呂德文 吳歡歡

摘要：在基層治理現(xiàn)代化背景下，村級組織仍能保持治理活力，其核心在于村干部治理動力的合理動員?，F(xiàn)代綜合考評體系強化了村干部的行政化取向，村級治理唯上性增強。彈性化的考核安排可以釋放自治活力。通過其內(nèi)含的行政-社會激勵式動員機制、類中心工作的精力配置辦法和與社會條件相適應(yīng)的檢查強度，促使村干部積極回應(yīng)村民訴求，實現(xiàn)“軟考核激勵”效果。作為一種治理管理工具，軟考核激勵機制可以重塑互動型的鄉(xiāng)村關(guān)系，留存村級自治空間；并借助多重激勵兼容功能，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的動力；最后，在保持治理目標(biāo)不偏移的情況下，實現(xiàn)行政體系對社會治理資源的總體動員。由于軟考核激勵機制可以形塑“國家”與“社會”雙強的治理效果，是基層治理體系“三治”融合的有效實現(xiàn)形式。

關(guān)鍵詞：村干部動力；考核體系；彈性化考核；社會動員；“三治”融合

中圖分類號：C91 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1004-3160（2023）01-0058-13

一、問題的提出

當(dāng)前，在一些鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)形式主義狀態(tài)[1]。鄉(xiāng)村干部被調(diào)動起來填表格、做留痕工作。干部心態(tài)謹(jǐn)小慎微，最能接觸到群眾的村干部自由裁量空間大大縮小，遇到不符地方實際的政策也不會變通執(zhí)行?！盁釤狒[鬧走過場，轟轟烈烈干形式”的直接后果是鄉(xiāng)村治理喪失了自主空間和治理活力。村干部作為國家與農(nóng)民連接的橋梁，其治理積極性直接影響國家政策執(zhí)行的效果和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。如何把村干部動員起來，既能協(xié)助政策執(zhí)行，又能保持村級自治的活力，一直是學(xué)界持續(xù)研究的重要議題。

關(guān)于村干部動員和治理動力從何而來的問題，既有研究主要存在兩種分析路徑。

一是“利益-關(guān)系”路徑，即認(rèn)為特定時期的經(jīng)濟性、社會性收益和情感關(guān)系激發(fā)了村干部的治理動力。稅費時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)動村干部的協(xié)稅積極性，甚至可能默許村干部保留農(nóng)業(yè)收益的剩余索取權(quán)以及對集體資產(chǎn)的私自侵占，由此形塑了鄉(xiāng)村之間的利益共同體關(guān)系[2]。延續(xù)利益動員思路，研究者發(fā)現(xiàn)稅費改革之后，利益分配模式同樣直接影響村干部的治理動力。這個時期項目資源進(jìn)村能夠一定程度上調(diào)動起村干部，卻帶來鄉(xiāng)村社會圍繞村干部形成地方“分利秩序”[3]，致使陷入治理“內(nèi)卷化”的意外后果。對于大部分資源稀少的村莊，村干部則消極對待各項事務(wù)，除非有社會性收益，諸如面子激勵，否則只能成為村莊秩序的守夜人和撞鐘者[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實現(xiàn)政策動員，不得不綜合應(yīng)用“權(quán)力-利益之網(wǎng)”和“公-私倫理之網(wǎng)”等正式或非正式動員手段[5]，調(diào)動村干部的工作積極性。

二是“制度-支配”路徑，持此觀點的學(xué)者認(rèn)為非正式的干部動員手段需要結(jié)合正式規(guī)則的運用，僅僅依賴非正式手段的運作必然不能持久[6]。目標(biāo)管理責(zé)任制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村莊的常見制度化動員工具，黨政體制亦構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動村干部的制度支點[7]?；鶎迂斦w制改革之后，村干部逐漸成了財政支薪的準(zhǔn)官員，其職業(yè)化趨勢愈加明顯[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過對制度性資源的技術(shù)化調(diào)配，可以將村干部吸納進(jìn)體制中，并借重細(xì)致全面的考核體系，對其進(jìn)行強監(jiān)控-強激勵式的“治理錦標(biāo)賽”動員[9]。但伴隨村干部職業(yè)化而來的村級行政化過程，卻帶來了治理能力和治理活力方面的治理難題，形成“行政消解自治”的負(fù)面效應(yīng)[8]。

本文將嘗試沿著第二條研究路徑及其問題展開對村干部治理動力問題的分析。在基層治理現(xiàn)代化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運作越來越規(guī)范透明，這直接擠壓了鄉(xiāng)村利益共同體的建構(gòu)基礎(chǔ)[10]，和其他非正式手段的運作空間。同時，一些原屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)也被納入國家治理體系之中，國家通過行政體系回應(yīng)村民切身問題?；鶎又卫沓尸F(xiàn)國家化趨勢[11]，村干部的職業(yè)化現(xiàn)象明顯。那么如何避免因鄉(xiāng)村關(guān)系一體化帶來的村級形式主義[1]問題，避免村級治理的唯上傾向，并促使村干部葆有處理村莊內(nèi)生事務(wù)的積極性，激發(fā)其聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民的治理活力，構(gòu)成了本文研究的出發(fā)點。

根據(jù)筆者近年來在全國各地村莊調(diào)研的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)即便在村級治理行政化的大背景下，仍有許多普通中西部農(nóng)村呈現(xiàn)一定的自治活力。這些村莊背后普遍存在村級考核彈性化的共性特征。也即一方面，村級組織需要接受來自上級政府的較過去更為精細(xì)化、全面化的綜合考評；另一方面考評的過程不甚嚴(yán)苛，從而釋放了自治空間?？己说膹椥曰葘崿F(xiàn)了對村干部自上而下的行政動員，激發(fā)村級組織的政策落實動力；又實現(xiàn)了對其自下而上的社會動員，提高了村干部回應(yīng)村民需求的積極性，最終形成“軟考核激勵”的綜合實踐效果。那么“軟考核激勵”的效果是如何實現(xiàn)的，其實現(xiàn)的機制是什么？在具體的村莊治理場域中其治理意義是什么？本文旨在結(jié)合個案經(jīng)驗，并從個案中抽煉出一般機制，對其進(jìn)行回答。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者及所在研究團(tuán)隊于2021年5月對鄂中A鎮(zhèn)為期15天的駐村調(diào)研①。在調(diào)研期間對當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、小組長和村民等群體進(jìn)行了無結(jié)構(gòu)式訪談，由此獲得的一手資料構(gòu)成本文分析的基礎(chǔ)。A鎮(zhèn)常住人口達(dá)五萬多，下轄24個村莊，兩個社區(qū)。由于地處江漢平原腹地，土地平整肥沃，河網(wǎng)密布，水利系統(tǒng)完善，人均可耕地面積達(dá)3畝多，離市區(qū)20多公里，是典型的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。A鎮(zhèn)還是全市的“蝦稻共作”的核心區(qū)域，具有全國蝦稻共作示范基地，近幾年致力于打造小龍蝦特色小鎮(zhèn)，目前多種模式發(fā)展的蝦稻共作面積約為9萬畝，占全鎮(zhèn)可耕種面積的85%以上。當(dāng)?shù)馗刹恳灾修r(nóng)為主，不少干部的副業(yè)是種稻養(yǎng)蝦。自2015年全省大幅提高村干部報酬之后，當(dāng)?shù)馗刹恳仓饾u走向職業(yè)化道路。2017年出臺了《A鎮(zhèn)村干部管理辦法（試行）》，對村干部工作的考核也愈加規(guī)范化。本文以A鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的孫村為案例，探討彈性化考核對村干部的動員效應(yīng)問題。

二、行政吸納背景下的軟考核與強動員

（一）行政吸納與行政動員

孫村位于A鎮(zhèn)相對邊緣的區(qū)位，是全鎮(zhèn)數(shù)一數(shù)二的大村。全村人口約2500人，五六百戶，十個村民小組。孫村現(xiàn)有村干部5名，是典型的中農(nóng)治村。這些村干部年紀(jì)集中在五六十歲之間，都是有十幾二十年村組干部工作經(jīng)歷的老干部。他們沒有太多外出務(wù)工的經(jīng)歷，家里的副業(yè)也多與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)。十八大之前，村莊治理呈現(xiàn)簡約維持狀態(tài)。而后伴隨精準(zhǔn)扶貧工作的展開，以及服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，村干部逐漸職業(yè)化，并在行政吸納的過程中實現(xiàn)了干部工作的強激勵。

2017年A鎮(zhèn)印發(fā)了村干部工資試行方案，提升了村干部的工資標(biāo)準(zhǔn)，并將工資與績效考核掛鉤。村干部為此受到更多諸如坐班、考勤等行政手段的管控。隨著行政工作的增多，村干部也通過自身的條線化、專業(yè)化分工承接下沉的事務(wù)。每個干部都獨立對接相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門（見表１），并承擔(dān)越來越多的臺賬性工作。為降低上級監(jiān)督成本、提升治理的規(guī)范化，綜合考評體系作為過程管理模式的典型工具，被應(yīng)用在村干部的年度考核工作中。

村干部考核的具體實施辦法是：（1）數(shù)量化指標(biāo)。A鎮(zhèn)對村干部的考核用的是千分制綜合考評體系。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會根據(jù)上級黨政部門的工作安排調(diào)整針對村干部的考核內(nèi)容和賦分權(quán)重，形成對村干部工作的約束和引導(dǎo)。以2020年A鎮(zhèn)村級工作考評為例，考核內(nèi)容共分為黨建、三農(nóng)、衛(wèi)生/健康/人社、財經(jīng)財貿(mào)、社會綜治、信訪、民政/退役軍人服務(wù)/精準(zhǔn)扶貧、環(huán)保、民主測評、爭先創(chuàng)優(yōu)/效能建設(shè)目標(biāo)考評十個大項。最后一項屬于錦上添花的加分項，不是硬性考核內(nèi)容。前九個項目總分合計1000分。除了三農(nóng)大項分值占比達(dá)20%，其他項目占比只有10%。在每個大項中有二級考核項目和三級考核項目，三級考核項目中包含具體的工作內(nèi)容和對應(yīng)的分值。干部如果做到了就計入總分，否則不計分。（2）條線化考評。每年年末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會在各線口抽調(diào)干部組成一支下村考核的隊伍，到各個村莊進(jìn)行現(xiàn)場考評。除了翻閱臺賬內(nèi)容、進(jìn)行民主測評，還要下組入戶巡查。然后各條線干部結(jié)合現(xiàn)場情況及平日對專門接應(yīng)的村干部的工作印象進(jìn)行打分。最后合計得出各村總分。各村得分情況最終將匯總至鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記親自審核公示。（3）差等化激勵。考核結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會根據(jù)不同村莊的業(yè)績排名施行等級化的獎懲措施，以此形成激勵的差異化認(rèn)同，激發(fā)干部的工作積極性。比如優(yōu)秀者會追求更加優(yōu)秀，而落后者也迎頭趕上。獎懲的方式主要是經(jīng)濟激勵和面子激勵。A鎮(zhèn)的24個村莊一般會根據(jù)考核分?jǐn)?shù)分成“優(yōu)秀”“一般”兩個檔次。優(yōu)秀的村莊可以獲得績效工資獎勵，但村干部們普遍認(rèn)為獎懲主要還是涉及面子問題。孫村副書記說“工資多少不要緊，主要涉及到個人的臉面和書記的臉面。別的村都能搞好為什么你們村搞不好，為什么就你負(fù)責(zé)的（條線）工作出問題影響大家？你給書記丟臉，他開會要倒霉。每個村的干部大家都相互認(rèn)識，會在其他村的干部面前丟臉”（SDS-20215201）。每次考核結(jié)束，不同村莊的干部們也會私下交流各自的分?jǐn)?shù)并比較一番，可見考核背后的激勵效果是很明顯的。

這種規(guī)范化的綜合考評體系呈現(xiàn)幾個特點。第一，考核內(nèi)容涉及的部門數(shù)量較多，幾乎每一個部門都有工作，且每個口子的工作評分占比都很平均。第二，過程考核比例增強，這種考核更重視把工作分解在日常完成，村干部要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常動員，注重平時的工作表現(xiàn)，因為考核不僅看年終的工作成果，還要根據(jù)平時的表現(xiàn)打印象分。第三，考核涉及的工作具體而微，比如張貼標(biāo)語、掛牌、關(guān)注公眾號等。第四，臺賬工作、留痕工作增加，包括工作日志、會議記錄、黨建臺賬、會議記錄、精準(zhǔn)扶貧資料、各類統(tǒng)計報表等?？傊?，考核體系總體呈現(xiàn)精細(xì)化、清晰化特征。過去對村干部的考核只有籠統(tǒng)的要求，現(xiàn)在則將每一項工作的達(dá)標(biāo)細(xì)節(jié)都羅列出來并賦予相應(yīng)分值。

制度化的考評體系實現(xiàn)了對村干部的行政吸納和行政動員。規(guī)范清晰的考核細(xì)目將日?！安豢梢姟钡墓ぷ髑闆r通過環(huán)節(jié)分解給顯性化了，村干部們因此有了相互比較的參照系。尤其分線考核的辦法使得事務(wù)責(zé)任真正落實到人，極大地強化了行政激勵效果。但這種籠罩式的考核也容易導(dǎo)向治理的反面。當(dāng)越來越多的文牘化、形式化的事務(wù)在考核指標(biāo)中清晰可見，伴隨考核壓力的增強，村干部會將更多精力放在應(yīng)付這些可以拿分的事務(wù)上。而需要花費更多心思和精力去回應(yīng)百姓真實需求的事務(wù)，往往因為難以在考評體系中展現(xiàn)出來，而被村干部選擇性忽略。最終，村級治理的行政化趨向增強，村級治理很容易陷入“強行政動員-弱自主治理”的失衡困境。

（二）軟考核的具體實踐

A鎮(zhèn)對村干部的綜合考評不僅將干部調(diào)動起來，承擔(dān)必要的行政性工作，同時借助軟考核實踐，保持了村莊自治活力，使得村干部動員并未走向治理的反面。所謂軟考核，即上級政府通過細(xì)微的機制安排，使得考核的力度和強度控制在一定范圍之內(nèi)，為村莊自治留下空間。軟考核具體表現(xiàn)為：

第一，差序化考核?！安钚颉眱?nèi)含中心和邊緣地位等差之意。在真實的考核實踐中，考核的內(nèi)容并非面面俱到，考核的嚴(yán)謹(jǐn)程度也有側(cè)重，“實事實考核，虛事虛考核”。對于上級安排的年度中心工作進(jìn)行重點考核，關(guān)涉民生實事的工作也計入總分，且這些工作的賦分都相對較高。對于文牘性工作、留痕性工作，則不僅賦分較小，且一般作為“送分項”處理。比如考核表中的“信訪工作”一欄，二級項目中“上訪處置”賦分60分，“工作機制”20分，而較虛的“臺賬管理”僅占20分。再比如，“黨建”一欄中的二級項目“共青團(tuán)”，其中包含至少5項工作，但總分僅為5分。相比之下，在加分項中，如能在村莊內(nèi)部自主開展連片土地流轉(zhuǎn)、爭取到省市重點項目等，少則獲得10分，多則獲得100分。一般情況下，共青團(tuán)的5分比較容易拿到，而對于實事的考核則需要到現(xiàn)場查看，并聽取民意評價，拿到這個分?jǐn)?shù)是需要花費功夫的。如此一來，村干部不必花費太多心力在材料工作上。

第二，非剛性評價。在考核打分的過程中，對某一干部工作、村莊整體工作情況的評價，多只進(jìn)行統(tǒng)籌性評審，而非精細(xì)化考核，且有容錯辦法和主觀評價空間。具體表現(xiàn)為：（1）在每個考核項目的評分中，多采用“大概加估計”的辦法，重點考核村干部的平時工作態(tài)度，而不會追究工作結(jié)果細(xì)節(jié)，考核表內(nèi)含“民主測評”項目，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行主觀評價。（2）對于材料性、臺賬性工作，也有應(yīng)付檢查的空間，“做材料粗糙一點不要緊，我們就按平時工作經(jīng)驗填。只要有東西給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看，只要不是空著、內(nèi)容太離譜就行……每次快考核了，分管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都會提前暗示哪些材料需要考核，有沒有準(zhǔn)備好”（LXX-20215601）。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終會將每個村莊的成績按照項目加權(quán)合計，從千分制轉(zhuǎn)化為百分制，以此弱化細(xì)瑣分值的影響力。（4）遇到減分的項目，酌情減少扣分?jǐn)?shù)值，而非遵循應(yīng)減盡減的原則，并留有村干部的申訴空間。

第三，弱排名激勵[12]?？己撕蟮呐琶h(huán)節(jié)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖會呈現(xiàn)各村成績的差距，但會將此差距控制在一定范圍內(nèi)，不讓差距太顯著。這體現(xiàn)在：對各村進(jìn)行排名分檔的層次不多，只分為“優(yōu)秀”和“一般”兩檔。24個村莊，只有前三算優(yōu)秀，后面的村莊都屬于一般。這樣的目的是重點突出少數(shù)優(yōu)秀村莊的引領(lǐng)示范作用，而弱化對其他村莊的批評懲罰。另外在獎懲措施上，注重發(fā)揮社會性激勵、面子激勵手段，輔之以經(jīng)濟激勵。對優(yōu)秀的村莊頒發(fā)證書、給予績效獎勵，但“評為優(yōu)秀的村莊與一般的村莊干部績效工資相差不太大，一千而已”（LLW-20215502）。

綜上，軟考核允許村干部的村莊工作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核工作存在適當(dāng)程度的名實分離，且以正向激勵為主，懲罰性激勵較弱。但這種有意為之的不精準(zhǔn)、不精細(xì)、不嚴(yán)苛基本遵循實質(zhì)合理性原則，從而形塑了村級治理的行政與自治的平衡關(guān)系。

（三）村級治理的強動員

軟考核之下，村干部可以避免陷入形式工作陷阱，使得更多精力釋放出來，回應(yīng)村莊內(nèi)生治理需求。孫村的村書記說現(xiàn)在村里的干部可以用一半的精力回應(yīng)村民的訴求，一半的精力處理行政性事務(wù)，其中行政性事務(wù)中有一小半是材料性工作。以下是村干部在2021年上半年承擔(dān)的主要工作（見表2）。

從表格中可見：在村干部的主要工作中，行政性事務(wù)和村莊內(nèi)生事務(wù)均有涉及。很多行政性事務(wù)也是直接與村民利益相關(guān)的事務(wù)，二者存在交集，且都需要做群眾性工作。部分行政性工作帶有一定的應(yīng)付性，與村民利益沒有直接關(guān)聯(lián)，但都是相對容易處理的工作，比如環(huán)境衛(wèi)生工作迎檢，只需要請小工把主干道掃一下即可；人口普查工作不用村干部親自做，只需要協(xié)助專門的調(diào)查人員開展工作。還有部分工作是純粹村莊內(nèi)生性工作，在考核中算作加分項而非必需項，但可以直接回應(yīng)村民的訴求；這類工作看似項目數(shù)量不多，實則最需要干部投入精力。除了策劃，還要組織動員，甚至需要進(jìn)行釘子戶的治理，前后進(jìn)展的時間很長?？傮w而言，孫村村干部工作的主要內(nèi)容是實事，即便是行政性事務(wù)，也是以直接關(guān)涉村民利益的事務(wù)為主，且多與群眾打交道。

對于這些村莊治理事務(wù)，村干部們普遍覺得很有意義感。每周一村干部們都會開例會商量村莊大事；每天上午只要沒有特殊情況，所有干部都主動到村委轉(zhuǎn)一圈。孫村副主任說，“這幾年村干部干的比較有滋味，走在路上村民都會熱情（跟我們）打招呼。書記很有威望，我們也有臉面。副書記60歲了都不舍得退休，到時候可以返聘回來繼續(xù)干”（SF-20215302）。

三、軟考核激勵的實現(xiàn)邏輯

彈性化考核軟化了行政吸納和動員村干部的強度，避免村干部過度卷入形式化工作，并在其內(nèi)含的多機制的共同作用下，實現(xiàn)了觸發(fā)村干部積極回應(yīng)村民訴求的激勵效果。軟考核之下的干部動力生成機制具體表現(xiàn)為三個相互關(guān)聯(lián)的層面，它們分別從激發(fā)干部動力、釋放干事時間、給予容錯空間等方面形塑干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，讓村干部想干事、能干事、敢干事，調(diào)動村級治理的整體活力。

（一）行政-社會激勵式動員機制

考核體系不僅是一種評價工具，還是一種治理術(shù)。地方政府通過對考核指揮棒的應(yīng)用，突出工作重點，實現(xiàn)治理目標(biāo)的管理?？己梭w系這一助推治理的功能是建立在其彈性化運作的基礎(chǔ)之上的。剛性化的考核體系容易促使村干部對治理事務(wù)的選擇性執(zhí)行。全面性的硬化考核對村干部各項工作要求都非常高，尤其在臺賬內(nèi)容上盡可能要求精準(zhǔn)化，這就引導(dǎo)干部們把更多精力放在材料的制作和表格的填寫上。同時干部們?yōu)榱四梅?，不得不忽略那些?zhí)行環(huán)節(jié)難以在考核表中清晰呈現(xiàn)的群眾性工作，而更傾向于優(yōu)先執(zhí)行痕跡性很強的行政性工作，造成了“政務(wù)”對“村務(wù)”的擠壓。正如其他地方面臨考核高壓的村干部所言：“村干部80%的精力用在自上而下的行政性任務(wù)，而用在村務(wù)上的僅占20%，并且這20%中的絕大多數(shù)都涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核?！盵8]

A鎮(zhèn)通過彈性化的考核工作方案，實現(xiàn)了對村干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的激發(fā)?？己梭w系的設(shè)置與地方實際治理事務(wù)結(jié)構(gòu)相適配，虛事不僅分值低，而且軟考核，實事則占分較大且進(jìn)行嚴(yán)肅考核。虛實有度、軟硬有別的考核實現(xiàn)了對干部注意力的有力支配。村干部干實事不僅可以獲得行政體系的鼓勵，獲得較高的考核分?jǐn)?shù)和更多的項目資源，還可以獲得群眾的認(rèn)可，增進(jìn)社會聲望。換句話說，村民需要的正是政府所鼓勵的，政府支持的正是村民所認(rèn)可的。行政動員和社會動員得以相互強化，行政激勵與社會激勵最終形成正反饋循環(huán)。

孫村干部在村書記的帶領(lǐng)下，為村民干了不少實事。比如，近幾年當(dāng)?shù)嘏d起蝦稻共作生產(chǎn)模式，為提升本村的百姓收入，村干部組織村民進(jìn)行按戶連片工作。各戶細(xì)碎分散的農(nóng)地通過互換整合，實現(xiàn)土地的集中連片經(jīng)營。其間，需要村干部發(fā)揮極強的統(tǒng)籌作用。除了將土地上收集體重新分配，還要請人平整土地，實現(xiàn)生產(chǎn)條件的均質(zhì)化。最后還要動員村民、整合政府項目資源，在田邊架電線、修溝渠、修公路、建看守房……光是整合一個小組的土地，給村民開會都開了十多次，但干部們都覺得值得。最終，不僅農(nóng)民家庭提高了農(nóng)業(yè)收入，村干部也受到上級政府的嘉獎，并作為先進(jìn)典型在別村推廣。（LLW-20215701）

（二）類中心工作精力配置機制

綜合考評體系具有復(fù)制性，針對村干部的綜合考評是政府按照條塊層級逐級復(fù)制下沉的結(jié)果。綜合考評的本意是縣委縣政府結(jié)合年度重點工作從部門考核中單列的考評體系，以黨委政府為考核主體，昭示工作的重要性。如此，綜合考核的內(nèi)容本身已經(jīng)經(jīng)過遴選，并作為中心工作位列下級政府部門治理事務(wù)序列的榜首。然而，綜合考評體系出現(xiàn)了從“單中心”工作考核向“多中心”“全中心”工作考核的轉(zhuǎn)變[13]。反映到考評內(nèi)容中，則為考核所涉條線部門的數(shù)量和工作內(nèi)容的數(shù)量同時增多。正如當(dāng)前所見A鎮(zhèn)針對村干部的考核表中的八個大項，其內(nèi)含的子項幾乎囊括所有條線部門的工作。

由于鄉(xiāng)村干部的治理資源、工作精力非常有限，在事事硬考核的背景下，容易陷入中心工作失靈狀態(tài)。面面俱到的考核體系的最大特征是無法在考核細(xì)目和分值的設(shè)置中區(qū)分事務(wù)的輕重緩急。如此帶來了基層工作秩序的紊亂。不僅強化了基層的形式主義，還消耗了干部資源。干部們上下兩端難以兼顧因此也難獲得兩端的認(rèn)可，個體疲于應(yīng)對。A鎮(zhèn)的村干部考核工作的經(jīng)驗是，在既有綜合考評基礎(chǔ)之上，通過差序化考核和非剛性評價，再造一個類中心化的工作考核方案。從而重塑了村干部精力的分配格局。正是因為在治理事務(wù)的考核中虛實有別，區(qū)分出“加分項”“減分項”“送分項”。村干部才能在形式化工作上少花時間和精力，集中力量做好關(guān)切村民整體利益的關(guān)鍵事情。最終形成良性治理秩序，提升村干部治理效能感。

在考核表中，有一些工作要求與農(nóng)村實際不符。比如社會綜治考核大項中，內(nèi)含20分的網(wǎng)格化管理工作，要求村莊配齊網(wǎng)格管理人員和裝備，并實時進(jìn)行網(wǎng)格信息的維護(hù)。但這與村莊的簡約治理不相契合。因此，在考核的過程中，網(wǎng)格化管理這一項就作為送分項處理?！氨热鐙D聯(lián)工作、共青團(tuán)工作、網(wǎng)格化管理的工作，都算是非中心工作，不會被細(xì)致考核的，只要求有基本的檔案材料即可……有些無關(guān)緊要的會議照片可以適當(dāng)擺拍，但不能做得太過分。比如夏天的會議穿著冬天的衣服就不合理。也不能一點材料都不做，不做是態(tài)度問題，上面想給考核通過都沒依據(jù)……總的來看這些材料工作花費的時間是相對少的，我們干部就可以去田間地頭（做群眾工作）。”（LXX-20215601）

（三）檢查強度的社會適應(yīng)機制

考核作為一種治理機制，本身就是“軟”的技術(shù)治理[14]，并遵從技術(shù)治理的一般規(guī)律。已有研究表明，技術(shù)治理可被視為國家對社會的復(fù)雜性簡化，但也因此技術(shù)治理容易遭受現(xiàn)實社會信息失真、隱性權(quán)力結(jié)構(gòu)扭曲、自生系統(tǒng)復(fù)雜性等方面的質(zhì)疑[15]。技術(shù)治理內(nèi)含“規(guī)范”和“信息”兩個向度，也由此帶來了自身內(nèi)在的“規(guī)范的統(tǒng)一性”與“事實的全面性”之間的矛盾[16]，即技術(shù)治理本身存在信息能力和規(guī)范化能力間的異步問題。在具體的治理實踐中，需要兩個向度協(xié)調(diào)配適，方能弱化技術(shù)治理的治理限度，發(fā)揮其積極功能。

在A鎮(zhèn)的治理場景中，鄉(xiāng)村社會并未完全實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，由此需要調(diào)整以考核為代表的技術(shù)治理的強度以與社會進(jìn)行適配。鄉(xiāng)村治理由于需要直接面對群眾，其治理事務(wù)具有不規(guī)則性、偶發(fā)性和關(guān)系性等特點。這直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的數(shù)據(jù)化成本很高，信息化能力受限。根據(jù)激勵制度設(shè)計的有效信息原則和激勵強度原則[17]，在有效信息不足的情況下，提高激勵強度會導(dǎo)致目標(biāo)替代問題出現(xiàn)。為適應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理事務(wù)特征，需要弱化技術(shù)治理的規(guī)范化要求以與其較低的信息測度能力相匹配，從而避免出現(xiàn)強考核-強激勵下的治理效果偏差。落實到考核實踐中，則要求考核體系內(nèi)含一定的容錯空間，為無法量化的社會情理、意外偶然留有余地。通過相對模糊化的考核，能夠激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，讓干部想干事也敢干事，而不是為了卸責(zé)、避責(zé)而陷于過度形式化中。最終形塑出合理有序的鄉(xiāng)村治理秩序。

年終考核村干部的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不是機械性地對照考核細(xì)目打分，而是在必要項目的評估之上，結(jié)合村干部日常的工作情況打一個總體的印象分。如果工作遇到減分項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會手下留情。比如，“秸稈禁燒”工作的考核細(xì)目中，有一項是“發(fā)現(xiàn)火點1處扣1分，發(fā)現(xiàn)黑斑1處扣1分”，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不會嚴(yán)格按照此規(guī)定仔細(xì)打分。如果該村出現(xiàn)過5處火點，最終僅會扣掉兩三分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“像這種事情，干部工作再賣力，宣傳再到位，總還是有群眾不聽你的，這不能怪干部。有的老人上了年紀(jì)了固執(zhí)得很，講理都講不通，這在農(nóng)村很常見。還有的表面上聽干部的話，背后偷偷點火……農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜，（如果）政策一刀切就不符合常理，寒了干部的心。”（DZB-202151501）

四、軟考核激勵的實踐效果

軟考核激勵是一種有效的鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)節(jié)機制。它保證了鄉(xiāng)村之間在行政吸納背景之下，仍能保持“鄉(xiāng)政村治”基本治理構(gòu)架及村莊自治活力。其背后的邏輯在于，首先，彈性化考核增加了考核賦分的不確定性，從而拓展了鄉(xiāng)村之間的互動空間，再造了村莊自治的留存格局；同時，這種彈性化考核還可以內(nèi)置人的主觀能動因素，優(yōu)化考核合理性，促進(jìn)干部的激勵兼容；最后，彈性化考核軟化了考核的強度，避免了硬性考核帶來的治理資源擠出效應(yīng)和治理目標(biāo)偏移問題，并最終實現(xiàn)了行政體系對社會治理資源的總體動員。

（一）重塑鄉(xiāng)村韌性與留存自治空間

軟考核激勵機制可以避免鄉(xiāng)村體制關(guān)系剛性化，重塑鄉(xiāng)村活躍的互動空間。過于嚴(yán)苛的考核體系容易使得鄉(xiāng)村關(guān)系變成科層體制中的上下級關(guān)系。這不僅突破了“鄉(xiāng)政村治”的體制底線，使得村級組織逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)從而導(dǎo)致唯上性增強，自治主體性喪失；而且使得治理資源本就匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過度消耗體制性資源，不斷弱化自身權(quán)威，最終使得鄉(xiāng)村治理秩序難以維系。與之相反，彈性化考核借助考評賦分的不確定性，可以增進(jìn)鄉(xiāng)村之間的互動關(guān)系，最終形塑出“鄉(xiāng)政”與“村治”雙強的積極治理效果。

軟考核所生產(chǎn)的鄉(xiāng)村博弈空間使得鄉(xiāng)村關(guān)系韌性化、彈性化。一方面在考核實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因為掌有打分、排名的最終控制權(quán)而重塑了自身權(quán)威[12]。在相對靈活的打分形式下，村莊的考評結(jié)果并不僅僅取決于村干部自身的努力情況，而且取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合權(quán)衡?？己顺绦虻男问胶戏ㄐ越o予鄉(xiāng)鎮(zhèn)回應(yīng)質(zhì)疑的憑據(jù)，看似“客觀”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)實則強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量權(quán)。正是這小小的不確定性，使得治理資源匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以超越村干部的意志，獲得一種有效的支配性權(quán)威。同時也因為不確定性所隱含的威懾功能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對村莊的后續(xù)政策動員中更加具有力量。

另一方面，村干部也因為有了這一不確定空間，可以展開與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的索分談判。孫村治調(diào)主任說，有的時候他感覺鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在其條線工作的考核中少打了0.5分，這讓他覺得有點不公平，畢竟這影響到評獎和面子，遂當(dāng)場與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理論，說自己平時工作做得那么到位，為什么分給低了，說到情緒激動時差點撂挑子。（XLJ-2151001）

村干部除了會“強要”，有時候也會說好話“討要”。面對這些要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對其安撫多于責(zé)備，以保證在以后的工作中村干部還能積極配合。同時也正是這樣的博弈空間，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日后給村干部安排工作時會有所忌憚，并體諒干部、收斂權(quán)威，不至于安排過于不合理的任務(wù)或?qū)訉蛹哟a。而村干部遇到不合實際的工作時也敢于向上級提出異議。

2019年，李書記有過一次與鄉(xiāng)鎮(zhèn)博弈成功的經(jīng)歷。上面下來一個小田并大田的土地整理項目，但市委副書記要求整合的田塊單元面積至少要40畝才算達(dá)標(biāo)。李書記覺得這不符合農(nóng)村實際，“農(nóng)民家庭戶均才十幾畝，如果按要求整合的地塊面積是40畝，就需要四分之三的農(nóng)戶將土地全部流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)出去所得的地租收入頂多每年萬元，但若農(nóng)戶自己養(yǎng)蝦種稻，則收入至少四五萬元，相差好遠(yuǎn)，這對農(nóng)民（利益）是一種損害”。于是李書記向上級打報告，要真這么要求自己就不干。后來上級政府還是按照李書記的想法降低了單位田塊面積的要求。（LLW-20215502）

可見，彈性化的考核方案拓展了鄉(xiāng)村的博弈空間，使得鄉(xiāng)村之間得以保持適度距離，增進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系韌性。村級治理由此避免過度唯上，留存了一定的自治格局。

（二）考核激勵兼容與干部動力激發(fā)

軟考核的又一合理性在于，考核的彈性化空間中可以置入人的主觀能動性力量，以此納入更多不可量化的權(quán)衡因素，彌補考核技術(shù)的治理局限。最終促進(jìn)考核體系的公平合理性，提升考核的激勵效用?？己梭w系的這一優(yōu)化過程集中體現(xiàn)在其多重激勵兼容功能的實現(xiàn)上。

首先，彈性化考核有助于實現(xiàn)不同村莊之間的村干部激勵兼容。（1）由于各個村莊治理條件不同，治理難度也各有差異。干部能力和積極性只是影響治理效果的諸多因素中的一個。如果僅僅依據(jù)考核表的項目分?jǐn)?shù)評價干部工作，則忽略了治理條件對治理效果的影響，這對先天治理條件較差的村莊村干部而言有些許不公平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主觀裁量空間給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合衡量各方面因素的機會，從而彌合了考核的不公平空間，保護(hù)了條件不同的村莊村干部的工作積極性。比如有的村莊面積大、人口多、姓氏雜，或者區(qū)位條件不佳導(dǎo)致治理效果有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給村干部打分會暗自增加其分?jǐn)?shù)權(quán)重，注重村干部的日常工作態(tài)度，嘉獎村干部的苦勞，至少不會輕易將其列入末位榜單中。如此，考核體系不會以單一結(jié)果論英雄，而是適時弱化外部干擾因素，真正將考核重點放置在村干部的工作態(tài)度和工作能力上。（2）彈性化考核的積極作用還在于，以縮小獎懲差距為表征的弱排名激勵可以增加考核體系的激勵性而弱化其排斥性。排名次序不同的村干部都可以形成各自的排名認(rèn)同：得到嘉獎的村干部會很有面子，為保住面子下次會更加努力；而排名靠后的村干部則不會覺得備受打擊，仍然心懷未來評優(yōu)的希望。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在激勵一些干部的同時不會過度打擊另外一些干部?？傊?，考核的彈性化運作形式由于綜合考量了諸多不均衡因素的影響，優(yōu)化了考核的合理性，防止村莊評價的兩極分化，保護(hù)了干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

其次，彈性化考核也有利于實現(xiàn)行政激勵與社區(qū)激勵兼容。在事事硬考核的地方，往往容易出現(xiàn)行政激勵對社區(qū)激勵的排斥效應(yīng)。尤其在村干部職業(yè)化背景下，村干部更容易受行政激勵的驅(qū)使，選擇性執(zhí)行政務(wù)而忽略內(nèi)生性村務(wù)。與之相反，彈性化考核通過虛實有別的類中心工作機制，擇取實事重點考核，使得行政激勵與社區(qū)激勵相互重合，激發(fā)干部積極回應(yīng)村民訴求。

孫村的李書記很大一部分精力投放在為村民爭取項目資源上。其中所涉環(huán)節(jié)繁瑣：首先要動員熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系聯(lián)絡(luò)上政府部門領(lǐng)導(dǎo)，請求支援村級建設(shè)；然后撰寫項目申請書；最后動員村民做好前期準(zhǔn)備工作，協(xié)助項目資源順利落地……比如各小組的路燈就是李書記親自到縣里跑下來的項目。除了受到村民的認(rèn)可，這些項目也在年終考核中讓村莊獲得較高的額外加分獎勵。（XSS-202151301）

綜上，彈性化的考核制度設(shè)計既帶來了橫向的村莊之間干部激勵的兼容效果，也帶來了縱向的行政激勵與社會激勵兼容的效果，以此盡可能鼓勵每個村莊的村干部更好地回應(yīng)來自上級和村民的治理需求，保持干事創(chuàng)業(yè)、積極進(jìn)取的勢頭。

（三）村莊治理導(dǎo)向與社會治理動員

軟考核的適度考核壓力，既使得考核體系保持服務(wù)于治理的目標(biāo)不偏移，又實現(xiàn)了社會治理資源的有效動員。剛性化考核所塑造的村級行政化治理實踐，往往容易生成治理體系的耗散結(jié)構(gòu)。在村干部職業(yè)化背景之下，強考核壓力促使村級組織容易被吸納為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下一級單位。鄉(xiāng)村之間所型構(gòu)的行政權(quán)力勢差，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更方便將其分內(nèi)工作直接下壓給村干部完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從落實政策一級變成監(jiān)督、考核一級。對于基層治理資源本就匱乏的普通中西部農(nóng)村而言[6]，如此剛性化的關(guān)系不僅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源的浪費，還損害了政府權(quán)威。村級干部在高壓考核之下，不得不過分注重留痕并唯上是從。村級治理目標(biāo)由此發(fā)生了偏移。最終，鄉(xiāng)村治理體系脫嵌于村莊社區(qū)，形成治理資源的擠出效應(yīng)和治理體系的高耗狀態(tài)，基層治理變得難以維系。

與之相反，軟考核治理形態(tài)則促進(jìn)了良性治理秩序的形成。軟考核之下，村級組織的行政化并未突破“鄉(xiāng)政村治”的基本構(gòu)架。一方面，缺乏專斷權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會謹(jǐn)防自身過度使用有限的正式權(quán)力，并借助國家權(quán)力技術(shù)吸納民間資源[18]，與村級組織建立責(zé)任共同體關(guān)系[10]。另一方面，充滿彈性的考核體系可以涵養(yǎng)更多社會治理資源，并為治理資源的調(diào)度留足空間。在軟考核激勵之下，村級組織能夠鼓勵更多有能力、敢擔(dān)當(dāng)?shù)木⑴c村莊治理。并通過社區(qū)面子資源的激活來觸發(fā)能人干部身上所附著的社會資本、治理權(quán)威的應(yīng)用，形成對基層治理資源的補充?？傊?，軟考核激勵實現(xiàn)了行政嵌入社會以及對社會資源的吸納，避免體制陷入無意義空轉(zhuǎn)。

A鎮(zhèn)的村干部多為中農(nóng)型干部，軟考核之下，并未出現(xiàn)治理主體類型的替換。中農(nóng)干部雖然文化水平不高，但有豐富的群眾工作經(jīng)驗，積攢了豐厚的社會治理資本。在村莊人才外流的背景下，中農(nóng)干部即為村莊社區(qū)內(nèi)部的相對精英群體。他們有能力盤活在村資源，使得自身收入不亞于進(jìn)城務(wù)工。在常年與村民打交道的過程中，他們也積攢了不少治理權(quán)威。更重要的是，由于他們的經(jīng)濟利益和社會關(guān)系深度嵌于村莊，他們對國家惠農(nóng)政策更為敏感，也更樂于積極推動相關(guān)政策落地，實現(xiàn)國家目標(biāo)與村民利益的對接，以提升自己的社會聲望。如此，村級治理得以持續(xù)迸發(fā)活力。

五、結(jié)論與討論

既有研究對行政與自治的關(guān)系有不少討論，并以揭露行政對自治的宰制居多，這尤其表現(xiàn)在村干部職業(yè)化背景下，干部治理動力的消解與村級活力的弱化層面。然而村級行政化、治理規(guī)范化是否必然帶來治理的懸浮問題進(jìn)而導(dǎo)致形式主義，這是本文重點探討的問題所在。研究發(fā)現(xiàn)，克制的行政力量尤其是適中的考核強度，可以給予基層更多的適應(yīng)性空間。不同基層治理主體的充分互動，促使考核體系的操作軟化和微觀機制的調(diào)整。這不僅可以發(fā)揮考核體系的動員和評價功能，還可以實現(xiàn)治理的指揮棒效果?；鶎又卫淼靡詫崿F(xiàn)行政與自治的平衡，并在充滿韌性的鄉(xiāng)村關(guān)系的建構(gòu)中，進(jìn)一步達(dá)至行政對社會的動員，最終形塑“國家”與“社會”的雙強治理效果。

自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系如何真正落地，需要一定的治理載體。本文所探討的“軟考核激勵”即為一個有效的政策兌現(xiàn)機制?？己梭w系作為一種從國家治理體系延伸下來的技術(shù)治理手段，實現(xiàn)了行政力量對村莊治理的在場及主導(dǎo)。既可以避免村干部陷入無所事事的懸浮狀態(tài)，或者變遷中的鄉(xiāng)村社會秩序的黑暴化問題；還可以圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)承接密集下沉的治理任務(wù)，實現(xiàn)國家與社會的聯(lián)結(jié)。同時，彈性化的考核實踐為基層治理活力提供制度化的釋放空間。行政和自治借此發(fā)揮各自的長處，并相互結(jié)合產(chǎn)生積極作用。在治理技術(shù)與社會結(jié)構(gòu)的互動與適應(yīng)中，實現(xiàn)了社會治理資源的吸納與自治、德治的激活綻放。當(dāng)然也需要注意，通過考核體系所實現(xiàn)的行政對社會的動員亦存在技術(shù)手段的過度使用風(fēng)險，比如有的地方很容易陷入考核的路徑依賴與強考核的問題。技術(shù)之度如何拿捏，行政的力量如何厘清自己的邊界，這并非一勞永逸。需要基層釋放行政自主性，積極促進(jìn)治理技術(shù)與社會之間的調(diào)適。如何利用制度積極引導(dǎo)發(fā)揮人的主觀能動性，實現(xiàn)簡約、高效且有溫度的基層治理，也應(yīng)該是治理現(xiàn)代化探索中的重要面向。

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責(zé)任編輯：楊 ?煉

收稿日期：2022-10-17

基金項目：國家社科基金重大項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元化鄉(xiāng)村治理問題研究”（項目編號：19ZDA114）

作者簡介：呂德文，男，福建武平人，武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：社會變遷與基層治理；吳歡歡，女，海南?？谌?，武漢大學(xué)社會學(xué)院博士研究生，主要研究方向：農(nóng)村問題與基層治理。