豐華濤 侯詩桐

（遼寧開放大學(xué)〔遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學(xué)院〕，遼寧沈陽 110034）

從20世紀(jì)70年代開始，終身教育理念席卷全球，并逐漸從一種思想變成行動(dòng)。作為終身教育的有機(jī)組成部分和重要形式，社區(qū)教育在我國(guó)教育變革和發(fā)展中逐漸受到重視。經(jīng)過長(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐探索，社區(qū)教育已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的力量。在社區(qū)教育如火如荼發(fā)展過程中，教育部門越來越重視社區(qū)教育的治理工作。2014 年8 月，教育部等七部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》（教職成〔2014〕10 號(hào)），強(qiáng)調(diào)培育多元社區(qū)教育主體，支持社區(qū)居民自主學(xué)習(xí)、自我教育，建立社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)教育理事會(huì)等制度，完善社區(qū)教育多元參與協(xié)商、合作機(jī)制，提高社區(qū)治理能力，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新[1]。2017 年10 月，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[2]。從這些文件可以看出，進(jìn)一步完善社區(qū)教育治理體系是推動(dòng)社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的新課題。

一、治理理論的內(nèi)涵及要素

20世紀(jì)90年代，一些西方國(guó)家的市場(chǎng)和政府在社會(huì)資源配置方面面臨挑戰(zhàn)，公眾的政治權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益無法得到保障。為解決這個(gè)問題，治理理論開始興起。全球治理委員會(huì)指出，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程[3]。治理的基本特征包括：第一，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)；第二，重視公共政策和公共事務(wù)的共同決策和共同管理；第三，注重合作、共享和協(xié)商；第四，強(qiáng)調(diào)公民參與、透明度和問責(zé)制；第五，治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多元化、協(xié)商的過程。這幾個(gè)特征將治理和管理區(qū)別開來。管理以權(quán)力為基礎(chǔ)，通常以單一主體為核心，以自上而下的行政指令為標(biāo)志。治理則是多元主體形成的過程，涉及各利益相關(guān)方，旨在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，并通過民主協(xié)商、協(xié)同行動(dòng)和持續(xù)發(fā)展來推進(jìn)。在治理中，多元主體通常呈現(xiàn)橫向平行的關(guān)系。

二、我國(guó)社區(qū)教育治理存在的問題

社區(qū)教育治理體系是將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育的機(jī)制體現(xiàn)。為什么要將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育？這是因?yàn)樯鐓^(qū)教育的目標(biāo)和范圍涉及更廣泛的社會(huì)治理和公共參與。首先，社區(qū)教育的目標(biāo)不僅是傳授知識(shí)和技能，還包括促進(jìn)社會(huì)公平、社會(huì)和諧及社區(qū)成員全面發(fā)展。這不但需要整合、協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源，也需要政府、社區(qū)組織、學(xué)校、家庭等多方參與。因此，將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育，可以更好地協(xié)調(diào)各方面資源，形成合力，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的綜合目標(biāo)。其次，社區(qū)教育需要廣泛的公共參與和民主決策過程。將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育，可以提供更多的機(jī)會(huì)，讓社區(qū)居民參與教育決策，共同制定適合本社區(qū)需求的教育政策。這種參與可以增強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力，提高社區(qū)教育質(zhì)量。最后，不同地區(qū)社區(qū)教育的需求和問題各不相同，需要建立靈活的治理機(jī)制來滿足多樣化需求。相對(duì)于傳統(tǒng)的管理體制，治理體制更加靈活，能夠更好地適應(yīng)和應(yīng)對(duì)社區(qū)教育的多樣性和變化性。因此，將治理理論融入社區(qū)教育，可以更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的綜合目標(biāo)，并提供更多公眾參與和資源整合的機(jī)會(huì)。

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)教育治理體系逐漸成熟，但是仍然有一些問題需要改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）多元主體治理的協(xié)同度不高

我國(guó)社區(qū)教育治理涉及的主體包括政府、教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民、民間組織、企業(yè)公司等，呈現(xiàn)多元化特征。這些各異的主體通過協(xié)同行動(dòng)，共同參與社區(qū)教育的管理與發(fā)展。然而，主體多元化雖然符合治理理論的要求，也容易出現(xiàn)各主體多頭管理、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。各主體之間缺乏有效的合作平臺(tái)和資源整合機(jī)制，使得各自的行動(dòng)相對(duì)獨(dú)立，進(jìn)而導(dǎo)致資源分散和重復(fù)建設(shè)問題，難以形成合力，使社區(qū)教育綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到阻礙。

（二）參與主體的力量發(fā)展不平衡

雖然參與社區(qū)教育的主體很多，但是在實(shí)際工作中，政府依然占據(jù)主導(dǎo)地位，多采用自上而下的行政管理方式推進(jìn)工作，社區(qū)教育其他相關(guān)各方參與度較低，難以滿足社區(qū)居民多樣化教育需求[4]。

（三）治理目標(biāo)模糊

當(dāng)前，社區(qū)教育發(fā)展面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)，就是缺乏明確的實(shí)踐導(dǎo)向。過去曾把社區(qū)教育特征概括為整體性、區(qū)域性、全面性、開放性，這樣的概括過于宏觀，缺乏具體的指導(dǎo)方向和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各參與主體對(duì)社區(qū)教育目標(biāo)的理解產(chǎn)生差異，難以形成統(tǒng)一的工作方向[5]。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)教育治理的特征

（一）北歐國(guó)家的社區(qū)教育治理體系

北歐國(guó)家的社區(qū)教育治理體系采取政府、學(xué)校和社區(qū)合作的模式。政府通過提供充足的資金和制定優(yōu)惠政策，保障社區(qū)教育的發(fā)展，學(xué)校和社區(qū)組織承擔(dān)著實(shí)際運(yùn)營(yíng)的責(zé)任。北歐國(guó)家非常重視社區(qū)居民參與社區(qū)教育，鼓勵(lì)居民加入社區(qū)教育委員會(huì)、家長(zhǎng)組織、志愿者團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，就教育政策、課程內(nèi)容和資源分配等問題發(fā)表意見，并與政府和教育機(jī)構(gòu)積極合作，共同推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展。這種治理模式體現(xiàn)了社會(huì)福利理論，即政府和社區(qū)居民之間形成了一種共同負(fù)擔(dān)、共同享有的關(guān)系。

（二）日本的社區(qū)教育治理體系

日本的社區(qū)教育治理體系具有深厚的社區(qū)傳統(tǒng)和政府干預(yù)性。政府通過設(shè)立地方自治體和社會(huì)教育委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，來規(guī)范和管理社區(qū)教育。地方自治體負(fù)責(zé)規(guī)劃和提供教育資源，同時(shí)鼓勵(lì)居民和家長(zhǎng)參與社區(qū)教育決策；社會(huì)教育委員會(huì)則由教育專家、教育從業(yè)者、家長(zhǎng)和社區(qū)代表等組成，負(fù)責(zé)制定教育政策、課程標(biāo)準(zhǔn)和分配資源，確保社區(qū)教育的發(fā)展與需求相符。日本非常注重學(xué)校和社區(qū)的緊密合作。學(xué)校被視為社區(qū)教育的重要組成部分，與社區(qū)居民、地方政府和社區(qū)組織開展合作，共同促進(jìn)教育資源共享和利用。如學(xué)校提供課后托管服務(wù)和社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所，社區(qū)組織提供志愿者支持和組織課外活動(dòng)等。

（三）英國(guó)的社區(qū)教育治理體系

英國(guó)的社區(qū)教育治理體系具有明顯的市場(chǎng)化特征。政府通過撥付資金和制定政策來保障社區(qū)教育的發(fā)展，但教育的提供方主要是非政府組織或私營(yíng)企業(yè)。這種治理模式體現(xiàn)了新的公共管理理念，即政府強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和監(jiān)管，教育的實(shí)際運(yùn)營(yíng)和管理則由社區(qū)組織和市場(chǎng)主體來完成。英國(guó)同樣設(shè)立了社區(qū)教育委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定教育政策和分配資源。與日本不同的是，英國(guó)的教育委員會(huì)主要由政府代表和社區(qū)代表等組成，負(fù)責(zé)規(guī)劃、監(jiān)督和評(píng)估社區(qū)教育的運(yùn)行，在一定程度上代表著政府的監(jiān)管。此外，英國(guó)的社區(qū)教育也得到了慈善機(jī)構(gòu)和志愿者的大力支持。

（四）美國(guó)的社區(qū)教育治理體系

美國(guó)的社區(qū)教育治理體系基于學(xué)區(qū)制度。學(xué)區(qū)是地方教育管理的基本單位，負(fù)責(zé)規(guī)劃、管理和提供教育服務(wù)。每個(gè)學(xué)區(qū)都有獨(dú)立的學(xué)區(qū)委員會(huì)，由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)制定學(xué)區(qū)政策、招聘教師、管理預(yù)算等。美國(guó)的社區(qū)教育強(qiáng)調(diào)地方自治。學(xué)區(qū)委員會(huì)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與決策和管理，可以根據(jù)本地需求和特點(diǎn)制定適合的教育政策和計(jì)劃，以滿足社區(qū)居民的教育需求。政府鼓勵(lì)家長(zhǎng)、社區(qū)組織和民間團(tuán)體參與學(xué)區(qū)委員會(huì)的決策和管理，以家長(zhǎng)教育協(xié)會(huì)、志愿者活動(dòng)等方式支持學(xué)校和學(xué)生的發(fā)展。這樣的治理體系強(qiáng)調(diào)多層次、多元化主體的參與[6]。

四、中外社區(qū)教育治理對(duì)比及其啟示

（一）中外社區(qū)教育治理體系對(duì)比

比較我國(guó)和上述國(guó)家的社區(qū)教育治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，雙方既有共性，也有差異性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.治理主體間的協(xié)同治理能力。在上述四個(gè)國(guó)家（地區(qū)），政府、民間組織、學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體之間形成了較為完善的合作機(jī)制。而在我國(guó)，社區(qū)教育各主體間的聯(lián)系較為疏遠(yuǎn)，難以形成合力，不利于發(fā)揮最大效能，促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展。

2.政府角色。政府參與是社區(qū)教育治理的重要組成部分。中國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本和北歐國(guó)家的政府在社區(qū)教育治理體系中均占有重要地位，但在參與程度和方式上存在一些差異。在我國(guó)社區(qū)教育治理體系中，政府在教育決策和資源分配方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其角色較為集中和有力；社區(qū)和其他民間組織對(duì)社區(qū)教育治理的作用相對(duì)較小，部分居民對(duì)社區(qū)教育的意識(shí)和需求較低。英國(guó)、美國(guó)、日本和北歐國(guó)家都注重地方自治和各主體的參與，政府更傾向于提供政策指導(dǎo)和支持，賦予社區(qū)、居民、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校等主體更大的自主權(quán)和決策權(quán)。

3.市場(chǎng)參與程度。市場(chǎng)在我國(guó)社區(qū)教育治理中的參與度較低，尤其是私營(yíng)企業(yè)在社區(qū)教育中的角色相對(duì)較小，這是因?yàn)樯鐓^(qū)教育屬于公共利益和社會(huì)責(zé)任領(lǐng)域，與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)立[7]。而英國(guó)、美國(guó)、日本和北歐國(guó)家比較注重社會(huì)資本對(duì)社區(qū)教育的影響，尤其是英國(guó)，其社區(qū)教育的主要承擔(dān)者就是私營(yíng)企業(yè)和非政府組織等。

（二）對(duì)完善中國(guó)社區(qū)教育治理體系的啟示

1.建立協(xié)同治理機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)教育治理體系中，各方主體之間存在緊密的協(xié)作關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。我國(guó)可以通過完善社區(qū)教育治理體系，健全在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與、信息共享、資源整合的協(xié)同治理機(jī)制，來提高治理效能。治理者的素質(zhì)和治理制度是影響治理水平和效能的兩個(gè)基本因素，相比較而言，制度有著決定性影響。要想實(shí)現(xiàn)多元主體有效參與，就要積極創(chuàng)建平等協(xié)商、聯(lián)席會(huì)議、監(jiān)督、咨詢等社區(qū)教育制度框架。

2.達(dá)成多方協(xié)同的目標(biāo)共識(shí)。當(dāng)多元主體共同參與社區(qū)教育治理時(shí)，如何確保各主體在清晰明確的指導(dǎo)下發(fā)揮各自作用，是一個(gè)值得探討的問題。政府的有力引導(dǎo)是一方面，另一方面就是達(dá)成一個(gè)目標(biāo)共識(shí)。社區(qū)教育的核心在于提供普遍、不間斷、全方位的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與決策過程，致力于培養(yǎng)公民意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和協(xié)作精神，引導(dǎo)居民全面發(fā)展，促進(jìn)人與社會(huì)的和諧統(tǒng)一。這不但是社區(qū)教育追求的理想狀態(tài)，也是其根本發(fā)展目標(biāo)。因此，社區(qū)教育治理應(yīng)專注于實(shí)現(xiàn)在這一目標(biāo)共識(shí)引領(lǐng)下的多元協(xié)作。

3.建設(shè)資源共享平臺(tái)。在社區(qū)教育中，各參與主體如政府職能部門、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、教育機(jī)構(gòu)、學(xué)校等，都擁有豐富的教育資源。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，我們應(yīng)建立社區(qū)教育資源共享平臺(tái)，把這些資源集中起來，并使之在各主體間無障礙流通，形成縱橫交錯(cuò)的資源網(wǎng)絡(luò)，為居民自主學(xué)習(xí)提供更全面便捷的服務(wù)。

4.吸引社會(huì)資本參與，引入市場(chǎng)機(jī)制。20世紀(jì)70 年代末，西方國(guó)家主張借鑒私營(yíng)企業(yè)靈活的管理方式和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行政治體制改革，這被稱為新公共管理理論。新公共管理理論的實(shí)踐激發(fā)了西方國(guó)家政府管理的活力，也為其他國(guó)家社區(qū)治理提供了新思路。那么，如何將新公共管理理論應(yīng)用于社區(qū)教育治理體系呢？首先，要樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)顧客至上的理念，開展多樣化、個(gè)性化社區(qū)教育，盡可能滿足居民的差異化學(xué)習(xí)需求。其次，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，限制承包服務(wù)項(xiàng)目的壟斷行為，通過公開招標(biāo)，鼓勵(lì)民間社團(tuán)承接重點(diǎn)教育項(xiàng)目，推動(dòng)社區(qū)學(xué)習(xí)服務(wù)社會(huì)化。最后，將經(jīng)濟(jì)效益擺到重要位置，提升社區(qū)教育工作者能力水平，加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，采取優(yōu)勝劣汰、末位淘汰制[8]，激發(fā)社區(qū)教育的生機(jī)與活力。

五、結(jié)束語

2016 年，《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號(hào)）提出后，我國(guó)不斷推進(jìn)社區(qū)教育社會(huì)化，構(gòu)建社區(qū)教育公共治理新模式，社區(qū)教育治理日益得到重視。幾年來，我國(guó)對(duì)社區(qū)教育治理的理論研究和實(shí)踐探索一直未停歇。深入了解治理理論內(nèi)涵，借鑒西方國(guó)家的社區(qū)教育治理經(jīng)驗(yàn)，使其為我所用，深刻把握建立協(xié)同治理機(jī)制、達(dá)成多方協(xié)同的目標(biāo)共識(shí)、建設(shè)資源共享平臺(tái)、引入市場(chǎng)機(jī)制等方面啟示，可以幫助我們更好地掌握社區(qū)教育治理規(guī)律和方法，促進(jìn)社區(qū)教育健康發(fā)展，更好地完善我國(guó)社區(qū)教育治理體系。