楊龍 吳涵博

摘要：作為實(shí)體性行政區(qū)之外靈活設(shè)立的治理單元，功能區(qū)發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)排頭兵和體制機(jī)制改革試驗(yàn)田的功效，也是中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡，規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的重要支撐。為實(shí)現(xiàn)與行政區(qū)的協(xié)同，最大限度發(fā)揮自身治理優(yōu)勢(shì)，功能區(qū)也在不斷革新。立足治理單元視角可知，功能區(qū)變革分為空間邊界擴(kuò)展和權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩類(lèi)。空間邊界的擴(kuò)展包括功能區(qū)范圍的擴(kuò)大和直接以行政區(qū)作為功能區(qū)兩種形式;權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化指功能區(qū)管理體制和權(quán)力關(guān)系的調(diào)適。分析功能區(qū)治理單元的發(fā)展，有助于把握新時(shí)代功能區(qū)變動(dòng)的治理意義。功能區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要以優(yōu)化空間治理體系為目標(biāo)，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略確定其功能邊界和管理體制。

關(guān)鍵詞：治理單元;功能區(qū);空間邊界;權(quán)力結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2023）02-0026-13

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于‘網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)的城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)和迭代”，項(xiàng)目編號(hào)：720741129。

作者簡(jiǎn)介：楊? ?龍（1952—），男，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授。

吳涵博（1994—），男，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

中國(guó)作為超大規(guī)模的國(guó)家，國(guó)家治理需要使用不同類(lèi)型的治理單元。目前已有的治理單元按性質(zhì)可分為實(shí)體性的行政區(qū)，以及虛體性的經(jīng)濟(jì)區(qū)和功能區(qū)等。相較于實(shí)體性治理單元而言，虛體性治理單元的功能相對(duì)單一，機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，僅擁有被賦予的特定權(quán)力，邊界“軟”，更具靈活性 [1]。作為一種治理手段，治理單元的性能和結(jié)構(gòu)取決于治理目標(biāo)，行政區(qū)適用于政治統(tǒng)治和行政管理等，而滿足經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)等治理需求則需要設(shè)立功能區(qū)作為補(bǔ)充。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)發(fā)展的一個(gè)重要特征是各級(jí)政府持續(xù)把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為首要任務(wù)，因此，以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為代表的功能區(qū)得到頻繁使用，并獲得持續(xù)開(kāi)發(fā)。功能區(qū)逐步成為我國(guó)國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成成分，其特征是虛體性治理單元附著在行政區(qū)之上。成為行政體制的一部分后，功能區(qū)有了發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，為了自我維持，功能區(qū)在不斷進(jìn)化。隨著各級(jí)政府治理目標(biāo)的變化和治理任務(wù)的升級(jí)，外部壓力也促使功能區(qū)不斷提升自身性能。

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出功能區(qū)發(fā)展相關(guān)研究的解釋脈絡(luò)。從總體上講，功能區(qū)運(yùn)作中面臨的挑戰(zhàn)決定了功能區(qū)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須進(jìn)行自我革新 [2] 。主體功能區(qū)規(guī)劃為各類(lèi)功能區(qū)確立了基本方向、發(fā)展限制和發(fā)展責(zé)任 [3] 。在此前提下，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的發(fā)展是為了保持改革先行者、現(xiàn)代化引領(lǐng)者身份 [4] ，其他功能區(qū)發(fā)展則是為了探尋出一條完成特定治理使命與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的可協(xié)調(diào)路徑[5]。作為權(quán)力創(chuàng)設(shè)空間[6]的典型寫(xiě)照，近年來(lái)空間治理成為理論界探討功能區(qū)發(fā)展的新思路。部分學(xué)者從功能區(qū)規(guī)劃的空間政治學(xué)解釋出發(fā)[7]，提出了在當(dāng)前功能區(qū)與行政區(qū)“嵌套”關(guān)系格局[8]下如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同，并通過(guò)將功能區(qū)的空間類(lèi)型與經(jīng)濟(jì)績(jī)效相聯(lián)系等方式 [9] ，提出了優(yōu)化管理、加強(qiáng)考核等建議[10]。

上述研究取得了豐碩成果，為探討功能區(qū)的發(fā)展提供了有益借鑒。但這些研究大多圍繞特定功能區(qū)或某一類(lèi)型功能區(qū)展開(kāi)，屬于靜態(tài)層面，而將功能區(qū)作為一個(gè)戰(zhàn)略，關(guān)注其整體演變并進(jìn)行解析的研究并不多見(jiàn)。事實(shí)上，功能區(qū)最早實(shí)行的是通過(guò)政府賦予特殊優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的治理方式，屬于改革開(kāi)放初期向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、啟動(dòng)階段的臨時(shí)性產(chǎn)物，其本質(zhì)是低市場(chǎng)化、低開(kāi)放度“雙低時(shí)代”的過(guò)渡品 [11] 。在其后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，各類(lèi)功能區(qū)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，功能區(qū)治理單元持續(xù)得到各級(jí)政府青睞。本研究立足治理單元視角，以治理單元的功能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、邊界等構(gòu)成要素為工具，分析功能區(qū)各種改革的效果，以及功能區(qū)如何在中國(guó)國(guó)家治理體系中繼續(xù)發(fā)揮作用。

治理單元視角下功能區(qū)的發(fā)展包含兩個(gè)維度：一是功能區(qū)空間范圍的擴(kuò)張?？臻g范圍的擴(kuò)張是指利用虛體性治理單元“軟邊界”的優(yōu)勢(shì)①，采取多種方法，擴(kuò)大功能區(qū)政策創(chuàng)新的作用空間?！耙钥臻g換時(shí)間”將功能區(qū)的特殊功能擴(kuò)展到更多區(qū)域，采取的是功能區(qū)在所屬行政區(qū)內(nèi)擴(kuò)張、在其他行政區(qū)設(shè)立分區(qū)等方式。二是功能區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一種做法是把功能區(qū)原有管理體制與行政區(qū)的科層制政府相結(jié)合，增加對(duì)功能區(qū)的賦權(quán)，以實(shí)現(xiàn)功能區(qū)在更大范圍內(nèi)承擔(dān)改革和示范功能的目標(biāo)，典型做法是設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)。另一種做法是持續(xù)改革功能區(qū)的管理體制，目前主流趨勢(shì)是在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)改革的目的是保持功能區(qū)行政管理的高效性，改善功能區(qū)營(yíng)商環(huán)境，其改革思路集中在保持功能區(qū)單一功能的優(yōu)勢(shì)上。

二、功能區(qū)治理單元的發(fā)展與調(diào)適

改革開(kāi)放以來(lái)，在傳統(tǒng)行政區(qū)之外，國(guó)家開(kāi)始綜合使用各類(lèi)治理單元完成發(fā)展任務(wù)，治理單元的第一個(gè)變動(dòng)是設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。40余年里中國(guó)設(shè)立了各類(lèi)功能區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為行政區(qū)之外最常用的治理單元。作為有別于實(shí)體性行政區(qū)的虛體性治理單元，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的優(yōu)點(diǎn)在于治理功能單一、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、管理高效且用于開(kāi)發(fā)的功能得到強(qiáng)化[1]。功能區(qū)可以根據(jù)治理需要靈活設(shè)立，不需要經(jīng)過(guò)行政區(qū)劃變動(dòng)的復(fù)雜程序即可服務(wù)于不同治理目的。

（一）功能區(qū)治理單元的演變

功能區(qū)可分為特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)和全域功能區(qū)三類(lèi)。特殊功能區(qū)出現(xiàn)最早，機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，治理功能單一，功能區(qū)內(nèi)只設(shè)立與其功能相符的機(jī)構(gòu)部門(mén)。特殊功能區(qū)包括經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、教育園區(qū)等。特殊功能區(qū)代表了中國(guó)在各類(lèi)制度體系初創(chuàng)之際的創(chuàng)造性舉措，在行政區(qū)外靈活設(shè)立治理單元，可以實(shí)現(xiàn)某些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，推動(dòng)特定領(lǐng)域政策創(chuàng)新的發(fā)生。而隨著國(guó)家治理基本制度的完善，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為應(yīng)對(duì)各地方、各領(lǐng)域日漸復(fù)雜的治理需求，中國(guó)開(kāi)始設(shè)立綜合功能區(qū)。綜合功能區(qū)具有復(fù)合治理功能，不僅服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還增加了社會(huì)管理、公共服務(wù)等功能，其機(jī)構(gòu)設(shè)置比經(jīng)濟(jì)功能區(qū)復(fù)雜，部門(mén)相應(yīng)增加，但依然不具備全面治理功能。綜合功能區(qū)的范圍廣泛，難以分類(lèi)，包括綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等。

進(jìn)入新時(shí)代，在特殊功能區(qū)和綜合功能區(qū)之外，各級(jí)政府又通過(guò)設(shè)立全域功能區(qū)滿足治理現(xiàn)代化要求和高質(zhì)量發(fā)展要求?！叭颉辈粌H指這種功能區(qū)的空間范圍覆蓋所在行政區(qū)的全部，還要求行政區(qū)治理實(shí)踐的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要以該功能區(qū)的發(fā)展使命為重要依據(jù)。全域功能區(qū)不僅具備完整的治理功能，還會(huì)根據(jù)上級(jí)賦權(quán)或上位法的規(guī)定強(qiáng)化某些功能。如深圳、上海浦東新區(qū)、浙江省被分別命名為深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、上海浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，三地被賦予綜合性示范或引領(lǐng)功能。全域功能區(qū)的顯著特點(diǎn)是空間邊界與行政區(qū)重合，是在實(shí)體性治理單元上追加的虛體性治理單元功能，對(duì)行政區(qū)賦權(quán)和增能使其成為新型功能區(qū)。全域功能區(qū)的另一特點(diǎn)是建立在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展較為領(lǐng)先的地區(qū)，以整個(gè)行政區(qū)作為某一類(lèi)功能區(qū)，治理單元的空間使用得以擴(kuò)展。

特殊功能區(qū)、綜合功能區(qū)與全域功能區(qū)構(gòu)成了中國(guó)功能區(qū)治理單元的基本圖景。這些功能區(qū)雖然在設(shè)立的時(shí)間序列上有先后之分，但彼此之間并非替代關(guān)系。三類(lèi)功能區(qū)的出現(xiàn)是對(duì)國(guó)家治理中不同治理需求的回應(yīng)，其綜合使用體現(xiàn)了治理單元形態(tài)的豐富性與治理手段的靈活性。功能區(qū)發(fā)展帶有明顯的與時(shí)俱進(jìn)特征，這種發(fā)展不僅包括種類(lèi)的增多，同時(shí)還伴隨著功能區(qū)空間邊界與權(quán)力結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。

（二）經(jīng)濟(jì)功能區(qū)治理單元調(diào)適的內(nèi)涵

作為一種空間治理工具，各級(jí)政府使用治理單元的常見(jiàn)手段是增減數(shù)量和擴(kuò)大規(guī)模。行政區(qū)治理單元變動(dòng)牽涉的行政成本高，且地方政府無(wú)權(quán)變動(dòng)。新設(shè)虛體性的功能區(qū)則相對(duì)簡(jiǎn)單，中央和地方都有權(quán)限設(shè)立。就使用最廣泛的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)而言，自改革開(kāi)放初設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái)，中國(guó)陸續(xù)出現(xiàn)了多種經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等;各部委分設(shè)了不同的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，如商務(wù)部的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技部的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等;地方政府也會(huì)設(shè)立地方性經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。各級(jí)各類(lèi)功能區(qū)在中國(guó)星羅棋布，甚至出現(xiàn)了濫用的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)過(guò)多導(dǎo)致功能區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，功能區(qū)質(zhì)量也會(huì)下降，新設(shè)功能區(qū)的治理紅利被削弱，最終影響各級(jí)政府功能區(qū)治理單元的積極性。為解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院和各部委對(duì)新設(shè)功能區(qū)的審批不斷嚴(yán)格，以限制功能區(qū)的數(shù)量[12]。

在此背景下，嚴(yán)控?cái)?shù)量、保證質(zhì)量、規(guī)范審批成為功能區(qū)治理單元發(fā)展需要秉持的基本理念。為進(jìn)一步提高功能區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮示范效應(yīng)，地方政府使用功能區(qū)的發(fā)力方向也從大幅度增設(shè)逐漸轉(zhuǎn)為利用其虛體性治理單元的特殊屬性進(jìn)行改革，以充分發(fā)揮功能區(qū)既有政策優(yōu)勢(shì)，為本地經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。邊界“軟”、權(quán)力結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化等相繼成為功能區(qū)治理單元發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)。在空間邊界的調(diào)適上，部分地方政府繞過(guò)了新設(shè)功能區(qū)所需的煩瑣審批要求，利用功能區(qū)“軟邊界”特征，推動(dòng)其在所屬行政區(qū)、跨行政區(qū)的靈活擴(kuò)散，甚至出現(xiàn)了功能區(qū)與行政區(qū)疊加，實(shí)現(xiàn)特殊政策在行政區(qū)內(nèi)全覆蓋的變革。在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，有的地方政府著眼于幾個(gè)功能區(qū)“單兵作戰(zhàn)”，且與行政區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，直接錨定國(guó)家戰(zhàn)略，選擇向中央申請(qǐng)成立國(guó)家級(jí)新區(qū)，并實(shí)行權(quán)力高配，通過(guò)中央/省級(jí)政府向功能區(qū)放權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)權(quán)力配置的重構(gòu)，以推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于那些設(shè)立多年，已取得較好發(fā)展成績(jī)的功能區(qū)來(lái)說(shuō)，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)改革權(quán)力關(guān)系成為功能區(qū)改革的趨勢(shì)。

三、各級(jí)政府作用下功能區(qū)邊界的擴(kuò)展

功能區(qū)治理單元的一個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)在于“軟邊界”，因此，功能區(qū)的變遷主要體現(xiàn)在邊界的擴(kuò)張上。通過(guò)空間邊界的擴(kuò)張，功能區(qū)的適用范圍擴(kuò)大，被賦予的特殊政策得以擴(kuò)散。為適應(yīng)管轄范圍的擴(kuò)張，功能區(qū)會(huì)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，以充分利用虛體性治理單元靈活的優(yōu)勢(shì)。邊界擴(kuò)張帶來(lái)功能區(qū)權(quán)力在空間上的拓展，屬地政府可以把轄區(qū)內(nèi)功能區(qū)的專屬權(quán)力擴(kuò)展到功能區(qū)分區(qū);經(jīng)橫向政府間協(xié)商，地方政府還可以把功能區(qū)先行先試等權(quán)力擴(kuò)散到設(shè)立在外地的飛地。就功能區(qū)邊界在同一行政區(qū)內(nèi)擴(kuò)展而言，一種是地方政府的自行擴(kuò)展，另一種是中央政府設(shè)立功能區(qū)時(shí)的散點(diǎn)擴(kuò)展，此外，還包括功能區(qū)的邊界擴(kuò)展到整個(gè)行政區(qū)，即以行政區(qū)為空間范圍設(shè)立新型功能區(qū)，主要表現(xiàn)為設(shè)立示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)。

（一）地方政府自行擴(kuò)展功能區(qū)范圍

地方政府自行擴(kuò)展功能區(qū)范圍可分為地方政府空間內(nèi)的擴(kuò)展和當(dāng)?shù)卣c其他地方政府合作，在外地設(shè)立功能區(qū)分區(qū)兩種情況。

功能區(qū)自行擴(kuò)展的常見(jiàn)方式是在功能區(qū)內(nèi)新設(shè)若干小型功能區(qū)，其常見(jiàn)形態(tài)是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)里再設(shè)工業(yè)園區(qū)，呈現(xiàn)出“一區(qū)多園”特征。例如，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)就包括了中心商務(wù)片區(qū)、南港工業(yè)區(qū)、濱?！嘘P(guān)村科技園等10個(gè)園區(qū)。屬地政府利用功能區(qū)治理單元“軟邊界”的特點(diǎn)，通過(guò)自行增加側(cè)重不同產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，擴(kuò)展了功能區(qū)的開(kāi)發(fā)功能。功能區(qū)的片區(qū)或園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)比功能區(qū)管委會(huì)更為簡(jiǎn)單，只具有與該分區(qū)的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)相關(guān)的管理功能，屬于功能區(qū)駐片區(qū)或園區(qū)的派出機(jī)構(gòu)。通過(guò)專屬權(quán)力的空間擴(kuò)散，功能區(qū)實(shí)現(xiàn)了特殊政策的擴(kuò)散，增加了優(yōu)惠政策的輻射廣度。這種擴(kuò)展有助于保持經(jīng)濟(jì)功能區(qū)在所屬行政區(qū)中發(fā)展的領(lǐng)先地位，繼續(xù)成為屬地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎 [13] 。

功能區(qū)還可以通過(guò)在功能區(qū)外設(shè)立“飛地”完成自行擴(kuò)展，在母功能區(qū)外設(shè)立若干工業(yè)園區(qū)或片區(qū)，實(shí)現(xiàn)空間上的跳躍，可以超出原有功能區(qū)的邊界。第一種擴(kuò)展是功能區(qū)在屬地政府內(nèi)部的“散點(diǎn)擴(kuò)容”。行政區(qū)政府把上級(jí)批準(zhǔn)的功能區(qū)擴(kuò)展到屬地內(nèi)其他區(qū)域，擴(kuò)大功能區(qū)特殊政策的適用范圍，形成“一區(qū)多園”的區(qū)外形態(tài)。例如，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)下屬的微電子工業(yè)區(qū)、逸仙科學(xué)工業(yè)園和一汽大眾華北基地都設(shè)在該功能區(qū)之外。首先，功能區(qū)的這種擴(kuò)展出自所屬行政區(qū)的自行調(diào)整，通常發(fā)生于省級(jí)政府或大城市政府內(nèi)部。此類(lèi)實(shí)體性治理單元的空間規(guī)模大，可以容納功能區(qū)的多個(gè)分區(qū)，使功能區(qū)在不同區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生帶動(dòng)效應(yīng)成為可能。區(qū)外所設(shè)分區(qū)相當(dāng)于一個(gè)小規(guī)模的子功能區(qū)，其管理功能比區(qū)內(nèi)設(shè)園的分區(qū)全，管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門(mén)增加，管理權(quán)限得到屬地政府和母功能區(qū)的授權(quán)，以敷功能區(qū)發(fā)展需要。其次，這種擴(kuò)展發(fā)生在功能區(qū)自身功能多樣化階段后，功能區(qū)已經(jīng)成型的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式通過(guò)空間上的散點(diǎn)擴(kuò)張，移植到屬地內(nèi)的其他行政區(qū)，引領(lǐng)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。功能區(qū)在屬地行政區(qū)的擴(kuò)張會(huì)形成“超級(jí)”功能區(qū)，其空間尺度超出了原有空間范圍，擴(kuò)散到大行政區(qū)的若干區(qū)域，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力明顯增強(qiáng)。

第二種擴(kuò)展是功能區(qū)以“飛地”形式向行政區(qū)外擴(kuò)張。在得到當(dāng)?shù)卣夂?，在其他行政區(qū)設(shè)立園區(qū)，成為功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)飛地。例如，深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園使深圳特區(qū)政策延伸到汕頭，從深圳遷入該合作區(qū)的企業(yè)繼續(xù)享有特區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠，入?yún)^(qū)的企業(yè)員工可購(gòu)買(mǎi)深圳社保等。合作區(qū)黨工委和管委會(huì)由深圳市委、市政府派出，深汕特別合作區(qū)事實(shí)上已成為深圳市下轄的一個(gè)區(qū)[8]。在屬地之外設(shè)立功能區(qū)“分區(qū)”實(shí)際上是另設(shè)了一個(gè)功能區(qū)，其管理功能與原功能區(qū)接近，達(dá)到功能區(qū)功能擴(kuò)散的最高形態(tài)。飛地功能區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的移植原功能區(qū)模式，實(shí)現(xiàn)了先進(jìn)管理體制的空間擴(kuò)散。飛地式功能區(qū)設(shè)立建立在輸出地，和輸入地存在互補(bǔ)，設(shè)立功能區(qū)分區(qū)實(shí)現(xiàn)雙方共贏，是地方合作的一種新形式。在國(guó)家對(duì)跨行政區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)功能區(qū)分區(qū)沒(méi)有明確限制的條件下，飛地式擴(kuò)張成為虛體性治理單元運(yùn)用的一種創(chuàng)新。

（二）中央新設(shè)功能區(qū)的散點(diǎn)結(jié)構(gòu)

中央政府根據(jù)試點(diǎn)創(chuàng)新需要，也會(huì)把一個(gè)功能區(qū)分設(shè)在不同片區(qū)，形成內(nèi)部擴(kuò)散式功能區(qū)。這類(lèi)外延擴(kuò)展的典型是國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)），目前在各地設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大都包括幾個(gè)不相鄰的片區(qū)。例如，中國(guó)（廣東）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括廣州南沙自貿(mào)區(qū)、深圳蛇口自貿(mào)區(qū)和珠海橫琴自貿(mào)區(qū)。國(guó)家把特殊經(jīng)濟(jì)政策同時(shí)賦予某一省內(nèi)若干地域（并非分別賦予），在一個(gè)省內(nèi)只設(shè)立一個(gè)自貿(mào)區(qū)，每個(gè)片區(qū)在改革試驗(yàn)的方向上各有分工。例如，中國(guó)（天津）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)、天津港東疆片區(qū)、濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)。其中天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展航空航天、裝備制造、高端制造業(yè)和研發(fā)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè);天津港東疆片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展航運(yùn)物流、國(guó)際貿(mào)易、融資租賃等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展金融創(chuàng)新、總部經(jīng)濟(jì)、跨境電商、科技信息服務(wù)、文化傳媒創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

功能區(qū)的這類(lèi)空間擴(kuò)散與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)功能的增加息息相關(guān)。最初意義上的自貿(mào)區(qū)大體上相當(dāng)于保稅區(qū)，主要功能是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，在我國(guó)使用該治理單元時(shí)增加了“試驗(yàn)區(qū)”的政策試驗(yàn)功能。與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)相比，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的功能定位更為綜合，其任務(wù)擴(kuò)展到為國(guó)家建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行壓力測(cè)試等。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是對(duì)自貿(mào)區(qū)功能的擴(kuò)展，這種功能擴(kuò)展是通過(guò)空間散點(diǎn)分布方式實(shí)現(xiàn)的，充分顯示出中央政府在使用功能區(qū)治理單元的時(shí)候，把同一種功能分解為不同的分支功能，分布在不同的片區(qū)，使其各自得到相應(yīng)的政策支持。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)散點(diǎn)分布使其空間結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與已有的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)存在空間重疊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)21家自貿(mào)區(qū)覆蓋范圍包括22個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)和高新區(qū)、62個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)、26家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域[14]。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的重疊形成了“區(qū)中有區(qū)”的形態(tài)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分走了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的部分空間，但由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)受政策優(yōu)惠程度普遍高于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的影響，被分走空間的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)并不反對(duì)這種“切蛋糕”行為。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)是虛體性治理單元，本身沒(méi)有行政邊界，與行政區(qū)或其他功能區(qū)的邊界重疊恰恰是其“軟邊界”優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)里包含具有“硬邊界”的保稅區(qū)，海關(guān)邊界是一種國(guó)界，保稅區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，因此，保稅區(qū)在制度上屬于“關(guān)外”。保稅區(qū)是虛體性治理單元里唯一具有“硬邊界”的類(lèi)型，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)里包含保稅區(qū)是一種政策的空間擴(kuò)散。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以負(fù)面清單的方式處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把保稅區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展到整個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，是對(duì)保稅區(qū)制度的一種擴(kuò)展使用。

復(fù)雜的空間結(jié)構(gòu)使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的治理結(jié)構(gòu)也相對(duì)復(fù)雜。自貿(mào)區(qū)是真正意義上的國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)，在冠名上均遵循著“中國(guó)”二字打頭，所在省份僅體現(xiàn)為在括號(hào)內(nèi)補(bǔ)充說(shuō)明的一般規(guī)律。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)被賦予的特殊政策涉及通關(guān)、保稅等，屬于國(guó)家層面的制度試驗(yàn)，地方無(wú)權(quán)干涉。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的本質(zhì)上是中央委托地方開(kāi)展的制度實(shí)驗(yàn)，雖全部設(shè)在地方，但都是國(guó)家名下的，決策權(quán)在中央。國(guó)家部委與省級(jí)地方政府在同一機(jī)構(gòu)下對(duì)自貿(mào)區(qū)行使管理權(quán)，是中國(guó)獨(dú)有的行政現(xiàn)象。國(guó)家部委與省級(jí)政府存在事權(quán)上的空間重疊，是功能區(qū)與行政區(qū)事權(quán)模糊的典型表現(xiàn)[15]。在管理體制上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“決策—執(zhí)行—協(xié)調(diào)”三種功能分化，“國(guó)務(wù)院—省級(jí)人民政府—管委會(huì)—片區(qū)管理機(jī)構(gòu)”四級(jí)管理體制[14]。這種多層級(jí)的縱向管理體制是條塊結(jié)構(gòu)中“條條”管理的一種新形式，即部委直接管理功能區(qū)，與省級(jí)政府存在治權(quán)的空間重疊，也是一種新的治理結(jié)構(gòu)。

（三）功能區(qū)與行政區(qū)疊加

功能區(qū)邊界擴(kuò)展的另一種形式是各級(jí)政府以行政區(qū)為治理單元設(shè)立示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)。這種將虛體性治理單元與實(shí)體性治理單元重合疊加的做法，推動(dòng)產(chǎn)生了全域功能區(qū)。全域功能區(qū)是對(duì)地方改革發(fā)展成就和創(chuàng)新能力的一種肯定，作為示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)的地方必須具備進(jìn)一步發(fā)展先進(jìn)功能的能力，只有發(fā)展水平較高的地區(qū)才可勝任。黨中央、國(guó)務(wù)院在深圳、上海浦東、浙江設(shè)立的示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)是典型的全域功能區(qū)。作為新型功能區(qū)，全域功能區(qū)在功能、機(jī)構(gòu)、權(quán)力、邊界等要素上具有特殊性。

第一，全域功能區(qū)結(jié)合了行政區(qū)的全面治理功能和傳統(tǒng)功能區(qū)的特殊發(fā)展功能，這是其在特定領(lǐng)域發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用的基本前提。相較于一般功能區(qū)而言，全域功能區(qū)肩負(fù)的使命更具綜合性和前瞻性，操作難度大，對(duì)功能區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新能力的要求高。中央政府的高注意力也要求地方集全力承擔(dān)被賦予的功能使命。例如，中央政府在設(shè)立深圳作為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)之后，對(duì)深圳改革試驗(yàn)的進(jìn)度提出了明確要求，即到2025年，深圳重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得標(biāo)志性成果，基本完成試點(diǎn)改革任務(wù)[16]。為達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，成為示范樣本，深圳必然要以行政區(qū)的全面治理功能為“底座”，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)一切治理力量協(xié)同配合，集中力量完成功能區(qū)所承擔(dān)的特殊功能。

第二，全域功能區(qū)疊加了實(shí)體性治理單元完整的權(quán)力結(jié)構(gòu)與虛體性治理單元實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)功能的權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，權(quán)力完整的行政區(qū)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了新型功能區(qū)全方位承接中央/省級(jí)政府密集下放行政權(quán)力的必備要件。例如，在設(shè)立示范區(qū)后，國(guó)家發(fā)改委一次性向深圳先行示范區(qū)下放了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等6個(gè)方面40條授權(quán)事項(xiàng)[17]，這是僅具備管委會(huì)體制的傳統(tǒng)功能區(qū)難以承接的，唯有機(jī)構(gòu)完整、功能齊全的行政區(qū)方可完成承接任務(wù)。另一方面，作為肩負(fù)重要使命的新型功能區(qū)，示范區(qū)還會(huì)建立起一套強(qiáng)有力的、用于完成示范任務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。全域功能區(qū)一般都會(huì)在科層制政府上疊加一套領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。當(dāng)前深圳、上海浦東、浙江三個(gè)先行示范區(qū)均設(shè)立了中央、省級(jí)、市/區(qū)級(jí)三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)小組，有效強(qiáng)化了新型功能區(qū)的決策能力和執(zhí)行能力。新型功能區(qū)的承載主體升級(jí)為行政區(qū)后，兼具了二者的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不僅能夠繼續(xù)履行對(duì)轄區(qū)的全面行政管理職能，還具備了承擔(dān)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的示范和引領(lǐng)任務(wù)的條件。

第三，中央、省級(jí)政府為新型功能區(qū)“灌注”更多特殊權(quán)力，以確保制度試驗(yàn)的順利進(jìn)行。在設(shè)立全域功能區(qū)后，國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委、省級(jí)政府等都會(huì)通過(guò)下放權(quán)力、給予特殊政策的方式支持其發(fā)展。全國(guó)人大常委會(huì)甚至?xí)?duì)示范區(qū)或引領(lǐng)區(qū)改革涉及的法律進(jìn)行必要的賦權(quán)，盡可能為改革打造“綠色通道”。不僅如此，中央還會(huì)酌情賦予功能區(qū)屬地政府相關(guān)領(lǐng)域的立法權(quán)。例如，中央賦予上海市人大地方立法權(quán)的幅度超過(guò)了以往給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)，涉及海關(guān)、金融監(jiān)管、人民幣可自由兌換、匯率、資本跨境流動(dòng)等重要領(lǐng)域[18]。雖然這些賦權(quán)面向功能區(qū)屬地政府，但本質(zhì)上卻是為功能區(qū)完成示范任務(wù)所服務(wù)的。從賦權(quán)的深度和廣度看，示范區(qū)和引領(lǐng)區(qū)采取的是新舉國(guó)體制，其賦權(quán)力度超過(guò)了任何已有的功能區(qū)，突出體現(xiàn)了集中多方力量打造示范樣板的治理邏輯。

第四，新型功能區(qū)具備實(shí)體性行政區(qū)“硬邊界”和虛體性功能區(qū)“軟邊界”的雙重功能。新型功能區(qū)不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職責(zé)，而且更多地承擔(dān)著深化改革、提供示范引領(lǐng)的重要使命。一方面，行政區(qū)管轄的空間范圍清晰，可以保證經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、更高服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等功能在明確的四至內(nèi)完成，從而滿足成熟功能區(qū)的綜合治理需求;另一方面，為功能區(qū)“軟邊界”增加行政區(qū)的“硬約束”，實(shí)則是把功能區(qū)內(nèi)進(jìn)行的改革框定在清晰的行政區(qū)內(nèi)。為政策試驗(yàn)和制度試驗(yàn)劃定空間場(chǎng)所，有助于推動(dòng)功能區(qū)內(nèi)的各種行為主體放開(kāi)手腳，大膽改革。例如，中央明確了上海浦東引領(lǐng)區(qū)的政策邊界是所在行政區(qū)的全域。兩種邊界的重合還能夠有效控制改革試驗(yàn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，即使改革過(guò)程出現(xiàn)一些預(yù)料之外的問(wèn)題，負(fù)面影響也會(huì)被限制在行政區(qū)的邊界內(nèi)。

四、治理現(xiàn)代化要求下功能區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

功能區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是為了提高功能區(qū)治理能力。作為試驗(yàn)區(qū)，功能區(qū)的治理能力包括決策能力、執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力等。具體來(lái)看，可以通過(guò)提高功能區(qū)的組織位階，增加功能區(qū)的管理權(quán)限;也可以通過(guò)采取設(shè)置公法人性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)功能區(qū)特別賦權(quán)，并借用企業(yè)化管理等方式，提升功能區(qū)行政效率。功能區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化包括兩個(gè)方面，一方面是功能區(qū)內(nèi)部治理主體的豐富，主要是中央政府通過(guò)批復(fù)國(guó)家級(jí)新區(qū)這類(lèi)特殊的綜合型、支點(diǎn)型功能區(qū)，重構(gòu)區(qū)域治理單元;另一方面是功能區(qū)管理體制的優(yōu)化，以設(shè)立法定機(jī)構(gòu)等方式改革功能區(qū)管理體制。

（一）設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)型治理單元

國(guó)家級(jí)新區(qū)是指由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，以相關(guān)行政區(qū)、功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)國(guó)家重大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)[19]。與其他經(jīng)濟(jì)功能區(qū)相比，國(guó)家級(jí)新區(qū)的基本特征是內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多樣性和多層次性。一是國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)的治理主體從只有功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)增加到包括的行政區(qū)政府和功能區(qū)管委會(huì);二是國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、文旅功能區(qū)等不同組合;三是國(guó)家級(jí)新區(qū)里包括省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣（區(qū)）級(jí)政府。國(guó)家級(jí)新區(qū)不單純是放大版的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而是具有廣泛的職責(zé)領(lǐng)域，對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制改革等復(fù)雜任務(wù)進(jìn)行回應(yīng)的重要平臺(tái)[20]。國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立緊密?chē)@著“四大板塊”發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)等，復(fù)合眾多功能區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)與發(fā)展動(dòng)能[14]，是中央試圖通過(guò)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行集中性政策供給而重新劃定的治理單元。

國(guó)家級(jí)新區(qū)旨在解決功能區(qū)的管委會(huì)等管理機(jī)構(gòu)的治理事務(wù)不斷膨脹與屬地政府在職能分工、權(quán)力邊界、利益分配和管理責(zé)任等方面不斷出現(xiàn)矛盾等問(wèn)題[21]。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的城市化程度不斷提高模糊了行政區(qū)與功能區(qū)在治理功能上的界限，導(dǎo)致出現(xiàn)二者爭(zhēng)奪治權(quán)的現(xiàn)象。這一問(wèn)題在成熟經(jīng)濟(jì)功能區(qū)內(nèi)尤為明顯，但無(wú)論是迅速調(diào)整行政區(qū)范圍，抑或是短期內(nèi)明確功能區(qū)和行政區(qū)的權(quán)責(zé)，在實(shí)踐中都具有一定難度。但是在深化改革的過(guò)程中，還需要這些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、治理較完善的功能區(qū)與行政區(qū)擰成一股繩，配合國(guó)家戰(zhàn)略和總體發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。在此背景下，設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)作為全新治理單元成為調(diào)適實(shí)虛兩種治理單元矛盾的有效手段。

國(guó)家級(jí)新區(qū)打通了既有功能區(qū)與行政區(qū)的界限，呈現(xiàn)出“多區(qū)疊合”特征，目的是從區(qū)域的角度協(xié)調(diào)行政區(qū)和功能區(qū)。以重慶兩江新區(qū)為例，其內(nèi)部不僅包括重慶兩路寸灘保稅港區(qū)、重慶兩江新區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等功能區(qū)，也有江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)等行政區(qū)。在設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)時(shí)，中央改變了行政區(qū)與功能區(qū)之間在行政體系中的一貫位置，不再是功能區(qū)設(shè)在行政區(qū)內(nèi)，而是大的功能區(qū)包含了若干小的功能區(qū)和行政區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)形成了一種實(shí)虛相加的邊界，新區(qū)作為虛體性治理單元，其邊界“軟”，但是其中包含行政區(qū)的邊界“硬”，如果其空間范圍涵蓋了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，還會(huì)包括海關(guān)這種更“硬”的邊界。

此外，國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立并非只用于對(duì)既有功能區(qū)和行政區(qū)關(guān)系的調(diào)適，其設(shè)立后也會(huì)根據(jù)治理需求再設(shè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，形成大的準(zhǔn)實(shí)體性治理單元嵌套小的實(shí)體性和虛體性治理單元的空間格局。這種空間結(jié)構(gòu)可以適應(yīng)區(qū)域內(nèi)其他發(fā)展目標(biāo)的需要，豐富國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理功能。例如，在兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、貴安新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)中都存在內(nèi)部新設(shè)的保稅區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)[22]。 “多區(qū)疊合”豐富了國(guó)家級(jí)新區(qū)的治理功能和治理結(jié)構(gòu)，可以應(yīng)對(duì)更大范圍的區(qū)域內(nèi)發(fā)展中面臨的多重治理任務(wù)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制結(jié)構(gòu)較為豐富，目前包括三類(lèi)：一級(jí)政府，如上海浦東新區(qū);政區(qū)合一，如青島西海岸新區(qū);“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)”的體制，如貴安新區(qū)?；谛姓^(qū)和功能區(qū)并存的結(jié)構(gòu)，國(guó)家級(jí)新區(qū)的管理體制結(jié)合了實(shí)體性治理單元和虛體性治理單元的特征。以“領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)”體制為例，領(lǐng)導(dǎo)小組由所在屬地的省級(jí)政府設(shè)立，由省級(jí)黨委或行政的主官擔(dān)任組長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部復(fù)雜主體的高位協(xié)調(diào)。國(guó)家級(jí)新區(qū)管委會(huì)有的明確為副省級(jí)，有的采取“高配”方式，管委會(huì)主任由行政主官兼任，也是國(guó)家級(jí)新區(qū)內(nèi)部高位協(xié)調(diào)的一種方式。就管委會(huì)內(nèi)部而言，多實(shí)行扁平化治理結(jié)構(gòu)，以貴安新區(qū)為例，管委會(huì)直管四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越過(guò)了中間的區(qū)級(jí)政府，直轄8個(gè)園區(qū)。新的管理體制使得國(guó)家級(jí)新區(qū)同時(shí)具有縱向強(qiáng)力推進(jìn)和橫向行政管轄扁平化的優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)了其空間構(gòu)成成分復(fù)雜、行政層級(jí)多的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可以打破原有科層制的束縛，通過(guò)“精巧”的組織體系快速完成發(fā)展任務(wù)[15]。國(guó)家級(jí)新區(qū)的權(quán)力配置也具有“疊加”的特色，國(guó)家特殊政策的集中賦予與“高配”等權(quán)力重塑手段都體現(xiàn)在國(guó)家級(jí)新區(qū)當(dāng)中，為解決既有治理難題提供了新的模式。

（二）設(shè)立法定機(jī)構(gòu)保持功能區(qū)的高效率

功能區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的另一個(gè)方向是強(qiáng)化功能區(qū)的功能，既不是通過(guò)提升功能區(qū)的組織位階，也不是通過(guò)擴(kuò)大功能區(qū)的空間范圍，而是在功能區(qū)既有的空間里增加對(duì)功能區(qū)的賦權(quán)和賦能，設(shè)立具有充分自主權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，以便保持功能區(qū)管理高效、辦事便利、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)良的優(yōu)勢(shì)，并且為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供樣本，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行創(chuàng)新探索。功能區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的典型做法是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革。

經(jīng)過(guò)40余年的努力，大多數(shù)功能區(qū)獲得了成功，逐漸發(fā)育成熟。作為虛體性治理單元的功能區(qū)也實(shí)現(xiàn)了從只承擔(dān)一項(xiàng)或幾項(xiàng)特定治理任務(wù)，向承擔(dān)綜合性治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變，很多功能區(qū)管委會(huì)的職責(zé)擴(kuò)大，成為準(zhǔn)實(shí)體性治理單元[23]。有的功能區(qū)從簡(jiǎn)單的“園區(qū)”發(fā)展為行政區(qū)，實(shí)現(xiàn)了從虛體性治理單元向?qū)嶓w性治理單元的轉(zhuǎn)變。例如，上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)都成了一級(jí)政府，雖然還屬于國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，但已具備了行政區(qū)的全部治理功能和行政權(quán)力。另一種內(nèi)涵優(yōu)化是通過(guò)優(yōu)化治理模式，調(diào)整功能區(qū)治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)保持功能區(qū)治理功能單一、治理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)成熟的功能區(qū)發(fā)展為新城區(qū)以后，新增的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能也會(huì)使行政區(qū)劃的功能區(qū)失去功能單一、機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、治理結(jié)構(gòu)扁平化的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)這一問(wèn)題，為了使功能區(qū)繼續(xù)作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，保持功能區(qū)職責(zé)“輕便”的優(yōu)勢(shì)，各地紛紛嘗試改革功能區(qū)內(nèi)部管理體制，其中最具效果的方式是設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。

法定機(jī)構(gòu)不是政府機(jī)構(gòu)，但其承擔(dān)了行政管理、公共服務(wù)、開(kāi)發(fā)建設(shè)等職能，采取的是類(lèi)似企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，嘗試“政事企三合一”。法定機(jī)構(gòu)的核心是簡(jiǎn)潔高效的治理體制和靈活有效的用人、薪酬和激勵(lì)機(jī)制，其優(yōu)勢(shì)一是實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開(kāi)和制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)內(nèi)設(shè)立決策機(jī)構(gòu)（理事會(huì)）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（管理局、管委會(huì)）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（監(jiān)事會(huì)），既可實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力的提高，又確保權(quán)力之間的監(jiān)督。二是輕裝簡(jiǎn)行，法定機(jī)構(gòu)不承擔(dān)社會(huì)事務(wù)。公安消防、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、市容和環(huán)境衛(wèi)生等社會(huì)管理職能由屬地政府及上級(jí)政府的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，保持了功能單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、行政高效的優(yōu)點(diǎn)。三是不按照政府的方式設(shè)置部門(mén)、招聘干部，不按照公務(wù)員的方式考核干部，而是借鑒企業(yè)管理模式，打破原公務(wù)員或事業(yè)單位職級(jí)身份界限，實(shí)行全員聘任和崗位績(jī)效工資的激勵(lì)方式，個(gè)人績(jī)效與部門(mén)考核成績(jī)掛鉤。法定機(jī)構(gòu)將經(jīng)濟(jì)功能區(qū)干部的精力和資源從龐雜的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，把工作重心聚焦到招商引資、企業(yè)服務(wù)、規(guī)劃建設(shè)等主業(yè)上來(lái)，不僅回歸了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)集中精力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，而且可以解決經(jīng)濟(jì)功能區(qū)長(zhǎng)期存在效率降低、人員老化和激勵(lì)乏力等問(wèn)題。

法定機(jī)構(gòu)改革也是在功能區(qū)治理單元中進(jìn)行“二次去行政化”的一種嘗試。在功能區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，一些功能區(qū)通過(guò)“再行政化”來(lái)滿足治理任務(wù)增加的需要。例如，1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)后，最初采用的是管委會(huì)體制，1992年青島市開(kāi)始實(shí)行青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與黃島區(qū)體制合一模式， 合署設(shè)置經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與黃島區(qū)政府共同管理功能區(qū)[24]。功能區(qū)的再行政化有助于應(yīng)對(duì)內(nèi)部多元化治理需求，但也會(huì)形成經(jīng)濟(jì)功能區(qū)退回一般行政區(qū)，不再有大刀闊斧進(jìn)行體制創(chuàng)新的“紅天鵝”（指中國(guó)獨(dú)特的發(fā)展模式和國(guó)家治理方式）[25]功能。法定機(jī)構(gòu)改革是針對(duì)再行政化的功能區(qū)進(jìn)行“二次去行政化”，保持其組織機(jī)構(gòu)輕裝簡(jiǎn)行的優(yōu)勢(shì)，保持其運(yùn)行機(jī)制上的公開(kāi)性和組織架構(gòu)上的非行政性[26]。

法定機(jī)構(gòu)介于實(shí)體性和虛體性治理單元之間，是一種“準(zhǔn)”實(shí)體性治理單元，法定機(jī)構(gòu)不是政府機(jī)構(gòu)，但在國(guó)內(nèi)仍被當(dāng)作政府的一種“派出機(jī)構(gòu)”。在得到政府授權(quán)和委托后，法定機(jī)構(gòu)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)進(jìn)行更為靈活和高效的管理，為企業(yè)提供更好的營(yíng)商環(huán)境。法定機(jī)構(gòu)雖然承擔(dān)了公共事務(wù)，但在其人員身份上不屬于國(guó)內(nèi)既有的行政編、事業(yè)編和企業(yè)編的任一類(lèi)型，其更傾向于培養(yǎng)工作人員較高的工作積極性，并鼓勵(lì)創(chuàng)新。法定機(jī)構(gòu)以非政府的“外殼”承擔(dān)了對(duì)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的行政管理職能，被界定為非營(yíng)利性的“公法人”[27]， 是對(duì)功能區(qū)這種虛體性治理單元組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力來(lái)源的一種全新改革探索。法定機(jī)構(gòu)的成立必須通過(guò)地方立法，得到地方人大的授權(quán)和地方政府委托，行使部分行政管理職權(quán)，其設(shè)立經(jīng)過(guò)了“一機(jī)構(gòu)一法例”的運(yùn)作程序[28]。不同于功能區(qū)治理單元空間擴(kuò)散的“軟邊界”特征，法定機(jī)構(gòu)的作用范圍被嚴(yán)格設(shè)立在立法規(guī)定的功能區(qū)空間內(nèi)，具有明確的邊界，屬地政府無(wú)權(quán)直接把法定機(jī)構(gòu)體制移植到功能區(qū)之外。

五、結(jié)論

作為一種治理單元，一方面，功能區(qū)通過(guò)邊界擴(kuò)展實(shí)現(xiàn)了功能擴(kuò)散，最大化特殊政策的輻射范圍。邊界擴(kuò)展帶來(lái)功能區(qū)治理機(jī)構(gòu)“衍生”“移植”“復(fù)制”等效果，功能區(qū)的體制創(chuàng)新得到空間上的散布，從而提升了功能區(qū)的治理效能。隨著新的分區(qū)在屬地的設(shè)立和在飛地的設(shè)立，功能區(qū)的專屬權(quán)力在空間上也得到擴(kuò)張，進(jìn)而放大了功能區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)。虛體性治理單元的“軟邊界”優(yōu)勢(shì)在功能區(qū)空間擴(kuò)張里得到充分利用，對(duì)維持功能區(qū)優(yōu)勢(shì)，保證其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的“排頭兵”地位具有明顯助益。另一方面，內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)是為了保持并提升功能區(qū)聚焦于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)或新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能優(yōu)勢(shì)，通過(guò)更新管理機(jī)構(gòu)，提高功能區(qū)的行政效率;通過(guò)賦予功能區(qū)更多的自主權(quán)，提升功能區(qū)活力。內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)生在已有的功能區(qū)空間范圍內(nèi)，其作用在于大大強(qiáng)化了功能區(qū)治理單元的性能。

立足治理單元視角探討功能區(qū)的發(fā)展調(diào)適，有助于深入把握住功能區(qū)作為一種重要空間治理手段的本質(zhì)。虛體性的功能區(qū)治理單元對(duì)具有空間剛性的實(shí)體性行政區(qū)形成有效彌補(bǔ)，為中國(guó)穩(wěn)定的政治架構(gòu)增添了更具靈活性的制度安排。但長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家治理體系中具有重要作用的功能區(qū)也呈現(xiàn)出一些各自為戰(zhàn)，甚至野蠻生長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這就需要通過(guò)來(lái)自空間范圍和權(quán)力結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度的調(diào)適來(lái)實(shí)現(xiàn)功能區(qū)治理單元的理性發(fā)展。功能區(qū)治理單元的發(fā)展需要在全國(guó)“一張圖”的整體規(guī)劃背景下，立足地方特色，依托各類(lèi)國(guó)家戰(zhàn)略，以優(yōu)化空間治理體系為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)虛體性功能區(qū)與實(shí)體性行政區(qū)的協(xié)同發(fā)力，最終服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)大局。

注釋：

① “軟邊界”是指虛體性治理單元存在于行政區(qū)內(nèi)或行政區(qū)之間規(guī)定的權(quán)力或政策的適用范圍內(nèi)，不同于行政區(qū)的邊界完全由中央勘定，并受?chē)?guó)家層面的法律保護(hù)（楊龍.作為國(guó)家治理基本手段的虛體性治理單元[J].學(xué)術(shù)研究，2021（8）.）。

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The Adjustment of Functional Area Space Boundary and Power Structure from the Perspective of Governance Unit

YANG Long，WU Hanbo

Abstract： As a flexible governance unit set up outside the substantive administrative area， the functional area plays the role of the vanguard of economic growth and the experimental field of institutional reform. It is also an important support for China to create economic miracles， avoid governance risks and achieve policy innovation. In order to realize the coordinated development with the administrative district and maximize the governance advantages of the functional district， the functional district is also constantly innovating. From the perspective of governance unit， the development of functional areas can be divided into two categories： the expansion of space boundary and optimization of power structure. The expansion of spatial boundaries includes the expansion of the scope of functional areas and the direct use of administrative areas as functional areas; The optimization of power structure refers to the adjustment of the management system and power relationship in the functional area. The analysis of the evolution of the functional area governance unit is helpful for understanding the governance significance of the functional area change in the new era. In the transformation and upgrading of the functional area， it is necessary to set optimizing the space governance system as the goal， and determine the physical boundary and management system according to the national strategy.

Key words： governance unit; functional area; space boundary; power structure

責(zé)任編輯：翟? ?祎