[摘要]改革開放初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制受到了農(nóng)民的熱烈歡迎。然而，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，中國農(nóng)村的發(fā)展遇到了一些新的問題，土地拋荒、農(nóng)村勞動力外流等現(xiàn)象時有發(fā)生。解決農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，可對國際上農(nóng)業(yè)發(fā)展較為發(fā)達的地區(qū)與近年來國內(nèi)部分農(nóng)村地區(qū)改革實踐中形成的有益經(jīng)驗，進行考察與總結(jié)。當前農(nóng)村發(fā)展中所面臨的問題，可以在土地適度規(guī)模經(jīng)營、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界、正確發(fā)揮政府職能、健全法律法規(guī)等方面進行有益的探索與嘗試。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式；土地制度；國內(nèi)外；“三農(nóng)”

[中圖分類號]F327? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2023）01—0114—09

[作者簡介]邢蘇，男，江蘇第二師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，歷史學(xué)博士，研究方向：中國近現(xiàn)代社會經(jīng)濟史。

改革開放初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制受到了農(nóng)民的熱烈歡迎。農(nóng)民生活狀況得到改善的同時，糧食總產(chǎn)量的增幅持續(xù)攀升。然而，在經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高的今天，中國的“三農(nóng)”發(fā)展遇到了一些新問題，農(nóng)村青壯年勞動力不斷外流、土地拋荒現(xiàn)象開始出現(xiàn)、土地流轉(zhuǎn)過程中糾紛不斷等問題時有發(fā)生。為此，通過對國外較為成熟的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的考察與國內(nèi)較為成功的改革模式的介紹，以求總結(jié)出有利于當下中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革與創(chuàng)新的經(jīng)驗與啟示。

一、國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的實踐歷程

（一）美國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式

美國是市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，其現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式也極具代表性。[1]P73美國獨立后不久，為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展、保障國家建設(shè)的需要，除征收關(guān)稅外，美國聯(lián)邦政府只能通過出售公有土地的方式獲得需要的資金。[2]P67在美國的農(nóng)村地區(qū)，土地主要包括農(nóng)場地、宅基地、森林、沼澤、礦山等其他用地。按土地所有權(quán)劃分，美國的土地性質(zhì)可以分為私有土地與國有土地。[3]P194具體而言，土地分配的情況大致如下：美國土地中的58%為私有土地，32%歸屬于聯(lián)邦政府，剩余10%的土地歸州政府所有。值得注意的是，聯(lián)邦政府與州政府占據(jù)的土地以森林、沼澤、草地等非耕地為主體。[4]P432

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，美國國有土地的使用與私有土地的使用存在一定的區(qū)別。國有土地方面，政府通過租田的方式，將國有土地租給農(nóng)戶或農(nóng)場主經(jīng)營，國有土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)戶與農(nóng)場主只擁有土地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。私有土地方面，主要是以農(nóng)戶或農(nóng)場主自主自營的方式，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動。[1]P73

通過對美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式演變歷程的觀察，可以發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的演變過程可以劃分為兩個階段：

第一階段，殖民地時期，美國農(nóng)村便存在小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營。獨立戰(zhàn)爭后，以農(nóng)戶個體經(jīng)營為主的家庭農(nóng)場獲得了較大的發(fā)展空間。南北獨立戰(zhàn)爭期間，美國政府將土地作為報酬，發(fā)給參戰(zhàn)士兵，同期進行的西部開發(fā)運動，進一步推動了家庭農(nóng)場的發(fā)展。第一次世界大戰(zhàn)時，美國家庭農(nóng)場的數(shù)量發(fā)展到鼎盛時期。據(jù)統(tǒng)計，1914年，美國家庭農(nóng)場的數(shù)量為644.7萬個，與1860年的204.4萬個家庭農(nóng)場相比，增加了兩倍多。隨后，受規(guī)模效益的影響，家庭農(nóng)場的規(guī)模開始擴大，數(shù)量逐漸減小。1945年，美國家庭農(nóng)場總數(shù)減少至596.7萬個。[5]P30總體而言，在第二次世界大戰(zhàn)之前，美國家庭農(nóng)場從小規(guī)模、分散的粗放型經(jīng)營發(fā)展為適度規(guī)模的家庭經(jīng)營；[2]P68

第二階段，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，美國大農(nóng)場的數(shù)量迅速增加，美國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式由適度規(guī)模的家庭經(jīng)營發(fā)展為現(xiàn)代化、專業(yè)化、綜合性為特征的大規(guī)模家庭經(jīng)營。[2]P681950年至2000年，美國的農(nóng)場總數(shù)呈現(xiàn)出迅速減少的態(tài)勢。2000年，美國的農(nóng)場總數(shù)為2172080個，與1950年相比，減少了3475920個，減幅達61.5%。[6]P59與此同時，面積超過500英畝的農(nóng)場數(shù)在大幅增加，增幅達43.4%。[5]P30與中小農(nóng)場相比，大型農(nóng)場在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、機械設(shè)備的使用與維修、抵抗自然災(zāi)害與債務(wù)危機等方面擁有更大的優(yōu)勢。[5]P31據(jù)2007年美國農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，美國共有205萬個農(nóng)場。在這205萬個農(nóng)場中，90%的農(nóng)場為中小型農(nóng)場（農(nóng)場現(xiàn)金總收入低于35萬美元）。這些中小型農(nóng)場只產(chǎn)生了23%的農(nóng)業(yè)收入，與此相對應(yīng)的是，占比10%的中大型農(nóng)場帶來了77%的農(nóng)業(yè)收入。[7]P50中大型農(nóng)場帶來的規(guī)模效益可見一斑。

此外，美國在土地的管理與使用方面，擁有法制化與規(guī)范化的特征。截至1930年底，美國政府陸續(xù)出臺了《土地法令》《西北土地法令》《農(nóng)地法》《先買權(quán)法》《分等減價出售土地法》《宅地法》《莫里爾贈地法》《哈奇農(nóng)業(yè)實驗站法》《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》《土地侵蝕法》等多項政策法規(guī)。[8]P103-104這些政策法規(guī)的出臺，既解決了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，也保護了農(nóng)民的利益。土地產(chǎn)權(quán)保障機制方面，美國政府同樣擁有完善的體系。主要體現(xiàn)在以下三方面：

第一，健全與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的市場機制。在具體實踐中，美國政府將家庭農(nóng)場設(shè)置為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置的邊界。此舉不僅明晰了土地產(chǎn)權(quán)，也為產(chǎn)權(quán)交易市場化創(chuàng)造了條件。因為存在專門的交易地點，供需雙方只需在交易場所就可以完成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易?！皺C制健全的土地市場為農(nóng)村土地資源效率的提高及經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)”。[1]P73

第二，專門的中介機構(gòu)提供土地中介服務(wù)。土地交易的過程中，美國的土地中介機構(gòu)可以為土地買賣雙方提供包括貸款、出租、承租等項目在內(nèi)的各種服務(wù)。農(nóng)戶或者農(nóng)場主可以委托土地中介機構(gòu)對土地進行價格評估，并在此基礎(chǔ)上完成土地的交易。[9]P50

第三，農(nóng)民有替自己說話的組織。美國有一個替農(nóng)戶或農(nóng)場主表達訴求的非政府組織，這個組織便是農(nóng)場局。當農(nóng)戶或農(nóng)場主需要表達自己的利益訴求時，農(nóng)場局可以運用它的游說員隊伍去向國會或政府決策人物施壓，從而達到為農(nóng)場主或農(nóng)戶爭取權(quán)益的目的。[10]P62

（二）日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式

“明治維新”的實踐促進了日本資本主義的發(fā)展。然而，在日本的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，封建生產(chǎn)關(guān)系依舊廣泛存在。直至二戰(zhàn)結(jié)束，日本政府才在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行改革。與其他資本主義國家不同的是，日本政府在二戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革最為徹底。[11]P110日本的農(nóng)村土地改革與實踐分為三個階段：

第一階段，以廢除封建半封建土地所有制為主要內(nèi)容。1946年，日本政府先后制定了《自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措施法》和《農(nóng)地調(diào)整法修正案》。兩項法案制定后，日本政府以強制購買的方式從地主手中獲得土地，再低價轉(zhuǎn)賣給無地、少地的農(nóng)民。截至1950年，日本政府從176萬戶地主手中強制購買面積為174萬公頃的土地，并將獲得的土地轉(zhuǎn)賣給475萬戶佃農(nóng)。[12]P84自耕地與佃耕地的比例，自耕農(nóng)與佃農(nóng)的比例，都因為政府政策的制定發(fā)生了變化。自耕地與佃耕地的比例在1945年為54%對46%，到了1950年，這一比例轉(zhuǎn)變?yōu)?0%對10%；自耕農(nóng)占總農(nóng)戶數(shù)的比例，從1945年的31%，上升到1950年的62%，佃自農(nóng)1占總農(nóng)戶數(shù)的比例從1945年的20%，下降到1950年的7%，佃農(nóng)2占總農(nóng)戶數(shù)的比例從1945年的28%，下降到1950年的5%。[13]P31952年，日本政府制定了《農(nóng)地法》，對土地權(quán)利與土地用途的轉(zhuǎn)移進行了嚴格的限制，[14]P17為鞏固改革成果奠定了基礎(chǔ)。

第二階段，放寬法律限制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。1961年，日本政府通過制定《農(nóng)業(yè)基本法》，期盼通過放寬法律限制的方式，促進農(nóng)村土地向“自立經(jīng)營農(nóng)戶”集中，實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的目標。1962年，日本政府對《農(nóng)地法》進行修改，進一步放寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制?！掇r(nóng)地法》的修改包括兩個方面：第一，放寬農(nóng)戶占有農(nóng)村土地的上限，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造前提條件；第二，通過設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度的方式，讓農(nóng)事組織法人、有限公司、合資公司、合股公司等單位或組織獲得涉及農(nóng)村土地的各項權(quán)利，提升農(nóng)事組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿。[15]P55然而，具體實踐中，由于多數(shù)農(nóng)民并不愿意放棄自己擁有的土地，日本政府促進農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的設(shè)想并沒有得到很好地實現(xiàn)。[14]P18

第三階段，為了達到農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的目標，日本政府于1970年對《農(nóng)地法》進行了第二次修改，繼續(xù)放寬對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的管制。1980年，日本政府制定并推行了《農(nóng)用地利用增進法》，并對《農(nóng)地法》進行第三次修改?！掇r(nóng)用地利用增進法》的制定與《農(nóng)地法》的修改，旨在鼓勵農(nóng)村土地租賃及買賣，放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人成立的條件，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。[14]P18經(jīng)過一系列改革，日本農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率得到提升。全國農(nóng)村土地出租面積的比例出現(xiàn)了如下變化：1970年農(nóng)村土地出租比例僅為7.6%，至1985年農(nóng)村土地出租比例上升至20.5%。規(guī)模經(jīng)營方面，經(jīng)營面積超過2公頃的農(nóng)戶比例，由1970年的5.9%上升到1980年的7.3%。[16]P76此后，圍繞農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營這一目標，日本政府先后通過制定《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》《構(gòu)造改革特別區(qū)域法》等法案、繼續(xù)修改《土地法》、廢除《農(nóng)業(yè)基本法》等方式，[17]P27從制度上推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)村土地的有效利用，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)構(gòu)成了日本農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的兩重權(quán)利束。土地所有權(quán)權(quán)利主體的構(gòu)成，主要分為國家、個人或法人、公共團體1等三個部分。其中，國家和公共團體掌管的土地占比約為37.1%，以海濱、原野、河川、林地為主，基本上不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。個人或法人掌管的土地占比約為62.9%，以農(nóng)地和建筑用地為主。[18]P41日常生活與生產(chǎn)經(jīng)營中，日本政府根據(jù)實際需要，規(guī)定了許多與土地使用權(quán)相關(guān)的權(quán)利束，如地役權(quán)、地上權(quán)、憑借權(quán)、借家權(quán)、借地權(quán)等。在這些權(quán)利中，地上權(quán)、憑借權(quán)是和土地利用關(guān)系相關(guān)性最強的權(quán)利，都歸屬于借地權(quán)。[15]P56這些權(quán)利束的規(guī)定，明確了各方擁有的權(quán)利，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常運行提供了保障基礎(chǔ)。

日本政府出臺了多套政策法規(guī)，以權(quán)利束規(guī)定為核心，明確土地產(chǎn)權(quán)各方的權(quán)益，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營。與此同時，日本政府陸續(xù)頒布了多套制度規(guī)定，為農(nóng)民的生活與權(quán)益提供保障。例如，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本政府陸續(xù)頒布了《國民年金法》《農(nóng)民年金制度基金法案》《農(nóng)民養(yǎng)老金基金法》等法案。這些法案的出臺，旨在通過建立養(yǎng)老退休制度的方式，保障高齡農(nóng)民的晚年生活，為促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者的忠誠度創(chuàng)造條件。[17]P27

再如，1951年，日本政府審議并通過了《有關(guān)農(nóng)業(yè)委員會的法律》。此舉旨在建立農(nóng)業(yè)委員會制度。農(nóng)業(yè)委員會是一個屬于市町村的機構(gòu)，但不受行政體制的管轄。農(nóng)業(yè)委員會的內(nèi)部組成人員以選舉委員、選任委員為主，主要任務(wù)是保障農(nóng)業(yè)者利益，并進行集體協(xié)商。截至2011年10月，在日本1743個市町村地區(qū)中，設(shè)置農(nóng)業(yè)委員會的市町村數(shù)量達到1699個。日常生活中，農(nóng)業(yè)委員會不僅負責(zé)農(nóng)地權(quán)屬的管理審批、保護耕地、促進農(nóng)地集中等工作，還需承擔解決土地糾紛、監(jiān)督政府工作的職責(zé)。[12]P89-90

（三）英國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式

與美國和日本的土地產(chǎn)權(quán)制度相比，英國的土地產(chǎn)權(quán)制度顯得更為復(fù)雜。時至今日，按照法律規(guī)定，英國的土地產(chǎn)權(quán)仍屬于王室，除英國王室外，任何人都不能聲稱擁有一塊土地的絕對所有權(quán)。[19]P55即便如此，具體實際中，只要不違反土地法、不影響土地規(guī)劃、不侵犯他人利益，土地持有者仍可按個人意愿處分土地。英國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括兩項土地權(quán)利，一個是土地所有權(quán)，另一個是土地保有權(quán)。[20]P78土地保有權(quán)的擁有者被視為土地的持有人或租借人。

與此同時，土地持有人擁有包括處分權(quán)、使用權(quán)、維護權(quán)在內(nèi)的地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)又可分為兩種保有權(quán)，分別是自由保有權(quán)和租地保有權(quán)。[21]P146-147自由保有權(quán)又稱為永業(yè)權(quán)，其含義為使用他人土地或在他人土地上居住滿12年，土地使用者就可以擁有此塊土地的自由保有權(quán)。土地的自由保有權(quán)分為三類，分別是終身地產(chǎn)權(quán)和限制繼承的地產(chǎn)權(quán)、單純地產(chǎn)權(quán)、永久所有。自由保有權(quán)的確定形式以契約、居住、耕作為基礎(chǔ)。

自由保有權(quán)之外，還有租用保有權(quán)。租用保有權(quán)又被稱作是租業(yè)權(quán)，是一種依協(xié)議產(chǎn)生、有期限的地產(chǎn)權(quán)。租用保有權(quán)存在10年、20年、40年、125年等多種租用期限。租用保有權(quán)的土地權(quán)利及內(nèi)容，需依協(xié)議而定。在租賃期內(nèi)，租賃人獲得的土地權(quán)利及內(nèi)容，任何人都不得干涉與侵犯，即便是自由保有權(quán)人也不可以侵犯租賃人的權(quán)益。[20]P78

農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式方面，與美國類似的是，英國多數(shù)農(nóng)民同樣以家庭農(nóng)場的形式從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。通過對英國家庭農(nóng)場演變歷程的考察，可以發(fā)現(xiàn)，英國家庭農(nóng)場的演變歷程可劃分為三個階段：

第一階段是16世紀至18世紀。此時的家庭農(nóng)場處于創(chuàng)辦、起步的狀態(tài)。從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭主要活動為購買土地或租賃土地和創(chuàng)辦家庭農(nóng)場。購置土地層面，富裕農(nóng)民與農(nóng)場主購置的土地主要來源于兩個方面：一是宗教革命時沒收的教會地產(chǎn)；二是皇家出售的土地。富裕農(nóng)民獲得了購置土地的機會，而更多農(nóng)民受經(jīng)濟能力的限制，只能通過租賃土地的方式，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。土地租賃的形式主要分為兩種：一是公簿持有制。農(nóng)場主依據(jù)合同規(guī)定，享有土地使用權(quán)與土地收益權(quán)，領(lǐng)主不得隨意增加地租，也不能隨意退租；二是租地持有制。14世紀黑死病大流行后，面對人數(shù)減少的局面，領(lǐng)主只能以較低的價格出租土地。這一制度一直延續(xù)到16世紀及以后。

第二階段是18世紀至19世紀。由于敞田制的弊端逐漸暴露，以私有制為核心的農(nóng)村土地制度開始確立。土地私有制的確立，極大地促進了英國農(nóng)場的發(fā)展。受產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本下降等因素的影響，為了獲取更多的經(jīng)濟利益，土地所有者大量并購?fù)恋氐默F(xiàn)象開始出現(xiàn)，土地規(guī)模經(jīng)營逐漸成為常態(tài)。雇工農(nóng)場開始出現(xiàn)，數(shù)量開始快速增加。面對雇工農(nóng)場崛起帶來的市場競爭，一些家庭農(nóng)場的農(nóng)場主選擇賣掉私有土地，選擇租賃土地，成為租地農(nóng)場主；而那些經(jīng)濟實力較弱的家庭農(nóng)場因經(jīng)營不善，逐漸被大型雇工農(nóng)場取代。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，家庭農(nóng)場的數(shù)量已不足農(nóng)場總數(shù)的四分之一。

第三階段是20世紀及以后，家庭農(nóng)場進入了一個穩(wěn)步發(fā)展的階段。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地租下降、地產(chǎn)稅增加、國家干預(yù)與限制土地出租者利益等因素的影響，自營家庭農(nóng)場的數(shù)量大幅增加。為穩(wěn)步推進家庭農(nóng)場的發(fā)展，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的目標，英國政府從兩個方面加強了宏觀調(diào)控：一是實施包括補貼、價格支持在內(nèi)的多項優(yōu)惠政策，促進家庭農(nóng)場的穩(wěn)步發(fā)展；二是通過補貼、立法等措施，促進農(nóng)場的合并，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效。以1970年至1979年為例，英國從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的農(nóng)場總數(shù)減少了14%。在這些減少的農(nóng)場中，中小規(guī)模農(nóng)場總數(shù)減少了52%，大規(guī)模農(nóng)場總數(shù)增加了18%。此后，隨著農(nóng)業(yè)機械化水平與服務(wù)社會化水平的提高，家庭農(nóng)場在沒有雇工或雇工較少的情況下，即可經(jīng)營規(guī)模較大的農(nóng)場。大約75%的農(nóng)場不再雇工，自營家庭農(nóng)場逐漸成為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。[22]P50

為了促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的合理運行與健康發(fā)展，英國政府制定了較為完善的法律體系，推行了一系列的政策保障措施。1862年，英國政府成立土地登記局，對土地進行有效管理。具體實踐中，土地登記局承擔著審查、確認、登記、發(fā)證、辦理過戶等職責(zé)。完成信息審查與信息登記工作后，依據(jù)登記信息，對應(yīng)的政府部門進行權(quán)利證書的制作。權(quán)利證書記錄著關(guān)于登記土地的權(quán)利信息、權(quán)利事項與其他土地權(quán)利等內(nèi)容。制證結(jié)束后，權(quán)利證書會交付給權(quán)利人。權(quán)利證書具備法律效力，保證權(quán)利人的權(quán)利不受侵犯。[23]P66

土地權(quán)利證書的制作，解決了土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題，降低了土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清帶來的隱患。為了使農(nóng)地交易合法化、促進市場交易程序更為簡便，1925年，英國政府頒布了包括《土地登記法》《土地授予法》《地產(chǎn)管理法》《財產(chǎn)法》《信托法》《土地負擔法》在內(nèi)的多項法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的出臺，既促進了土地產(chǎn)權(quán)交易，也充分保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。[1]P72第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為改變農(nóng)村地區(qū)社會凋敝、經(jīng)濟發(fā)展殘破不堪的局面，英國政府于1947年制定了戰(zhàn)后的第一個農(nóng)業(yè)法。此后，英國政府陸續(xù)出臺了多項法令，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展。[24]P4851967年，為進一步促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營效益，英國政府對《農(nóng)業(yè)法》進行了修改，并作出如下規(guī)定：合并小農(nóng)場時，政府提供所需費用的50%；對于愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主，政府可以發(fā)給2000英鎊以下的補助金，或者每年發(fā)給不超過275英鎊的終年獎金。[25]P28可以說，這一系列舉措的實行，在保障農(nóng)民個人權(quán)益的同時，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的合理利用，保障了英國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的平穩(wěn)運行與健康發(fā)展。

二、國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的改革與創(chuàng)新

為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中面臨的困境與挑戰(zhàn)，在中央政府各項政策的幫扶與地方政府具體措施的支持下，中國部分農(nóng)村地區(qū)開始了農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的改革與探索，形成了“關(guān)山模式”“鵲山模式”、隆平糧社合作社等創(chuàng)新方案。盡管這些探索與實踐尚有不成熟的地方，但這些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新與實踐仍為我國農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革與創(chuàng)新提供了有益的經(jīng)驗與啟示。

（一）關(guān)山社區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新與實踐

關(guān)山社區(qū)是湖南省長沙市寧鄉(xiāng)金洲鎮(zhèn)的一個村落。關(guān)山社區(qū)與長沙相距24公里，土地面積為4.94平方公里，下轄4個片區(qū)，共計16個居民小組。[26]P9改革之前，關(guān)山社區(qū)是一個交通閉塞、沒有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、以低產(chǎn)水田及紅薯為主要來源的貧困村。面對農(nóng)事活動無法滿足生活需求的局面，許多村民選擇外出打工，土地拋荒現(xiàn)象開始出現(xiàn)。2005年，中央發(fā)布“一號文件”，啟動“新農(nóng)村”建設(shè)。獲得試點資格的關(guān)山社區(qū)合并了兩個自然村。合并之后，關(guān)山社區(qū)的村民人數(shù)達到2660人。由于地形以山地丘陵為主，耕地較為破碎，關(guān)山社區(qū)不便開展機械化生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營的目標很難實現(xiàn)，土地利用率處于較低水平。與此同時，由于各村民小組之間的距離較遠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分不便，資源浪費情況較為嚴重。[27]P89

2009年，為有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，幫助農(nóng)民實現(xiàn)增收致富的目標，關(guān)山社區(qū)通過采取整合內(nèi)部資源、優(yōu)化地方治理模式等措施，逐漸探索出符合當?shù)貙嶋H情況的發(fā)展道路。關(guān)山社區(qū)的改革過程主要分為三個階段：

第一階段是2009年至2010年。這一階段是改革的起步階段。關(guān)山鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在編制發(fā)展規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，通過成立土地專業(yè)合作社的方式，對土地資源進行整理，并對農(nóng)田水利、公用設(shè)施、生態(tài)保護等配套項目進行前期安排；與此同時，制定兩期項目規(guī)劃，為農(nóng)民集中安居工程的建設(shè)創(chuàng)造前提條件。

第二階段是2010年至2011年。這一階段是改革的突破階段。為了更好地實現(xiàn)土地集約利用的目標，關(guān)山社區(qū)在建成集居點、完成配套設(shè)施的前提下，通過實行舊房換新房的置換辦法，引導(dǎo)農(nóng)民置換入住，完成第一期的農(nóng)民集中安居工程。與此同時，關(guān)山社區(qū)利用前期集約出來的土地資源，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、旅游觀光業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)，初步形成以集體經(jīng)濟為內(nèi)核的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

第三階段是2012年至2013年。這一階段是改革的提升階段。關(guān)山社區(qū)這一階段的工作體現(xiàn)在兩個方面：一是在前期工作的基礎(chǔ)上，啟動二期工程，使農(nóng)民集居點建設(shè)順利完成；二是進一步完善配套設(shè)施的建設(shè)，為促進高效農(nóng)業(yè)、旅游觀光業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。[28]P51-52

為有效維護農(nóng)民的自身利益，關(guān)山社區(qū)在對農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式進行改革時，采取多項措施，確保農(nóng)民“失地不失業(yè)，失地不失錢”：（1）當土地合作社以農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地作為股份入股落地企業(yè)時，農(nóng)民可以從土地合作社獲得股金；（2）當土地合作社將土地轉(zhuǎn)租給種養(yǎng)大戶時，農(nóng)業(yè)合作社收取一定數(shù)額的租金，收取租金后，農(nóng)業(yè)合作社將租金轉(zhuǎn)交給農(nóng)民；（3）土地合作社為失地農(nóng)民提供必要的專業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)指導(dǎo)的同時，與落地企業(yè)簽訂協(xié)議，要求落地企業(yè)優(yōu)先錄用當?shù)貏趧恿?，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會；（4）為降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險，關(guān)山社區(qū)為社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民購買社會保險，社會保險主要包括兩個方面：一是為全體農(nóng)民辦理新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險；二是60歲以上的失地農(nóng)民購買失地農(nóng)民保險。[29]P75

關(guān)山社區(qū)通過采取土地集約利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建社會保障體系等一系列措施，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入水平明顯提升。2012年上半年，關(guān)山社區(qū)土地整理面積達3600多畝，[27]P89許多細碎的土地資源變成大片土地，為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。又如，流轉(zhuǎn)土地后，關(guān)山社區(qū)在發(fā)放住房、租金、股金等補償?shù)耐瑫r，通過建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、創(chuàng)辦旅游景區(qū)等方式，為失地農(nóng)民提供大量就業(yè)崗位。2011年，關(guān)山社區(qū)利用4000畝流轉(zhuǎn)土地，先后建成四個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地1，[27]P89發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。2013年9月，關(guān)山社區(qū)成功申報國家4A級旅游景區(qū)，實現(xiàn)年接待游客量超20萬人次，以及6，700余萬元的營收。[28]P522013年，關(guān)山社區(qū)人均純收入達23000元。[29]P75

總體而言，關(guān)山社區(qū)的改革方案，推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)了幫助農(nóng)民增收致富的目標。不僅如此，關(guān)山社區(qū)較為成功的做法，為其他農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的改革與創(chuàng)新提供了有益的經(jīng)驗與啟示。

（二）“鵲山模式”農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新與實踐

鵲山村是位于湖南省長沙市寧鄉(xiāng)大成橋鎮(zhèn)的一個農(nóng)業(yè)自然村，土地面積為6.31平方公里。盡管鵲山村有286.39公頃的耕地面積，但人均耕地面積僅為1畝。與此同時，由于缺少其他方面的經(jīng)濟來源，鵲山村大量的青壯年勞動力只能選擇外出務(wù)工，謀求發(fā)展的機會。青壯年不斷外流的結(jié)果，便是鵲山村務(wù)農(nóng)人員的年齡段多集中在50歲以上，老齡化問題較為嚴重。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平長期停滯不前。[30]P59

2014年，為了改變當?shù)刎毟F落后的面貌，鵲山村結(jié)合農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，通過成立土地合作社（土地銀行）、引進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司、培養(yǎng)新型經(jīng)營主體、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)服務(wù)體系等方式，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式進行改革與創(chuàng)新。具體而言，鵲山村采取的改革措施包括以下幾個方面：首先，村委會主導(dǎo)設(shè)立土地合作社，并通過與村民簽訂協(xié)議的方式，獲得土地經(jīng)營權(quán)，為適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造前提條件；其次，獲得土地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)業(yè)合作社將土地劃片，通過競標的方式，將土地承包給農(nóng)業(yè)種植大戶與專業(yè)合作社；最后，由村委會成立農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，為土地承包者提供服務(wù)。與此同時，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心承擔農(nóng)產(chǎn)品的加工與銷售工作。[30]P60

土地合作社設(shè)立之初，村民以土地入股，與土地合作社簽訂合同。合同內(nèi)容包括入股時間的確定、土地的經(jīng)營方式、款項支付的方式等信息。內(nèi)部管理方面，由入股村民推舉管理人員，由管理人員負責(zé)土地合作社的具體事務(wù)。利潤分配方面，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心獲得利潤的50%；土地合作社獲得利潤比例為20%。獲得利潤后的農(nóng)業(yè)合作社會對入股農(nóng)民進行“二次分紅”，即將利潤分配給入股農(nóng)民。剩余30%的利潤歸村委會所有，這筆利潤主要用于設(shè)備維護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。[30]P60

經(jīng)過一年多的實踐與努力，鵲山村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了有效改善，農(nóng)村資源要素得到了充分發(fā)揮，集體經(jīng)濟獲得發(fā)展的同時，農(nóng)民收益明顯提升。2015年，鵲山村稻養(yǎng)結(jié)合基地產(chǎn)生畝均超5000元的效益，畝均成本下降559元。2016年，鵲山村土地合作經(jīng)營覆蓋率達97%，全村人均增收超2000元，糧食增產(chǎn)1400噸，村集體經(jīng)濟增值達21萬元。[31]盡管實際操作中出現(xiàn)了土地銀行定位不明、土地銀行運營中缺乏規(guī)范管理、土地銀行功能業(yè)務(wù)有待完善、投資支出與收益不對等、法律支持與配套體系尚不完善等問題，[30]P60-61但必須承認的是，在解決人地矛盾與耕地分散經(jīng)營、促進土地規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)民致富增收、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高等方面，鵲山村農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的改革方案，仍為其他農(nóng)村地區(qū)的創(chuàng)新實踐提供了有益的經(jīng)驗與啟示。

（三）隆平糧社農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的探索與實踐

2007年7月1日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》通過并實施為農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展提供了機遇。2007年，隆平糧社在湖南省注冊成立。2017年12月，加入隆平糧社的成員合作社增加至29個，入社成員增加至3575戶，土地流轉(zhuǎn)面積77738.02畝，注冊總資金7466.868萬元，倉儲容量229382.8噸，農(nóng)機總數(shù)增加至730臺/套，加工能力達106482噸/年，架設(shè)156個銷售網(wǎng)點的同時，擁有16個注冊商標。

回顧隆平糧社的歷史，可以將其發(fā)展歷程分為三個階段：

第一階段為創(chuàng)立階段。2007年，隆平糧社注冊成立，注冊社名為湖南隆平米業(yè)種糧專業(yè)合作社。隨后，隆平糧社開發(fā)出“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”的經(jīng)營模式，以此為基礎(chǔ)，推廣種糧合作經(jīng)營。2007年9月，首批9個合作社成員加入隆平糧社。

第二階段為更名聯(lián)合社階段。2013年，隆平糧社更名為湖南隆平高科種糧專業(yè)合作社聯(lián)社。2013年年底，湖南省約50個合作社加入隆平聯(lián)社；入社農(nóng)戶19884戶，種糧面積30.7萬畝。成員合作社憑借隆平聯(lián)社提供的品牌優(yōu)勢，獲得了更好的發(fā)展機遇。

第三階段為穩(wěn)定發(fā)展階段。截至2017年底，隆平聯(lián)社由29家成員合作社構(gòu)成。在此過程中，隆平聯(lián)社對不符合要求的成員合作社進行了清退與整理。與此同時，隆平聯(lián)社通過制定嚴格的規(guī)章制度、實施選擇性激勵措施等方式，維護成員的集體利益。[32]P72

經(jīng)營管理方面，隆平糧社采用“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，帶動當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。雖然加入隆平糧社的基層合作社會將名字設(shè)置為“**隆平高科種糧專業(yè)合作社”，但在具體運作中，各基層合作社仍是獨自的經(jīng)營實體。生產(chǎn)經(jīng)營中，合作社成員不僅可以共享隆平糧社的經(jīng)營權(quán)益、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)品牌，還能獲得龍頭企業(yè)提供的各類培訓(xùn)，經(jīng)營水平可以得到有效提升。與此同時，隆平糧社還為各合作社成員提供生產(chǎn)所需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，并對合作社成員的農(nóng)產(chǎn)品進行收購、加工、儲存，為“多種糧、多產(chǎn)糧、種好糧”的目標實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。[33]P190-191

隆平糧社的成立與發(fā)展，在推動湖南省土地規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面，發(fā)揮了重要作用。2011年，隆平糧社的基層合作社數(shù)量增加至38個，與2010年相比，基層合作社的數(shù)量增加了14個。在隆平糧社的帶動下，種糧面積由18萬畝擴大至30萬畝，輻射帶動面積達40萬畝。生產(chǎn)經(jīng)營中，隆平糧社通過優(yōu)價的方式，為社員及附近的農(nóng)戶提供種子與肥料，使入社農(nóng)戶平均每畝增收200元。[34]P23

三、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式改革與實踐的經(jīng)驗與啟示

通過對國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式變遷歷程的梳理，結(jié)合國內(nèi)部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的改革方案的考察，不難得出四點啟示：一是依據(jù)各農(nóng)村地區(qū)的實際情況，制定合理的改革方案；二是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，減少因產(chǎn)權(quán)問題引發(fā)的糾紛；三是正確發(fā)揮各級政府部門的工作職能，保護農(nóng)民權(quán)益；四是健全法律法規(guī)體系，在法制層面，為農(nóng)業(yè)的合理運行提供保障。

（一）依據(jù)國情有序合理地進行土地流轉(zhuǎn)，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營

通過對國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的發(fā)展歷程與國內(nèi)幾種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制創(chuàng)新方案的考察，不難看出，雖然道路有所不同，但都無一例外地采取了規(guī)?；?、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式?！耙?guī)模化經(jīng)營可以減少內(nèi)部成本，實現(xiàn)效率最大化”。[1]P74然而，受自然條件、資源稟賦、農(nóng)村地區(qū)人口密集程度、經(jīng)濟發(fā)展水平、廣大農(nóng)民對于土地經(jīng)營模式態(tài)度等諸多因素的影響，不能以“一刀切”的方式推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革。具體實踐中，應(yīng)當結(jié)合不同地區(qū)的具體情況，尊重農(nóng)民意愿，有序合理地進行土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營。例如，關(guān)山社區(qū)、鵲山村、隆平糧社，都在集體實踐中，很好地結(jié)合當?shù)貙嶋H狀況，因地制宜地制定了發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的同時，農(nóng)民收入實現(xiàn)了不同程度的增加。

（二）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界，減少農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛

通過對國外案例的考察，可以發(fā)現(xiàn)，為了實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的目標，各國政府制定了諸多法案。這些法案有效地保障了產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。雖然我國部分農(nóng)村地區(qū)在政府的主導(dǎo)下開展了土地規(guī)模經(jīng)營，但由于沒有配套的法律規(guī)定，產(chǎn)權(quán)主體虛置帶來的風(fēng)險依舊存在?！八^土地產(chǎn)權(quán)明晰，就是要求土地產(chǎn)權(quán)的邊界及土地權(quán)能的設(shè)置依法而定，土地產(chǎn)權(quán)的處置有法可依”。[35]P149“實踐證明，明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是減少糾紛、保護農(nóng)民權(quán)益有效路徑，也應(yīng)是我國農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’改革的基礎(chǔ)”。[1]P73

（三）正確發(fā)揮政府職能作用，保護農(nóng)民切身利益

通過對“關(guān)山模式”與“鵲山模式”的考察，可以發(fā)現(xiàn)，盡管兩地在實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的方式上有所不同，但兩地政府都發(fā)揮了重要作用。通過對國外較為成熟的案例的考察，同樣可以發(fā)現(xiàn)，在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、宏觀調(diào)控等方面，國外政府也發(fā)揮了積極作用。市場經(jīng)濟的發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，但僅靠市場作用的想法并不可取。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，農(nóng)民的利益難免會受到外部環(huán)境的干擾，從而出現(xiàn)利益受損的情況，“政府的作用就是要修正市場機制的缺陷，發(fā)揮政府對農(nóng)業(yè)市場的調(diào)控作用，促進農(nóng)業(yè)的健康增長”。[36]P92

（四）健全法律法規(guī)制度，保障農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展

通過對美國、日本、英國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式發(fā)展歷程的觀察，可以看出，為了保障農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，他們都制定了專門的法律法規(guī)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的各種行為進行了規(guī)范。盡管我國也制定了不少與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，但在實際操作中，法律規(guī)定與地方政策相沖突的情況比比皆是。如戴煒曾指出，在不確定集體產(chǎn)權(quán)是屬于私法領(lǐng)域中的土地產(chǎn)權(quán)，還是公法領(lǐng)域中的土地產(chǎn)權(quán)時，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的制定與推行，難免會遇到阻礙。[37]P89單平基則認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的制定與落實，對推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革與創(chuàng)新而言，具有積極意義。然而，依據(jù)權(quán)能分離理論，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的生成有悖于“一物一權(quán)”原則。按照“一物一權(quán)”原則，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之上無法生成具有用益物權(quán)性質(zhì)的“土地經(jīng)營權(quán)”。[38]P59因此，至少在理論層面，仍需要政府部門對現(xiàn)有的政策法規(guī)進行有效的細化與調(diào)整，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造更加有利的條件。

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