鄭藝

摘??要：我國把生態(tài)文明建設(shè)放在前所未有的高度，生態(tài)文明建設(shè)作為國家戰(zhàn)略，已上升到非常重要的建設(shè)地位。在推動生態(tài)文明建設(shè)過程中，需要在生態(tài)文明機(jī)制體制方面大膽創(chuàng)新、先行先試，基于克拉瑪依市實(shí)際情況，確定研究方向和研究原則，再通過對克拉瑪依市健全相關(guān)生態(tài)文明制度體系的分析，探討制度的建立與完善，保障生態(tài)文明的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)文明建設(shè)以及相關(guān)工程實(shí)施的長效管理。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明??制度體系??健全??克拉瑪依市

中圖分類號：X321????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A?Study?on?the?Improvement?of?Ecological?Conservation?Systems?in?Karamay

ZHENG?Yi

（Karamay?Institute?of?Environmental?Protection?Science，Karamay，Xinjiang?Uygur?Autonomous?Region，834000?China）

Abstract：?China?has?placed?the?construction?of?ecological?civilization?at?an?unprecedented?height.?As?a?national?strategy，?the?construction?of?ecological?civilization?has?risen?to?a?very?important?construction?position.?In?the?process?of promoting?the?construction?of?ecological?civilization，?it?is?necessary?to?make?bold?innovation?and?pilot?in?the?mechanism?and?system?of?ecological?civilization.?Based?on?the?actual?situation?of?Karamay，?this?paper?determines?the?research?direction?and?research?principles，?then?discusses?the?establishment?and?improvement?of?the?system?through?the?analysis?of?improving?relevant?ecological?conservation?systems?in?Karamay，?so?as?to?ensure?the?construction?of?ecological?civilization，?and?realize?the?long-term?management?of?the?construction?of?ecological?civilization?and?the?implementation?of?related?projects.

Key?Words：?Ecological?civilization;?Institutional?system;?Improvement;?Karamay

生態(tài)文明是人類在利用自然界的同時(shí)又主動保護(hù)自然界、積極改善和優(yōu)化人與自然關(guān)系而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和[1]。生態(tài)文明涉及產(chǎn)業(yè)生態(tài)文明、環(huán)境生態(tài)文明、資源生態(tài)文明、社會生態(tài)文明等多個方面[2]，在推動生態(tài)文明建設(shè)過程中，需要在生態(tài)文明機(jī)制體制方面大膽創(chuàng)新、先行先試，通過制度的建立與完善，保障生態(tài)文明的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)文明建設(shè)以及相關(guān)工程實(shí)施的長效管理。

1??基本概況

克拉瑪依市地處準(zhǔn)噶爾盆地邊緣，遠(yuǎn)離海洋，屬溫帶大陸性干旱荒漠氣候，夏季酷熱，極端最高氣溫42.9?℃，冬季嚴(yán)寒，極端最低氣溫-35.9?℃，晝夜和年溫差大。無霜期225?d，平均日照時(shí)數(shù)2?705.6?h。干旱少雨，年降水量僅為128.4?mm，而蒸發(fā)強(qiáng)烈，蒸發(fā)量卻達(dá)3?545.2?mm，蒸降比高達(dá)27.6，多年平均相對濕度48%?？死斠肋€是全國有名的風(fēng)口之一，風(fēng)大且多，活動頻繁，多風(fēng)沙且強(qiáng)度大，年均8級以上大風(fēng)日70?d以上，瞬時(shí)最大風(fēng)速達(dá)45?m/s以上，全年主導(dǎo)風(fēng)向?yàn)槲鞅憋L(fēng)。由于地表植被稀疏，又無多層防護(hù)林帶阻擋，特別是油田所處的戈壁沙漠，大風(fēng)來時(shí)，飛沙走石，破壞性極大，因此，克拉瑪依市自然環(huán)境十分惡劣，對人類的生存和生活極為不利。

克拉瑪依市地貌單一，多為廣闊平坦的戈壁，地勢北-南和西-東坡度均為2%，平原區(qū)海拔高度250～500?m，南部獨(dú)山子山的海拔為全市最高，為1?400?m。克拉瑪依市西部有加依爾山、青克斯山，南依天山北麓，東接古爾班通古特沙漠，北邊有阿拉特山，中部、東部為較開闊平坦的荒漠戈壁或鹽堿地，向準(zhǔn)噶爾盆地中心傾斜。林地面積較少，森林覆蓋率低。土質(zhì)條件較差，可耕地面積很小，不少地方土壤含鹽量很高、土地鹽漬化程度十分嚴(yán)重，土地資源質(zhì)量較差。地表植被稀少，植物栽種投入多、成本高，而成活率較低。由于處于古爾班通古特沙漠的邊緣，同時(shí)缺少防風(fēng)林等天然屏障，沙漠化現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，土地沙化面積以每年2.1?km2的速度在擴(kuò)大，生態(tài)基礎(chǔ)極其脆弱。

克拉瑪依市土地利用具有典型的環(huán)境特點(diǎn)，水土空間分布不平衡，水資源限制因素大，地域差異明顯；耕地主要集中在小拐鄉(xiāng)、烏爾禾鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)等水土條件配合較好的地區(qū)；林地與牧草地主要分布在荒漠、半固定及固定沙丘上、溝谷及平原古河道地勢低洼處、湖區(qū)四周。近年來城市建設(shè)用地面積繼續(xù)增加，耕地的增加趨勢不明顯，其他土地利用類型的面積基本穩(wěn)定，變化不大。

植被是陸地生態(tài)系統(tǒng)的最重要的組成部分之一，位于食物鏈的低端，是地球上大部分動物的主要食物來源，同時(shí)為其他生物提供了棲息場所。植被生產(chǎn)力是與人類福祉最息息相關(guān)的功能?？死斠朗薪曛脖换顒涌傮w呈增強(qiáng)趨勢，克拉瑪依區(qū)和獨(dú)山子區(qū)呈增加趨勢，尤其是克拉瑪依區(qū)增加趨勢明顯；烏爾禾區(qū)和白堿灘區(qū)植被呈減少趨勢，尤其是烏爾禾區(qū)，近年降低趨勢明顯。盡管克拉瑪依市區(qū)域總體上植被呈增長趨勢，但在變化的空間格局上分布不均衡，顯著增加的范圍和減少的范圍有隨著時(shí)段延長而增加的趨勢，呈現(xiàn)植被明顯改善與退化同時(shí)發(fā)生的“兩極分化”現(xiàn)象。

2??研究方向

克拉瑪依市作為我國著名的石油城，經(jīng)過數(shù)代克拉瑪依人的不懈努力，克拉瑪依市從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，從飛沙走石、黃沙遍地發(fā)展為綠樹成行、鳥語花香的現(xiàn)代化都市。然而，隨著國際油價(jià)近年持續(xù)低迷、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲弱，克拉瑪依市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)能力弱等內(nèi)在問題被進(jìn)一步放大，克拉瑪依市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著資源約束趨緊、環(huán)境壓力不斷增加、生態(tài)功能不強(qiáng)等諸多問題和挑戰(zhàn)。為貫徹落實(shí)國家、自治區(qū)有關(guān)政策和要求，應(yīng)對新時(shí)期的挑戰(zhàn)和發(fā)展需要，進(jìn)一步提升克拉瑪依市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力，2021年11月，克拉瑪依市提出要以國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建為抓手，貫徹新發(fā)展理念、以人民為中心，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，推動全市生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，打造宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)城市。

以中共中央?國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明制度改革總體方案》為依據(jù)，對標(biāo)創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)有關(guān)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，同時(shí)綜合考慮國家近期有關(guān)生態(tài)文明制度改革的新任務(wù)[3]，結(jié)合克拉瑪依市生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制存在的問題，提出克拉瑪依市生態(tài)文明制度體系建設(shè)的主要內(nèi)容。

3??研究理念

3.1??制度保障引領(lǐng)原則

建設(shè)生態(tài)文明是一場全面性、綜合性、整體性的變革。實(shí)現(xiàn)這樣的根本性變革，必須依靠法治和制度。習(xí)近平總書記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！币獙?shí)現(xiàn)克拉瑪依市生態(tài)文明建設(shè)水平的快速發(fā)展，必須建立一整套完整系統(tǒng)的制度體系，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境的切實(shí)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的有效推進(jìn)。

3.2??生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則

以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，正確處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力的先進(jìn)理念，切實(shí)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用，推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，切實(shí)保障克拉瑪依市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.3??改善民生福祉原則

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！鄙鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞既關(guān)系著百姓生活質(zhì)量，也關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定?？死斠朗械纳鷳B(tài)環(huán)境狀況尚不能完全滿足人民群眾對天更藍(lán)、水更清、環(huán)境更宜居的熱切期盼，改善生態(tài)環(huán)境，建立健全相關(guān)制度體系是民意所在。

3.4??創(chuàng)新綠色驅(qū)動原則

科技創(chuàng)新驅(qū)動將代替要素、投資驅(qū)動，成為“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。作為資源型城市的克拉瑪依市盡管產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，但是石油化工等領(lǐng)域有深厚的技術(shù)人才儲備，依靠創(chuàng)新推動、綠色提升，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高資源能源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本措施。

4??健全相關(guān)體系制度分析

4.1??實(shí)行資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警

研究建立系統(tǒng)完整規(guī)范的氣候干旱、荒漠基質(zhì)、油氣豐富地區(qū)水資源、土地資源、能源資源和生態(tài)環(huán)境承載能力綜合評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合現(xiàn)有研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)測算資源環(huán)境承載力，實(shí)現(xiàn)以承載力為依據(jù)，合理確定未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與規(guī)模、人口規(guī)模、土地供應(yīng)、資源開采和污染物排放總量[5]。對資源消耗和環(huán)境容量超過或接近承載能力的區(qū)域，實(shí)行預(yù)警提醒和限制性措施，制訂區(qū)域產(chǎn)業(yè)限期整改計(jì)劃和淘汰名錄，限批新建或擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目。研究建立資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，布局建設(shè)覆蓋所有敏感區(qū)、敏感點(diǎn)的主要污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善資源環(huán)境的信息采集工作體系。開展全市定期監(jiān)控與重點(diǎn)片區(qū)適時(shí)監(jiān)測，制訂預(yù)警判別指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與等級劃分方案。建立生態(tài)環(huán)境承載力公示制度，做好相關(guān)資制度政策的配套和銜接。

4.2??建立生態(tài)文明目標(biāo)評價(jià)考核體系

基于克拉瑪依市統(tǒng)計(jì)監(jiān)測現(xiàn)狀和資源型城市發(fā)展特點(diǎn)，研究制定克拉瑪依市可操作的綠色發(fā)展指標(biāo)體系以及具體可行的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測方法、克拉瑪依市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法及實(shí)施細(xì)則。堅(jiān)持把群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，突出資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益方面的指標(biāo)，作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束，進(jìn)一步提高生態(tài)文明建設(shè)工作在黨政實(shí)績考核中的比重，促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主動積極參加生態(tài)文明相關(guān)的培訓(xùn)[6]。

4.3??編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

根據(jù)克拉瑪依市實(shí)際情況，研究制訂水、土地、林木、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方案，提出不同土地利用類型（尤其是低覆蓋度草地、荒漠）和水資源等的質(zhì)量等級劃分依據(jù)，構(gòu)建自然資源存量與變化量的核算方法。建立實(shí)物量核算賬戶，明確各類自然資源的核算范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)規(guī)范。定期核算主要自然資源實(shí)物量賬戶，評估自然資源資產(chǎn)變化狀況，并公布評估結(jié)果。建立自然資源功能量與價(jià)值量的核算賬戶。

4.4??開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價(jià)指標(biāo)體系。以主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表反映的自然資源資產(chǎn)實(shí)物量及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化為基礎(chǔ)，以其任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況為主線開展審計(jì)。合理考慮客觀自然因素影響，客觀評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任意識。

4.5??建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任終身追究制

健全生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的管理機(jī)制和法律制度，探索生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與賠償制度的建立，開展司法鑒定類別資質(zhì)認(rèn)證，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為事件定級、損害賠償、污染修復(fù)和刑事案件立案及審判量刑提供依據(jù)。對造成嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

可研究制定《克拉瑪依市生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究辦法》，探索克拉瑪依市生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基本框架、基本制度和基本程序，建立完善嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)終身追究制、部門監(jiān)管責(zé)任制、企業(yè)主體責(zé)任制；落實(shí)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制要求，以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，區(qū)分情節(jié)輕重，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)。

4.6??完善最嚴(yán)格的水資源管理制度

按照“壓減農(nóng)業(yè)用水、增效綠化用水、加強(qiáng)再生利用、節(jié)約生活用水”的思路，完善優(yōu)化用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標(biāo)體系，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。強(qiáng)化取水許可，逐步實(shí)行計(jì)劃用水、合同用水，建立用水量控制和定額管理制度。深入推進(jìn)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)節(jié)水行動和節(jié)水型企業(yè)建設(shè)，建立用水定額準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制新上高耗水項(xiàng)目建設(shè)。加強(qiáng)雨再生水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用，推進(jìn)工業(yè)廢水、生活污水再生利用，鼓勵石油、化工等行業(yè)積極采用非常規(guī)水資源、中水回用技術(shù)，降低對新鮮水的取用量。采用先進(jìn)的灌溉節(jié)水設(shè)備，進(jìn)一步提高園林綠化灌溉節(jié)水水平；研究克拉瑪依市植物需水量，提出符合克拉瑪依市氣候的園林灌溉用水定額，實(shí)現(xiàn)綠化用水定額管理制度。建立超計(jì)劃用水加價(jià)征收水資源費(fèi)（水費(fèi)）、階梯水價(jià)和差別水價(jià)等價(jià)格調(diào)節(jié)制度。

構(gòu)建嚴(yán)格的水資源管理考核體系。按照科學(xué)合理、系統(tǒng)規(guī)范、務(wù)實(shí)易行的原則，研究制訂最嚴(yán)格的水資源管理制度考核實(shí)施方案，建立水資源管理考核體系，具體內(nèi)容包括最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)目標(biāo)完成情況、制度建設(shè)和措施落實(shí)等情況。

構(gòu)建水資源信息化管理體系。樹立水資源安全戰(zhàn)略意識，在完善克拉瑪依市水資源監(jiān)控體系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化應(yīng)急管理。加強(qiáng)水資源、水環(huán)境及取、供、用、退等水資源開發(fā)利用活動的監(jiān)測和計(jì)量系統(tǒng)建設(shè)，提高對水資源的動態(tài)監(jiān)測和調(diào)控能力。加強(qiáng)水資源信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建共享平臺，提高水資源信息化管理能力和水平。

4.7??建立草原保護(hù)制度

健全草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)機(jī)制，逐步提高相關(guān)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保證獎補(bǔ)資金落實(shí)到位。實(shí)施禁牧休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡等制度。執(zhí)及法規(guī)，嚴(yán)厲打擊破壞草原的違法行為，進(jìn)一步規(guī)范審核和審批制度，落實(shí)草原征（占）用審核、審批管理制度，嚴(yán)格控制草原非牧使用。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，重點(diǎn)草原區(qū)成立專職草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，健全各級管護(hù)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。深化執(zhí)行草原動態(tài)監(jiān)測和資源調(diào)查制度，定期開展草原資源全面調(diào)查，并每年進(jìn)行草原動態(tài)監(jiān)測。

4.8??建立沙化土地封禁保護(hù)制度

將暫不具備治理?xiàng)l件的連片沙化土地劃為封禁保護(hù)區(qū)，健全完善以封禁保護(hù)區(qū)管理、監(jiān)督監(jiān)測和檢查驗(yàn)收制度為主的封禁保護(hù)管理制度體系。通過造林種草、合理調(diào)配生態(tài)用水，增加林草植被；通過設(shè)置沙障、礫石壓砂等措施固定流動和半流動沙丘。采取嚴(yán)格的封禁保護(hù)措施，加強(qiáng)封禁設(shè)施建設(shè)。建設(shè)固定界碑（樁）和警示宣傳標(biāo)牌，加強(qiáng)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。積極開發(fā)利用沙區(qū)自然資源，調(diào)整沙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在條件適宜的地方，探索發(fā)展沙漠旅游業(yè)，發(fā)展以肉蓯蓉、甘草等為主的特色優(yōu)勢中藥材產(chǎn)業(yè)。

5??結(jié)語

通過克拉瑪依發(fā)展特色，依據(jù)制度保障引領(lǐng)原則、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則、改善民生福祉原則和創(chuàng)新綠色驅(qū)動原則，研究克拉瑪依市實(shí)行資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警、建立生態(tài)文明目標(biāo)評價(jià)考核體系、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任終身追究制等生態(tài)文明績效評價(jià)考核體系，完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)克拉瑪依市的生態(tài)環(huán)境。

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