徐 建 宇

(1. 復旦大學 國際關系與公共事務學院, 上海 200433;2. 溫州大學 馬克思主義學院, 浙江 溫州 325035)

“研究中國社會的任何方面,如果不從中國共產(chǎn)黨努力改造社會這一背景出發(fā),那簡直毫無意義?！盵1]因而,在中國場景中,基于國家與基層社會相互依賴性不斷強化的社會現(xiàn)實,城市基層黨組織(主要是街道社區(qū)黨組織)以何種思維對國家與社區(qū)進行有效聯(lián)結,以怎樣的方式來創(chuàng)新城市社區(qū)治理的組織實踐對于重構社區(qū)范疇內黨政社關系,解決權威體制與基層有效治理之間的矛盾有著重要現(xiàn)實意義。

一、 問題的提出

“基層政權承擔著基層社會管理和經(jīng)濟建設的基本任務, 國家與社會的一體化或強大的社會動員能力是達成目標的必要的條件, 基層行政權力于是擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領域之中。”[2]因而,城市社區(qū)被賦予行政性與自治性的雙重屬性, 作為基層群眾自治組織的居委會呈現(xiàn)出科層化運作的行為特征。 隨著新技術介入到社區(qū)家庭、新資源介入到社區(qū)管理以及新精英介入到社區(qū)行動鏈, 再加上權利意識的增長和利益主體認知的覺醒等因素的作用, 這些帶來了城市社區(qū)生活的要素化, 催生生活自主性成為社區(qū)一項重要的價值主張。 因此,城市社區(qū)治理總會受到科層化的權力運作與社區(qū)生活自主性的雙重擠壓。 其中科層化的公權力傾向于以制度性權力來對作為要素的生活自主性進行一種理性安排, 以使其進入某種秩序狀態(tài)。 然而,反映個體自由意志的生活具有的不確定性和能動性會對公權力的此等運作生出抵制, 如克羅齊耶所說,“除非我們能夠說服我們中的大多數(shù)接受我們的領導, 否則我們就不能成功地為社會制定一項計劃, 因為社會、各種人類關系以及社會系統(tǒng)都太復雜了”[3]。 這使得公權力邏輯與生活邏輯間因缺乏某種統(tǒng)籌性力量的調適而不可避免地產(chǎn)生一種張力。

沿著這一思路, 科層化權力運作與要素化生活自主間的張力有著兩方面的意涵: 一是科層化權力運作與要素化生活自主間的張力帶來城市社區(qū)治理作為組織現(xiàn)象與制度現(xiàn)象的分離。 一般情況下, 政府為便于組織任務的完成, 傾向于將科層制作為權力表達方式植入社區(qū), 使得居委會的自治權力呈現(xiàn)出科層化權力運作的趨向, 這表現(xiàn)為“組織邊界雖在但功能邊界被刻意模糊”的組織現(xiàn)象。 其結果是盡管此權力運作確實在決策、激勵和信息等方面有助于治理任務的完成, 但科層化權力運作的反功能使得這一組織現(xiàn)象難以契合要素化生活帶來的自主性增長, 無法促成居民自治制度預設的制度現(xiàn)象。 二是科層化權力運作內含的管理性與要素化生活自主承載的民主治道之間存在不相契。 現(xiàn)實往往存在這一現(xiàn)象: 科層化權力運作下集中管理的合法性來自社區(qū)居民等治理主體的同意表達, 但社區(qū)民主總是需要同意可能會犧牲管理效率。 科層化權力運作中往往會出現(xiàn)政府及社區(qū)居委會刻意地忽視或壓制來自社區(qū)生活自主性的民主訴求以換取行政任務的有效完成, 使得同意的民主與管理的效能間因缺少某種平衡力量而出現(xiàn)合法性與有效性的矛盾或沖突。

可以說,科層化的公權力與源于要素化生活自主的自治權利在組織與制度、管理與民主以及行政與政治方面存在的張力難以由其中任何一方來加以消解。面向中國城市社區(qū)治理實際,只能在政府公權力與居民自治權利之外更加關注基層黨組織的力量,其可在社區(qū)治理場景、治理架構和治理范疇統(tǒng)合社區(qū)身具的政治性、行政性與自治性。

本文嘗試將城市基層黨組織作為一個整體,提出城市基層黨組織服務性權能治理這一實踐性概念,旨在進一步準確解釋當前基層黨組織在城市社區(qū)治理中的角色、行為和邏輯,并構建以行動理由、運作基礎和實現(xiàn)機制為基本內容的分析框架。目的是闡明城市基層黨組織服務性權能治理是當前城市社區(qū)治理實現(xiàn)從科層治理到行動治理、從制度主義到制度—行動主義轉變的新路徑,是新時代創(chuàng)新基層黨建的新方向。

二、 城市基層黨組織服務性權能治理的基本要義

“政黨是把一端架在社會,另一端架在國家上,并把社會中思考和討論的水倒入政治機構的水車并使之轉動的導管和水閘?！盵4]在中國場景中,中國共產(chǎn)黨作為“整體性的政黨”[5]強勢聯(lián)結著國家與社會。一方面,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨能以意識形態(tài)、組織形態(tài)和制度形態(tài)而在社區(qū)治理中構建起黨政并行的治理結構來直接影響公共行政和社會管理,表征為“政黨中的國家”這一政治狀態(tài)。另一方面,基層黨組織能以層級組織整合和各類工作統(tǒng)籌為主要手段,構建起典型治理和領導小組治理等內蘊黨社關系結構的治理機制,此中展露著中國共產(chǎn)黨是身處于社會中的執(zhí)政黨。從這個意義上來講,基層黨組織是國家與社區(qū)進行直接、緊密聯(lián)系的基礎性組織設置和中介,其能以自身政治位置、組織特性和行為邏輯來整體性地統(tǒng)合政府與群眾,以此構建起政治權威與功能服務相聯(lián)結的機制。

在城市社區(qū)治理中,國家與社會的關系可表現(xiàn)為黨與政府、黨與社區(qū)的關系。其中黨與政府構成國家權力的一體兩面,“在當代中國的治理實踐中,執(zhí)政黨和政府體系并非獨自運行、各成一系,而是在執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領導下形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結構”[6]。這一黨政結構成為基層黨組織構建服務性權能治理的現(xiàn)實支撐。一方面,城市基層黨組織更注重在基層黨政結構中以街道黨委—社區(qū)黨組織的連帶性運作來超越職務與權位的限制以操作化政治權威。另一方面,城市基層黨組織需要以基層政黨能力來履行服務的政黨職能,以進一步保證自身的合法性,“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”[7]。在這里,城市基層黨組織以服務為目標所具有的政黨能力主要表現(xiàn)為領導社區(qū)治理的能力、統(tǒng)籌協(xié)調的能力、組織動員的能力、創(chuàng)建制度的能力、感召群眾的能力、自我學習和更新的能力及依規(guī)貫徹的能力等。

“執(zhí)政黨在獲取和鞏固自身執(zhí)政地位的過程中, 都要依據(jù)客觀政治環(huán)境和社會生活的變動而對自身的組織結構、內在功能、運作模式等進行轉換和調適, 以期不斷地聚合和優(yōu)化執(zhí)政資源, 并通過提高執(zhí)政的治理績效和管理水平來增進執(zhí)政的有效性與合法性。”[8]結合基層黨組織的組織特質和功能結構, 城市基層黨組織服務性權能治理可表述為基層黨組織從歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實場景出發(fā), 基于自身的組織定位、政治使命和組織責任而將自身視作城市社區(qū)治理的核心行動者和行動機制。 其更為強調基層黨組織以自身的政治權威來統(tǒng)合諸項政黨能力以引領性地履行為民服務的政黨職能, 是一種領導性的統(tǒng)合式治理。 其中服務性是基層黨組織以政治權威統(tǒng)合政黨能力的目標屬性和可行性約束, 政治權威是基層黨組織運轉的現(xiàn)實基礎和前提條件, 政黨能力是基層黨組織以政治權威操作化服務性的手段和保障。 城市基層黨組織通過先進性建設、制度變革和組織設置調整等各類方式來深化自身的服務屬性, 以服務性為工作起點來建構和強化基層黨組織的政治權威, 進而以自身的政治權威來理順黨組織內部、黨組織間及黨與其他組織的關系, 并以創(chuàng)新某種組織形態(tài)、組織手段和組織力量來提升政黨能力。

具體來講,城市基層黨組織服務性權能治理的基本要義包括三層內涵:一是服務性權能治理表征為解釋與技術的復合。一方面,基層黨組織將服務作為對組織本質的追問,并依自身角色和任務的變動而將服務視作時刻履行的政黨職能嵌入于社區(qū)治理的全過程?；鶎狱h組織將服務化作服務性來引領社區(qū)治理也成為其向群眾解釋組織意志和意圖的基本活動和路徑,是其運作政治權威來統(tǒng)合政黨能力的理由。同時,基層黨組織的服務在轉化為服務性此一組織屬性過程中成為強化組織政治權威及在實踐中提升政黨能力的能量來源。另一方面,城市基層黨組織將政黨能力視為政治權威與服務進行互動互構的內在潛能。其中基層黨組織賦予政治權威以服務性的主要目的是將為民服務作為促成政治權威與社區(qū)社會系統(tǒng)進行聯(lián)結的中介技術。另外,基層黨組織圍繞服務性而以自身政治權威來運作政黨能力旨在透過組織發(fā)展、價值整合和資源聚合來建立將政黨能力轉化為社區(qū)治理能力的技術化生產(chǎn)機制,以此創(chuàng)設一種“政治權威生發(fā)服務,服務促進政治權威”的狀態(tài)。二是服務性權能治理存有規(guī)范與經(jīng)驗的雙重價值取向。一方面,基層黨組織的政治權威和政黨能力主要來自一系列正式規(guī)范,這是其開展組織行動的前提條件和行動支撐。此意味著基層黨組織以服務性強調政治權威對政黨能力的統(tǒng)合需在規(guī)范性框架內,其目的是要基層黨組織與其他治理主體建立起規(guī)范性的聯(lián)結紐帶,使得其他治理主體能從中獲取對基層黨組織可預見的理性期待。另一方面,城市基層黨組織通過向社區(qū)輸入政治權威來顯化政黨能力,使群眾對黨組織的存在表達一種價值性的認可和接納,從而在經(jīng)驗層面將基層黨組織為民服務所生發(fā)的有效性轉換為夯實組織合法性的要素。三是服務性權能治理是形態(tài)與功能的互契?；鶎狱h組織將為民服務作為政治權威統(tǒng)合政黨能力來生成不同具體組織形態(tài)的行動依據(jù),并通過組織設置和權責配置顯化政黨能力,以對政治權威進行操作化。另外,基層黨組織注重在政治權威統(tǒng)合政黨能力以生發(fā)某種具體組織形態(tài)的過程中,注意與為民服務的政黨職能所內蘊的功能要求保持內外一致,并建構一種指向主導性與基礎性辯證統(tǒng)一的、與其組織形態(tài)相聯(lián)結的政黨能力。

三、 城市基層黨組織服務性權能治理的行動理由

一方面, 城市基層黨組織基于黨的歷史傳統(tǒng), 而將自覺服務群眾作為構建彼此聯(lián)結的功能性手段, 并以政治權威對政黨能力進行統(tǒng)合的現(xiàn)實要求來構造與社區(qū)制度結構相匹配的服務性權威觀, 從而強化國家對社會自上而下的治理。 另一方面, 當構建社區(qū)治理共同體成為城市社區(qū)治理的基本目標時, 基層黨組織通過服務性權能治理將創(chuàng)新社區(qū)治理變革的重點聚焦于黨群關系范疇內, 通過服務來對政治權威和政黨能力進行適應性整合, 從而實現(xiàn)社區(qū)治理從公共性向共同性的轉變, 以此優(yōu)化個體與共同體的關系。 這兩方面共同構成城市基層黨組織在歷史和現(xiàn)實維度實現(xiàn)合法性和有效性雙重累積的行動理由。

1. 歷史規(guī)定性的路徑依賴與現(xiàn)實情境的路徑生成:服務性權威觀的證成

服務是基層黨組織服務性權能治理的實踐理性,由此衍生的服務性權威觀在歷史規(guī)定性的路徑依賴和現(xiàn)實語境的路徑生成兩個維度的證成成為其行動理由。

從歷史規(guī)定性的路徑依賴上講,“政黨主導是中國現(xiàn)代化發(fā)展的基本政治邏輯”[9]?；鶎狱h組織的服務性權能治理有著獨屬于自身歷史規(guī)定性的行動敘事。黨在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期及改革開放后的社會主義現(xiàn)代化建設時期逐步形成以人民為中心的工作觀念。這些歷史經(jīng)驗要求基層黨組織的每一個行動要建基于為民服務的歷史規(guī)定性要求,由此形成以服務來建構黨組織政治權威的觀念,延伸為服務群眾的歷史規(guī)定性驅動著基層黨組織自覺地將服務當作自我強化政治權威來獲取人民政治支持的路徑依賴。

從現(xiàn)實情境的路徑生成上講,20世紀90年代以來社區(qū)制逐漸取代街居制和單位制,城市社區(qū)自治活力得到進一步釋放。然而,由于居民素質、參與意愿等因素限制,城市社區(qū)仍難以完全踐行自主治理,又因其被要求承擔基層行政事務而出現(xiàn)過度行政化的趨向。這一現(xiàn)實情境使得城市社區(qū)陷于行政與自治的張力中。城市社區(qū)往往倚賴基層黨組織在社區(qū)治理中協(xié)調行政性與社會性間的現(xiàn)實情境張力。城市基層黨組織能基于服務性而以組織形態(tài)和制度形態(tài)的調整來構造政治權威,以此統(tǒng)合組織動員等政黨能力來為社區(qū)治理提供制度供給、行動支持和社會認同。

面向城市社區(qū),歷史規(guī)定性的路徑依賴與現(xiàn)實情境的路徑生成作為基層黨組織開展服務性權能治理的行動理由,演繹為對權威指令與服務自主二者的相互結合進行統(tǒng)籌的觀念。一方面,全心全意為人民服務的宗旨作為源自歷史經(jīng)驗的工作觀,被視作規(guī)范性的道德理由并構成城市基層黨組織服務性權能治理的價值意向性行動理由。這一行動理由在黨章等規(guī)范的作用下化身為能不斷約束、引導城市基層黨組織成為承載為民服務與塑造政治權威相結合的工具,“一個規(guī)范性實踐理由是這樣一種事實,某種行動在它實施時具有一些屬性,能給出實施的一個要點或目的,這些屬性使擁有它們的人們有可能執(zhí)行這些行動,并且由于這個事實而使這些行動是可理解的”[10]。當然,城市基層黨組織基于此的權威證成并不意味著其所有指令都能產(chǎn)生好的結果。這就需要更多時候將服務作為一種證成性結果來進行解讀,使服務真正成為這些權威性指令的內核。另一方面,盡管基于歷史規(guī)定性的路徑依賴所生成的行動理由,能說明城市基層黨組織可憑政治權威統(tǒng)合政黨能力來領導社區(qū)治理,但這一權威仍需要基層黨組織找到服務這一證成條件來證明現(xiàn)實權威的正當性。從這個意義上來講,只有社區(qū)群眾在主觀認知上贊同基層黨組織所持服務性權威在現(xiàn)實情境中是一種正當目標時,基層黨組織的政治權威才具備一種實踐意義上的正當性,并化身為合乎社區(qū)群眾意愿、能將價值與利益進行聯(lián)結的行動理由。

2. 從公共性到共同性中尋求社區(qū)治理變革:基于結構—行為的理解

建構社區(qū)治理共同體是現(xiàn)代城市社區(qū)應對變化和風險的重要方式, 其中如何實現(xiàn)國家體制性因素與社會非體制性因素的互補互嵌成為創(chuàng)新性構建社區(qū)治理共同體的主要努力方向。 行使政府管理職能時, 社區(qū)更在意指向行政、非人格化的權力公共性, 而行使社會自治功能時, 社區(qū)則指向更注重人格化合作、團結和共享的共同性。 基層黨組織作為國家與社會的聯(lián)結中介, 在中國場景中有著能統(tǒng)籌國家與基層社會的政治優(yōu)勢和政治能量。 這就要求城市基層黨組織致力于以服務性驅動多元治理主體關系的屬性從社會化轉為共同體化, 繼而以自身政治權威將政府行政行為蘊含的公共性要素進行創(chuàng)設或組合而融入社區(qū)共同性之中。

沿著這一思路,城市基層黨組織服務性權能治理作為變革性觀念實踐生發(fā)著結構—行為的行動理由進路,表現(xiàn)為基層黨組織結構決定組織行為,繼而影響社區(qū)治理績效。一方面,從組織結構上講,城市基層黨組織依據(jù)黨的非科層化網(wǎng)絡組織結構優(yōu)勢編織著黨與社會的關系,其中黨組織結構與群眾日常生活的內生性聯(lián)系要求其將面向所有人作為公共性理由的政治權威,轉化為能夠為每個人所共享的作為共同性理由的服務性權威。由此,城市基層黨組織在社區(qū)公共領域范疇內以集體與個人關系為內核的共同性來消解國家與社會內存的私人性與公共性的矛盾,成為其創(chuàng)新組織結構來理順黨社關系的行動理由。另一方面,從行動結構上講,基層政府在社會治理中傾向于建構一種以規(guī)范化的命令—服從為旨趣的行動結構。然而,“以權力制約權力的方式去營造公共性并不能達到理想的狀態(tài),至多也只能達到一種最低限度的公共性”[11]。相對于基層政府,城市基層黨組織在社區(qū)治理中更為強調通過共享利益和權力分享來創(chuàng)建黨社協(xié)同的行動結構,以將基層政府指向公共行政結構的公共理性行為拓展為社區(qū)社會結構中的共同性行為。為實現(xiàn)這一轉變,城市基層黨組織立基于自身政治權威而利用組織結構設置來施行統(tǒng)籌、協(xié)調等政黨能力,使得行政—自治范疇內的公共性行動結構轉化為黨社關系范疇內的共同性行動結構,由此成為基層黨組織以服務性權能治理創(chuàng)新社區(qū)自治共治的行動理由。

四、 城市基層黨組織服務性權能治理的運作基礎

“社區(qū)治理出現(xiàn)了從突出政治性到強調服務性再到如今強調以政治性引領服務性的轉變?！盵12]這意味著城市基層黨組織可憑服務性權能治理來實現(xiàn)這一轉變,其中服務性權能治理的運作基礎主要源自需求導向、政治優(yōu)勢和功能滿足的要求。進一步來說,城市基層黨組織服務性權能治理何以可能主要源于這一治理思維有著現(xiàn)實的運作基礎。

1. 根基與構造的疊合:權威與秩序的實踐表達

城市基層黨組織服務性權能治理蘊含著黨政一體與黨社一體的雙重邏輯。城市基層黨組織以功能性服務來拓展治理主體范圍并容納外部市場等其他程序和機制,從中具化力量根基和組織構造的疊合,以此擴展政治權威來強化對社區(qū)治理秩序的構建。

從根基與構造生發(fā)制度化疊合上講,一方面,行政力量和自治力量作為根基可被黨的組織構造所利用,這是服務性權能治理能按照觀念邏輯加以構建的認知基礎。城市基層黨組織通過操作化官僚科層制規(guī)則和接受群眾對其工作的監(jiān)督而嵌入到國家與社區(qū)的一系列制度中,尤其以黨的意識形態(tài)作為觀念性力量來制度化地整合行政力量和自治力量,并在與兩種力量的互動中通過領導和激勵而構造起“立服務于社區(qū)團結,立政治權威于個人自由之上”的社區(qū)治理秩序。在此基礎上,基層黨組織—黨小組—黨員的組織結構設置與屬地管理意義上的政區(qū)和社群意義上的社區(qū)發(fā)生疊合,在社會整合與系統(tǒng)整合層面為基層黨組織以觀念塑造制度共識來運作服務性權能治理提供技術、規(guī)則和環(huán)境支持。另一方面,城市基層黨組織將作為根基的兩種力量與自身的組織設置進行活動化結合,并按照某種行動邏輯進行再組織,進而成為服務性權能治理的運作基礎。城市基層黨組織依托黨的政治權威,透過正式組織力量而在社區(qū)層面制度化地建構諸如黨群服務中心等平臺以及協(xié)商、合作等機制和程序,以此吸納和賦權社會、市場等多種主體的行動邏輯,為服務性權能治理提供制度化疊合的能量。服務性權能治理將行政與自治力量的制度化疊合操作化為基層黨組織在縱向黨政結構與橫向黨社結構中以政治權威統(tǒng)合政黨能力的價值取向和行動依據(jù),并為基層黨組織以服務引領兩種力量參與社區(qū)治理秩序建構提供工作方法。

從根基與構造生發(fā)技術疊合上講,基層黨組織在對兩種力量與組織構造的統(tǒng)籌上存在著指向政治過程與社會過程疊合的技術性特質,呈現(xiàn)為基層黨組織自上而下表達同意與其領導居民等塑造自下而上的政治代表的技術性疊合。一方面,城市基層黨組織的力量與行政力量的技術性疊合是一種政治過程,展現(xiàn)為基于黨的組織體系進行自上而下的制度化權力生產(chǎn)的技術活動。城市基層黨組織在黨政統(tǒng)合層面以政治權威為基礎,生產(chǎn)一種圍繞行政同意的權力,為其指向治理績效的服務信念提供一套權責安排的制度矩陣、穩(wěn)定的執(zhí)行關系結構、保護組織和權力關系的政治規(guī)則以及作為規(guī)范內在化的某種混合結果的遵從性。另一方面,有價值的社區(qū)治理秩序倚賴城市基層黨組織以政治引領自治來構建代表自治力量的問題解決機制。這其中基層黨組織代表群眾創(chuàng)建自治秩序的實踐表達與基層黨組織指向服務的行動主義發(fā)生技術性疊合。兼具居民和黨員雙重身份的社區(qū)黨員以個體性權力打破黨組織與群眾的邊界分殊,促進自治力量與黨的組織力量在黨群組織構造中的疊合,社區(qū)黨員被視為引導群眾自下而上代表的技術化裝置。基于此,社區(qū)黨員透過社區(qū)黨組織實踐政黨能力來為群眾提供各類服務,將基層黨組織以代表性為旨趣的服務性轉化為政治權威,以此為服務性權能治理構建社區(qū)治理秩序提供現(xiàn)實路徑和價值偏好。同時,街道黨組織對社區(qū)黨組織的領導疊合著黨組織對社區(qū)自治力量的統(tǒng)籌協(xié)調,實現(xiàn)黨和群眾對行政權力的共享及對個人民主權利表達的尊重。街道黨組織和社區(qū)黨組織因黨建引領社區(qū)治理而達成某種疊合性共識,這就產(chǎn)生了一個有利于基層黨組織引導群眾通過參與生產(chǎn)各種同意來為服務性權能治理提供環(huán)境和條件的社會過程。

2. 更加一體化的邊界管理:跨界治理的自主能力

城市基層黨組織以創(chuàng)新服務為主旨,不斷延伸和擴張自身組織邊界,并在行動范疇內催生更強的一體化邊界管理來邁向一種跨越邊界的整體性統(tǒng)籌,更注重組織與環(huán)境之間的互動和均衡,主張在社區(qū)治理中打破黨政社之間的組織邊界,構建起基層黨組織與各類組織和行為體之間共在共生的關系。

一方面,從街道黨組織跨界治理上講,城市街道黨組織強調以創(chuàng)新性設置黨建辦、黨群辦等組織機構來進一步明確街道黨政機關內部組織邊界,并以這些機構為基礎來跨越黨政組織邊界,建構更為緊密的黨政組織關系,為踐行服務性權能治理提供權威來源和能力切入口。另外,街道黨組織在社區(qū)治理中通過統(tǒng)籌上級黨政部門支持社區(qū)的政策來要求社區(qū)黨組織作為邊界管理者一體化地整合資金、資源和項目等。基層黨組織邊界管理強調街道黨組織為社區(qū)黨組織提供工作支持和資源保障,并確保社區(qū)黨組織對社區(qū)重要事項、資金使用等有著一定話語權,從而在街道黨組織壓實領導社區(qū)黨組織的責任中催生服務性與政治權威的相互連帶,促成基層黨組織作為整體與外部社會組織、市場主體等行動者建立指向服務與信息、技術、平臺、組織互嵌的復合一體化邊界關系,為街道黨組織跨越黨社邊界開展服務性權能治理提供能力支撐。另一方面,從社區(qū)黨組織跨界治理上講,城市社區(qū)基于政治、行政和社會多重屬性來塑造跨界治理機制以對社區(qū)環(huán)境變化作出反應的現(xiàn)實性需要,成為社區(qū)黨組織踐行服務性權能治理的現(xiàn)實基礎。社區(qū)黨組織通過健全黨組織領導下的社區(qū)居民自治機制、做實社區(qū)網(wǎng)格化黨建等一系列跨界自主治理行為來強化服務與政治權威的互嵌,并將自我與他者組織邊界的分殊演繹為功能邊界的差異,以此構創(chuàng)更加一體化的邊界管理狀態(tài),從而為服務性權能治理構建一體化合作網(wǎng)絡和伙伴關系等提供可控的行動空間和建立聯(lián)合行動的能力。

五、 城市基層黨組織服務性權能治理的實現(xiàn)機制:政治對治理的吸納

事實上,缺少政治性的治理雖可能會提升治理效率,但也往往會帶給公共利益以傷害,使得城市社區(qū)治理陷入困境,只有政治與治理結合,治理對于社區(qū)才有更好的作用,而政治也會有更好的表現(xiàn)。從這個意義上來講,服務性權能治理的具體實現(xiàn)機制是城市基層黨組織從政治性中專門地具化出政治取向來對社區(qū)治理實踐進行吸納。這種吸納是城市基層黨組織對社區(qū)治理的領導性吸納而非否定治理的替代性吸納?；鶎狱h組織通過設計一種契合制度環(huán)境的運作機制來顯化和擴展自身的政治權威,既化作政治性嵌入一系列為民服務中,又通過政黨能力以一種適應性的方式展開行動。

1. 賦能—回應:基于政治調節(jié)吸納治理的理解

在城市社區(qū)治理中,基層黨組織以服務性權能治理來進行賦能是激活社區(qū)治理內生力的重要方式,其實質是黨面向社區(qū)的回應性政治。城市基層黨組織以黨全面領導社區(qū)治理為中軸來發(fā)掘黨執(zhí)政為民的政治經(jīng)驗和民本治理傳統(tǒng),以服務性權能治理來建構“社區(qū)需求和問題—基層黨組織回應”的基本邏輯,并以賦能為手段將黨組織的回應性轉化為回應力,以寓服務于社區(qū)治理秩序的再生產(chǎn)中。城市基層黨組織在社區(qū)治理中根據(jù)自身政治責任和政治能動性而以“回應—賦能”來順應黨、國家和社會三者依賴性日趨增強的趨勢,從而在基層政治制度系統(tǒng)中生成一種作為政治調節(jié)能力的服務性權能治理,“政治制度中的這些調節(jié)機制,不僅保護著政治系統(tǒng)免于崩潰的危險,而且還決定著政治系統(tǒng)對社會問題的反應能力和傾向”[13]。

具體來講, 城市基層黨組織服務性權能治理意在制度范疇內以回應—賦能進行政治調節(jié)來吸納治理, 以建構基層黨組織—社區(qū)的制度化行動結構。 其基本原理為基層黨組織作為賦能者以組織為中心來顯化政治權威, 在基層黨政制度結構和黨社制度范疇內輸入指向領導、 組織和協(xié)調的政黨能力, 以此創(chuàng)設賦能的情境和舞臺, 輸出發(fā)現(xiàn)和改變滿足社區(qū)治理需求、 資源整合、 動力供應或行動結構的服務方式。 城市基層黨組織在引領多元行動者參與一系列社區(qū)治理活動中, 將精力集中于提取和拓展參與者的智慧和能量, 在催生黨組織與政府、 群眾形成共在共生關系的同時化作一種回應力, 有效回應社區(qū)治理需求和問題。

城市基層黨組織服務性權能治理的賦能—回應實現(xiàn)機制如圖1所示,賦能—回應會生成一種以政治權威為合法性依據(jù),以政黨能力輸入—服務輸出為主要形式的參與式治理。城市基層黨組織作為賦能者在將黨政結構和黨社關系納入同一行動范疇的基礎上,具有人才/資源吸鐵石、環(huán)境制造者、機會發(fā)現(xiàn)者、爭議解決者、行動孵化者五項特質。城市基層黨組織輸入指向政治權威的政黨能力來調節(jié)街道黨委與社區(qū)黨組織、基層黨組織與其他組織、黨員干部與黨員群眾、黨員與群眾等不同組織行為主體之間的制度化聯(lián)結。在這一過程中,城市基層黨組織以組織領導、參與內部合作和專項會議等措施進行機制賦能,以配備社區(qū)黨員專職干部、參與建立閉環(huán)工作等措施進行組織賦能,以教練式幫扶、參與并輔導重要事項展開和決策等措施進行實踐賦能以及以項目共享、專家咨詢和技能培訓等措施進行專業(yè)賦能。在此基礎上,基層黨組織建立制度自主性下以雙向參與組織活動為主要行動旨趣的回應性框架,輸出諸如政策工具等服務于社區(qū)和個人,實現(xiàn)政治權威輸入與服務輸出的互嵌互構。需要說明的是,賦能—回應的參與式治理更注重基層黨組織的內部權力調節(jié),基層黨組織在組織內部透過以議題設置為基本內容的決策、以治理工具選擇為基本內容的執(zhí)行以及保持決策和執(zhí)行相一致的整合三個關鍵環(huán)節(jié)來構造以賦能為主題的內部調節(jié)權,約束其內具的政治權威,引導其服務行動,從而更加自主地回應城市社區(qū)的各種需求和問題。

圖1 城市基層黨組織服務性權能治理的賦能—回應實現(xiàn)機制

2. 協(xié)商—引導:基于政治民主吸納治理的思考

城市基層黨組織服務性權能治理旨在尋得民主與治理形成某種均衡,強調以黨的政治權威來具化政黨能力,實踐一種協(xié)商民主來尋求與社區(qū)治理的服務要求在基本內涵、程序規(guī)則、價值目標及機制條件等方面的融合,以實現(xiàn)民主對治理的吸納。城市基層黨組織通過政治權威來引導或動員多元主體民主參與社區(qū)公共事務,并在運用政黨能力的過程中通過引導主體賦權與利益選擇、程序與機制及價值與技術發(fā)生融合來建立吸納某種服務性協(xié)商治理的路徑。

總的來講,協(xié)商—引導機制是為促進民主與治理融合而進行的基層黨建創(chuàng)新。其內蘊著治理的民主邏輯,如德雷澤克所說,“民主的本質是協(xié)商,而不是投票”[14]。當我們將協(xié)商視為民主的特定形式時,城市基層黨組織引導各類治理主體堅持黨的領導,既強調以協(xié)商民主來創(chuàng)新黨的政治權威實現(xiàn)形式,又主張通過政黨能力生活化運作將為民服務的意圖嵌入黨的政治權威中。同時,城市基層黨組織在引導各類組織和行為主體參與社區(qū)治理的過程中構建起政治權威與服務互構互嵌的協(xié)商治理,以確保黨的領導對人民當家作主和社區(qū)有效治理的統(tǒng)合?；谶@一實踐邏輯,服務性權能治理秉承政治現(xiàn)實主義將協(xié)商民主的要素置于公共治理實踐過程中,形成民主吸納治理的協(xié)商—引導機制(見圖2)。

圖2 城市基層黨組織服務性權能治理的協(xié)商—引導實現(xiàn)機制

具體而言,基于個人政治權利,城市基層黨組織以自身政治權威進一步在具體社區(qū)場景中塑造黨領群治的政治環(huán)境,為自身的服務和政治權威在協(xié)商與引導間生發(fā)轉換提供條件。一方面,為將政治權威支撐的社區(qū)政治環(huán)境轉化為功能性服務的社會環(huán)境,城市基層黨組織會以公共利益為取向而主動創(chuàng)設民主懇談會、黨群會議等各類協(xié)商平臺來演繹政黨能力,以將自身的組織邊界拓展為功能邊界,以此跨越不同組織和行為主體的邊界界限。另一方面,城市基層黨組織以對話、溝通等形式引導居委會和居民等多元主體轉換為共同場景內的某類成員并為之提供政治服務、社會服務和治理服務,形成一種指向調適性的主客體互動。另外,城市基層黨組織透過以協(xié)商為基本內容的正式制度安排來演化政黨能力,將政治權威操作化為功能性服務,促動多元組織和行為主體形成以諸如伙伴、合作等關系為基本內容的內外一體生態(tài)網(wǎng)絡,繼而引導作為公權力部分的基層黨組織權力轉化為以協(xié)商權威為主的社會權力。需要說明的是,協(xié)商—引導的具體機制還隱含著基層黨組織以基層黨建生活化運作來實現(xiàn)民主吸納治理的思維,即基層黨組織將民主建設等政黨能力活動操作化為社區(qū)生活治理的內容,通過促成黨建服務與本土民主經(jīng)驗發(fā)生結合來引導多元主體以協(xié)商追尋普遍滿意(非普遍同意),從而實現(xiàn)民主對治理的吸納。

3. 領導—協(xié)調:基于政治統(tǒng)籌吸納治理的考量

面向執(zhí)政黨—人民的代表制主體結構和政治邏輯,城市基層黨組織服務性權能治理內含著黨組織及其中的黨員要以黨章黨規(guī)和政治責任來具化政治權威,并以此統(tǒng)合政黨能力,在社區(qū)治理中扮演引領、發(fā)動和動員等領導角色。城市基層黨組織將以領導社區(qū)為內核的政治權威演化為以領導為民服務來進行社會整合的政治權威,“共產(chǎn)黨作為政治調控和指揮的機構重新塑造國家的同時,也成為了社會整合的基本手段”[15]。進一步來說,城市基層黨組織服務群眾能力的高低,某種程度上取決于其利用政治權威來統(tǒng)合政黨能力從而在為民服務上發(fā)揮領導力的強弱。另外,城市基層黨組織服務性權能治理實現(xiàn)機制在強調領導作用的同時亦有賴于自身如何協(xié)調多元主體共同參與公共事務。一方面,城市基層黨組織以自身政治權威來領導關于協(xié)調的工作任務實踐,包括確定為民服務方向、規(guī)定為民服務過程和調整資源配置等。另一方面,城市基層黨組織以自身政治權威具化指向協(xié)調的政黨能力來提供更好的領導性為民服務,包括有效授權不同主體、有效處理各種沖突和有效激勵不同主體等。服務性權能治理倚賴領導和協(xié)調的互嵌互構來形成一個整體意義上內具黨的政治權威統(tǒng)籌多元主體服務性的行動機制,這一機制在嵌入社區(qū)治理結構和過程中帶來政治領導對治理協(xié)調的吸納。

城市基層黨組織服務性權能治理的領導—協(xié)調實現(xiàn)機制如圖3所示,城市基層黨組織以領導—協(xié)調機制來促成服務性權能治理的內核是其協(xié)調政治權威與為民服務間關系,并領導對權力政治、權利政治和生活政治進行聯(lián)結的責任政治?；诖?城市基層黨組織在區(qū)分責任主體的基礎上,將為群眾服務的責任視為服務性權能治理的中軸,以對他者的服務來實現(xiàn)自我的權威為基本內容,以黨組織內部層級領導及黨組織整體上對其他主體的領導來形塑以責任為社會聯(lián)結,面向能力意義、角色意義、創(chuàng)造意義及因果意義的行動協(xié)調結構,構建起基層黨組織以責任本位作為歸因的服務性權能治理實現(xiàn)機制。第一,確立街道黨組織、社區(qū)黨組織、網(wǎng)格黨支部及樓棟等黨小組為服務性權能治理的主體責任者,并通過黨的層級化領導機制來設立街道黨建辦等平臺及創(chuàng)設基層黨建工作檢查督辦機制、基層黨建工作落實考核評價機制等,進而從中形塑民主集中制領導、全過程協(xié)調等價值。在此基礎上,這些黨的基層組織通過黨的民主生活會等形式將政黨能力轉換為服務責任認知、服務責任共享理念及服務主體責任意識,從中生成觀念塑造組織的合法性機制。第二,城市基層黨組織以基層黨建工作責任制來理順黨的組織(間)權威和黨員(間)干部的個體權威之間衍生的服務與領導、領導與協(xié)調間的組合關系。據(jù)此分類分層地界定基層黨組織和黨員干部的職責范圍,并在將街道社區(qū)黨建工作與各項中心任務相結合、黨建工作各項指標與各類資源整合相結合的基礎上確定為民服務的責任目標和任務清單,以常態(tài)化的黨組織上下級統(tǒng)籌指揮機制和建立如專項工作領導小組等非常態(tài)化的臨時機構來生成過程監(jiān)督、目標管理、制度約束及行為激勵等領導性協(xié)調行動,以此統(tǒng)籌責任主體、責任目標和責任管控間的關系和形式。需要說明的是,城市基層黨組織以領導—協(xié)調機制來實現(xiàn)服務性權能治理旨在將領導的決策與協(xié)調的執(zhí)行進行有機融合,以形成一種高效互動,使基層黨組織的政治權威在對治理的領導中得以具化為履行服務的責任。

圖3 城市基層黨組織服務性權能治理的領導—協(xié)調實現(xiàn)機制

六、 結 語

服務性權能治理是城市基層黨組織持續(xù)創(chuàng)新黨、政府與社區(qū)間積極關系,以服務來尋求有效性累積,以此增強黨領導社區(qū)治理合法性的現(xiàn)實性努力。從這個意義上來講,城市基層黨組織服務性權能治理的作用可發(fā)生在三個方面:在規(guī)則、利益和策略實踐方面,它是透過政黨能力來驅動服務與權威生發(fā)多層次聯(lián)結和多元組合以踐行黨組織責任、滿足群眾需求及解決科層制與社區(qū)生活間張力的有效工具;在價值觀念和意識形態(tài)方面,它成為增進群眾認同黨執(zhí)政地位,并塑造黨是群眾黨的重要路徑;在行為依據(jù)方面,城市基層黨組織遵循黨執(zhí)政為民的歷史傳統(tǒng)和黨致力于創(chuàng)新基層治理的內在要求,將黨為民服務與黨構造自身政治權威的結合作為開展服務性權能治理的行動理由。同時,行政力量和自治力量共構的根基與基層黨組織自身組織構造的疊合是城市基層黨組織服務性權能治理運作的社會基礎,基層黨組織憑政治權威來統(tǒng)合政黨能力以塑造服務性治理秩序的組織實踐則成為其運作的能力基礎。另外,服務性權能治理是城市基層黨組織以普遍性的政治權威來對特殊性的治理實踐進行吸納的經(jīng)驗性表達,并具化為賦能—回應、協(xié)商—引導及領導—協(xié)調三種具體實現(xiàn)機制。這其中所展現(xiàn)的是服務性權能治理實現(xiàn)機制是城市基層黨組織自主實現(xiàn)合法性與有效性兩種主題統(tǒng)一和轉換的重要方式。

當然,關于城市基層黨組織服務性權能治理的研究仍有許多基本問題值得思考:城市基層黨組織服務性權能治理作為社區(qū)治理方式,是否可視為回答中國社區(qū)治理特殊性的一種答案?城市社區(qū)黨組織服務性權能治理如何在建構統(tǒng)一性的治理實踐中反思可能出現(xiàn)的同質化治理樣態(tài)?這些都需要后續(xù)研究作深入分析和探討。