崔路路 阿旺次仁 羅 英

（①西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 ②西藏職業(yè)技術(shù)學(xué)院旅游與文化學(xué)院 西藏拉薩 850000）

一、問(wèn)題緣起

隨著脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的全面實(shí)現(xiàn)，我國(guó)正式進(jìn)入到后扶貧時(shí)代，貧困治理的工作重心從應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要。中國(guó)是一個(gè)立基于鄉(xiāng)村之上的國(guó)家，有著廣泛的農(nóng)村人口，農(nóng)村脫貧問(wèn)題一直是國(guó)家推動(dòng)治理能力、治理體系現(xiàn)代化的重要方面，因此關(guān)注農(nóng)村返貧問(wèn)題，成為當(dāng)下中國(guó)亟待解決的問(wèn)題。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究由來(lái)已久并基本達(dá)成共識(shí)，因?yàn)?zāi)[1]、因?qū)W[2-3]、因病[4]、因生計(jì)能力不足[5]等都是產(chǎn)生返貧問(wèn)題的重要因素[6]。然而通過(guò)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)要素均屬于貧困脆弱性范疇。貧困脆弱性概念最早由世界銀行提出，后經(jīng)我國(guó)學(xué)者引入、發(fā)展，認(rèn)為貧困脆弱性能夠更為全面反映貧困地區(qū)農(nóng)戶現(xiàn)在和未來(lái)的福利狀態(tài)，將貧困脆弱性納入返貧風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯體系從學(xué)理和實(shí)踐視角來(lái)看都是十分必要的。

2019 年底，西藏自治區(qū)74 個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部通過(guò)第三方評(píng)估，提前完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，創(chuàng)造了西藏消除絕對(duì)貧困的奇跡。西藏脫貧攻堅(jiān)工作的全面勝利，充分肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨治藏方略的正確性、偉大性，在充分享受這一歷史偉大時(shí)刻時(shí)，我們要清醒認(rèn)識(shí)到，農(nóng)牧區(qū)長(zhǎng)期存在的致貧風(fēng)險(xiǎn)因素尚未根本性消除，脫貧人口和處于脫貧線邊緣人口仍存在著返貧的可能性。有鑒于此，本文以貧困脆弱性視角發(fā)現(xiàn)返貧的形成機(jī)理和治理的實(shí)現(xiàn)邏輯，研究西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理難點(diǎn)，并找出長(zhǎng)效治理策略。

二、貧困脆弱性視角下返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)現(xiàn)邏輯

（一）貧困脆弱性視角下返貧風(fēng)險(xiǎn)及返貧問(wèn)題的形成

“脆弱性”一詞在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域最早出現(xiàn)于約瑟夫·奈和基歐漢所著的《權(quán)利與相互依賴》一書（1977 年），起初用來(lái)幫助分析國(guó)際政治，專指“行為體因外部事件（如政策變化等）強(qiáng)加的代價(jià)而受損失的程度”[7]，也即違背或改變游戲規(guī)則所帶來(lái)的代價(jià)。然而，真正將“脆弱性”概念引入到貧困治理領(lǐng)域則是在世界銀行發(fā)表的《2000/2001 世界發(fā)展報(bào)告：與貧困作斗爭(zhēng)》，認(rèn)為“貧困脆弱性”可指人們“受到?jīng)_擊后造成未來(lái)福利下降的可能性”[8]，自此，“貧困脆弱性”概念進(jìn)入人們視野。隨后，我國(guó)學(xué)界從不同視角對(duì)之進(jìn)行闡釋，許恒周等認(rèn)為“貧困脆弱性”描述的是個(gè)體或家庭陷入貧困或持續(xù)貧困或脫離貧困的動(dòng)態(tài)狀態(tài)[9]，王建英等則認(rèn)為“貧困脆弱性”指當(dāng)個(gè)人或家庭在面臨外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)因無(wú)法抵御而喪失財(cái)富或生活質(zhì)量降低到社會(huì)認(rèn)可水平的可能性[10]。本文在參考世界銀行和諸多研究者對(duì)“貧困脆弱性”定義的基礎(chǔ)上，最終采納宋彥峰的觀點(diǎn)，認(rèn)為“貧困脆弱性”指一個(gè)家庭因遭受重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊而導(dǎo)致其福利水平降低到貧困線以下的可能性，即這個(gè)家庭在未來(lái)陷入貧困的概率[11]。

西藏在廣大農(nóng)牧地區(qū)取得了脫貧攻堅(jiān)工作的全面勝利，但同時(shí)也應(yīng)該看到，部分農(nóng)牧群眾依然存在著一定的返貧風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)周期性以及對(duì)自然條件的高依附性使得貧弱農(nóng)戶發(fā)展面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，地理環(huán)境、氣候特征等自然要素均會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響；同時(shí)，農(nóng)牧民普遍存在弱質(zhì)性特征，易受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律等要素均能影響到農(nóng)牧民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；西藏農(nóng)村家庭組成結(jié)構(gòu)分化程度較低，使得農(nóng)戶面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)易產(chǎn)生家庭內(nèi)部連帶效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)每個(gè)成員的生存狀態(tài)產(chǎn)生影響，家庭成員不穩(wěn)定的生存狀態(tài)反過(guò)來(lái)又會(huì)波及到整個(gè)家庭的脫貧穩(wěn)定性。西藏貧弱農(nóng)牧民群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限，面臨風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，很難依靠自身力量去有效化解，極易發(fā)生家庭收入“斷崖式”減少。當(dāng)多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因子出現(xiàn)累積、疊加、擴(kuò)散，就有可能對(duì)脫貧農(nóng)牧民生計(jì)資本的質(zhì)量及生計(jì)資本的轉(zhuǎn)化造成影響[12]，而脫貧群眾的發(fā)展需要人力、社會(huì)、自然等生計(jì)資產(chǎn)的支撐，其中任何一種生計(jì)資產(chǎn)的缺失都有可能導(dǎo)致生計(jì)系統(tǒng)的脆弱，在過(guò)去國(guó)內(nèi)的扶貧實(shí)踐中，大量貧困人口的案例也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。生計(jì)系統(tǒng)的脆弱又會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)牧民群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力的降低，如果這一問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法得到解決，低收入農(nóng)牧民及位于貧困線附近的群體就很難實(shí)現(xiàn)生計(jì)資本的有效運(yùn)作，其未來(lái)福利水平再次跌破到貧困線以下的可能性將大大增加，農(nóng)牧民返貧問(wèn)題也就此產(chǎn)生。

（二）貧困脆弱性視角下返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的邏輯起點(diǎn)

從16 世紀(jì)末英國(guó)通過(guò)《伊麗莎白濟(jì)貧法》，到近代歐美國(guó)家積極創(chuàng)建社會(huì)福利體系，再到本世紀(jì)初世界銀行呼吁與貧困作斗爭(zhēng)，人類對(duì)貧困與反貧困問(wèn)題的探索從未間斷[13]。

研究發(fā)現(xiàn)，西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理效果主要和農(nóng)牧民抵御風(fēng)險(xiǎn)能力、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略以及外部幫扶力量的介入程度有關(guān)。家庭風(fēng)險(xiǎn)抵御能力由農(nóng)牧民家庭擁有的所有可被利用的資產(chǎn)決定，史月蘭等認(rèn)為家庭可利用資產(chǎn)主要包括自然資產(chǎn)、人力資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)、社會(huì)資產(chǎn)和金融資產(chǎn)等[14]，尹秀芳，楊云彥則認(rèn)為應(yīng)包括家庭經(jīng)濟(jì)資源（家庭儲(chǔ)蓄、生產(chǎn)性資產(chǎn)、非生產(chǎn)性資產(chǎn)）和家庭社會(huì)支持資源（資金困難時(shí)的求助對(duì)象、春節(jié)時(shí)走動(dòng)的親朋好友數(shù)和是否有親朋在政府部門工作）[15]，盡管學(xué)者對(duì)家庭資產(chǎn)劃分方法不同，但都認(rèn)為農(nóng)牧民家庭所擁生計(jì)資產(chǎn)質(zhì)量越高，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力和手段越豐富，也就越能盡快從風(fēng)險(xiǎn)事件中恢復(fù)過(guò)來(lái)。面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略同樣至關(guān)重要。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略指人們?cè)诂F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)思維指導(dǎo)下，為降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊所帶來(lái)的潛在損失，對(duì)家庭擁有的資源進(jìn)行合理安排的過(guò)程。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略選取越得當(dāng)，應(yīng)對(duì)效果越好。然而農(nóng)戶所擁有的生計(jì)資源以及風(fēng)險(xiǎn)決策能力畢竟有限，因此，還需要外部幫扶力量的適時(shí)介入，提升農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，豐富風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工具。

（三）貧困脆弱性視角下返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制

無(wú)論是從鞏固脫貧成果角度，還是從推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)角度來(lái)看，建立返貧風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)對(duì)機(jī)制至關(guān)重要，它關(guān)乎后扶貧時(shí)代各項(xiàng)幫扶政策在農(nóng)牧地區(qū)的落實(shí)情況，是有效阻斷返貧風(fēng)險(xiǎn)生成和演化的關(guān)鍵。風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)過(guò)程，包括事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)和事后評(píng)估等環(huán)節(jié)，因此，風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)分為：風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)治理幫扶機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)境優(yōu)化機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制等。其中，風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理工作的前提和準(zhǔn)備，風(fēng)險(xiǎn)治理幫扶機(jī)制是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理工作的核心，風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)境優(yōu)化機(jī)制為返貧風(fēng)險(xiǎn)治理提供保障，監(jiān)督考核機(jī)制則是對(duì)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理工作成效的評(píng)估。各機(jī)制之間相輔相成，共同構(gòu)成返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

至此，脆弱性視角下西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理框架最終形成，具體如圖1所示。

圖1 返貧風(fēng)險(xiǎn)治理框架

三、西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）多重不利環(huán)境因素依然存在

1.自然稟賦劣勢(shì)明顯，農(nóng)牧民生計(jì)成本較高

首先，西藏自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)損失大。西藏活躍的地質(zhì)運(yùn)動(dòng)與異常復(fù)雜多變的氣候疊加，形成了獨(dú)特的孕災(zāi)環(huán)境，極易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害和氣象災(zāi)害，是我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生頻率最高的地區(qū)之一[16]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)（表1），2008-2017年十年間西藏平均每年受災(zāi)人口達(dá)61.79 萬(wàn)人次，受災(zāi)面積年均2.991 萬(wàn)公頃，其中，2008、2009、2010 連續(xù)三年受災(zāi)面積均在5萬(wàn)公頃以上，10年間因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)達(dá)242.38億元。

表1 西藏自然災(zāi)害人員受災(zāi)情況表

其次，西藏生態(tài)脆弱，開(kāi)發(fā)難度大?，F(xiàn)有研究已證明貧困與脆弱生態(tài)環(huán)境具有顯著相關(guān)性，甚至兩者在時(shí)空方面高度耦合[17]。生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境惡劣、生計(jì)艱難，為改善生存困境人們往往加劇對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源的開(kāi)發(fā)，從而導(dǎo)致生態(tài)持續(xù)惡化，進(jìn)而陷入“生態(tài)脆弱-貧困-開(kāi)發(fā)-生態(tài)破壞”循環(huán)圈。目前，西藏生態(tài)脆弱區(qū)域主要分布在青藏高原中部和西北部等大范圍地區(qū)（如圖2所示），與脫貧前國(guó)家確定的貧困縣區(qū)域高度重合，凸顯后扶貧時(shí)代貧弱現(xiàn)象治理的復(fù)雜性。

圖2 青藏高原農(nóng)牧區(qū)脆弱性空間分布

西藏自治區(qū)90%以上的國(guó)土面積處于高寒環(huán)境中，高原地殼活動(dòng)頻繁、風(fēng)化凍蝕作用強(qiáng)烈、水土保持能力差，自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱，一旦遭到破壞，有的需要幾十年、上百年才能恢復(fù)，有的甚至難以逆轉(zhuǎn)[18]。雖然西藏農(nóng)牧民對(duì)生態(tài)的破壞力度較弱，但因其生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，所產(chǎn)生的危害和后果更加嚴(yán)重。尤其是當(dāng)生態(tài)破壞速度超過(guò)生態(tài)修復(fù)速度時(shí)，生態(tài)環(huán)境加劇惡化并誘發(fā)各種自然災(zāi)害。西藏未來(lái)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)（見(jiàn)圖3）。

圖3 青藏高原未來(lái)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)圖（2030年）

2.相對(duì)貧困特征復(fù)雜，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理成本較高

絕對(duì)貧困治理時(shí)代，人們對(duì)西藏貧困現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究，發(fā)現(xiàn)西藏農(nóng)牧民貧困產(chǎn)生是由多方面原因造成的，并表現(xiàn)出不同的特征（見(jiàn)表2）。貧困治理工作前后相承。建國(guó)后西藏扶貧工作先后經(jīng)過(guò)了救濟(jì)式扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧等階段，基本消除了絕對(duì)貧困現(xiàn)象，但是絕對(duì)貧困治理時(shí)代的致貧風(fēng)險(xiǎn)因子并未得到根除，農(nóng)牧民貧弱特征依然明顯，主觀因素（內(nèi)生動(dòng)力不足、經(jīng)濟(jì)參與意識(shí)不強(qiáng)等）與客觀因素（自然稟賦組合、社會(huì)發(fā)展水平等）交織、延續(xù)，繼續(xù)影響著農(nóng)牧區(qū)百姓的生計(jì)活動(dòng)，造就了目前西藏相對(duì)貧困治理異常復(fù)雜的問(wèn)題，加上西藏區(qū)域、邊疆、民族三重性特征[19],無(wú)形中推高了西藏返貧風(fēng)險(xiǎn)治理成本。

表2 絕對(duì)貧困治理階段西藏農(nóng)牧民貧困特征劃分

3.行政治理能力低下，政策減貧成效不佳

西藏貧困治理工作，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，取得了不錯(cuò)的減貧效果，但在鞏固脫貧成果時(shí)代背景下，我們發(fā)現(xiàn)政府工作中仍存在一些問(wèn)題。首先是返貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)觀念滯后。返貧風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)的一種特殊形式，其治理思想和風(fēng)險(xiǎn)治理基本相同，即當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)因子出現(xiàn)時(shí)，精準(zhǔn)預(yù)判其發(fā)展動(dòng)向和發(fā)展趨勢(shì)，采取有效措施，避免風(fēng)險(xiǎn)因子積累和擴(kuò)散。一旦返貧風(fēng)險(xiǎn)因子形成“事故鏈”，不管是從時(shí)間還是從資本角度來(lái)看，都將農(nóng)牧民家庭產(chǎn)生重大損失。脆弱性視角下農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理需要政府具有前瞻性眼光，預(yù)先發(fā)現(xiàn)農(nóng)牧民返貧傾向，提前消除各風(fēng)險(xiǎn)要素，然而在現(xiàn)實(shí)中，各基層政府的介入時(shí)機(jī)、措施往往發(fā)生在返貧風(fēng)險(xiǎn)因子產(chǎn)生、累積之后，被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，造成大量國(guó)家扶貧資源的浪費(fèi)；其次，基層治理能力有待提升。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理需要基層組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，自治區(qū)政府多次強(qiáng)調(diào)要建強(qiáng)基層組織，但是基層組織疲軟問(wèn)題在廣大農(nóng)牧地區(qū)屢見(jiàn)不鮮。不僅是在農(nóng)牧民中廣泛存在“等、靠、要”思想，基層組織中也普遍存在這種惰性思維，等幫扶、要資源。而在資源配置領(lǐng)域，地方政府為凸顯政績(jī)，往往傾向于將資源優(yōu)先配置到那些收益高、見(jiàn)效快的領(lǐng)域，扶貧政策供給和貧弱農(nóng)牧民需求不匹配問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。甚至部分基層政府工作人員對(duì)政策理解不到位，出現(xiàn)為規(guī)避扶貧政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)人為變更政策執(zhí)行路徑的現(xiàn)象，為后續(xù)政策執(zhí)行的連貫性帶來(lái)壓力；第三，部門合作機(jī)制缺乏，基層工作效率低下。王三秀認(rèn)為農(nóng)村返貧風(fēng)險(xiǎn)具有四重特質(zhì)：返貧風(fēng)險(xiǎn)的疊加性、延續(xù)性、變動(dòng)性和返貧風(fēng)險(xiǎn)人群的多樣性[20]，因此返貧風(fēng)險(xiǎn)治理不再是某一層級(jí)政府或某一部門的事項(xiàng)，需要各層級(jí)政府和政府內(nèi)部部門間相互配合、通力合作。然而通過(guò)筆者在那曲兩次駐村經(jīng)歷發(fā)現(xiàn)，政府在扶貧工作中仍存在“條塊分割”邊界分明、溝通不暢等問(wèn)題?；鶎庸ぷ魅藛T要花費(fèi)大量精力用于應(yīng)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查和督導(dǎo)，有時(shí)候甚至要同時(shí)面臨多個(gè)不同部門的工作指示，給本就人員緊張的基層帶來(lái)較大壓力。通過(guò)進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)有些工作原本是可以合并進(jìn)行的，比如財(cái)政部門要求統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)和民政部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)在某些部分是相同的，但囿于部門間數(shù)據(jù)共享的缺乏和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)不完善等弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者和村委要重復(fù)統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，浪費(fèi)大量人力的同時(shí)，也分散了返貧風(fēng)險(xiǎn)治理的注意力?；鶎庸ぷ鳝h(huán)境也是制約返貧風(fēng)險(xiǎn)治理效能的重要因素，筆者走訪那曲多個(gè)基層政府，發(fā)現(xiàn)許多工作仍停留在紙質(zhì)辦公階段，無(wú)紙化、系統(tǒng)化作業(yè)幾乎沒(méi)有，導(dǎo)致行政效率異常低下。

（二）貧弱農(nóng)牧民存在著較深貧困因素

1.知識(shí)貧乏，農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在

居民人口素質(zhì)關(guān)乎地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，直接影響著地區(qū)脫貧工作的成效，其中文化素質(zhì)是勞動(dòng)力人口素質(zhì)的核心內(nèi)容。文化素質(zhì)偏低，既是西藏農(nóng)牧民貧困的表現(xiàn)又是農(nóng)牧民返貧的重要因素。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，最近五年西藏文盲半文盲人口數(shù)占15歲及以上人口比例一直保持在30%以上，遠(yuǎn)高于國(guó)家總體水平（見(jiàn)表3）。2020年西藏教育基尼系數(shù)4.5，高于警戒線（4.0）水平，說(shuō)明西藏教育不均衡問(wèn)題較為嚴(yán)重，其中城鎮(zhèn)教育基尼系數(shù)0.32，鄉(xiāng)村教育基尼系數(shù)0.49[21]，由此可見(jiàn)，西藏農(nóng)村教育不均衡現(xiàn)象比城鎮(zhèn)更為突出。這也與筆者在那曲實(shí)地調(diào)研時(shí)的感受較為一致，以班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例，下轄所有村子沒(méi)有教學(xué)點(diǎn)，農(nóng)牧民家庭子女需到鎮(zhèn)上完成幼兒園到小學(xué)三年級(jí)學(xué)業(yè)，三年級(jí)以上及初中階段學(xué)生則必須要到縣里就讀，各個(gè)學(xué)校又存在師資極度短缺問(wèn)題，許多老師不得不同時(shí)兼任多門學(xué)科的教學(xué)任務(wù)，在對(duì)佳瓊鎮(zhèn)小學(xué)校長(zhǎng)訪談中，校長(zhǎng)也談到這一點(diǎn)，學(xué)校教室、宿舍等硬件設(shè)施建設(shè)很好，但是師資短缺問(wèn)題嚴(yán)重，尤其缺少會(huì)說(shuō)漢語(yǔ)的老師，極大制約了教學(xué)工作的開(kāi)展。佳瓊鎮(zhèn)所在的班戈縣位于藏北草原，百姓主要以放牧業(yè)為主，許多年輕農(nóng)牧民沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的學(xué)校教育，大多只有小學(xué)學(xué)歷，基本沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)技能培訓(xùn)。知識(shí)貧乏不僅導(dǎo)致許多農(nóng)牧民對(duì)新鮮事物接受緩慢，還極易造成農(nóng)牧民思維僵化，觀念落后等問(wèn)題，進(jìn)而影響到人們?nèi)谌肟焖僮冞w社會(huì)的速度和能力。

表3 文盲半文盲人數(shù)占15歲及以上人口的比例

2.可行能力缺失，農(nóng)牧民主體活動(dòng)受限

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困是對(duì)基本可行能力的剝奪，消除貧困的過(guò)程就是賦予主體以進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程，因此阿馬蒂亞·森認(rèn)為當(dāng)人們某一權(quán)利缺失時(shí)就有可能會(huì)陷入貧困的境地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，西藏農(nóng)牧民在交易過(guò)程中往往處于被動(dòng)狀態(tài)，尤其是對(duì)于深度貧困地區(qū)的百姓而言，因資源匱乏和信息閉塞，這些貧弱人口很難平等獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利；政治權(quán)利方面，脫貧農(nóng)牧民在人大代表中所占比例不高，另外，受教育水平影響，農(nóng)牧民普遍參與政治活動(dòng)意識(shí)和能力不強(qiáng)。政府又過(guò)度強(qiáng)調(diào)制度體系的完善程度，而忽視從實(shí)踐角度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)民權(quán)利缺失的問(wèn)題；西藏脫貧農(nóng)牧民又多分布在自然條件相對(duì)惡劣的區(qū)域，雖然政府加大力氣在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的投入，但是受自然、經(jīng)濟(jì)等因素影響，政策紅利稀釋嚴(yán)重，導(dǎo)致西藏脫貧農(nóng)戶在社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利方面極易陷入貧弱局面。

3.貧困文化影響，農(nóng)牧民內(nèi)生動(dòng)力缺乏

貧困問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，又是一種文化現(xiàn)象，關(guān)乎人們對(duì)生存方式、價(jià)值的認(rèn)知與定位。當(dāng)人們生活在疏遠(yuǎn)物質(zhì)財(cái)富的群體性文化之中，并長(zhǎng)期受此種文化價(jià)值觀的內(nèi)化，外部世界所定義的“貧困”狀態(tài)在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)被認(rèn)為是世世代代皆如此的“正?！睜顟B(tài)，并不會(huì)產(chǎn)生想要擺脫這種狀態(tài)的強(qiáng)烈需求和愿望[22]。西藏惡劣的地理環(huán)境、分散的聚居形態(tài)以及宗教文化的熏染塑造了農(nóng)牧民特有的生活方式和對(duì)貧困的價(jià)值認(rèn)知，這種價(jià)值觀念一旦形成，人們習(xí)慣性的遵從，并竭盡全力采取固化措施使之成為結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的社會(huì)亞文化。受此文化影響，貧弱農(nóng)牧民對(duì)外部主流文化所宣揚(yáng)的價(jià)值規(guī)范和行為模式難以做到有效理解，因此，也就無(wú)法積極主動(dòng)去創(chuàng)造財(cái)富來(lái)改善自身狀態(tài)。

另外，貧弱農(nóng)牧民還極易受其周邊環(huán)境影響而產(chǎn)生返貧問(wèn)題。貧困陷阱理論認(rèn)為，在貧困地區(qū)存在著一種橫向的“鄰里效應(yīng)”，人們會(huì)無(wú)意識(shí)的同周邊鄰居保持一致，直至維持在某一發(fā)展水平。隨著時(shí)間的推移，沉浸其中的個(gè)體也將面臨“從眾壓力”，降低了自我辨識(shí)能力。在西藏偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)，域內(nèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，低收入農(nóng)牧民群體相對(duì)集中，“從眾壓力”帶來(lái)的負(fù)面榜樣效果更為顯著，人們對(duì)于自身面臨的致貧風(fēng)險(xiǎn)因素“習(xí)以為?！?。

（三）多主體協(xié)同治理不足

鞏固脫貧成果、防止農(nóng)牧民群體返貧需要引導(dǎo)多元主體積極參與，充分發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)。然而，西藏扶貧實(shí)踐中卻存在著多主體協(xié)同治理不足的問(wèn)題。

從參與主體來(lái)看：貧弱農(nóng)牧民既是幫扶對(duì)象又是貧困治理主體，長(zhǎng)期以來(lái)一些農(nóng)牧民習(xí)慣于外部力量幫扶并對(duì)之產(chǎn)生依賴心理，很少積極主動(dòng)參與政府貧困治理實(shí)踐活動(dòng)；社會(huì)組織方面，西藏地區(qū)各類社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體數(shù)量太少，據(jù)中國(guó)民政數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，截止2020年底，西藏現(xiàn)有注冊(cè)社會(huì)組織559個(gè)、社會(huì)團(tuán)體491個(gè)，注冊(cè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他省份，即使放在西南五省中，其數(shù)量也相差甚遠(yuǎn)（如表4所示），與西藏社會(huì)發(fā)展極不匹配，極大限制了社會(huì)力量在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用；另外，西藏市場(chǎng)化發(fā)展滯后，市場(chǎng)化指數(shù)排名始終居于全國(guó)末尾（見(jiàn)表5），市場(chǎng)參與貧困治理作用發(fā)揮有限；多年來(lái)，西藏扶貧實(shí)踐一直由政府單一主體全力推動(dòng)，既導(dǎo)致了扶貧效率的低下，又間接造成了扶貧場(chǎng)域的“微腐敗”[23]。

表4 西南五省社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體數(shù)量

表5 西南五省市場(chǎng)化總指數(shù)評(píng)分（2008年-2019年）

從結(jié)果來(lái)看，多元主體協(xié)同治理效果同樣不太理想。主要表現(xiàn)為，一、城市和鄉(xiāng)村界限分明，城鄉(xiāng)二元壁壘顯著存在，聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制缺乏，市域、縣域經(jīng)濟(jì)中心作用發(fā)揮有限，城市反哺農(nóng)牧區(qū)發(fā)展效果不明顯；二、部門間溝通協(xié)調(diào)有限，科層制下利益部門之間、上下級(jí)之間為爭(zhēng)奪扶貧工作主導(dǎo)權(quán)和扶貧資源分配話語(yǔ)權(quán)相互傾軋推諉，產(chǎn)生無(wú)效內(nèi)耗，甚至衍生出了“精英俘獲”現(xiàn)象，加劇扶貧資源扭曲分配和浪費(fèi)[24]；三、協(xié)同治理環(huán)境較差，社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)、農(nóng)戶等群體的主體地位沒(méi)有得到尊重和發(fā)揮，農(nóng)牧地區(qū)貧困治理合作環(huán)境基礎(chǔ)不牢。總之，在后續(xù)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注多元主體參與情況和協(xié)同治理效果。

四、貧困脆弱性視角下西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效治理體系

風(fēng)險(xiǎn)對(duì)返貧的影響是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在對(duì)農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理時(shí)也要堅(jiān)持這一動(dòng)態(tài)原則，通過(guò)建立與之相匹配的治理機(jī)制，最大程度弱化農(nóng)牧民生產(chǎn)過(guò)程中因各類風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不利影響，從而提升農(nóng)牧民生計(jì)能力，降低返貧發(fā)生率。堅(jiān)持預(yù)防與幫扶并行，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)和評(píng)估接續(xù)，形成符合西藏區(qū)情的返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

（一）建立返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制

返貧風(fēng)險(xiǎn)因子出現(xiàn)且累積、擴(kuò)散幅度超出農(nóng)牧民適應(yīng)范圍時(shí)，就會(huì)對(duì)農(nóng)牧民生計(jì)活動(dòng)產(chǎn)生影響，因此，要建立返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行及時(shí)捕捉、跟蹤。返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制涉及監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)測(cè)對(duì)象、監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)手段等方面。

明確監(jiān)測(cè)主體。返貧風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制在具體運(yùn)行過(guò)程中需要協(xié)調(diào)各方利益、配置多方資源，而能使動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)效果實(shí)現(xiàn)最佳的主體方只能是政府?？v向上，西藏自治區(qū)各級(jí)政府充分發(fā)揮統(tǒng)籌作用，為農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理制定政策、謀劃規(guī)則、敦促落實(shí)；橫向上，在上級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，本級(jí)政府內(nèi)各職能部門有效銜接，密切合作，及時(shí)對(duì)具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)牧民進(jìn)行適時(shí)介入。然而，現(xiàn)實(shí)中西藏農(nóng)牧民往往面臨多個(gè)返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，如自然災(zāi)害、農(nóng)牧產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、家庭成員健康變故等，這些風(fēng)險(xiǎn)因子單個(gè)出現(xiàn)時(shí)，農(nóng)牧民可自行采取相關(guān)措施積極應(yīng)對(duì)。但當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因子累積或疊加時(shí)，單純依靠政府一方力量進(jìn)行監(jiān)測(cè)顯然是不夠的，還需要?jiǎng)訂T鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)組織等多方力量共同參與。

瞄準(zhǔn)監(jiān)測(cè)對(duì)象。風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制下，要瞄準(zhǔn)監(jiān)測(cè)對(duì)象，摸清未來(lái)福利水平低于設(shè)定閾值、存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)牧民家庭的數(shù)量。絕對(duì)貧困治理階段，政府將收入低于貧困線的農(nóng)牧民家庭作為幫扶對(duì)象，建檔立卡，分類管理，解決了貧困農(nóng)牧民的生存問(wèn)題。此階段對(duì)貧困人口的識(shí)別、幫扶發(fā)生于貧困產(chǎn)生之后，屬于“事后干預(yù)”行為；然而，到了相對(duì)貧困治理階段，貧弱農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)因子更加復(fù)雜、訴求更加多樣化，再以“家庭年人均收入”“兩不愁、三保障”為標(biāo)準(zhǔn)確定幫扶對(duì)象已不太符合現(xiàn)實(shí)需要。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理要解決農(nóng)牧民的發(fā)展問(wèn)題，需要將貧困治理關(guān)口前移，預(yù)先消除發(fā)展中潛在各類“致貧風(fēng)險(xiǎn)”因子，屬于“事前干預(yù)”行為。另外，在脫貧攻堅(jiān)階段部分地方存在“精準(zhǔn)退出”識(shí)別不到位的問(wèn)題，使得一些貧弱群體失去幫扶機(jī)會(huì)，重新陷入生計(jì)困難狀態(tài)[25]。因此，風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)除了要對(duì)原有建檔立卡戶以及收入位于貧困線附近的農(nóng)牧民家庭進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，保證該類人群實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。還要通過(guò)農(nóng)牧民主動(dòng)申報(bào)、駐村工作隊(duì)和鄉(xiāng)村振興專干信息核對(duì)、村兩委上報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部回訪等形式，篩出具有返貧風(fēng)險(xiǎn)但不屬于原先“建檔立卡貧困戶”的農(nóng)牧民并將之納入到監(jiān)測(cè)體系中。另外，西藏還存在著人口較少民族和直過(guò)民族，如門巴族、珞巴族以及未被民族識(shí)別的僜人等，這部分群體主要分布在西藏地理邊緣地帶，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)均落后于西藏其他地區(qū)，對(duì)該部分群體也要重點(diǎn)關(guān)注并進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)。

確定監(jiān)測(cè)內(nèi)容。返貧風(fēng)險(xiǎn)因子影響生計(jì)資本的質(zhì)量及生計(jì)資本的轉(zhuǎn)化，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)牧民的貧困脆弱性問(wèn)題，因此，要科學(xué)劃定、靶向瞄準(zhǔn)監(jiān)測(cè)內(nèi)容。2000 年之前，西藏以1990 年不變價(jià)格為計(jì)算基準(zhǔn)，選取收入（人均純收入）、食物（人均糧食、人均肉食、人均酥油）、基本生產(chǎn)條件（農(nóng)田、圍欄草場(chǎng)、牲畜）等作為溫飽指標(biāo)，劃定貧困人群；2000年之后，自治區(qū)政府主要采納國(guó)家貧困線作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將人均收入低于規(guī)定貧困線的人群劃為貧困人口。期間，結(jié)合西藏本地物價(jià)指數(shù)、社會(huì)發(fā)展水平，對(duì)貧困線進(jìn)行多次調(diào)整，但歸根到底，這條貧困線仍屬于“靜態(tài)貧困線”，精準(zhǔn)扶貧后期，又增加了“兩不愁、三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，將吃、穿、教育、醫(yī)療、住房等因素也考慮了進(jìn)來(lái)；鞏固脫貧成果階段，西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興局實(shí)施“11371”機(jī)制（2022 年7 月），將人均純收入低于6500元的農(nóng)村脫貧戶作為動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)對(duì)象。通過(guò)梳理，我們發(fā)現(xiàn)，政府在確定貧困人口時(shí)，主要還是以人均純收入作為主要考慮標(biāo)準(zhǔn)。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理重在以農(nóng)牧民貧困脆弱性視角，研究農(nóng)牧民未來(lái)福利下降的可能性，因此，需要全面了解農(nóng)牧民的生計(jì)狀況。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于生計(jì)資本的劃分多來(lái)源于英國(guó)國(guó)際發(fā)展署（DFID）開(kāi)發(fā)的可持續(xù)生計(jì)分析框架，將生計(jì)資本劃分為：人力資本、物力資本、金融資本、自然資本和社會(huì)資本。因此風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的主要監(jiān)測(cè)內(nèi)容應(yīng)該圍繞西藏農(nóng)牧民生計(jì)資本這五個(gè)維度展開(kāi)，分析風(fēng)險(xiǎn)人群的生計(jì)資本水平和生計(jì)資本結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)牧民重大疾病、教育費(fèi)用、自然災(zāi)害、就業(yè)不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)不順或失敗等高頻風(fēng)險(xiǎn)因子下造成的返貧現(xiàn)象[26]。

提升監(jiān)測(cè)能力。返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)象多樣、內(nèi)容復(fù)雜，需要強(qiáng)大的監(jiān)測(cè)能力才能完成這項(xiàng)任務(wù)，大力推進(jìn)數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)勢(shì)在必行。2022年6月9日西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興局召開(kāi)數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)工作交流會(huì)議，對(duì)平臺(tái)建設(shè)的重要性和必要性予以論證，并提出了建設(shè)要求。然而結(jié)合西藏農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)實(shí)網(wǎng)絡(luò)基建情況和數(shù)字化運(yùn)用程度，平臺(tái)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，可從以下幾方面進(jìn)行發(fā)力：完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信號(hào)進(jìn)村入戶，重點(diǎn)保證村（居）委信號(hào)暢通穩(wěn)定；培育專業(yè)化人才。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)需要借助大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)捕捉農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)因子，及時(shí)完成數(shù)據(jù)采集和上報(bào)工作，這就要求工作人員具有數(shù)據(jù)敏感性，熟練掌握計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，因此要?jiǎng)潛軐ｍ?xiàng)資金對(duì)鄉(xiāng)村振興專干、各駐村工作隊(duì)、村（居）兩委以及政府部門中負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)的人員進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；打破服務(wù)平臺(tái)壁壘，共享農(nóng)牧民生計(jì)狀況數(shù)據(jù)庫(kù)，將動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和教育、醫(yī)療、民政、住建等行業(yè)系統(tǒng)精準(zhǔn)對(duì)接。既能對(duì)農(nóng)牧民風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，又能減輕基層統(tǒng)計(jì)人員的負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)測(cè)水平和監(jiān)測(cè)效率。

創(chuàng)新動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)運(yùn)行機(jī)制。采取“線上研判+線下排查”并行模式，監(jiān)測(cè)主體定期對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)和數(shù)據(jù)更新，監(jiān)測(cè)農(nóng)牧民經(jīng)營(yíng)狀況、收入變動(dòng)，醫(yī)療、教育、水電、金融等費(fèi)用支出走向，設(shè)定預(yù)警機(jī)制，一旦費(fèi)用支出超出或收入低于某條標(biāo)準(zhǔn)線，預(yù)警機(jī)制及時(shí)啟動(dòng)，并在線研判監(jiān)測(cè)對(duì)象數(shù)據(jù)演變態(tài)勢(shì)，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。將結(jié)果向相關(guān)部門及時(shí)報(bào)送，做進(jìn)一步重點(diǎn)監(jiān)測(cè)處理。另外，“線下排查”同步進(jìn)行，各村（居）兩委、鄉(xiāng)村振興專干、駐村工作隊(duì)通過(guò)日常走訪、現(xiàn)場(chǎng)取證等方式，發(fā)現(xiàn)具有返貧跡象的農(nóng)牧民家庭，立馬進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，保留風(fēng)險(xiǎn)人群，排除無(wú)風(fēng)險(xiǎn)家庭，并將風(fēng)險(xiǎn)家庭數(shù)據(jù)上傳系統(tǒng)。通過(guò)“線上研判+線下排查”并行模式可以盡可能全面的掌握具有返貧風(fēng)險(xiǎn)人群。

（二）完善返貧風(fēng)險(xiǎn)治理幫扶機(jī)制

返貧風(fēng)險(xiǎn)治理最關(guān)鍵與核心的任務(wù)是提升農(nóng)牧民風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)農(nóng)牧民生計(jì)資產(chǎn)獲取及轉(zhuǎn)化能力，這就需要建立和完善返貧風(fēng)險(xiǎn)治理幫扶機(jī)制。

保證政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最終勝利離不開(kāi)國(guó)家各項(xiàng)扶貧政策的精準(zhǔn)發(fā)力，同樣，在后扶貧時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)治理中仍然需要發(fā)揮政策的保障作用。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，繼續(xù)加大對(duì)西藏低收入農(nóng)牧民的幫扶力度，保證扶貧政策總體穩(wěn)定。西藏屬于民族地區(qū)，受歷史、地理、經(jīng)濟(jì)等因素影響，注定其扶貧工作具有高度復(fù)雜性和持久性，目前雖已整體脫貧，但鞏固脫貧成果階段的任務(wù)更加艱巨，還需要政府的大力扶持，繼續(xù)維持現(xiàn)有各項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施力度。對(duì)于存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)牧民，各地政府仍要繼續(xù)堅(jiān)持“兩不愁、三保障”的任務(wù)底線，做好其基本生活保障工作。

根據(jù)扶貧工作動(dòng)態(tài)，適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策。我們要認(rèn)識(shí)到政策的穩(wěn)定性并不意味著政策的一成不變，而是要根據(jù)扶貧工作動(dòng)態(tài)發(fā)展情況適時(shí)優(yōu)化和創(chuàng)新。過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，西藏的政策設(shè)計(jì)過(guò)度依賴行政手段，在扶貧工作中片面強(qiáng)調(diào)行政手段，忽視市場(chǎng)作用，單純依靠政府來(lái)提供公共產(chǎn)品，使得公共產(chǎn)品供給和貧困群眾需求對(duì)立，不僅浪費(fèi)扶貧資源，削弱政府權(quán)威，還導(dǎo)致區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的人力緊張，影響其他公務(wù)的正常開(kāi)展。因此后續(xù)扶貧工作要轉(zhuǎn)變思維，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，著力推進(jìn)供給側(cè)改革，將部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方由政府逐漸外包給第三方組織，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。在對(duì)扶貧資源的分配問(wèn)題上，要打破過(guò)去舊有政績(jī)觀念，摒棄“扶貧資源是地方政府獲得人力物力財(cái)力支持的方向和路徑”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。扶貧政策制定和扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，要多聽(tīng)低收入農(nóng)牧民群體的意見(jiàn)，自覺(jué)接受廣大群眾的監(jiān)督。貧弱農(nóng)牧民不僅是扶貧工作的幫扶對(duì)象也是重要的參與主體，因此我們要加大對(duì)易返貧農(nóng)牧民的賦權(quán)力度，使其在扶貧資源的分配中擁有更多發(fā)言權(quán)。

推動(dòng)個(gè)體賦能，提升農(nóng)牧民內(nèi)生動(dòng)力和生計(jì)能力。首先要突出貧困農(nóng)牧民主體地位，增強(qiáng)其自主發(fā)展意識(shí)。未來(lái)工作中，要改變“把幫扶對(duì)象僅僅作為客體對(duì)待”的錯(cuò)誤思想傾向，千方百計(jì)提升貧弱農(nóng)牧民尤其是具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)牧民在扶貧工作中的參與程度，從根本上改變簡(jiǎn)單粗暴的輸血式幫扶模式，將扶貧與扶志相結(jié)合，消除“貧困文化”帶來(lái)的負(fù)面影響。用好輿論陣地，充分利用學(xué)生、務(wù)工人員以及村老鄉(xiāng)賢等特殊群體，對(duì)身邊發(fā)生的致富案例進(jìn)行宣講，讓風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)牧民從思想上意識(shí)到“貧困可恥、致富光榮”，改變“要資源、等扶貧”的錯(cuò)誤觀念；其次，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升個(gè)人技能。教育是穩(wěn)固脫貧、阻斷返貧風(fēng)險(xiǎn)的重要保障，具有十分重要的作用。通過(guò)接受教育，貧困人群可以打破階層壁壘，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，為隔斷貧困代際傳播提供可能。因此，西藏要加大農(nóng)牧地區(qū)教育資源投入，提供更多教育平臺(tái)，保證貧弱農(nóng)牧民家庭子女能夠持續(xù)、多途徑的獲取教育的機(jī)會(huì)。另外，推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，利用援藏教育資源和西藏本土現(xiàn)有教育資源在各地市籌建職業(yè)技術(shù)學(xué)校，加強(qiáng)對(duì)青年農(nóng)牧民在實(shí)用技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)、農(nóng)業(yè)政策法規(guī)等方面的培訓(xùn)，千方百計(jì)提升低收入人口的生計(jì)能力。

（三）優(yōu)化返貧風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)境

加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。西藏貧困人口分布與生態(tài)脆弱地區(qū)分布具有明顯的“地理耦合”特征，復(fù)雜的自然環(huán)境使得當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的問(wèn)題十分突出，給農(nóng)牧民生產(chǎn)生活帶來(lái)極大不便，一定程度上導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脆弱性。因此，要從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、降低經(jīng)濟(jì)脆弱性入手，通過(guò)道路交通、信息網(wǎng)絡(luò)工程、水電管網(wǎng)鋪設(shè)等關(guān)系民生領(lǐng)域項(xiàng)目的建設(shè)，為百姓生產(chǎn)生活提供便利條件。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要?jiǎng)?chuàng)新工作方式，建立“以工代賑”機(jī)制，吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民參與工程建設(shè)，既有效增加家庭收入，又能幫助農(nóng)牧民在工作中掌握一定的勞動(dòng)技能。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，鑒于西藏生態(tài)系統(tǒng)脆弱性這一基本事實(shí)，各民生項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工前，要充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)容量和生態(tài)承載能力，協(xié)調(diào)好發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的辯證關(guān)系。

創(chuàng)新融資渠道，優(yōu)化扶貧資源配置。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金的持續(xù)投入，而返貧易發(fā)地區(qū)基層政府普遍面臨財(cái)政緊缺問(wèn)題，這就需要各級(jí)政府統(tǒng)籌安排各項(xiàng)民生資源，加大專項(xiàng)扶貧資金的支持力度；另外，江蘇、北京、廣東等東部發(fā)達(dá)省市對(duì)西藏各地市有對(duì)口援建項(xiàng)目，政府要根據(jù)地方實(shí)際發(fā)展需要合理安排這些援建項(xiàng)目；鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，拓寬融資渠道。

培育市場(chǎng)合作機(jī)制，分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。目前，大部分西藏農(nóng)牧民還是以家庭為單元從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，橫向合作水平和縱向融合程度不容樂(lè)觀，在這種生產(chǎn)模式下，農(nóng)牧民獨(dú)自承擔(dān)生產(chǎn)過(guò)程中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)分散途徑單一。要積極培育市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。政府引導(dǎo)貧困農(nóng)牧民建立專業(yè)合作社，以規(guī)?；?jīng)營(yíng)的方式分散個(gè)體經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)縱向化發(fā)展。扶持地方龍頭企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)幫扶農(nóng)牧民合作社，逐步形成“龍頭企業(yè)為引擎、種養(yǎng)農(nóng)戶為基礎(chǔ)、專業(yè)合作社為紐帶的多條縱向產(chǎn)業(yè)鏈交叉融合的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”，就地解決農(nóng)牧民剩余勞動(dòng)力問(wèn)題，提高農(nóng)戶生計(jì)能力。

規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，拓寬風(fēng)險(xiǎn)分散渠道。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)保險(xiǎn)分?jǐn)偤头揽仫L(fēng)險(xiǎn)作用明顯。政府鼓勵(lì)貧弱農(nóng)牧民購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，以契約的形式促成某些特定風(fēng)險(xiǎn)從被保人向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)移和分散，一旦風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)，就可通過(guò)保險(xiǎn)的補(bǔ)償功能對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而使損失達(dá)到最小化。保險(xiǎn)事業(yè)同扶貧工作息息相關(guān)，得益于保險(xiǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事后補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)因子可以最大程度的被轉(zhuǎn)移和分散。

（四）嚴(yán)格監(jiān)督、考核機(jī)制

監(jiān)督、考核環(huán)節(jié)既是對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理運(yùn)行機(jī)制的整體評(píng)估，又是對(duì)基層政府治理能力的考核。返貧風(fēng)險(xiǎn)治理處于兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，過(guò)渡期和鄉(xiāng)村振興階段，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理效果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、考核具有十分重要的意義。過(guò)去精準(zhǔn)扶貧階段，國(guó)家已形成包括考核目標(biāo)、考核內(nèi)容、考核方式和考核結(jié)果在內(nèi)的完備的考核體系，為后續(xù)扶貧考核工作提供重要參考。西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理比脫貧治理更加復(fù)雜艱巨，對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理考核工作提出了更高的要求，這就使得我們要在原有考核體系上做出調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系的精度與深度。

西藏農(nóng)牧地區(qū)分布廣泛，農(nóng)牧民居住分散，有些地方外部監(jiān)督力量很難滲透，加上農(nóng)牧民監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督渠道單一，極易在農(nóng)牧地區(qū)滋生腐敗現(xiàn)象。而農(nóng)牧民又是返貧風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象，對(duì)治理效果有著最直觀的感受，在返貧風(fēng)險(xiǎn)治理評(píng)估中最有發(fā)言權(quán)，因此，要培育農(nóng)牧民的自治意識(shí)，形成農(nóng)牧區(qū)內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督機(jī)制，保障各項(xiàng)返貧治理資源能夠用到真正需要的百姓身上。

農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理監(jiān)督考核主體眾多，可以包括人大監(jiān)督、上級(jí)部門監(jiān)督、職能部門監(jiān)督等，能夠?qū)Ψ地氈卫砉ぷ鬟M(jìn)行全方位、多層次進(jìn)行考評(píng)。為避免多主體相互推諉監(jiān)督職責(zé)和重復(fù)、多頭監(jiān)督帶來(lái)的資源浪費(fèi)問(wèn)題，建立監(jiān)督信息共享平臺(tái)勢(shì)在必行。通過(guò)信息共享平臺(tái)可以有效實(shí)現(xiàn)上下級(jí)和部門間的互聯(lián)互通，既能對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)治理工作成效進(jìn)行監(jiān)督，又能對(duì)監(jiān)督考核工作的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，還可以使廣大農(nóng)牧民了解扶貧資金的使用動(dòng)向、扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

作為內(nèi)部考核的重要補(bǔ)充力量，“第三方評(píng)估”以其專業(yè)性、獨(dú)立性被廣為接受。精準(zhǔn)扶貧階段，西藏建檔立卡貧困戶和貧困縣的退出均參考了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)給出的評(píng)估結(jié)果。在我國(guó)扶貧領(lǐng)域第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主要由高校和科研院所擔(dān)任，評(píng)估隊(duì)伍主體也多由高校教師、碩博研究生和本科生構(gòu)成，經(jīng)過(guò)一定培訓(xùn)即開(kāi)展評(píng)估工作，如西藏大學(xué)師生就參與了噶爾、桑日等貧困縣的脫貧評(píng)估工作。高校和科研單位參與第三方評(píng)估雖然能夠保證評(píng)估程序的公正性和評(píng)估過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)性，但是這些機(jī)構(gòu)自身也有繁重的教學(xué)、科研壓力，加上評(píng)估隊(duì)伍的臨時(shí)組隊(duì)，不可能隨時(shí)參與第三方評(píng)估工作。因此，西藏建立常態(tài)化監(jiān)督考核機(jī)制，要積極尋求和高校、科研單位的長(zhǎng)期穩(wěn)定合作關(guān)系，通過(guò)在西藏大學(xué)、西藏民族大學(xué)、西藏社科院等科研機(jī)構(gòu)設(shè)立專項(xiàng)評(píng)估智庫(kù)，抽調(diào)專業(yè)人才，舉辦培訓(xùn)，逐漸打造一支具有專業(yè)化、職業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍，每年定期參與農(nóng)牧民風(fēng)險(xiǎn)治理考核工作。第三方評(píng)估主體要關(guān)注農(nóng)牧區(qū)內(nèi)部監(jiān)督無(wú)法解決的問(wèn)題，重點(diǎn)聚焦返貧風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)帶來(lái)的影響，特別是對(duì)農(nóng)牧民生計(jì)能力方面產(chǎn)生的持續(xù)性影響，為農(nóng)牧民返貧治理政策制定和調(diào)整提供參考。

監(jiān)督考核工作紛繁復(fù)雜，需要投入大量的時(shí)間成本和物資成本，因此評(píng)估過(guò)程不能是走過(guò)場(chǎng)，對(duì)于評(píng)估結(jié)果也不能漠視對(duì)待。評(píng)估完成后，要對(duì)各項(xiàng)考核結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理工作中的亮點(diǎn)和不足。推廣考核中發(fā)現(xiàn)的好方法、好經(jīng)驗(yàn)，并予以肯定，而考核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)糾正、限期整改并追究相關(guān)工作人員的責(zé)任。評(píng)估結(jié)果要及時(shí)公開(kāi)向社會(huì)發(fā)布，讓廣大農(nóng)牧民了解監(jiān)督內(nèi)容和反饋渠道，為后續(xù)監(jiān)督、考核工作的順利開(kāi)展奠定群眾基礎(chǔ)。

總之，農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理與脫貧治理不同，后者是對(duì)已有貧困現(xiàn)象的治理，而前者則是基于現(xiàn)實(shí)條件，對(duì)未來(lái)陷入貧困可能性的研究，更具前瞻性，因此，返貧風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)基層政府治理能力提出了更高的要求。本文通過(guò)構(gòu)建西藏農(nóng)牧民返貧風(fēng)險(xiǎn)治理體系，希望為西藏扶貧領(lǐng)域提供思維邏輯和行動(dòng)路徑。后續(xù)研究擬從微觀角度入手，實(shí)證測(cè)量西藏農(nóng)牧民家庭的貧困脆弱性，并分析各返貧風(fēng)險(xiǎn)因子對(duì)脆弱性的影響，深挖農(nóng)牧民生計(jì)脆弱的原因。