朱世海

澳門特區(qū)政府於2021年11月就人才引進的法律制度開展為期四十五日的公開諮詢，意見普遍認(rèn)同及支持制定這樣的法律制度，目前立法會第三常設(shè)委員會正在審議《人才引進法律制度》法案。澳門人才引進立法是非常必要的，並具有重要意義，能夠為引進人才設(shè)定清晰的評審準(zhǔn)則，並提升人才引進審批的透明度。

應(yīng)提高制定人才法律制度的效率

《人才引進法律制度》法案的推出是及時的，香港等大灣區(qū)城市都在搶人才，澳門也應(yīng)有危機意識，為吸引人才積極提供必要的法制保障。有關(guān)人才引進的立法在2021年11月就向社會公開諮詢，目前還處於立法會常設(shè)委員會的審議中，立法過程較長，今年能否通過還不確定。

其實，人才引進的規(guī)範(fàn)性文件可以以行政法規(guī)的形式頒佈。根據(jù)《訂定內(nèi)部規(guī)範(fàn)的法律制度》（第13/2009號法律）的規(guī)定，行政長官可以制定獨立性的行政法規(guī)，獨立行政法規(guī)可就法律沒有規(guī)範(fàn)的、且不屬法律保留事項設(shè)定初始性的規(guī)範(fàn)。引進人才立法不屬於法律保留事項，故可由行政長官以行政法規(guī)的形式制定，這樣會提高效率，並儘快滿足現(xiàn)實引入人才的需要。很多技術(shù)移民申請個案還處於“待辦”狀態(tài)，等待《人才引進法律制度》頒佈後進入評議程序。有些優(yōu)秀人才已經(jīng)在澳門工作數(shù)年，但一直拿不到澳門身份證，他們的工作積極性、子女接受學(xué)校教育等問題都受到消極影響。

當(dāng)然，《人才引進法律制度》法案走立法會立法的程序，會具有更強的民主性，能夠吸納更廣泛的意見，希望該制度今年內(nèi)就能順利在立法會獲得通過。

人才引進要更契合澳門社會發(fā)展實際

《人才引進法律制度》法案的主要內(nèi)容包括明確法律制度的宗旨，即引入有利於推動澳門特區(qū)經(jīng)濟適度多元發(fā)展，尤其是重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人力資源，以及為澳門特區(qū)經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展儲備所需的各類人才。確立引進高端人才、優(yōu)秀人才及高級專業(yè)人才三類人才計劃的分類及定義。訂定人才引進計劃的資格要件及審批程序，尤其訂定通過電子平臺作出申請。明確由人才引進評審委員會、人才發(fā)展委員會及治安警察局作為執(zhí)行本法律的主管實體並訂定相關(guān)職責(zé)。行政長官具許可權(quán)核準(zhǔn)各類人才引進計劃，並對按照各類人才引進計劃提出的居留許可申請作出決定。訂定各類人才引進計劃獲批準(zhǔn)的居留許可的特別規(guī)定及相關(guān)的稅務(wù)優(yōu)惠措施。

《人才引進法律制度》法案提及重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但並沒有明確重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)是哪些產(chǎn)業(yè)，而事前諮詢期間的文本規(guī)定“大健康、現(xiàn)代金融、高新科技、文化體育產(chǎn)業(yè)”是重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。對於這些重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，坊間有不同看法。對於經(jīng)濟（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展，政府不宜過多幹預(yù)，政府的角色主要是解決市場不能解決的問題。此外，回歸以來，在中央政府的大力支持下，澳門高等教育發(fā)展迅速，不僅促進本地居民教育文化水準(zhǔn)的提高，還吸引很多內(nèi)地學(xué)子來澳門讀書，並帶動酒店、旅遊等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！鞍倌甏笥嫿逃秊楸尽?，如果論重要性，高等教育就非常重要，無疑應(yīng)納入重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這些年來，很多在澳門高校任教的博士，有的任教授或高校教研部門領(lǐng)導(dǎo)，仍然是持“藍卡”的外勞，與保潔、保安、地盤工人等一樣的待遇，其中一些人士因未能獲得澳門身份證已經(jīng)離開澳門，主動送上門的人才竟流失了，如何引入身處其他地方的人才？

人才引進法律應(yīng)強化整體吸引力

特區(qū)政府有關(guān)主管實體曾就引入人才進行多方調(diào)研，積極吸收周邊大灣區(qū)城市的經(jīng)驗和做法，《人才引進法律制度》法案中的有些規(guī)定順應(yīng)了現(xiàn)實要求：一方面，根據(jù)高端人才和優(yōu)秀人才計劃獲得居留許可的主申請人及其家屬，有關(guān)居留許可的獲取和維持不需要他們在澳門通常居住。該做法改變了《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》（澳門第4/2003號法律）第9條第3款規(guī)定的“利害關(guān)係人在澳門特別行政區(qū)通常居住是維持居留許可的條件”。另一面，若主申請人死亡，其家團成員的居留許可也可在符合法定情況下獲得續(xù)期。這改變了過去，主申請人死亡，其家團成員按居留許可不可獲續(xù)期的做法。

《人才引進法律制度》法案在高端人才、優(yōu)秀人才計劃的主申請人和家團的居留許可事項上的規(guī)定改變了澳門第4/2003號法律的有關(guān)規(guī)定，故這也是該法案必須走立法會立法程序的重要原因。當(dāng)然，給予高端人才、優(yōu)秀人才及其家屬在通常居住方面的優(yōu)惠也可通過修改澳門第4/2003號法律第9條第3款實現(xiàn)。

與周邊城市相比，《人才引進法律制度》法案對高端人才、優(yōu)秀人才具有一定吸引力，因為他們及其家屬都不用遵守在澳門通常居住的規(guī)定。但高端人才、優(yōu)秀人才在外來人才總量中只會占很小的比例，澳門經(jīng)濟和社會發(fā)展主要還是靠大量的高級專業(yè)人才及《人才引進法律制度》法案沒有納入的一般專業(yè)人才。如果人才引進制度對於他們沒有吸引力，澳門就難以在引進人才的競爭中處於優(yōu)勢。

人才法律制度應(yīng)與時俱進

《人才引進法律制度》法案規(guī)定內(nèi)地居民僅持有居住地主管實體發(fā)出的批準(zhǔn)其進入澳門的文件，及獲得澳門主管實體發(fā)出的證明文件之日起，其居留許可就可產(chǎn)生效力。主管實體發(fā)出的批準(zhǔn)進入澳門的文件是什麼文件？內(nèi)地居民如何獲得主管實體發(fā)出的批準(zhǔn)進入澳門的文件？

這確實是個問題，其實《投資者、管理人員及具特別資格技術(shù)人員居留制度》（澳門3/2005號行政法規(guī)）也提及由中國內(nèi)地主管當(dāng)局發(fā)出許可申請定居於澳門特別行政區(qū)的證明文件，但獲得此證明文件操作起來有很大難度。內(nèi)地居民來澳門定居可以向主管實體申請“單程證”，即“前往港澳通行證”?！皢纬套C”是相對于“雙程證”而言，“雙程證”是“往來港澳通行證”的俗稱。申請人符合下列條件之一，才可獲得單程證：（1）在香港或者澳門定居人員的內(nèi)地配偶及其偕行的未滿18周歲的子女，需要前往香港或者澳門家庭團聚的；（2）香港、澳門居民中的中國公民在內(nèi)地所生的中國籍子女，並且在其出生時，其父母雙方或一方已依法取得香港或澳門永久性居民身份，需要前往香港或者澳門定居的；（3）未滿18周歲（含生日當(dāng)天），需要投靠在香港或者澳門定居的父母的；（4）18周歲以上、未滿60周歲，在香港或者澳門定居且在香港或者澳門無子女的父母均60周歲以上，需要其前往照料的；（5）60周歲以上且在內(nèi)地?zé)o子女，需要投靠在香港或者澳門定居的18周歲以上子女的；（6）特殊情況需要前往香港或者澳門定居的。由以上可見，到澳門工作很難成為獲得單程證的條件，當(dāng)然個別有能量人士可依據(jù)上述第6項規(guī)定獲得，而且獲得單程證必須註銷內(nèi)地戶口?！度瞬乓M法律制度》法案中規(guī)定的主管實體發(fā)出的批準(zhǔn)其進入澳門的文件也不是“雙程證”，因為根據(jù)內(nèi)地主管實體頒佈的《內(nèi)地居民往來港澳逗留簽注辦證指南》的規(guī)定，內(nèi)地居民赴澳的逗留簽注（D）發(fā)給赴澳門隨任、就學(xué)、就業(yè)人員及經(jīng)澳門有關(guān)部門批準(zhǔn)赴澳門居留的就業(yè)人員親屬，並不包括居留。

由於內(nèi)地欠缺申領(lǐng)上述文件的相關(guān)機制，故內(nèi)地居民在申領(lǐng)此文件時存在實際困難。於是，很多內(nèi)地居民採取迂回的方式，先取得其他國家或地區(qū)的護照或居留權(quán)，再憑此以不居住於中國內(nèi)地的內(nèi)地公民身份申請在澳的臨時居留許可，這是實際上存在的普遍情況，他們?yōu)榇艘Ц稊?shù)萬元、甚至數(shù)十萬元的中介服務(wù)費。為什麼內(nèi)地居民赴港居留不需要花錢先取得其他國家或地區(qū)的護照或居留權(quán)？原因在於內(nèi)地主管實體頒佈的《內(nèi)地居民往來港澳逗留簽注辦證指南》的規(guī)定，內(nèi)地居民赴港的逗留簽注（D）包括發(fā)給赴香港隨任、就學(xué)、就業(yè)、居留、培訓(xùn)以及作為受養(yǎng)人赴香港依親的，內(nèi)地居民前往香港逗留的理由比前往澳門多了“居留”，而且香港的確存在單純?yōu)榫恿裟康淖屔暾埲烁案鄣娜刖秤媱?，如“輸入?yōu)秀人才計劃”。此外，根據(jù)《澳門特別行政區(qū)永久性居民及居留權(quán)法律》（澳門第8/1999號法律）第4條第2款，獲準(zhǔn)逗留不能成為澳門永久性居民作連續(xù)通常居住的時間計算，故目前在本澳亦不存在單純以居留為目的的逗留，這也決定了外來移民在澳門通常居住的計算時間從獲得澳門主管實體發(fā)出臨時居留許可開始。順應(yīng)引進人才的要求，澳門應(yīng)修改第8/1999號法律第4條第2款的規(guī)定，並與內(nèi)地主管實體協(xié)商，增加有關(guān)赴澳作臨時居留的簽注。

正確理解“通常居住”以徹底解決歷史遺留問題

《人才引進法律制度》法案也提及“通常居住”，澳門曾發(fā)生多起涉及通常居住的訴訟案件，通常居住的內(nèi)涵是什麼？《人才引進法律制度》法案通過後，能否適用於處理歷史遺留申請個案？

葡澳時期澳門本地法律沒有通常居住這一概念，這一概念先後在《中葡聯(lián)合聲明》、《澳門基本法》和澳門第4/2003號法律中出現(xiàn)。這一概念不是來自葡萄牙，而是來自香港，《香港基本法》在第24條、第44條、第61條和第71條中都出現(xiàn)通常居住這一概念。很可能因為葡語中沒有通常居住概念，故譯者用residência habitual或residam habitualmente來翻譯通常居住，其實residência habitual、residam habitualmente分別是常居地（所）、慣常居住的意思。通常居住也不是香港本地創(chuàng)制的概念，而是來自英國。英國有關(guān)法律就有的ordinarily resident或ordinary residence，其中文意思是通常居住、通常居所。英文中還有habitual residence，相當(dāng)於葡文中的residência habitual，意思是常居地（所）。通常居住概念在英國的一系列法規(guī)中有所使用，包括1971年英國的移民法案，以及英國1948年和1981年的《國籍法》。通常居住是個不確定法律概念，英國官方為判定通常居住地提供了指引。英國的《國籍政策：評估通常居?。?.0版）》規(guī)定通常居住的概念隱含：（1）如果在一個特定的地方有一種固定的慣常的生活方式，無論是短期的還是長期的，除了臨時或偶爾的離開之外，這種生活方式的連續(xù)性是持續(xù)的，那就形成了通常居住。居住必須是自願的，並且是為了一個固定的目的而採取的。（2）一個人可以同時在一個以上的國家（地區(qū)）通常居住，以區(qū)別於定居; （3）通常居住更多地是由客觀證據(jù)證明，而不是由個人在某一時間點的主觀狀態(tài)證明。香港高等法院在Lau San Ching v Liu，Apollonia案件的裁判中也曾指出，一個人可同時在兩個國家（地區(qū)）通常居住。

根據(jù)澳門第8/1999號法律第4條第1款的規(guī)定，通常居住是在澳門合法居住，並以澳門為常居住地。特區(qū)政府的主管實體又結(jié)合《澳門民法典》第30條第2款規(guī)定的“個人實際且固定之生活中心之所在地視為個人之常居地”，認(rèn)為通常居住就是以澳門為生活中心。這樣的定義和解釋就把通常居住這一內(nèi)涵不確定的法律概念變成了內(nèi)涵確定的法律概念。主管實體近年來把每年至少在澳門居住183天作為判斷是否以澳門為生活中心的標(biāo)準(zhǔn)。如果通常居住是以某地為生活中心或每年至少在某地居住183天，一個人不可能同時在兩個國家（地區(qū)）同時通常居住。對通常居住的這種理解，很可能與上述對通常居住的不當(dāng)葡文翻譯也有關(guān)係。

2021年頒佈的《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》（澳門第16/2021號法律）對通常居住作出較為靈活的規(guī)定，該法第43條第5款規(guī)定居留許可持有人頻繁及有規(guī)律來澳門特別行政區(qū)就學(xué)、從事有償職業(yè)活動或從事企業(yè)活動但沒有留宿，不視為不再通常居住。主管實體據(jù)此為那些在澳門上班（上學(xué)）、但不在澳門居住的人士辦理臨時居留許可續(xù)期、轉(zhuǎn)澳門永久性居民的事宜，緩解了社會矛盾。但是，那些已經(jīng)獲得澳門非永久性居民身份證，而沒有頻繁及規(guī)律出入澳門、住在外地的人士的居留許可就被取消。這種做法賦予了該法具有溯及既往的效力，而且是作出對利害關(guān)係人不利的處理。對於歷史遺留問題，還是遵循“老人老辦法”的原則來解決為宜，尤其是對於那些需要在澳門境外就醫(yī)、就學(xué)而不能頻繁及規(guī)律出入澳門人士予以充分理解和關(guān)愛，這更能體現(xiàn)主管實體確實是依法行政，並遵守《澳門程序法典》第8條所規(guī)定的善意原則。此外，對於歷史遺留居留許可續(xù)期申請個案，應(yīng)儘快解決，不宜繼續(xù)拖延下去，“限期解決、超期默認(rèn)”也應(yīng)成為主管實體處理這些個案遵守的原則。

《人才引進法律制度》法案通過後可適用於目前積壓的申請個案。此前已經(jīng)被主管實體拒絕的技術(shù)移民申請個案，也可繼續(xù)嘗試依據(jù)《人才引進法律制度》再次提出申請。