方木歡

回歸之初，澳門特區(qū)政府就意識到人才資源匱乏問題是澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。因此，人才培育與引進工作一直成為歷屆澳門特區(qū)政府的施政重點。

澳門特區(qū)政府早在2003年就成立了“人力資源發(fā)展委員會”，引進專才和輸入外勞是其工作重點。到了2014年，澳門特區(qū)政府更是專門設立了“人才發(fā)展委員會”，負責制定、規(guī)劃及協(xié)調(diào)人才培養(yǎng)的長遠發(fā)展策略。由此可見，澳門特區(qū)政府自始至終都高度關注和注重解決澳門經(jīng)濟社會發(fā)展中的人才要素問題。目前，因應國家在新時代新發(fā)展階段的任務要求，澳門特區(qū)政府制定與落實科學合理的人才引進政策，是澳門深度參與大灣區(qū)建設與共商共建共管共享橫琴深合區(qū)的關鍵舉措，不僅有助於促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，也有助於澳門自身加快推動本地發(fā)展融入國家發(fā)展大局。

推人才引進法律制度的必要性

綜觀澳門人才政策實施的發(fā)展歷程，我認為現(xiàn)階段澳門特區(qū)政府將要推出的人才引進法律制度，在相當程度上是有助於解決澳門近年來人才政策實施過程中存在的一些突出性問題。

第一，人才引進制度規(guī)定不完善。澳門特區(qū)長期以來缺乏如香港、新加坡等地建立的一套系統(tǒng)性及針對性的人才引進機制，原有人才制度待遇缺乏吸引力。以涉外勞的21/2009號法律和涉人才引進的第3/2005號行政法規(guī)等組成的外來人口就業(yè)法律體系，內(nèi)容上未形成高、中、低梯度發(fā)展的效果。整體立法宗旨以保障本地人優(yōu)先就業(yè)為前提，同時兼顧本地雇主基於成本考慮對外勞的強烈需求與吸引外地資本入澳。第3/2005號行政法規(guī)的內(nèi)容呈現(xiàn)窗口小、程序繁、門檻高等特點，對人才引進的限制遠勝於吸納。在立法策略上，外勞輸入與人才引進議題差異化不明顯，人才引進制度立法長期與外勞輸入議題糾合，導致進展緩慢滯後。

第二，人才引進政策配套不健全。培養(yǎng)本地人才和鼓勵境外澳門人才回流一直是特區(qū)政府的工作重點，但是收效不明顯。由於人才引進政策實施進程較為緩慢，對引進人才的生活、工作、就學、醫(yī)療等配套措施籠統(tǒng)化，尚未形成體系化、規(guī)範化的政策保障，人才引進政策環(huán)境整體來看是不容樂觀的。人才培養(yǎng)、回流與引進出現(xiàn)不連貫、不緊密的現(xiàn)象，形成本地人才培養(yǎng)不起來、境外澳門人才不願回、外地人才引不進來的困境。這對於澳門特區(qū)要著力解決的新興產(chǎn)業(yè)人才空心化問題，就顯得相當棘手。

第三，人才發(fā)展內(nèi)容目標不明確。特區(qū)政府雖在2003年成立“人力資源發(fā)展委員會”，並把引進專才和輸入外勞作為工作重點，但是由於人才引進政策內(nèi)容目標不清晰，未能真正掌握人才需求缺口與有效回應社會發(fā)展需求。這表現(xiàn)在：一方面，在人才選調(diào)上，人才引進與產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展不匹配，不能有效服務於產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。另一方面，在人才培養(yǎng)上，澳門特區(qū)限制本地高校的外地人才在澳發(fā)展，形成外地畢業(yè)生不想留與特區(qū)政府不想留的雙重尷尬局面，造成本地人才培養(yǎng)與供給關係失衡的怪像。

認清人才引進制度的困擾與阻礙

而上述問題的出現(xiàn)，可能還要回到澳門特區(qū)人才政策實施過程之中尋找原因，因為這些根源性問題仍有可能對即將推出的人才引進制度及其政策執(zhí)行產(chǎn)生不同程度的困擾與阻礙。具體而言，我認為澳門人才制度及其政策執(zhí)行仍受到本土保守主義、官僚主義、經(jīng)濟結構、外部競爭等因素的不同程度影響，這將會使有關具體的人才政策執(zhí)行過程遇到不少挑戰(zhàn)。

首先，本土保守主義是重要的思想性因素。長期以來，澳門特區(qū)政府擔憂人才引進影響本地就業(yè)環(huán)境，無法保障本地人充分就業(yè)。澳門社會普遍認為人才引進阻礙本地人才向上流動，擠壓其發(fā)展空間。特區(qū)政府為了保障本地居民就業(yè)，人才政策堅持以培養(yǎng)本地人才和吸引海外澳門人才回流為主、引進外地人才為輔。一定程度上，反向加深外地人才對居澳發(fā)展的厭棄。而本地人才培養(yǎng)品質(zhì)參差不齊、產(chǎn)業(yè)結構性缺陷使澳門難以培養(yǎng)出符合高端產(chǎn)業(yè)需求的高層次人才，無法彌補經(jīng)濟社會發(fā)展人才需求缺口。澳門中等教育的封閉性使本地高中生水準良莠不齊，澳生保送內(nèi)地政策亦有局限性，70%的澳生選文科，且培養(yǎng)方式存在特殊化，培養(yǎng)品質(zhì)與競爭力與其他地區(qū)生源大相徑庭。澳門本地具高等教育學歷人口占就業(yè)人口40%，絕大多數(shù)集中於博彩業(yè)及公務員體系，高端產(chǎn)業(yè)缺乏及工作薪資比較優(yōu)勢不明顯是本地人才培養(yǎng)乏力的主因。

其次，深層次的官僚主義是行政性因素。澳門人才引進政策滯後發(fā)展，與特區(qū)政府官員不作為有一定聯(lián)繫。不少官員對於向在澳升學外地人才提供在澳實習工作機會，懼怕監(jiān)管困難。由於陷於保障本地居民就業(yè)與引入外地人才之間非此即彼的二元關係，在實踐上堅持前者優(yōu)先、後者服務於前者，人才引進政策成效有限。在人才引進制度立法上，特區(qū)政府與立法會為避免社會公眾非議，將時間耗在反復諮詢評估上，內(nèi)容突破性不足。人才引進制度法案重在限制而非引進，形式大於實質(zhì)，內(nèi)容與原有制度部分重複，高端人才計劃吸睛但缺乏現(xiàn)實性，功能突出的基礎人才引進設置了諸多門檻或附帶條件，如留澳日數(shù)、履行責任等，不利及時系統(tǒng)推進人才聚集流動。而一般性討論及表決獲全票通過，反映立法意識拘泥於原有的傳統(tǒng)思維和人才儲備模式，不能很好地快速順應市場變化。

再次，單一的經(jīng)濟結構是經(jīng)濟性因素。澳門實現(xiàn)經(jīng)濟適度多元發(fā)展，一定程度上取決於人才要素的數(shù)量與品質(zhì)。然而，澳門現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構中，第一產(chǎn)業(yè)嚴重缺乏、第二產(chǎn)業(yè)日益萎縮，第三產(chǎn)業(yè)以博彩業(yè)為核心，其他產(chǎn)業(yè)依附博彩業(yè)發(fā)展。2020年澳門約有39.5萬名就業(yè)人口，博彩業(yè)就業(yè)人口近8.1萬人，居各行業(yè)就業(yè)人數(shù)首位。澳門新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚，面臨行業(yè)標準尚未完全建立、技術支撐不成熟等因素制約。澳門不均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結構，博彩業(yè)占主導地位的局面加劇了人力資源結構失衡程度，澳門人才需求層次單一化，其他領域人才缺乏專業(yè)的發(fā)展空間，且上升通道相對狹窄，導致非本地人才與本地人才、海外澳門人才居澳留澳發(fā)展的意願相對不高。

此外，激烈的人才競爭是重要外部性因素。澳門特區(qū)周邊的大灣區(qū)中心城市發(fā)展掀起“搶人才”的激烈競爭，對澳門自身人才引進政策產(chǎn)生不小的衝擊。香港、深圳、廣州、珠海等城市為了提升國際競爭力，極為重視人才引進的強度、開放度與優(yōu)厚待遇，積極實施引才政策或?qū)ｍ椨媱?。香港持續(xù)實施“優(yōu)秀人才入境計劃”“輸入內(nèi)地人才計劃”“科技人才入境計劃”，大灣區(qū)內(nèi)地城市近年相繼加入“搶人”浪潮，因地制宜地實施“廣州市引進人才入戶管理辦法”、“深圳市海外高層次人才獎勵補貼及優(yōu)惠政策”、“珠海英才計劃”等政策。反觀澳門特區(qū)，若是在人才引進政策上並無過多的創(chuàng)新性舉措和提供更大的優(yōu)惠力度，外部城市的人才政策相當程度上稀釋了澳門對境內(nèi)外人才“入澳、居澳、留澳”發(fā)展的吸引力。

突破性改革是解決人才問題的關鍵

基於前述對澳門人才引進問題與原因的分析，我認為新形勢下人才要素將是推動澳門經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的第一要素，科學合理的人才引進制度及其執(zhí)行政策將是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的關鍵。為了突破澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的人才資源瓶頸，必須健全符合澳門發(fā)展實際的人才引進政策，採取突破性的改革措施。政策建議具體體現(xiàn)在管理機構設置、人才福利保障、人才觀念價值、宣傳工作機制等方面。

一是專設人才引進政策執(zhí)行管理機構。理順行政長官辦公室、人才發(fā)展委員會及其它履行人才引進職能的行政機構如治安警察局、貿(mào)易投資促進局的權力關係，明確決策、諮詢與行政服務的職能性質(zhì)劃分。在整合人才引進機構權力關係上，在執(zhí)行與監(jiān)管層面成立“人才發(fā)展局”，提升人才引進機構的地位作用，專責人才引進政策執(zhí)行管理、服務保障與監(jiān)督考核工作，包括按人才引進標準分類執(zhí)行人才引進政策；運營人才資料庫，紓緩行業(yè)人才緊缺問題；執(zhí)行人才引進程序、全過程監(jiān)督人才選聘；深度開展緊缺人才需求調(diào)查，合理制定行業(yè)人才需求清單，建立彈性機制動態(tài)調(diào)控和優(yōu)化配置人才引進額度；建立“一站式”人才政務電子平臺，提供便利化服務；考評引進人才的履職情況與工作成就。

二是完善引進人才福利保障措施。從法制保障上完善境內(nèi)外人才在澳工作的配套設施，從補貼、居住、醫(yī)療、教育等方面推進基礎設施建設，通過稅務優(yōu)惠或豁免、提供住房或增加住房補貼、現(xiàn)金補貼等經(jīng)濟手段，增強澳門吸引人才的優(yōu)勢。提升人才引進制度的流動性、靈活性，將人才制度與現(xiàn)有居民身份制度脫鉤。參考廣州、深圳等地建立人才綠卡制度，賦予優(yōu)秀人才在服務期內(nèi)享有與本地人才同等待遇與保障。完善各類人才出入境及現(xiàn)有的短期學術交流制度，避免與外勞審批制度相混淆，便利服務期屆滿後人才回流與持續(xù)交往，對有意留澳人才，研究改善居民身份證頒發(fā)制度，避免因單程證造成不便。

三是更新人才傳統(tǒng)觀念與價值觀。特區(qū)政府要摒棄傳統(tǒng)陳舊的人才觀念，更新人才發(fā)展思維。建立對引進人才“平等對待、為我所用”的價值，從“人才建澳”向“人才建澳、人才興澳、人才強澳”的施政理念轉變，更強調(diào)人才引進之於澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的正面影響。正確發(fā)揮外地人才在澳門經(jīng)濟發(fā)展中的地位與作用，引導全社會樹立外地人才是澳門特區(qū)繁榮發(fā)展的建設者、貢獻者的共識，強調(diào)引進人才與本地人才互補發(fā)展的關係，是支持澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的關鍵。在吸納非本地人才方面，逐步向本地高校的非本地畢業(yè)生開放留澳發(fā)展機會，適當引進重點產(chǎn)業(yè)所屬境內(nèi)外高校學科中的成績優(yōu)異者，補充澳門所需的各類人才儲備，促進澳門經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展。

四是加強人才引進政策宣傳工作機制。做實人才引進政策的社會諮詢工作，利用政府宣傳機構、社團及其它協(xié)會組織等管道做好宣傳與解說，對內(nèi)撫慰澳門本地人消極抵觸的情緒，對外消除外地人才留澳發(fā)展的疑慮。特區(qū)政府人才引進政策要建立社會公開透明機制，明確清晰人才引進政策的目標任務，規(guī)範保障引進人才的福利待遇，定期向民眾作政策解說並公開人才引進資料信息，便於民眾查詢?nèi)瞬乓M政策執(zhí)行情況並反映意見建議，在澳門爭取最大的社會共識。

五是抓緊機遇在橫琴先行先試更高層次的人才引進制度。澳門特區(qū)作為共建共管橫琴深合區(qū)的一方，是人才需求的用人主體，澳門與廣東可結合各自優(yōu)勢，根據(jù)橫琴深合區(qū)的政策規(guī)定，在稅收補貼、通關便利、資格互認等方面制定集聚境內(nèi)外優(yōu)秀人才的政策措施，先行先試地合作實施更高層次的人才引進政策，建立人才共享機制和創(chuàng)新人才供給方式，吸納“高精尖缺”人才集聚，為澳門新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展建造“人才蓄水池”，在橫琴深合區(qū)打造區(qū)域性人才中心，興建澳門引進人才公寓，實行人才引進制度中的特別逗留許可，便利人才在琴澳自由流動，彌補橫琴深合區(qū)建設的人才需求短板，並為澳門完善人才引進政策提供探索經(jīng)驗。

最後，對於即將推出的澳門人才引進法律制度，我認為尤為需要在執(zhí)行過程中處理好以下問題：其一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與人才供給的關係問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，澳門以大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育四大產(chǎn)業(yè)引進領軍人物和高端人才，呼應了橫琴粵澳深度合作區(qū)建設對澳門高層次人才的極度需求，但是與澳門社會的發(fā)展現(xiàn)狀可能不甚相符，高級專才及其他人才實質(zhì)上才是推動澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅力量，設置如雇傭、薪資等非必要條件與原有制度無異，且高端人才往往作為團隊領軍人物出現(xiàn)，若無高級專才及其他人才支撐，通過人才引進推動澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展之舉恐流於形式。因此，宜在澳門境內(nèi)外廣泛展開面向各層次人才居澳留澳發(fā)展意願的調(diào)查研究，更好與澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應。其二，兼顧本地人才與引進境外人才的關係問題。即如何做到推動澳門本地人才向上流動和保障澳門本地人充分就業(yè)的同時，吸引高層次的外地人才居澳留澳發(fā)展，這需要澳門特區(qū)政府做好思想工作，引領全社會破除和摒棄本土主義與排外主義的思想認識，大膽地邁開步子在人才引進上推出更多扎實的革新性舉措，從而補足澳門經(jīng)濟社會發(fā)展人才需求的缺口。其三，防範人才引進政策執(zhí)行過程中的形式主義與貪污腐化現(xiàn)象。

從2003年成立“人力資源發(fā)展委員會”到2014年設立“人才發(fā)展委員會”，都顯示特區(qū)政府高度重視解決人才資源缺乏問題，但實際政策執(zhí)行過程卻相當緩慢，如人才資料庫從2007年倡建，直到2012年得以籌設，至今人才資料庫仍在建設中且未能覆蓋全行業(yè)，這說明形式主義問題仍然存在，需要在往後人才引進政策執(zhí)行過程中引起高度重視，並加以解決和優(yōu)化有關辦事程序問題。此外，2018年以來貿(mào)易投資促進局在審批重大投資移民及技術移民申請上滋生了多起貪腐案件，引發(fā)相當大的社會關注度和負面影響。這也將啟示有關部門在人才引進審批上應及時發(fā)現(xiàn)和堵住權力監(jiān)督的漏洞，防止政策過程中滋生貪污腐化的現(xiàn)象。