詹紹菓, 李 昕

(1. 清華大學(xué) 公共管理學(xué)院, 北京 100084; 2. 廈門大學(xué) 臺(tái)灣研究院, 福建 廈門 361005)

一、 問題的提出

我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已受到國(guó)內(nèi)外的高度重視。我國(guó)地方政府債務(wù)主要由各級(jí)地方政府和事業(yè)單位債務(wù)、地方國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司債務(wù)以及其他隱性債務(wù)等組成,中華人民共和國(guó)財(cái)政部預(yù)算司公布的數(shù)據(jù)顯示,2020年地方政府債務(wù)余額為25.66萬(wàn)億元,已是2010年的兩倍,相比2019年同比增長(zhǎng)20.41%,保持較高增速水平。雖然在黨的十九大報(bào)告中提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)(特別是地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn))是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作中的一項(xiàng)重要任務(wù),但是在新冠疫情以及世界大國(guó)之間因?yàn)檎尾┺亩鴮?dǎo)致經(jīng)濟(jì)摩擦的負(fù)面沖擊下,宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性水平持續(xù)增強(qiáng),地方政府為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得不持續(xù)進(jìn)行逆周期調(diào)控,擴(kuò)張性財(cái)政政策又將進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)規(guī)模。過(guò)度擴(kuò)張帶來(lái)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)進(jìn)一步影響政府信用和財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量,為宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行埋下隱患。

目前,已有部分研究將地方債務(wù)問題放置于財(cái)政分權(quán)制度框架下展開。1994年分稅制改革后,中央與地方之間存在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的分配格局。諸多學(xué)者認(rèn)為“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”的政府間財(cái)政關(guān)系導(dǎo)致地方政府在履行其公共服務(wù)職能時(shí)激化了財(cái)政收支矛盾,財(cái)政收支嚴(yán)重錯(cuò)配迫使地方政府通過(guò)債務(wù)融資尋求預(yù)算外的財(cái)政收入以彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口[1]。隨后2002年的所得稅改革與2008年的“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃都進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡。中國(guó)地方政府能夠在很大程度上控制地方金融資源,寬松的金融環(huán)境會(huì)顯著提高政府債務(wù)水平[2];在財(cái)政分權(quán)與金融隱性分權(quán)的共同作用下,地方債務(wù)增長(zhǎng)更為迅猛[3]。然而,財(cái)政分權(quán)會(huì)刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升的觀點(diǎn)也受到了部分學(xué)者的質(zhì)疑。例如,黃春元等[4]發(fā)現(xiàn)僅僅從財(cái)政缺口的視角并不能很好地解釋地方債務(wù)的增長(zhǎng),財(cái)力困難未必是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要原因;在國(guó)際層面,Oates[5]用美國(guó)州一級(jí)的數(shù)據(jù)和國(guó)際數(shù)據(jù)探究了Leviathan假說(shuō),也沒有發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與政府支出規(guī)模之間存在顯著關(guān)系。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從多個(gè)角度研究了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的影響,但是研究結(jié)論存在差異,其原因有兩個(gè)層面:在理論層面,我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)在數(shù)據(jù)獲得性方面存在局限性,選取指標(biāo)的差異影響了結(jié)論的可靠性?，F(xiàn)有文獻(xiàn)針對(duì)財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的研究還忽略了其非線性特征,權(quán)力改革往往是一個(gè)緩慢演化的過(guò)程,對(duì)于財(cái)政收支權(quán)力下放的影響不能局限于單一視角,僅理解為單一刺激或者抑制作用。國(guó)內(nèi)研究[6-8]已證實(shí)我國(guó)財(cái)政政策效應(yīng)存在一定的時(shí)變特征,故而財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響需要從非線性復(fù)雜關(guān)系進(jìn)一步探究其潛在效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)層面,財(cái)政制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及發(fā)展階段存在的差異性也會(huì)導(dǎo)致研究結(jié)論不一致,現(xiàn)有研究缺乏相關(guān)方面的探討。徐紅等[9]的研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政透明度越高的地區(qū),政府越有動(dòng)機(jī)利用城投債渠道進(jìn)行預(yù)算外融資,但是這種現(xiàn)象只有在財(cái)政分權(quán)水平高的地區(qū)才顯著,意味著城投債規(guī)模增大就可能來(lái)源于財(cái)政分權(quán)水平的提升,而非財(cái)政透明度因素,該研究并未對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)解釋。在2014年新《預(yù)算法》實(shí)施后,我國(guó)形成了更加透明化的財(cái)政制度環(huán)境,對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響會(huì)起到重要作用,甚至是財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響出現(xiàn)非線性特征的重要原因,現(xiàn)有研究對(duì)此方面的關(guān)注不足。

基于此,本文以我國(guó)財(cái)政分權(quán)為制度背景, 結(jié)合財(cái)政制度環(huán)境因素, 深度探討財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)規(guī)模之間的內(nèi)在聯(lián)系及其作用機(jī)制, 同時(shí)還考慮了在不同地區(qū)和不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平下, 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是否具有異質(zhì)性表現(xiàn), 以期豐富防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論依據(jù); 在計(jì)量策略上, 通過(guò)改變回歸樣本、替換核心解釋變量指標(biāo)以及工具變量回歸等以緩解模型內(nèi)生性問題, 增加結(jié)論穩(wěn)健性。

二、 理論分析與研究假設(shè)

1. 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的非線性影響

在財(cái)政分權(quán)改革不斷深化的背景下,地方政府債務(wù)規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。面對(duì)財(cái)政收支失衡,政策制定者只能通過(guò)預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字,造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平上升,而財(cái)政分權(quán)水平的不斷提高會(huì)賦予地方政府在財(cái)政支出上擁有更大的“自由裁量”空間,從而加深預(yù)算軟約束問題,導(dǎo)致過(guò)度支出偏好效應(yīng)更加明顯。在現(xiàn)實(shí)層面,地方政府也表現(xiàn)出一致的特征。分稅制改革后,地方政府通過(guò)發(fā)行債券和土地財(cái)政等方式帶來(lái)預(yù)算外收入的大幅增加,同時(shí)在GDP錦標(biāo)賽的刺激下,政策制定者有過(guò)度支出的動(dòng)機(jī),最終造成地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)。政府官員擁有更多的財(cái)政資源支配權(quán)還會(huì)加劇腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,導(dǎo)致超過(guò)公共服務(wù)所需要的理論成本,財(cái)政支出效率下降導(dǎo)致財(cái)政收支缺口擴(kuò)大,從而出現(xiàn)資源配置扭曲?，F(xiàn)有研究表明[10],地方政府相對(duì)于中央政府而言更加容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象,聯(lián)邦制國(guó)家擁有更高的腐敗率。因此,財(cái)政分權(quán)水平的提高會(huì)刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升。

財(cái)政分權(quán)是否會(huì)一直刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升,答案是否定的。財(cái)政分權(quán)本身是一把“雙刃劍”,當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平達(dá)到一定程度之后,對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)將逐漸顯現(xiàn)。首先,財(cái)政分權(quán)可以有效破解央地之間因信息不對(duì)稱造成的資源浪費(fèi)困境。地方政府擁有地緣信息優(yōu)勢(shì),更加了解居民偏好,而且“用腳投票”理論說(shuō)明居民的自由遷移會(huì)倒逼地方政府為吸引選民而提供契合居民偏好的公共品[11]。相比于中央政府為不同地區(qū)提供標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品和服務(wù)而言,地方政府可以降低公共服務(wù)成本,提高財(cái)政支出效率。其次,地方政府對(duì)共享稅的控制還可以增進(jìn)地方財(cái)政穩(wěn)定性,減小財(cái)政收支缺口。財(cái)政分權(quán)賦予了地方官員更高的自主經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策權(quán)和行政決策權(quán),通過(guò)運(yùn)用補(bǔ)貼、減稅等公共政策手段幫助企業(yè)提高生產(chǎn)效率,從而在微觀上形成可持續(xù)的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制[12]。最后,中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制還有助于強(qiáng)化政府間競(jìng)爭(zhēng)以有效約束地方政府行為[13],加快市場(chǎng)機(jī)制建設(shè),加強(qiáng)信息披露從而弱化信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的影響。因此,財(cái)政分權(quán)可以通過(guò)提高財(cái)政支出效率和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率以及完善市場(chǎng)機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)更加均衡的財(cái)政收支水平,對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生抑制效應(yīng)。

因此,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在復(fù)雜的非線性關(guān)系,而實(shí)際作用過(guò)程是發(fā)揮刺激作用還是抑制作用則取決于財(cái)政分權(quán)程度的不同。當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí),預(yù)算軟約束帶來(lái)的財(cái)政資源也相對(duì)有限,但是在GDP競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境背景下,地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力始終未減弱,導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)表現(xiàn)更為強(qiáng)烈;當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較高時(shí),財(cái)政分權(quán)才能通過(guò)提高財(cái)政支出效率以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率[14-15],最終抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)。因此,只有當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平達(dá)到一定程度時(shí),其收益才會(huì)逐漸大于成本,對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)出現(xiàn)抑制效應(yīng)。據(jù)此,提出假設(shè)H1:當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí),財(cái)政分權(quán)會(huì)刺激地方政府債務(wù)的增長(zhǎng);但是當(dāng)分權(quán)水平超過(guò)一定的臨界值時(shí),財(cái)權(quán)分權(quán)會(huì)抑制地方政府債務(wù)的增長(zhǎng),兩者關(guān)系呈倒U型曲線。

2. 財(cái)政透明度影響下的財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模

我國(guó)現(xiàn)有研究大多認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響以刺激效應(yīng)為主[16-17], 為何抑制效應(yīng)未被重視, 一方面與我國(guó)的財(cái)政分權(quán)水平還有待進(jìn)一步提升有關(guān), 另一方面還忽略了財(cái)政制度環(huán)境因素的影響。 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生刺激效應(yīng), 主要因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、預(yù)算軟約束以及政府腐敗等方面因素, 可歸結(jié)為財(cái)政制度環(huán)境不完善導(dǎo)致的財(cái)政透明度不足, 因而財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)擠出了抑制效應(yīng)。 在財(cái)政透明度相對(duì)較高的國(guó)家, 已有研究發(fā)現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模具有抑制效應(yīng): Freitag等[18]利用瑞士數(shù)據(jù)進(jìn)行的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn), 在逆經(jīng)濟(jì)周期時(shí)期, 分權(quán)化程度越高的州赤字越小; Baskaran[13]利用OECD國(guó)家數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn), 財(cái)政支出分權(quán)可以顯著降低公共債務(wù), 當(dāng)?shù)胤秸傊С霰让刻岣?個(gè)百分點(diǎn), 債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例就會(huì)降低0.23個(gè)百分點(diǎn)左右。 因此, 財(cái)政透明度會(huì)導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在不一致性。

財(cái)政制度環(huán)境的不斷完善將促使政府預(yù)算更加公開透明,從而改善公共支出委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱問題,進(jìn)一步矯正信息不對(duì)稱造成的逆向選擇問題和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在高透明度的財(cái)政制度環(huán)境中,債務(wù)舉借審批更為嚴(yán)格,債務(wù)監(jiān)管和償還約束等更加規(guī)范和制度化[16],從而強(qiáng)化各級(jí)政府及其附屬部門在財(cái)政運(yùn)行上的內(nèi)部制衡,防控政府偏離委托,緩解因財(cái)政分權(quán)過(guò)程中造成的資源利用無(wú)效率,改善預(yù)算軟約束現(xiàn)狀。在高透明度的財(cái)政環(huán)境中,由于受到的財(cái)政監(jiān)督更強(qiáng),可以有效抑制地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過(guò)度投資[19],弱化因財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的過(guò)度投資支出問題,還能夠強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督,提高腐敗交易成本,直接壓縮政府官員尋租空間,從而抑制官員腐敗,營(yíng)造更加透明的政治環(huán)境[20]。同時(shí),在金融市場(chǎng),財(cái)政透明度的提升對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模也有一定的抑制作用。政府通過(guò)調(diào)節(jié)財(cái)政透明度可以提高政府信用評(píng)級(jí)以干預(yù)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)水平,降低政府債券的信用價(jià)差,低利率可以有效降低政府的債務(wù)償還能力,抑制債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)[21]。反之,較低的財(cái)政透明度環(huán)境會(huì)增加金融市場(chǎng)違約風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步推高市場(chǎng)利率,一方面融資成本的上升會(huì)直接推升政府債務(wù)規(guī)模,另一方面社會(huì)投資水平會(huì)下降,政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)”壓力下將不得不采用擴(kuò)張性的財(cái)政政策,帶來(lái)財(cái)政赤字水平的上升。

因此,低透明度的財(cái)政制度環(huán)境缺乏財(cái)政制度約束,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)會(huì)被放大,在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)擠出抑制效應(yīng);高透明度的財(cái)政制度環(huán)境有助于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過(guò)程,促進(jìn)兩者的作用關(guān)系從刺激效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐种菩?yīng),具體可反映在兩者倒U型關(guān)系中極值點(diǎn)的變化,即出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng)時(shí)間的變化,越高的財(cái)政透明度環(huán)境,越早出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng)。據(jù)此,提出假設(shè)H2:在財(cái)政透明度水平較高的地區(qū),財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)會(huì)更容易擠出刺激效應(yīng),更早出現(xiàn)兩者倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)效應(yīng)。

三、 研究設(shè)計(jì)

1. 模型設(shè)定

為驗(yàn)證上述假設(shè),本文借鑒劉亮亮等[22]的做法,建立以下非線性回歸模型:

2. 變量選取與說(shuō)明

(1) 被解釋變量

地方政府債務(wù)(Debt1)。由于我國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)缺失,無(wú)法直接衡量地方政府債務(wù)規(guī)模水平,借鑒Huang等[23]的做法,利用Wind數(shù)據(jù)庫(kù)2009—2017年城投債數(shù)據(jù),以確定地方融資平臺(tái)名單,并通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表,計(jì)算其債務(wù)水平,作為地方政府債務(wù)水平的估計(jì)指標(biāo)Debt1。同時(shí),借鑒張憶東等[24]的做法,以地方政府現(xiàn)金流收支差額作為衡量財(cái)政資金缺口的指標(biāo)Debt2,是地方政府債務(wù)水平的穩(wěn)健性檢驗(yàn)指標(biāo)。

(2) 主要解釋變量

① 財(cái)政分權(quán)(FD)。采用財(cái)政支出指標(biāo)作為財(cái)政分權(quán)水平的度量,主要是由于相較于財(cái)政收入,財(cái)政支出更能反映因事權(quán)分割造成的財(cái)政缺口,而且,地方政府更好控制財(cái)政支出水平,更有助于反映債務(wù)的實(shí)際水平。借鑒以往相關(guān)研究[25],采用省級(jí)人均財(cái)政支出占中央本級(jí)人均財(cái)政支出的比值來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)程度。②財(cái)政分權(quán)平方項(xiàng)(FD2)。采用財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的平方項(xiàng)衡量財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)影響的非線性影響。當(dāng)其估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD系數(shù)顯著為正時(shí),財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。③財(cái)政透明度(FT)。采用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估》報(bào)告中的財(cái)政透明度指數(shù)來(lái)設(shè)定財(cái)政透明度水平虛擬變量,并將其作為調(diào)節(jié)變量來(lái)檢驗(yàn)不同財(cái)政透明度水平下財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的差異。借鑒徐紅等[9]的分組做法,按“財(cái)政透明度”指標(biāo)的中位數(shù)對(duì)各年度樣本進(jìn)行分組,當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政透明度數(shù)值高于當(dāng)年全國(guó)財(cái)政透明度水平中位數(shù)時(shí),表示該地區(qū)當(dāng)年財(cái)政透明度水平較高,取值為1;當(dāng)?shù)陀谥形粩?shù)水平時(shí),表示該地區(qū)當(dāng)年財(cái)政透明度水平較低,取值為0。

(3) 控制變量

為了減輕由于遺漏變量帶來(lái)的內(nèi)生性問題,根據(jù)現(xiàn)有做法[26],控制預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、市場(chǎng)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開放程度以及通貨膨脹率等因素對(duì)地方政府債務(wù)的影響。①預(yù)算軟約束(SBC)。借鑒汪沖[27]的做法,采用一般預(yù)算支出與收入決算的差額并取對(duì)數(shù)化處理,衡量預(yù)算軟約束水平。預(yù)算軟約束越大,政府過(guò)度支出的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng),因此預(yù)期其系數(shù)為正值。②經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平(g)。采用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,地方政府的稅收財(cái)源越充足,越有助于降低地方政府財(cái)政支出壓力,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。③市場(chǎng)化水平(Market)。采用王小魯?shù)戎骶幍摹吨袊?guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告》中各省市場(chǎng)化指數(shù)作為各省份市場(chǎng)化水平指標(biāo)。市場(chǎng)化水平越高,投資環(huán)境越好,有助于提高地方投資水平,從而提高地方政府稅收水平,縮小財(cái)政收支缺口,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)。采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第三產(chǎn)業(yè)占比越高,說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更偏向于高科技產(chǎn)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè),有助于提高地方政府的稅收水平;同時(shí),第三產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,地方政府自有財(cái)源相對(duì)充足,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。⑤對(duì)外開放程度(Open)。采用進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP的比重衡量對(duì)外開放程度。對(duì)外開放水平越高,有助于吸引內(nèi)外資投資,提高地方政府稅收水平,縮小財(cái)政收支缺口,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。⑥通貨膨脹率(CPI)。采用消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)CPI衡量通貨膨脹率。依據(jù)“費(fèi)雪效應(yīng)”,短期內(nèi)實(shí)際利率的變動(dòng)受通脹預(yù)期的影響,當(dāng)通貨膨脹率較高時(shí)對(duì)應(yīng)較低的實(shí)際利率,從而降低了融資成本,進(jìn)而降低政府債務(wù)還本付息水平,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。

3. 數(shù)據(jù)來(lái)源

為探究財(cái)權(quán)分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的關(guān)系,基于數(shù)據(jù)的可得性和準(zhǔn)確性,構(gòu)建了涵蓋我國(guó)30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的2009—2017 年面板數(shù)據(jù),其中西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重,為保證數(shù)據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)性,本文予以剔除。處理后的數(shù)據(jù)共計(jì)270個(gè)省份年觀測(cè)值。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及Wind數(shù)據(jù)庫(kù)等。

四、 實(shí)證結(jié)果分析

1. 基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

表1報(bào)告了基礎(chǔ)模型(1)中財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的基準(zhǔn)估計(jì)結(jié)果?？紤]到不同因素對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響,本文采用逐步回歸法進(jìn)行分析,同時(shí)為控制遺漏變量問題,模型采用個(gè)體與時(shí)間雙固定效應(yīng)模型。從列(1)～(7)的回歸結(jié)果可知,財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD及其平方項(xiàng)FD2的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系,其中財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD系數(shù)顯著為正,平方項(xiàng)FD2系數(shù)顯著為負(fù),說(shuō)明財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)倒U型關(guān)系,與預(yù)期相符。在考慮其他控制變量之后,通過(guò)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)可計(jì)算得出二者的拐點(diǎn)(極大值點(diǎn))出現(xiàn)在10.18處,也就是省級(jí)人均財(cái)政支出占中央本級(jí)人均財(cái)政支出之比為10.18%時(shí),財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)的影響值達(dá)到最大。當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平處于較低的階段(低于10.18%),由于預(yù)算軟約束、官員腐敗行為等各方面因素的負(fù)面刺激,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的刺激效應(yīng)大于抑制效應(yīng),刺激政府過(guò)度支出從而導(dǎo)致負(fù)債水平上升;隨著財(cái)政分權(quán)水平的不斷上升(高于10.18%),對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更加明顯,包括提高財(cái)政支出效率、約束地方政府財(cái)政收支行為等,地方政府債務(wù)規(guī)模會(huì)隨著財(cái)政分權(quán)水平的提高而降低,此時(shí)抑制效應(yīng)大于刺激效應(yīng)。因此,實(shí)證結(jié)果支持研究假設(shè)H1:財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈倒U型曲線。

表1 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)的影響

2. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由于遺漏變量、測(cè)量誤差、被解釋變量與解釋變量的反向因果關(guān)系等問題的存在,導(dǎo)致回歸結(jié)果可能表現(xiàn)出一定的不穩(wěn)健性。為解決上述問題,本文進(jìn)一步通過(guò)改變回歸樣本、替換核心解釋變量指標(biāo)以及工具變量回歸等三個(gè)方面進(jìn)行穩(wěn)健性分析,回歸結(jié)果如表2所示。

表2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

表2列(1)刪除了直轄市等樣本數(shù)據(jù)以考慮樣本個(gè)體規(guī)模差異;列(2)以財(cái)政收入分權(quán)作為財(cái)政分權(quán)的替換指標(biāo),其中收入分權(quán)采用省級(jí)人均財(cái)政收入占中央本級(jí)人均財(cái)政收入相對(duì)比例來(lái)衡量;列(3)參照張憶東等(1)張憶東等核算地方政府債務(wù)規(guī)模的具體公式如下:地方政府債務(wù)=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資-預(yù)算內(nèi)資金投入-土地出讓收入中的投資資金-投資項(xiàng)目盈利現(xiàn)金流入。的做法,以地方政府現(xiàn)金流收支差額來(lái)衡量財(cái)政資金缺口的指標(biāo)作為地方政府債務(wù)水平的替換指標(biāo);列(4)選取財(cái)政分權(quán)指標(biāo)及其平方項(xiàng)的滯后一期作為財(cái)政分權(quán)變量的工具變量(IV)進(jìn)行兩階段最小二乘法估計(jì)(2SLS),以解決雙向因果的內(nèi)生性問題。表2列(1)～(4)的回歸結(jié)果均表明財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的非線性關(guān)系結(jié)論是高度穩(wěn)健的,兩者呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。

3. 進(jìn)一步檢驗(yàn)

根據(jù)前文理論分析,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在非線性效應(yīng),但是這種非線性影響會(huì)隨財(cái)政透明度水平的變化存在差異性。為進(jìn)一步考察這種差異性,本文利用財(cái)政透明度(FT)虛擬變量將樣本分成高透明度組和低透明度組,分別利用財(cái)政分權(quán)變量與財(cái)政透明度虛擬變量的交乘效應(yīng)以及樣本分組對(duì)照,根據(jù)模型(2)進(jìn)行回歸檢驗(yàn),回歸結(jié)果如表3所示。

表3 不同財(cái)政透明度下財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響

表3中列(1)～(3)的回歸結(jié)果均進(jìn)一步檢驗(yàn)了基準(zhǔn)回歸檢驗(yàn)中財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的倒U型關(guān)系,并且發(fā)現(xiàn)在不同財(cái)政透明度水平下,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響有顯著差異。通過(guò)列(1)財(cái)政分權(quán)變量與財(cái)政透明度虛擬變量的交乘效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果中發(fā)現(xiàn),當(dāng)財(cái)政透明度水平較高時(shí)(即FT=1),財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值為9.37;當(dāng)財(cái)政透明度水平較低時(shí)(即FT=0),拐點(diǎn)值為10.79?？梢娫谪?cái)政透明度因素影響下,財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值有顯著差異。在財(cái)政透明度水平較高的地區(qū),其拐點(diǎn)值更小,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更容易擠出刺激效應(yīng)。該結(jié)論在高低財(cái)政透明度兩組樣本中的拐點(diǎn)值對(duì)比中同樣得到支持,其中在高透明度樣本中,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的拐點(diǎn)值為8.73,而低透明度樣本的拐點(diǎn)值為12.86,兩者的差異性更為明顯。

以上回歸結(jié)果分析足可見財(cái)政透明度對(duì)財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值產(chǎn)生了較大影響,證實(shí)了研究假設(shè)H2。這意味著在一個(gè)透明度更高的財(cái)政制度環(huán)境下,更有利于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過(guò)程,從而擠出刺激效應(yīng)。

4. 異質(zhì)性分析

(1) 區(qū)域性差異

由于我國(guó)幅員遼闊,資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異,東部地區(qū)和中西部地區(qū)的財(cái)政分權(quán)水平也存在明顯差異,東部的財(cái)政分權(quán)水平以及財(cái)政透明度水平都顯著高于中西部地區(qū),區(qū)域特征很可能導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響機(jī)制產(chǎn)生差異,不應(yīng)將各省份地方政府作為一個(gè)同質(zhì)化的整體來(lái)分析,需考慮其區(qū)域異質(zhì)性影響?，F(xiàn)有研究不夠重視區(qū)域差異在其中發(fā)揮的作用,尚未深入論證財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是否存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性,也鮮有研究分析上述區(qū)域異質(zhì)性的內(nèi)在機(jī)制。本文將考慮東部地區(qū)與中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的差異,回歸結(jié)果如表4所示。

表4 東中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響

從表4回歸結(jié)果看,雖然東部地區(qū)和中西部地區(qū)的財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模都依舊呈倒U型關(guān)系,但兩者在拐點(diǎn)值效應(yīng)上存在較為明顯的差異性。東部地區(qū)的拐點(diǎn)值為8.5,中西部地區(qū)的拐點(diǎn)值為11.05,意味著相對(duì)于中西部地區(qū),東部地區(qū)更早出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng),東部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更容易擠出刺激效應(yīng)。出現(xiàn)這種差異性的原因可能在于東部地區(qū)政府職能更加偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),同樣的財(cái)政分權(quán)水平對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提升作用更大[28],政府更強(qiáng)的稅收能力可以有效縮小財(cái)政收支缺口,緩解地方政府債務(wù)增長(zhǎng);東部地區(qū)人均受教育程度高,人民群眾對(duì)地方政府財(cái)政活動(dòng)的關(guān)注度高,對(duì)財(cái)政信息的理解能力較強(qiáng)[29],較高的監(jiān)督意愿和監(jiān)督能力會(huì)逆向促進(jìn)地方政府建立相對(duì)完善的財(cái)政制度,提高自身財(cái)政透明度,從而對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)起到一定的抑制作用。中西部地區(qū)省份面積較大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政制度環(huán)境差異較大。雖然國(guó)家對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較多的政策扶持,但是受制于地區(qū)資源稟賦以及轉(zhuǎn)移支付分配不均,只有部分省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致政府稅收能力不同,進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)水平有較大差異。同時(shí),中西部地區(qū)政府職能更多以提供公共服務(wù)供給為主,大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)政府支出形成較大壓力,財(cái)政赤字必然帶來(lái)債務(wù)水平的不斷上漲,最終導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)表現(xiàn)得更為顯著。因此,東部地區(qū)比中西部地區(qū)更早出現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的拐點(diǎn)效應(yīng)。

(2) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平差異

國(guó)外學(xué)者在考察財(cái)政反應(yīng)機(jī)制時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過(guò)50% 時(shí),財(cái)政政策對(duì)政府負(fù)債的反饋效應(yīng)由顯著轉(zhuǎn)為較微弱[30-31]。同時(shí),公眾決策具有明顯的“門檻效應(yīng)”,只有當(dāng)外部沖擊超過(guò)一定的門檻值時(shí)才會(huì)引發(fā)公眾注意,當(dāng)外部沖擊低于門檻值時(shí),公眾通常對(duì)此采取理性忽視態(tài)度[32]。因此,當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模不同時(shí),財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響會(huì)存在不一致的表現(xiàn),甚至有可能從顯著的相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉秋@著。我國(guó)各省份地方政府債務(wù)規(guī)模差異較大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同,因而有必要針對(duì)不同債務(wù)規(guī)模下財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響進(jìn)一步展開探討。

本文將采用面板分位數(shù)回歸模型考察不同債務(wù)規(guī)模下,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)的不同反應(yīng)機(jī)制。其中面板分位數(shù)回歸模型有助于觀察財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的尾部特征以及邊際效果,本文選取10%、30%、50%、70%以及90%的五個(gè)代表性分位數(shù)水平,分別代表地方政府債務(wù)規(guī)模的低程度組、中低程度組、中等程度組、中高程度組與高程度組,具體模型回歸結(jié)果如表5所示。

表5 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平差異的影響

從不同分位數(shù)回歸結(jié)果來(lái)看,財(cái)政分權(quán)在各個(gè)分位數(shù)水平上對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)不一致的特征。隨著分位數(shù)水平的上升,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響系數(shù)雖然變化不大,但其顯著性水平有明顯差異,表現(xiàn)為先上升后下降的過(guò)程,并且從地方政府債務(wù)規(guī)模50%分位數(shù)水平開始,顯著性水平逐步下降,在90%分位數(shù)水平轉(zhuǎn)變?yōu)榉秋@著關(guān)系,意味著財(cái)政分權(quán)對(duì)地方負(fù)債規(guī)模影響的尾部特征不明顯,在高債務(wù)水平,兩者之間的關(guān)聯(lián)性會(huì)逐漸消失,這與Abiad等[30]以及Mendoza等[31]的研究結(jié)果一致。可能原因在于當(dāng)政府債務(wù)水平接近限額水平時(shí),財(cái)政收支權(quán)力的約束越強(qiáng),新增債務(wù)限額分配越少,舉債空間自然越小。因此,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的邊際影響會(huì)隨債務(wù)規(guī)模水平的上升而不斷減少。同時(shí),在30%、50%和70%的分位數(shù)回歸模型中,財(cái)政分權(quán)水平與地方政府債務(wù)規(guī)模之間依然呈現(xiàn)倒U型關(guān)系,這與基礎(chǔ)回歸模型的結(jié)論一致,證明了結(jié)論的穩(wěn)健性。

五、 結(jié)論與建議

本文以我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革為制度背景,結(jié)合財(cái)政制度環(huán)境因素,對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響展開分析,研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)顯著的倒U型關(guān)系,財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí)會(huì)刺激地方政府債務(wù)規(guī)模的上升,到達(dá)拐點(diǎn)值后,財(cái)政分權(quán)反而會(huì)有助于改善地方政府債務(wù)水平;進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政透明度是財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系中拐點(diǎn)效應(yīng)的重要影響因素,在透明度更高的財(cái)政制度環(huán)境下,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響的拐點(diǎn)值更小,有利于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過(guò)程,從而擠出刺激效應(yīng);同時(shí),在不同地區(qū)和不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平影響下,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響具有異質(zhì)性表現(xiàn)。

基于本文分析,財(cái)政分權(quán)雖然在短期內(nèi)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱、預(yù)算軟約束以及政府腐敗等方面因素影響會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模上升,但是在長(zhǎng)期來(lái)看,通過(guò)不斷完善財(cái)政制度環(huán)境,提升地區(qū)財(cái)政透明度,可以發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)和地方政府債務(wù)規(guī)模之間的倒U型非線性關(guān)系也符合我國(guó)未來(lái)財(cái)政改革方向。隨著省直管縣、強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣以及撤縣設(shè)區(qū)等一系列改革措施的不斷推進(jìn),地方政府對(duì)財(cái)政收支水平的自由量裁權(quán)將不斷提升,更高的財(cái)政支出效率將進(jìn)一步釋放地方經(jīng)濟(jì)活力以縮小財(cái)政收支缺口。

結(jié)合目前我國(guó)財(cái)政分權(quán)以及地方政府財(cái)政透明度水平來(lái)看,未來(lái)我國(guó)的宏觀調(diào)控政策還需要注意以下三個(gè)方面的問題:第一,從財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)影響的拐點(diǎn)值來(lái)看,我國(guó)大部分省份財(cái)政分權(quán)水平都在臨界值左側(cè),即財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響依舊處在刺激效應(yīng)階段,未來(lái)可進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)改革,協(xié)調(diào)好財(cái)政分權(quán)的拐點(diǎn)效應(yīng),賦予地方政府更高的財(cái)政收支權(quán)力以提高財(cái)政支出效率,實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)轉(zhuǎn)化到抑制效應(yīng);第二,雖然近幾年我國(guó)地方政府的財(cái)政透明度水平不斷提升,但是與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比,各項(xiàng)指標(biāo)仍處于相對(duì)較低水平,需要更加規(guī)范和細(xì)化的規(guī)章制度以完善財(cái)政制度環(huán)境,例如可以要求地方政府增加財(cái)政信息的披露頻率以供民眾監(jiān)督,形成對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的約束機(jī)制;第三,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中政府投資占據(jù)重要位置,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然產(chǎn)生大量地方政府債務(wù),一味縮減地方政府債務(wù)水平并非最優(yōu)選擇,不同地區(qū)的地方政府可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府債務(wù)規(guī)模,設(shè)定財(cái)政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),使得債務(wù)存量與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比率保持在合理區(qū)間,從而防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。