摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是各類民事權(quán)利的整合，包括財產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)。既有法院的相關(guān)行政判決表明，由于立法不明確、相關(guān)概念的混淆、裁量權(quán)行使不規(guī)范，在征地補償安置中對是否給予成員資格和是否給予征地補償安置權(quán)利的評價存在程序規(guī)則無秩序、認定標準不統(tǒng)一的情況。解決這一問題，需要在理念上遵循平等、民主、權(quán)利保護等基本原則，行政執(zhí)法實務中綜合考量多重因素，同時強化審判功能，對涉成員資格認定問題進行介入和評價，以實質(zhì)解決爭議。

關(guān)鍵詞：征地補償安置；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；成員資格；認定

中圖分類號：D922.32文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）10-0084-04

隨著城市化、城鎮(zhèn)化步伐加快，征地補償標準提高，集體土地征收補償安置分配問題日益凸顯，引發(fā)不少涉及“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”資格問題的案件。本文以中國裁判文書網(wǎng)相關(guān)案例為研究對象，嘗試探索分析當下征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定存在的問題、原因及規(guī)制路徑，以期為相關(guān)案件的理論研究與實務處理提供借鑒。

一、樣本審視：當前征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的現(xiàn)狀考察

以2022年10月19日為搜索日，在中國裁判文書網(wǎng)中選擇“行政案件”，在高級檢索中以“征地補償安置”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”為關(guān)鍵詞，篩選2017—2021年間的行政文書，共獲得涉“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”的行政判決1774份（其中2017年203件，2018年410件，2019年492件，2020年578件，2021年91件），在“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”認定上呈現(xiàn)以下特點：

（一）行政機關(guān)不予認定，人民法院對此予以支持

在1774份行政訴訟文書中，共有1163份文書為行政機關(guān)不予認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，人民法院亦不予認可的情況，即行政與司法認識一致。主要包括以下情形：

1.在集體經(jīng)濟組織生活，但戶口已轉(zhuǎn)為非農(nóng)或遷出集體經(jīng)濟組織的，不具有成員資格，不享有征地補償安置權(quán)利。

2.已享受職工（養(yǎng)老）待遇的，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，不享有征地補償安置權(quán)利。

3.未在集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活、無土地及房屋的，不具有成員資格，不享有征地補償安置權(quán)利。

4.因婚姻、家庭遷出或外地遷入的，不具有成員資格，不享有征地補償安置權(quán)利。

5.未按照村規(guī)民約組織章程規(guī)定等履行加入程序的，不具有成員資格，不享有征地補償安置權(quán)利。

（二）行政機關(guān)不予認定，但人民法院對此不予認可

在611份行政案件中，有下列四種情形之一，行政機關(guān)不認定成員資格，人民法院對此不予認可，即行政與司法認識不一致。主要有：

1.未在集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活，戶籍未遷出原集體經(jīng)濟組織的，行政機關(guān)不予認可，但法院認為具有成員資格，享受征地補償安置權(quán)利。

2.原集體經(jīng)濟組織成員遷出后又遷回，有承包地或房屋的，行政機關(guān)不予認可，但法院認為具有成員資格，享受征地補償安置權(quán)利。

3.基于婦女權(quán)益保護，對“出嫁女”給予照顧，行政機關(guān)不予認可，但法院認為其具有成員資格，享受征地補償安置權(quán)利。

4.外地遷入后與集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生固定生產(chǎn)生活關(guān)系的，行政機關(guān)不予認可，但法院認定其具有成員資格，享受征地補償安置權(quán)利。

二、現(xiàn)實反思：當前征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定無序的主要原因

（一）立法上規(guī)定不明確

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是獨具中國特色的一類成員權(quán)，它隨著20世紀農(nóng)業(yè)社會主義改造的發(fā)展而發(fā)展。盡管國家自1955年開始陸續(xù)出臺了一系列政策，但“集體經(jīng)濟組織成員”既沒具體明確，也無標準依據(jù)。最高法院2005年3月發(fā)布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）時指出，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的解釋權(quán)在全國人大常委會。然而，由于我國地域經(jīng)濟發(fā)展不一致，集體經(jīng)濟組織發(fā)展程度不同、資產(chǎn)價值不等，全國人大常委會對該問題至今沒有解釋。雖然我國《憲法》《民法總則》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《婦女權(quán)益保障法》及新頒布的《民法典》中均出現(xiàn)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”這一概念，但國家一直未出臺統(tǒng)一立法，成員資格標準認定至今仍是法律上的空白、法學界長期爭議未決的問題，缺乏健全的救濟體系。由于各級法院對成員資格認定和權(quán)益保障的司法態(tài)度觀點差異，此類案件的審理也因長期的混亂無序成為了重點與難點，很難做到“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。

（二）村民自治和集體經(jīng)濟組織成員自治相混淆

基于地位與職能的不同，村民委員會與村集體經(jīng)濟組織是兩個獨立的主體，村民的范疇大于集體經(jīng)濟組織成員的范疇?！洞迕裎瘑T會組織法》雖賦予了村委會極大的自治權(quán)，但對于集體經(jīng)濟組織成員資格的認定并未明確?；凇睹穹ǖ洹返谝话倭阋粭l代行職能的授權(quán)，相當一部分村委會用其法律地位去界定其與集體經(jīng)濟組織成員的關(guān)系，混淆村民自治和集體經(jīng)濟組織成員自治的法律性質(zhì)，混同村民和集體經(jīng)濟組織成員的法律地位，錯誤固化村委會對集體經(jīng)濟組織成員的認定和集體財產(chǎn)權(quán)益的分配，將集體經(jīng)濟組織成員的認定錯誤導入《村民委員會組織法》的法律適用路徑［1］。兩者混同弊端凸顯：一方面，村委會在缺乏正當程序與群眾監(jiān)督的情況下操控集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)運作，極大可能以合法形式行非法分配利益之實，損害成員權(quán)益；另一方面，基于村民組成的大眾性，這使得集體經(jīng)濟組織成員范疇由小增大，損害原本屬于集體經(jīng)濟組織成員的利益。特別是在征地補償安置分配上，村委會持有權(quán)力的人可以打著“合法”的旗號共同賦予或取消相關(guān)人員的成員資格，進而掌控安置補償分配。在此情況下，將成員資格的認定僅作為村民自治的范疇必然導致概念外延上的不對等，違背現(xiàn)代議事程序規(guī)則及法治要求，引發(fā)現(xiàn)實矛盾。

（三）行政裁量行使的不規(guī)范

成員資格糾紛的村民自治應配套政府監(jiān)管，采取集體自治與國家規(guī)定相結(jié)合的方式更為妥善。但目前，在認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格上，行政機關(guān)尚無統(tǒng)一的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可依。《村民委員會組織法》第二十七條僅授權(quán)基層行政機關(guān)對村規(guī)民約或自治決定中的不當行為有監(jiān)督權(quán)，未給予成員資格認定的權(quán)力。部分地方政府制定了一些規(guī)范集體經(jīng)濟組織及成員認定的規(guī)定、辦法、規(guī)范性文件等，但成員資格認定標準各有差異且界定規(guī)則模糊，具體處理上裁決余地很大。一些地方的部門人員對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的概念、性質(zhì)理解錯位，處理結(jié)果發(fā)生偏頗；一些地方出現(xiàn)多數(shù)人打著“成員自治”“政府分配”等旗號，武斷草率地否定少數(shù)人的合法權(quán)益的現(xiàn)象，不僅不能做到依法行政、以理服人，反而人為造成利益分配的不合理與不公正，導致廣大農(nóng)民未能享受改革發(fā)展的成果，甚至滋生腐敗，催化社會不穩(wěn)定因素［2］。

三、規(guī)制路徑：當前法治背景下征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定作為征地補償安置的前提條件，目前存在價值取向不明確、程序規(guī)則無秩序、構(gòu)成要件未細化、認定標準較混亂，司法途徑解決該類糾紛不順暢等問題［3］。我們認為，應從以下三方面改變這種現(xiàn)狀。

（一）把握基本原則

1.平等原則。平等是社會主義制度的基本原則，主要包括地位平等和標準適用平等。地位平等是指集體經(jīng)濟組織成員資格認定不論年齡、性別、婚生或非婚生子女、外嫁女或入贅婿、收養(yǎng)子女等，均應受到平等對待。標準適用平等是指在認定成員資格時，任何當事人均應按明確統(tǒng)一的規(guī)定認定，所有成員應平等遵守相同規(guī)則，避免出現(xiàn)部分特權(quán)或侵害他人利益的現(xiàn)象。

2.民主原則。民主的基本原則是少數(shù)服從多數(shù)。目前我國實行村民自治的模式，認為只有通過村民民主的方式作出的決議才能得到廣大村民的切實遵守。在此背景下，一是要避免民主暴力及錯誤習俗，防止村委會以“集中”之名對集體經(jīng)濟生活決議不當干預；二是要保障民主渠道通暢，避免相關(guān)主體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和救濟權(quán)等民主權(quán)利受到多數(shù)人民主的侵害；三是要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)不同特點在法律范圍內(nèi)靈活變通，尊重村規(guī)民約和良善風俗。

3.程序公開原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行資格認定應公開透明，按照既定程序進行，成員資格名單應予公示。應當允許集體經(jīng)濟組織成員對資格認定中的每一環(huán)節(jié)及適用規(guī)定進行監(jiān)督與異議，建立權(quán)力機制，避免程序流于形式，并可以通過法定途徑尋求救濟。成員資格的司法認定應明確可依據(jù)及具備可操作性的法律法規(guī)及司法解釋，并嚴格按照相應規(guī)定程序進行。

（二）多重因素考量

目前，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定尚無明確法律或司法解釋的規(guī)定，相關(guān)規(guī)定只散見于部分地區(qū)的規(guī)范性文件或答復、意見中。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定無法定標準的情況下，僅以單一標準進行認定將會引起各種爭議問題。因此，行政補償安置部門處理時，應在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上審慎作出認定。

1.將是否長期在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)生產(chǎn)生活作為首要考量因素。

從集體經(jīng)濟組織成員的歷史演進看，集體經(jīng)濟組織的土地承載著社會保障功能，在未取得其他社會保障的情況下，一般不宜認定喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。但如果該成員不再以集體經(jīng)濟組織的土地為其生活保障，不在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部生產(chǎn)生活，則不應當再享有集體經(jīng)濟組織成員資格。這一要求在最高法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議紀要》中得到進一步重申，審理土地補償費分配糾紛時，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，綜合考慮當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認定相關(guān)權(quán)利主體。要以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素，慎重認定其權(quán)利主體資格的喪失，注重依法保護婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益。因此，只有真正在集體經(jīng)濟組織內(nèi)生產(chǎn)生活的人才具有被認定為集體經(jīng)濟組織成員的資格，成為能否補償安置的考量前提。

2.將是否承擔集體經(jīng)濟組織義務、享有集體經(jīng)濟組織權(quán)利作為關(guān)鍵考量因素。

在任何情況下，權(quán)責一致，權(quán)利與義務不可分割。生產(chǎn)生活在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體通過該組織獲得各項權(quán)利的同時，應當承擔相應的義務，不能承擔集體經(jīng)濟組織義務的人員不應在已享有集體經(jīng)濟組織諸多權(quán)益的同時，再加持補償安置權(quán)利，這將會造成對集體經(jīng)濟組織內(nèi)其他成員的不公平，傷害其他集體經(jīng)濟組織成員的樸素感情。實踐中，不少原告提起訴訟要求對其履行補償安置職責，但在是否已承擔相應義務上不能提交任何證據(jù)予以證明。基于“價值平衡”等考量，沒有承擔集體經(jīng)濟組織內(nèi)義務的人員即使享受了諸多集體經(jīng)濟組織的權(quán)利，也不能獲得補償安置權(quán)利。因此，從一定意義上看，義務履行情況可以解決“人戶分離”的問題，有利于對成員身份做出更科學精準的認定，有利于實現(xiàn)分配的合理性與公平性［4］。

3.將是否具有農(nóng)業(yè)戶口作為重要參考依據(jù)。

基于目前城鄉(xiāng)人口流動加快，戶籍變動相對便利，單一的戶籍因素認定標準無法將真實的土地權(quán)益享有者與名義上的享有者進行科學區(qū)分，進而造成利益分配上的錯位和不公。但戶籍能夠從歷史的角度確定成員資格的產(chǎn)生時間，能夠發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員是否已經(jīng)取得其他替代性的社會保障，不再將集體經(jīng)濟組織土地作為生活來源。例如，出生時父母雙方或一方是本集體經(jīng)濟組織成員，或因婚姻、收養(yǎng)及其他政策性原因，在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)生活并依法登記了農(nóng)業(yè)戶口的，此時，可以結(jié)合其他因素來判斷其是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格。但任一主體一旦取得另一個集體經(jīng)濟組織的成員資格，則原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格應予終止。在這一問題上，既要避免少數(shù)主體“兩頭空”，又要避免有的人“兩頭占”。

4.將是否經(jīng)過村民會議、村民代表會議議定、是否符合村規(guī)民約的程序性規(guī)定作為程序性參考依據(jù)。

成員構(gòu)成團體，其目的是在合作、互助的基礎(chǔ)上擴展生活和發(fā)展的空間，滿足個人及團體不同層次的需求，達到個人與團體的共贏［5］。因此，從某種層面上說，成為某農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員具有一定的人合性①。在不與憲法、法律、法規(guī)及國家政策相抵觸的情況下，議定是否具有成員資格應當遵循村民自治章程、村規(guī)民約的規(guī)定，并由村民代表會議公開、民主討論決定。在進行成員資格認定時，執(zhí)法機關(guān)應當依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，尊重不違反法律禁止性規(guī)定的村民章程、村規(guī)民約及公序良俗的程序性要求，結(jié)合生產(chǎn)生活實際，綜合判斷是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格，并嚴格落實集體經(jīng)濟組織成員的訴權(quán)。

（三）強化審判功能

法院和行政機關(guān)是兩個性質(zhì)不同的國家機關(guān)，行使國家權(quán)力的目的、功能和程序各不相同。法院恪守判斷的中立，行政機關(guān)則更加注重行政目標的實現(xiàn)和效率的提升［6］。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是征地補償安置的前提條件，這其中村民自治權(quán)、行政裁決權(quán)與司法裁量權(quán)碰撞明顯。雖然行政機關(guān)對此具有首次判斷權(quán)，但由于沒有法律法規(guī)及司法解釋對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定標準做出規(guī)定，從而在補償安置案件中屢屢發(fā)生“同案不同判”的情況，影響司法公信力。在此背景下，司法介入資格認定具有現(xiàn)實合理性，且目前學界的主流觀點主張司法應當介入成員資格認定［7］，無救濟則無權(quán)利，當正當權(quán)利受到損害，司法機關(guān)不能提供最后的保護，將導致特殊農(nóng)民群體陷入“救濟無門”的窘境。對此，最高法院于2021年7月出臺《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》認為，法院審理涉農(nóng)案件時有權(quán)對涉成員資格認定問題進行介入和評價，防止簡單以村民自治為由駁回起訴，使案件陷入被動，加大當事人訴訟成本?？梢哉f，將成員資格認定訴諸法院以尋求公平公正對待是司法審查的發(fā)展趨勢。實踐中，基于行政審判是對行政行為的合法性審查，人民法院經(jīng)審理認為行政機關(guān)對有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定不正確的，原則上應以“行政行為認定的事實主要證據(jù)不足或適用法律錯誤”為由，撤銷相應的安置補償決定后責令重作，或責令限期給付；經(jīng)審理查明行政機關(guān)已沒有裁量余地的，可以考慮直接認定，以節(jié)約行政和社會資源，實質(zhì)解決行政爭議。

結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是各類民事權(quán)利的整合，包括財產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)。征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的生活保障，妥善處理好征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定，既是補償安置的重點和難點，也是實現(xiàn)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要方面。這就需要準確理解已有法律規(guī)定的內(nèi)涵和外延，彌補既定規(guī)則的缺失，在實踐中進一步改革創(chuàng)新審判方式，探索和總結(jié)征地補償安置中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定的司法路徑，從而發(fā)揮保障行政相對人合法權(quán)益、實質(zhì)化解相關(guān)爭議的司法功能。

注釋：

①人合性：指在有限責任公司的成員之間，存在著某種個人關(guān)系，這種關(guān)系很像合伙成員之間的那種相互關(guān)系。表現(xiàn)在法律規(guī)則上，人合性具有股東人數(shù)的最高限額、禁止公開募集、股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制、股東之間關(guān)系更多靠內(nèi)部契約進行約束、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并未完全分離等特點。

參考文獻：

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［2］劉大海，寧新海，李白平.集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的司法保護［J］.人民司法（應用），2017（28）.

［3］劉高勇，高圣平.論基于司法途徑的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定［J］.南京社會科學，2020（6）.

［4］林葦.論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的界定——以征地款分配糾紛為視角［J］.湖北行政學院學報，2008（3）.

［5］陳小君.我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇［J］.清華法學，2017（2）.

［6］張坤世.司法權(quán)與行政權(quán)：中國法治語境下的關(guān)系定位［J］.社科縱橫，2020（7）.

［7］房紹坤，任怡多.“嫁出去的女兒，潑出去的水？”——從“外嫁女”現(xiàn)象看特殊農(nóng)民群體成員資格認定［J］.探索與爭鳴，2021（7）.

作者簡介：李俊穎（1985—），女，回族，湖南常德人，單位為湖南大學法學院，湖南省高級人民法院四級高級法官，研究方向為民商法、行政法。

（責任編輯：張震）