日本央行從誕生之日起，由于所處歷史環(huán)境的各種原因，一直受到大藏省的控制，一路走來頗為坎坷，經(jīng)歷了風雨之后，終于在某種程度上實現(xiàn)了獨立?！把胄歇毩ⅰ眰涫苁廊瞬毮康慕鹑诒O(jiān)管體制改革，可以稱作是日本金融業(yè)和日本央行發(fā)展史上的里程碑事件。不過，這次改革并未真正形成日本央行和大藏省之間相互監(jiān)督、相互制衡的有效金融監(jiān)管機制和透明的金融監(jiān)管法制監(jiān)督體系。

日本央行的誕生

在日本明治維新之前的德川幕府時代，日本尚未成立中央銀行，當時有一種類似中國錢莊的組織，由富豪商人經(jīng)營，從事金、銀、銅等不同金屬鑄幣的兌換，以及金銀的買賣和存款、貸款業(yè)務。這個組織被叫作“匯兌組”。該組織與德川幕府的官僚有緊密聯(lián)系，在德川幕府政權(quán)的倒臺后也隨之相繼衰敗。明治維新之后，日本政府為實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化，積極推行移植西方先進科學技術(shù)的“殖產(chǎn)興業(yè)”政策，但是由于日本當時國家財政基礎(chǔ)極為薄弱，工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平也非常落后，資金嚴重匱乏導致無法順利推行此項政策。

1872年，日本政府下決心改革混亂且脆弱的金融體系，創(chuàng)造良好的資本市場融資的環(huán)境，日本政府借鑒模仿美國1864年發(fā)布的《國民銀行條例》，制定了日本的《國立銀行條例》，旨在把銀行券的發(fā)行統(tǒng)一于國立銀行。但是當時日本國內(nèi)眾多的國立銀行并非由國家控制，也沒有政府投資，導致貨幣發(fā)行權(quán)沒有控制在國家手里。針對此問題，日本政府試圖將銀行的經(jīng)營模式和資本主義的基礎(chǔ)組織——股份有限責任的公司制度移植過來。

1877年日本西南戰(zhàn)爭爆發(fā)后，明治政府為了籌集軍費而濫發(fā)紙幣，但是因為無法兌現(xiàn)，導致了嚴重的通貨膨脹、物價飛漲。日本政府為了拯救日益衰敗的經(jīng)濟態(tài)勢，大久保利通的繼承人、時任大藏卿的松方正義（1835—1924，后擔任日本第四任、第六任首相）基于“制定貨幣運用之基軸”的思考，在1882年6月推出了《日本銀行條例》，同年10月10日日本央行即日本銀行在日本東京日本橋成立，日本銀行是政府授權(quán)成立的法人。日本央行從一開始成立的時候，即參照了英格蘭銀行制度。資本額設(shè)定為1億日元，是以政府和私人合股的股份制公司形式。值得注意的是，與我國央行不同，日本央行是一家股份制法人機構(gòu)。在日本央行股權(quán)架構(gòu)中，日本政府持有55%的股份，私人持有45%的股份。私人股份每年享有5%的紅利，但是無權(quán)參與銀行的經(jīng)營。日本央行的利潤除了分配紅利和公積金以外，都要上交國庫。私人股東中包括三井、安田等大財閥。大藏卿松方正義主導了以“紙幣整理”為核心的“松方財政”。與此同時，松方正義繼承大隈重信的方針，將經(jīng)營不善的官營企業(yè)轉(zhuǎn)為民營，促進民族工業(yè)振興，加速日本融入世界金融市場，這些措施帶來的影響都極為深遠。

根據(jù)《日本銀行條例》，對日本央行的主要業(yè)務內(nèi)容有了明確規(guī)范，這里需要注意的是，日本央行在成立之初是具有商業(yè)銀行職能的。日本央行的業(yè)務內(nèi)容包括以公債為擔保的貸款、貴金屬買賣和存款業(yè)務以及票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務等，但是禁止持有股票和以不動產(chǎn)股票為擔保的貸款業(yè)務。除此之外，還有代理國庫和發(fā)行可兌換銀行券的業(yè)務。與此同時，根據(jù)當時的社會經(jīng)濟發(fā)展需要，還先后成立了商業(yè)銀行和儲蓄銀行，以及專門經(jīng)營長期金融業(yè)務及外匯業(yè)務的特殊金融機構(gòu)，積極為民間各類新型企業(yè)提供資金，促進國家工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興。日本央行的成立是日本經(jīng)濟金融發(fā)展史上里程碑式的標志性事件，意味著日本中央銀行制度和貨幣統(tǒng)一體系的建成。自此，日本現(xiàn)代金融制度在法律上日益趨于完善，世界三大金融中心之一的東京金融市場的根基初步形成。

日本央行設(shè)總裁一名、副總裁一名，總裁由天皇任命，副總裁奏請?zhí)旎嗜蚊O(shè)理事四名。日本央行的首任總裁和副總裁均為大藏省官員。理事成員中有來自大財閥三井和安田的成員。由此可見，日本央行從誕生之日起即與日本政府關(guān)系緊密，與大藏省（相當于財政部）的關(guān)系更是非同一般。

大藏省與日本央行的恩怨

大藏省是日本在明治維新后成立的中央政府財政機構(gòu)，不僅主管日本財政、稅收和金融，而且在制定國家的財政、金融、稅收政策上具有重要地位。大藏省從誕生之日起就擁有高度集中權(quán)力來管理國家金融事務，日本央行在行政上受大藏省的領(lǐng)導、管理和監(jiān)督。表面上看，日本央行具有政策的獨立性，大藏省和日本央行共同負責對日本銀行業(yè)實施監(jiān)督管理。但是實際上日本央行的獨立性比較小。大藏省對日本央行享有業(yè)務指令權(quán)、監(jiān)督命令權(quán)、官員任命權(quán)罷免權(quán)和具體業(yè)務監(jiān)督權(quán)，關(guān)于再貼現(xiàn)率和貨幣發(fā)行量等重要業(yè)務均需要大藏省決定。日本央行只負責一些不重要的邊緣工作。

因此，從實質(zhì)上來看，日本央行已經(jīng)成為大藏省壟斷和操縱日本經(jīng)濟與政策的工具。集金融立法立案和監(jiān)督檢查職能于一身的大藏省，與日本世襲財閥之間關(guān)系密切，這種在特殊歷史時期形成的畸形權(quán)力架構(gòu)在一定程度上保證了當時社會經(jīng)濟的穩(wěn)定運行，但是也帶來了無法避免的弊端，導致官僚腐敗、官商勾結(jié)，金融機構(gòu)不良貸款高企。由于大藏省擁有相機行事之權(quán)，致使日本的金融監(jiān)管模式缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，存在拉幫結(jié)派、決策不透明及混亂無規(guī)則性等致命缺陷。同時，大藏省過大的權(quán)力集中也造成了日本央行無法發(fā)揮正常作用，對國際、國內(nèi)金融市場反應遲緩、決策僵化，缺乏敏銳、靈活的應變機制，無法把握經(jīng)濟發(fā)展的潮流和機會。

1942年，日本政府頒布了《日本銀行法》以取代《日本銀行條例》，同時還實施了大范圍的制度改革。1942年公布的《日本銀行法》是為了適應當時戰(zhàn)爭的需要，參照了德國的《路易斯銀行條例》。規(guī)定日本央行沒有獨立的政策目標，日本央行的政策目標必須與國家目標保持完全一致。日本銀行的職責是協(xié)助日本政府來實現(xiàn)目標。該法強化了日本政府對日本央行的領(lǐng)導地位，明確了大藏省對日本央行擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)，日本央行的預決算必須得到大藏大臣的同意，大藏大臣有權(quán)向日本央行派官員進行檢查等。研究日本央行不能離開日本國家發(fā)展的歷史，這里值得引起注意的是，《日本銀行法》誕生之時正值太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后不久，因此該法案帶有明顯國家機器的軍事統(tǒng)治氣息。二戰(zhàn)后，麥克阿瑟在日本推行了一系列改革，但是遺憾的是，未對《日本銀行法》進行修訂。

從20世紀50年代中期到70年代初期，日本經(jīng)濟高速增長，實際增長率達到10%左右。二戰(zhàn)后在日本企業(yè)資金嚴重匱乏的情況下，經(jīng)濟卻能夠得到高速增長，除了美國的支援等因素以外，日本金融監(jiān)管體制的高度集中、統(tǒng)一領(lǐng)導在資金迅速歸集方面功不可沒。

20世紀80年代，日本經(jīng)濟經(jīng)歷了從高漲到泡沫破裂的慘痛過程，至今仍是世界各國政治家和學者們關(guān)注的課題，歷史總是驚人的相似，如何避免在自己國家重蹈日本的覆轍？1986年的日本大藏省正處于極度焦慮之中，為了抑制國內(nèi)過熱的土地交易風潮緊急出臺了土地交易管制政策，以期應對房價過度上漲帶來的風險。但是由于各地房地產(chǎn)商與政府官員勾結(jié)起來鉆政策的空子，該項土地交易管制政策并未達到預期效果。大藏省又計劃提高土地交易稅，但是購房者普遍預期日本的房價未來仍會大幅上漲，紛紛抓住房產(chǎn)投機的空子，征收土地交易稅的政策依然無法抑制房價高企的趨勢。1987年2月，日本央行把利率降至戰(zhàn)后最低水平，但是盧浮宮協(xié)議的簽訂卻使得日本喪失了及時調(diào)整貨幣政策的契機。1990年4月，日本大藏省開始推行“總量控制”的政策，即全國金融機構(gòu)必須把每季度向房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的融資余額增速控制在全部貸款余額增速之下。此項政策可謂是釜底抽薪，銀行一直以來依靠的房地融資作為資金來源急轉(zhuǎn)直下。

面對經(jīng)濟金融嚴峻、復雜局面，日本輿論的焦點紛紛指向日本大藏省對日本央行過度干預的歷史遺留問題，該問題造成了日本銀行無法高效地履行中央銀行的職能，無法根據(jù)經(jīng)濟和金融形勢的變化及時、合理制定調(diào)整相應的貨幣政策、提前有效規(guī)避信用風險和操作風險。日本資產(chǎn)泡沫的主要原因在于當時日本大藏省擁有至高無上的權(quán)力帶來的錯誤財政政策和貨幣政策。

“金融大爆炸”后日本央行的華麗轉(zhuǎn)身

時窮杰乃現(xiàn)。20世紀90年代中期，橋本龍?zhí)墒紫嗑腿魏髮彆r度勢，果斷推出全方位金融體制改革（日本版big bang， “金融大爆炸”），《日本銀行法》修訂版就是在這個背景下出臺的。1997年6月，橋本內(nèi)閣以法律形式明確樹立了日本中央銀行的獨立性地位。根據(jù)此項新法案，日本央行的主要工作內(nèi)容在以下幾個方面有重大修改：

明確規(guī)定了日本央行的職能是發(fā)行貨幣、調(diào)節(jié)貨幣及金融。在新《日本銀行法》中特別強調(diào)了日本央行通過保持物價穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展的理念和使命。

強化了日本央行的獨立性。新法案明確規(guī)定日本央行的業(yè)務、人事組織等方面的重要決議事項必須經(jīng)日本央行金融政策委員會討論通過，該政策委員會由9名成員組成，日本央行由政策委員會、總部、32個支行、14個當?shù)剞k事處和7個海外代表辦事處等構(gòu)成。政策委員會是日本央行的最高決策機構(gòu)，由央行行長、2位副行長和6位其他政策委員會委員構(gòu)成，核心職責是制定貨幣政策。政策委員會成員都是在金融經(jīng)濟領(lǐng)域的資深人士，不再限定職業(yè)，并要求其中兩位是大學教授。并明確規(guī)定，政府不能因為上述委員會成員的意見與政府的意見不一致而解除其委員職務。同時規(guī)定，該政策委員會有權(quán)監(jiān)督日本央行領(lǐng)導的履職情況。分支機構(gòu)主要負責具體執(zhí)行各項業(yè)務操作，例如，保持鈔票發(fā)行平穩(wěn)，為國庫基金及日本政府債券提供柜臺交易服務等。

改變了日本央行與日本政府的關(guān)系。新《日本銀行法》明確規(guī)定，大藏大臣及經(jīng)濟企劃廳長官可以親自或指派代表參加日本央行金融政策委員會召開的會議并發(fā)表意見，但是無權(quán)參與表決。日本央行的總裁、副總裁、審議委員會的成員必須由國會兩院討論通過，內(nèi)閣府任命。

建立宏觀審慎監(jiān)管機制。根據(jù)新《日本銀行法》，日本央行與金融廳、存款保險機構(gòu)、財務廳聯(lián)合形成監(jiān)管機制，及時互通信息，敏銳把握世界金融形勢，協(xié)同開展對金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查，及時發(fā)現(xiàn)并堵住金融風險的苗頭。此項機制在2007年次貸危機來臨之時發(fā)揮了重要作用，日本央行在千鈞一發(fā)之際，迅速應對，靈活調(diào)整金融工具，減輕了日本在金融海嘯的肆虐中承受的損失。

新法提高了日本央行的獨立性，對大藏省長期霸氣干預央行金融決策和人事安排的權(quán)力圈做出了嚴肅清理，大藏省長達55年獨霸金融監(jiān)管權(quán)的狀態(tài)終于得以改善，一個相對獨立、相對高效的日本中央銀行系統(tǒng)得以建立。

小結(jié)

日本央行從誕生之日起，由于所處歷史環(huán)境的各種原因，一直受到大藏省的控制，一路走來坎坎坷坷，經(jīng)歷了風風雨雨，至此終于在某種程度上實現(xiàn)了獨立。此次備受世人矚目的金融監(jiān)管體制改革可以稱作是日本金融業(yè)和日本央行發(fā)展史上的里程碑事件。日本央行終于在一定程度上擺脫了大藏省的掌控，擁有了相對獨立的決策權(quán)。大藏省的一部分監(jiān)管職能被剝奪，官僚主義作風得到一定程度的治理和扭轉(zhuǎn)。但是令人遺憾的是，此次改革并不徹底，事實上并未真正形成相互監(jiān)督、相互制衡的有效金融監(jiān)管機制和透明的金融監(jiān)管法制監(jiān)督體系，為之后日本經(jīng)濟的長期低迷不振、低效發(fā)展的勢態(tài)和官民勾結(jié)的灰色陰暗地帶的形成埋下了制度隱患。

金融機構(gòu)如何才能不成為監(jiān)管機構(gòu)進行利益輸送的渠道？監(jiān)管權(quán)力如何真正做到客觀公正？縱觀日本近代發(fā)展歷史，日本在政治和軍事上嚴重依附于美國，二戰(zhàn)以后一直堅守著“日美同盟”，在這樣一個沒有政治獨立性的國家，其經(jīng)濟金融政策必然在某種程度上會受到政治的影響。從20世紀80年代開始日本政要孜孜以求的金融結(jié)構(gòu)性改革，在美國主導的“新自由主義”的陰霾下步履維艱。如何才能讓自己的經(jīng)濟金融政策做到真正的獨立，從而提振本國經(jīng)濟，改變衰退局面？在頻繁更迭的日本政壇的血雨腥風中，剛剛上任的日本央行新總裁，師從美國知名經(jīng)濟學家斯坦利·費希爾的東京大學教授植田和男，作為戰(zhàn)后首位學者出身的行長，將為日本央行和日本金融業(yè)帶來怎樣的變革？讓我們拭目以待。

（丁安平為日本早稻田大學特聘研究員。本文編輯/王茅）