羅 敏

(中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的迅猛發(fā)展和“放管服”改革的深入推進(jìn)，使得中央政策在基層的落地實(shí)施取得了積極成效。但少數(shù)基層政府及其職能部門“放管服”改革不到位，基層配套政策的制定不及時(shí)、不銜接、不協(xié)調(diào)、不完善，少數(shù)干部不作為、不善為、慢作為、亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，直接影響了中央某些決策部署在基層的權(quán)威性及其落地生效，嚴(yán)重?fù)p害了黨群干群關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“在一定意義上說(shuō)，沒有督查就沒有落實(shí)，沒有督查就沒有深化”[1]。2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，就精簡(jiǎn)規(guī)范督查檢查考核事項(xiàng)提出了明確要求，并將當(dāng)前督查檢查考核工作中的亂象概括為“名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績(jī)”[2]。顯然，傳統(tǒng)基層政策督查不但消耗了政府大量的人力、財(cái)力、物力，還存在督查效率低效、督查覆蓋面狹窄、事中事后監(jiān)管羸弱等現(xiàn)實(shí)情況，已經(jīng)無(wú)法滿足技術(shù)更新迭代、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府機(jī)構(gòu)改革與基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的需求。本文試圖將“互聯(lián)網(wǎng)+”與基層政策督查結(jié)合，闡述基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的內(nèi)涵、特征及其應(yīng)然形態(tài)，探討基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的動(dòng)因，將價(jià)值、技術(shù)與制度作為基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式有效建構(gòu)和持續(xù)運(yùn)行的條件，旨在構(gòu)建一種基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”的新模式，以期平衡基層政策督查與基層減負(fù)增效的二元對(duì)立關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政策落實(shí)情況的有效監(jiān)督。

一、理解基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式

“互聯(lián)網(wǎng)+督查”既是基層政策督查模式不斷變革、創(chuàng)新和完善的產(chǎn)物，又是基層政策督查與現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有效結(jié)合的成果，將以往的“在場(chǎng)督查”轉(zhuǎn)移到以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的“在線督查”——智慧督查云平臺(tái)，基層政策執(zhí)行情況可以通過(guò)智慧督查云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位的動(dòng)態(tài)督查。相較以往的基層政策督查模式，“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式“新”在督查方式和場(chǎng)域的改變，即：督查組不用通過(guò)傳統(tǒng)召開會(huì)議、聽取匯報(bào)、查閱材料、組織座談等方式進(jìn)行“在場(chǎng)督查”，而將督查從現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域遷移至虛擬場(chǎng)域，政府、社會(huì)及公眾只需在智慧督查云平臺(tái)上進(jìn)行“在線督查”便可全過(guò)程、全方位掌握基層政策落實(shí)的具體情況。需要特別說(shuō)明的是，本文所討論的基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”的“在線督查”模式不考慮對(duì)某些涉密政策或文件的督查。

作為政府行政管理實(shí)踐的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政策督查既是保證上級(jí)決策部署貫徹落實(shí)的必要手段，又是行政體系內(nèi)自上而下形成控制鏈的一種傳統(tǒng)而有效的方式[3]，且它是針對(duì)某一項(xiàng)政策、某一個(gè)問題或某一項(xiàng)工作而進(jìn)行的[4]。在高度復(fù)雜的基層政策督查情境下，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)與基層政策督查有效結(jié)合，推動(dòng)基層政策督查由“在場(chǎng)”向“在線”轉(zhuǎn)換，不但減少了基層政策督查“痕跡主義”的繁瑣程序，還在一定程度上緩解了基層干部受上級(jí)督查的精神壓力，釋放了基層干部為應(yīng)對(duì)上級(jí)“繁復(fù)督查”的時(shí)間和空間，使之能夠更好地落實(shí)中央的決策部署。顯然，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式在完成常規(guī)性基層政策督查的同時(shí)，還能夠?yàn)榛鶎痈刹繙p負(fù)增效，相比以往“在場(chǎng)督查”的模式而言，具有明顯的優(yōu)勢(shì)與鮮明的特征。

1.督查的智能化

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展讓人類周圍的一切都在發(fā)生劇烈的變化[5]11，給人類帶來(lái)了有關(guān)智能化社會(huì)的無(wú)限遐想。智能化是指事物在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的支撐下，能動(dòng)地滿足人類各種需求所具有的屬性?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+督查”模式改變了以往重在人工記錄、查閱、走訪、檢查、督辦的督查方式，減少了基層政策督查的人員數(shù)和工作量，避免了人為督查主觀因素造成的督查偏差。以區(qū)塊鏈技術(shù)“難以攻破、公開透明、不可篡改、可信任等特性”[6]154搭建形成的智慧督查云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“云腦”對(duì)基層政策督查工作的辦理落實(shí)、程序監(jiān)控、自動(dòng)提醒以及一鍵查詢、舉報(bào)、督辦等功能，確保了督查證據(jù)鏈的完整，使得督查者、被督查者以及公眾都能清晰地掌握督查工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效避免了基層干部在執(zhí)行中央決策部署時(shí)可能出現(xiàn)的拖延、偏差、遺漏等現(xiàn)象，從而改變了傳統(tǒng)督查環(huán)節(jié)、程序和內(nèi)容繁復(fù)且不透明的局面，推動(dòng)了基層政策的精準(zhǔn)執(zhí)行和精細(xì)落實(shí)?？梢?，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式是一種“重視循證檢驗(yàn)，避免主觀獨(dú)斷”[7]的智能化督查模式，它不僅能夠高效完成基層政策督查的各項(xiàng)任務(wù)，減輕基層干部的工作壓力，還能夠?qū)崿F(xiàn)基層政策“不督自查”的智能化，即自動(dòng)提醒政策執(zhí)行任務(wù)、自行跟蹤政策執(zhí)行過(guò)程等功能。

2.督查的動(dòng)態(tài)性

基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式推動(dòng)了基層政府督查工作由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變、由單向向雙向轉(zhuǎn)變、由分疏向融合轉(zhuǎn)變，通過(guò)智慧督查云平臺(tái)的督查亮燈與督查評(píng)價(jià)，提高了基層干部對(duì)督查工作的重視程度，有效防范了基層干部敷衍、變通、應(yīng)付乃至對(duì)抗上級(jí)督查的消極態(tài)度。一方面，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式突破了時(shí)空的限制，實(shí)現(xiàn)了智慧督查云平臺(tái)與移動(dòng)終端的無(wú)線互聯(lián)互通，督查組可以通過(guò)移動(dòng)終端在無(wú)線的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)跟蹤的全方位動(dòng)態(tài)督查，以督查亮燈的方式督促基層政策落地，既縮短了督查工作周期，還提高了督查工作效能。另一方面，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式強(qiáng)化了公眾參與和政社互動(dòng)，社會(huì)公眾可以通過(guò)智慧督查云平臺(tái)對(duì)基層政策執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)控和評(píng)價(jià)，依據(jù)智慧督查云平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，根據(jù)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)，使“督”有權(quán)威、“查”有手段、“考”有依據(jù)、“果”能運(yùn)用[8]，實(shí)現(xiàn)了基層政策督查的過(guò)程約束與結(jié)果評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)結(jié)合。

3.督查的全過(guò)程

督查是政策落實(shí)的重要手段?；鶎诱摺盎ヂ?lián)網(wǎng)+督查”模式是一種既注重結(jié)果又關(guān)注過(guò)程的全過(guò)程督查模式。圍繞基層政策督查的各個(gè)方面，它將政策督查的工作環(huán)節(jié)、程序和內(nèi)容等嵌入智慧督查云平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)了中央決策部署在基層執(zhí)行、落實(shí)、反饋的全過(guò)程記錄，實(shí)現(xiàn)了督查事項(xiàng)從“交辦—分解—督辦—反饋—獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)—?dú)w檔”的全過(guò)程監(jiān)控。它改變了以往督查只注重結(jié)果而忽視政策執(zhí)行過(guò)程中的跟蹤督查和及時(shí)糾偏現(xiàn)象，有效實(shí)現(xiàn)了基層政策督查的全過(guò)程跟蹤、全過(guò)程預(yù)警、全過(guò)程評(píng)價(jià)的督查督辦模式，提高了基層政府部門政策執(zhí)行的能動(dòng)性與積極性。另外，智慧督查云平臺(tái)具有超強(qiáng)的統(tǒng)計(jì)分析功能，“云腦”通過(guò)自動(dòng)對(duì)全過(guò)程督查“留痕數(shù)據(jù)”的分門別類，并對(duì)其不同門類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，諸如按照政策領(lǐng)域、責(zé)任人、完成效度、反饋評(píng)價(jià)等不同要素進(jìn)行對(duì)比分析，為獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)基層政策督查相關(guān)責(zé)任人提供了科學(xué)依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)基層干部政策落實(shí)的精準(zhǔn)考核評(píng)估。

4.督查的低成本

基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式通過(guò)整合各方面督查資源，旨在提高政策督查的效能，增強(qiáng)督查部門之間的協(xié)同性，避免出現(xiàn)多頭重復(fù)、名目繁多等督查現(xiàn)象，從而降低督查的成本，全面提升基層政策執(zhí)行的效率和成效。從“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的低成本而言，主要可以歸結(jié)于如下幾個(gè)方面：其一，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式降低了督查的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。傳統(tǒng)的基層政策督查主要依賴“在場(chǎng)督查”方式，通過(guò)聽匯報(bào)、看材料、座談會(huì)等形式對(duì)基層政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、校對(duì)與核查，消耗了大量的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。而“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式以智慧督查云平臺(tái)為載體實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政策執(zhí)行情況的全過(guò)程“在線督查”，極大地減少了這些成本。其二，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式減少了基層干部精力成本的耗費(fèi)。面對(duì)上級(jí)政府名目繁多、層層加壓、多頭重復(fù)的各項(xiàng)督查，基層干部有可能不堪重負(fù)、過(guò)度疲勞、精神壓抑，進(jìn)而產(chǎn)生“恐督”“畏督”“怕督”的心理陰影。基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的智能化、程序化、動(dòng)態(tài)化特性可以有效地將基層干部從這種壓抑狀態(tài)中解脫出來(lái)，督查工作不需要文山會(huì)海、處處留痕、反復(fù)準(zhǔn)備督查材料，智慧督查云平臺(tái)“自動(dòng)留痕”形成督查材料，基層干部能夠集中精力執(zhí)行中央各項(xiàng)決策部署，進(jìn)而提高基層政策執(zhí)行的效率和效能。其三，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式降低了社會(huì)和公眾的參與成本。不同于以往公眾只能通過(guò)電話、郵件、信訪等方式參與基層政策督查的實(shí)踐，智慧督查云平臺(tái)信息的開放性和共享性使得社會(huì)和公眾監(jiān)督基層政策執(zhí)行落實(shí)情況更便捷、成本更低。

二、基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的動(dòng)因

政策督查是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“如果不沉下心來(lái)抓落實(shí)，再好的目標(biāo)、再好的藍(lán)圖，也只是鏡中花、水中月”[9]167。基層政策督查作為黨和政府一項(xiàng)常規(guī)性工作機(jī)制，其成效直接關(guān)系到中央決策部署在基層的權(quán)威性和落實(shí)程度。黨的十八大以來(lái)，新一屆中央政府十分強(qiáng)調(diào)督查工作的重要性。2013年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)貫徹落實(shí)“約法三章”進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查的意見》，首次開展專項(xiàng)督查。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況開展全面督查的通知》，啟動(dòng)了更為全面的督查。2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于對(duì)真抓實(shí)干成效明顯地方加大激勵(lì)支持力度的通知》，首次系統(tǒng)提出24項(xiàng)督查激勵(lì)措施。2017—2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)3年對(duì)年度落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯的地方予以督查激勵(lì)?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的發(fā)展成熟，推動(dòng)了“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的落地實(shí)施，“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

目前學(xué)界關(guān)于督查的研究成果相對(duì)較多，諸如環(huán)保督查[10]、扶貧督查[11]、食品安全督查[12]等。既有研究主要集中于對(duì)督查何以發(fā)生[13]，現(xiàn)行督查的依據(jù)、職能、主體、程序[14]，督查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能[15]，督查機(jī)制的兩種運(yùn)作模式[16]，督查制度體系[17]，以及地方性網(wǎng)絡(luò)化督查中公共行動(dòng)主體之間的理念偏好、行為模式、互動(dòng)關(guān)系[18]和從利益相關(guān)者行為選擇[19]、公眾參與[20]、嚴(yán)格執(zhí)法[21]、第三方機(jī)構(gòu)督查[22]等諸多方面對(duì)如何改進(jìn)督查工作進(jìn)行了相關(guān)探討。此外，還有研究從壓力型體制和部門代表性競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)層面出發(fā)，對(duì)基層政權(quán)如何利用信息的收集和整理權(quán)，虛報(bào)數(shù)字來(lái)應(yīng)付上級(jí)部門的考核[23]以及考核惟上機(jī)制[24]進(jìn)行了討論與闡釋?？偟膩?lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)于督查的關(guān)注度較高，也從不同角度對(duì)其進(jìn)行了討論，但對(duì)于基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的討論卻多見于各類新聞報(bào)道，學(xué)術(shù)性的研究成果相對(duì)較少。為彌補(bǔ)當(dāng)前研究的不足，結(jié)合基層政策督查的現(xiàn)實(shí)情況，建構(gòu)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式就具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)由當(dāng)前基層政策督查的現(xiàn)實(shí)情形使然，主要可從減輕基層負(fù)擔(dān)、精簡(jiǎn)督查環(huán)節(jié)、壓減督查規(guī)模[25]等角度進(jìn)行全面審視。近些年，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的日臻成熟，基層政策督查的各類“軟指標(biāo)”逐步“硬指標(biāo)化”，不僅推動(dòng)了中央政策部署在基層的有效落地，還提高了基層社會(huì)的治理能力和治理效能。但當(dāng)前基層政策督查也存在以“跡”為“績(jī)”的痕跡主義蔓延[26]、督查的名目繁多、輪番督查和頻次過(guò)密[27]等現(xiàn)實(shí)，基層頻繁接受上級(jí)各類督查，造成基層運(yùn)轉(zhuǎn)不堪重負(fù)、對(duì)上級(jí)部門應(yīng)接不暇的督查檢查往往疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，這既不利于中央決策部署在基層的有效落實(shí)，還嚴(yán)重?fù)p害了黨群干群之間的情感關(guān)系。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，這充分體現(xiàn)了黨和政府心系基層、關(guān)愛干部的深厚情懷，樹立了為基層松綁減負(fù)、激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)干導(dǎo)向[28]。實(shí)際上，“減負(fù)”和“用最嚴(yán)厲的考核確保真實(shí)可信、社會(huì)認(rèn)可、老百姓認(rèn)賬”之間存在著一種微妙的張力[29]。因此，如何有效平衡基層政策督查與基層減負(fù)增效之間的二元對(duì)立關(guān)系是現(xiàn)階段黨和政府亟需解決的難題。

一言以蔽之，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的動(dòng)因主要可以歸結(jié)于如下幾個(gè)方面：其一，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的發(fā)展成熟，倒逼基層政策傳統(tǒng)“在場(chǎng)督查”模式的改革創(chuàng)新，為基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)提供了不竭動(dòng)力。其二，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的學(xué)術(shù)性研究成果相對(duì)較少，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)具有重要的學(xué)術(shù)啟示、理論意義和實(shí)踐價(jià)值。其三，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)適應(yīng)于當(dāng)前基層政策督查的現(xiàn)實(shí)情形，一定程度上來(lái)說(shuō)，能夠有效地平衡基層政策督查與基層減負(fù)增效之間的二元對(duì)立關(guān)系，提高基層政策執(zhí)行的效率和效能。

三、基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的前提要件

基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的有效建構(gòu)和持續(xù)運(yùn)行需要一定的條件。其中，價(jià)值是宏觀導(dǎo)向、技術(shù)是核心基礎(chǔ)、制度是重要保障，價(jià)值、技術(shù)與制度三個(gè)要素構(gòu)成了基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的變量函數(shù)，其建構(gòu)的實(shí)現(xiàn)需要價(jià)值、技術(shù)與制度三者之間的相互耦合。故而，本文以“價(jià)值—技術(shù)—制度”為分析框架，對(duì)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的條件展開論述。

(一)價(jià)值——基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的宏觀導(dǎo)向

價(jià)值的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。它是“推動(dòng)并指引一個(gè)人采取決定和行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)的、邏輯的、科學(xué)的、藝術(shù)的、道德的、美學(xué)的、宗教的原則、信念和標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)人思想意識(shí)的核心”[30]308。價(jià)值作為基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的宏觀導(dǎo)向，體現(xiàn)在基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的各個(gè)方面，決定著基層政策督查的總體方向，也是上級(jí)政府評(píng)估基層政策執(zhí)行情況的重要依據(jù)?？梢哉f(shuō)，有什么樣的基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的目標(biāo)價(jià)值，就決定需要什么樣的技術(shù)作為支撐和什么樣的制度作為保障，價(jià)值、技術(shù)與制度三者是一個(gè)有機(jī)整體，而這種價(jià)值始終是以人民為中心和主動(dòng)接受人民的監(jiān)督為邏輯取向的。毋庸置疑，任何政策督查模式的建構(gòu)都會(huì)有其特定的價(jià)值作為導(dǎo)向，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)也同樣需要具體的價(jià)值理念作為向?qū)?，而圍繞某種特定價(jià)值取向的督查理念、督查環(huán)節(jié)與督查制度，都會(huì)深刻影響基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的激勵(lì)和問責(zé)，進(jìn)而產(chǎn)生某些特定的基層政策督查行為。可見，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的首要問題便是要明確其建構(gòu)的價(jià)值取向，為后續(xù)技術(shù)的選擇與制度的安排提供價(jià)值指引。

(二)技術(shù)——基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的核心基礎(chǔ)

影響人類社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素——技術(shù)，它是指人們?yōu)榱诉_(dá)到某種特定目標(biāo)而借助于工具的人類理性活動(dòng)，是人類借以利用與改造自然來(lái)滿足自身生存和發(fā)展需要的包括物質(zhì)、技能與知識(shí)在內(nèi)的操作體系[31]。基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)搭建智慧督查云平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位的動(dòng)態(tài)督查，推動(dòng)基層政策督查的智能化和低成本，這依賴于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的不斷發(fā)展成熟。也就是說(shuō)，如果沒有這些技術(shù)作為建構(gòu)的基礎(chǔ)，無(wú)法突破技術(shù)兼容、修補(bǔ)技術(shù)漏洞、攻克技術(shù)瓶頸，那么基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的智慧督查云平臺(tái)便會(huì)如同“紙上談兵”一般無(wú)法付諸實(shí)踐。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)在基層政策督查中的有效嵌入，給基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)帶來(lái)了無(wú)限的可能。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為基層政策督查的動(dòng)態(tài)性提供了支撐，大數(shù)據(jù)為基層政策督查的全面性提供了依據(jù)，云計(jì)算以集約化的方式降低了政府、社會(huì)與公眾的信息化成本，物聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)展了基層政策督查的信息獲取能力，區(qū)塊鏈的去中心化、不可篡改、可信任等特性保障了基層政策督查信息的準(zhǔn)確性。顯然，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)離不開互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的有效支撐，這些技術(shù)是實(shí)現(xiàn)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的核心基礎(chǔ)。

(三)制度——基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的重要保障

“督查是為了推動(dòng)國(guó)家意志實(shí)施、實(shí)現(xiàn)政府公共管理目標(biāo)而專門實(shí)施的一類監(jiān)督、核查類的政策”[32]，這種政策必然需要制度的“保駕護(hù)航”方能落地付諸實(shí)踐?！爸贫瓤梢岳斫鉃橐环N公開的規(guī)范體系，這一體系確定職務(wù)和地位及它們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、豁免等。這些規(guī)范指定某些行為類型為能允許的，另一些則為被禁止的，并在違反出現(xiàn)時(shí)，給出某些懲罰和保護(hù)措施?！盵33]54簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，制度是告訴人們哪些該做、哪些不該做的一系列法令和規(guī)范，主要表現(xiàn)為人們社會(huì)活動(dòng)過(guò)程和社會(huì)關(guān)系再生產(chǎn)的行為模式和基本準(zhǔn)則。可見，制度能夠約束人們共同遵守預(yù)設(shè)的法令規(guī)則和社會(huì)規(guī)范，任何人都不能褻瀆制度的權(quán)威，它是一個(gè)社會(huì)、一個(gè)組織或者一個(gè)系統(tǒng)有序運(yùn)作的重要保障。同樣地，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式要實(shí)現(xiàn)有效建構(gòu)和持續(xù)運(yùn)作，除了價(jià)值和技術(shù)的共同作用外，還需要制度供給的充分、及時(shí)、合理、高效[34]作為保障。因此，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的制度設(shè)計(jì)，一方面需要充分考量?jī)r(jià)值和技術(shù)的因素，另一方面需要充分考慮理論與實(shí)際操作之間的銜接關(guān)系，以及基層政策督查數(shù)據(jù)信息的收集與處理、督查方式的選擇、督查程序的設(shè)定、督查結(jié)果的考評(píng)等每個(gè)環(huán)節(jié)。

總之，價(jià)值、技術(shù)與制度是一個(gè)有機(jī)整體，三者共同構(gòu)成了基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的變量函數(shù)。其中，價(jià)值引導(dǎo)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的宏觀方向，技術(shù)決定基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的具體途徑，制度保障基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。只有價(jià)值、技術(shù)與制度三者的有效結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)路徑

基層政策督查工作做得好不好，直接關(guān)系到中央決策部署在基層能否有效實(shí)施，關(guān)系到政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量的高低[35]。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的不斷發(fā)展和成熟，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式已經(jīng)成為政府部門破解人員少、壓力大、任務(wù)重、要求高、效率低以及信息不對(duì)稱等督查工作難題的必然選擇。但現(xiàn)實(shí)的情況可能是，“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式成為了某些基層干部“減負(fù)”的工具，實(shí)現(xiàn)了基層干部“減負(fù)”之名卻無(wú)提高督查效能之實(shí)。因此，本文從理論層面構(gòu)建了基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的應(yīng)然形態(tài)——智慧督查云平臺(tái)，從實(shí)踐方面提出了建構(gòu)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的相應(yīng)對(duì)策。

(一)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的應(yīng)然形態(tài)

從基層政策督查的方式來(lái)看，以往基層政策主要依賴“在場(chǎng)督查”的方式，注重的是對(duì)基層政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行督查，而基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式則通過(guò)技術(shù)的有效嵌入實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政策執(zhí)行整個(gè)過(guò)程的動(dòng)態(tài)督查，不僅重視基層政策執(zhí)行的結(jié)果，還關(guān)注基層政策執(zhí)行的過(guò)程。

如圖1所示，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式可以實(shí)現(xiàn)政府督查組、社會(huì)和公眾對(duì)基層政策執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)督，并通過(guò)政府督查組及時(shí)糾正政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差，保障基層政策執(zhí)行結(jié)果的有效輸出和落地。需要特別說(shuō)明的是，對(duì)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的應(yīng)然形態(tài)作出上述描繪主要基于以下三個(gè)方面的考慮：其一，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的構(gòu)建得益于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展。如果說(shuō)以往依賴人工記錄、督查、督辦的傳統(tǒng)式基層政策督查方式屬于初階形態(tài)的話，那么以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)搭建而成的基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式則屬于高階形態(tài)，更加適合當(dāng)前基層政策督查的現(xiàn)實(shí)需求。其二，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式實(shí)現(xiàn)了政府督查組存在于政策執(zhí)行過(guò)程、政策糾偏以及政策結(jié)果評(píng)估的全方位，推動(dòng)了督查的智能化、全過(guò)程和動(dòng)態(tài)化。諸如：當(dāng)政策A在執(zhí)行過(guò)程中變形為政策A′時(shí)，督查組可以及時(shí)有效地止偏、糾偏，并對(duì)政策相關(guān)執(zhí)行人員進(jìn)行問責(zé)，避免政策執(zhí)行再次出現(xiàn)偏差，以保障中央政策在基層的有效落地；當(dāng)政策B在執(zhí)行過(guò)程中不存在偏差時(shí)，督查組也可以及時(shí)地感知、察覺，并對(duì)政策相關(guān)執(zhí)行人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)基層政策執(zhí)行人員在執(zhí)行中央政策時(shí)不曲解、不敷衍、不打折扣。其三，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式憑借智慧督查云平臺(tái)數(shù)據(jù)信息的開放性和共享性，政府督查組依靠社會(huì)和公眾的信息反饋，加強(qiáng)了對(duì)基層政策執(zhí)行情況的監(jiān)控，同時(shí)社會(huì)和公眾也通過(guò)政府督查組的權(quán)威性實(shí)現(xiàn)了其合理訴求的滿足，一定程度上三者形成了關(guān)系緊密的“信息聯(lián)盟”，有助于政策的落地實(shí)施。

(二)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的三維路向

結(jié)合基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的應(yīng)然形態(tài)和實(shí)踐情況，本文認(rèn)為基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，警惕技術(shù)帶來(lái)的“工具依賴癥”，并建立激勵(lì)與問責(zé)雙輪驅(qū)動(dòng)制度。

1.價(jià)值——始終以人民為中心

以人民為中心的價(jià)值理念，“充分彰顯了人民主體思想的理論邏輯和價(jià)值追求”[36]?；鶎诱摺盎ヂ?lián)網(wǎng)+督查”模式應(yīng)該牢固樹立以人民為中心的公共服務(wù)價(jià)值取向，社會(huì)和公眾可以通過(guò)開放性和共享性的智慧督查云平臺(tái)參與到基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的全過(guò)程，使得基層政策督查工作“下接地氣”，進(jìn)而推動(dòng)政府由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府、社會(huì)和公眾的有效互動(dòng)，增強(qiáng)基層政策執(zhí)行的效率和效能。

具體而言，以人民為中心的基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)應(yīng)從三個(gè)角度進(jìn)行考量：一是增強(qiáng)政府心中有民的情感認(rèn)知，以人民為中心的本質(zhì)是洞悉民心民意，細(xì)致了解民之想、民之愿，換位思考民之難、民之苦，加強(qiáng)與人民群眾的交流互動(dòng)和情感聯(lián)系，切實(shí)為民解憂愁、辦實(shí)事、辦好事；二是基層干部要養(yǎng)成身沉基層、走近群眾、貼近群眾的實(shí)踐思維，用腳步丈量社情民意，要勇于擔(dān)當(dāng)作為，維護(hù)好最廣大人民群眾的切身利益；三是強(qiáng)化對(duì)群眾反映強(qiáng)烈問題的反饋和回應(yīng)，耐心聽取民眾的訴求和意見，通過(guò)線上互動(dòng)和線下核查的方式，及時(shí)準(zhǔn)確地給予民眾信息反饋，以增強(qiáng)人民群眾對(duì)基層政府和“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的信任。同時(shí)，在基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式動(dòng)態(tài)考核的指標(biāo)設(shè)計(jì)中需要拓展人民群眾的獲得感、幸福感和滿意度等評(píng)估維度，注重對(duì)民情和民意的搜集，將“一切督查為人民”作為督查工作的價(jià)值導(dǎo)向，從而推動(dòng)基層服務(wù)型政府的建設(shè)?？傊?，基層政策督查要始終以人民為中心作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，只有這樣才能及時(shí)地掌握民意民情，制定出符合人民群眾需求的公共政策[37]，將涉及人民群眾切身利益的中央政策和決策部署真正在基層落到實(shí)處。

2.技術(shù)——警惕“工具依賴癥”

隨著技術(shù)的日益發(fā)展和成熟，技術(shù)向社會(huì)賦能成為社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，并逐步實(shí)現(xiàn)了技術(shù)與社會(huì)的“無(wú)縫銜接”。然而，技術(shù)是一把“雙刃劍”。一方面，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)可以借助技術(shù)嵌入實(shí)現(xiàn)與基層“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、基層“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)的有效銜接，通過(guò)各平臺(tái)的數(shù)據(jù)信息共享，從而實(shí)現(xiàn)問題線索“在線收集”、督查事項(xiàng)政社“在線互動(dòng)”、績(jī)效考評(píng)結(jié)果“在線公開”、民生政策“在線監(jiān)督”。另一方面，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式也可能帶來(lái)諸多負(fù)面影響，例如當(dāng)基層干部習(xí)慣于“在線”督查時(shí)，長(zhǎng)此以往可能導(dǎo)致基層干部養(yǎng)成惰性思維，造成基層干部產(chǎn)生不愿意“在場(chǎng)”俯身基層、貼近群眾、調(diào)查走訪的心理，甚至可能會(huì)出現(xiàn)基層干部脫離群眾、脫離工作實(shí)際的現(xiàn)象，致使基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式“名存實(shí)亡”。習(xí)近平總書記曾指出：“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)”[38]。基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式并不是要放棄實(shí)地調(diào)查研究，而是要利用好技術(shù)更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)查研究，一旦過(guò)度依賴這種技術(shù)帶來(lái)的智能與便捷，忽視了傳統(tǒng)實(shí)地調(diào)查研究的方式，那么技術(shù)這把“利刃”則會(huì)刀刃向內(nèi)危害自身。

其實(shí)，技術(shù)在基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式中的嵌入與運(yùn)用本身已經(jīng)不是問題，但技術(shù)衍生出的各種問題卻危害至深，諸如侵犯隱私、泄露信息、惡意舉報(bào)、煽動(dòng)輿情以及傳播負(fù)能量等。毫無(wú)疑問，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的建構(gòu)，既要警惕“技術(shù)主義”帶來(lái)的“工具依賴癥”，又要確保社會(huì)公眾的隱私安全，建立技術(shù)在基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式實(shí)踐中的使用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，有效規(guī)避信息泄露、惡意舉報(bào)、煽動(dòng)輿情以及傳播負(fù)能量等風(fēng)險(xiǎn)，還要加強(qiáng)各平臺(tái)之間的技術(shù)兼容和維護(hù)升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的包容性和持續(xù)性發(fā)展。

3.制度——激勵(lì)與問責(zé)雙輪驅(qū)動(dòng)

“經(jīng)國(guó)序民”必先“正其制度”。所有方圓均源自于制度規(guī)矩，制度是推動(dòng)組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)的“智慧力”[39]。在這個(gè)意義上，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式必須充分發(fā)揮制度的“智慧力”作用，再將這種制度“智慧力”優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為督查效能。實(shí)際上，基層政策督查的成效并不在于級(jí)別高低、規(guī)模大小、次數(shù)多少，而在于對(duì)每一次督查結(jié)果能否做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、恩威并重、獎(jiǎng)懲分明。法學(xué)界關(guān)于刑罰的確定性、及時(shí)性、公正性、嚴(yán)厲性以及威懾性等議題的相關(guān)研究，對(duì)于進(jìn)一步建立健全基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的激勵(lì)與問責(zé)雙輪驅(qū)動(dòng)制度具有一定的借鑒價(jià)值。從理想狀態(tài)來(lái)看，上級(jí)對(duì)基層政策執(zhí)行情況給予獎(jiǎng)懲的確定性、及時(shí)性越強(qiáng)，其激勵(lì)約束效果越好，越有助于為基層治理樹立正確導(dǎo)向；獎(jiǎng)懲的不確定、不及時(shí)則可能會(huì)讓基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的權(quán)威性減弱、公正性受損，進(jìn)而造成基層干部抱有僥幸心理、消極作為、造假敷衍等錯(cuò)誤行為。同時(shí)，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲力度也很關(guān)鍵，力度不足難以產(chǎn)生有效的激勵(lì)約束作用，力度過(guò)大則又會(huì)帶來(lái)額外的行政成本[3]。另外，要科學(xué)合理設(shè)置基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既要體現(xiàn)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的差異化，避免“一刀切”現(xiàn)象，又要給予基層干部容錯(cuò)的空間，不能簡(jiǎn)單地以責(zé)任追究替代整改落實(shí)，要嚴(yán)格控制“一票否決”和“粗暴式”終身問責(zé)制度。不斷增強(qiáng)基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性，切實(shí)為基層干部減負(fù)松綁，使基層干部從各類督查中解脫出來(lái)，騰出更多的時(shí)間和精力來(lái)真抓實(shí)干，為老百姓辦實(shí)事、解難題[40]。顯而易見，及時(shí)、確定與適當(dāng)?shù)募?lì)與問責(zé)雙輪驅(qū)動(dòng)制度是保障基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式權(quán)威性、有效性和持續(xù)性的關(guān)鍵。

五、結(jié)論與討論

基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是當(dāng)前基層政策督查的現(xiàn)實(shí)使然，已經(jīng)成為基層政府解決督查壓力大、任務(wù)繁重、效率低下以及信息不對(duì)稱等督查頑疾的有效途徑。它不但實(shí)現(xiàn)了基層政策督查的可視化、智能化和精細(xì)化，解決了基層干部疲于應(yīng)付上級(jí)督查而忽視政策有效落地實(shí)施的問題，拓展了政府、社會(huì)與公眾的互動(dòng)空間，還減輕了基層干部工作壓力，使其從文山會(huì)海、迎評(píng)迎檢、材料報(bào)表中解脫出來(lái)，把時(shí)間和精力集中在解決基層實(shí)際問題上來(lái)，有助于中央決策部署在基層落地實(shí)施的智能跟蹤和全流程“一站式”動(dòng)態(tài)督查。當(dāng)然，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式構(gòu)建并不是要完全摒棄以往傳統(tǒng)聽匯報(bào)、看材料、座談會(huì)、實(shí)地走訪等形式的“在場(chǎng)督查”模式，而是作為傳統(tǒng)“在場(chǎng)督查”模式的有益補(bǔ)充。二者的協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)了線上智能督查和線下整改落實(shí)的有效結(jié)合，即“云腦”在線督查、人腦線下整改落實(shí)的分工合作模式。最重要的是，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式有效地平衡了基層政策督查與基層減負(fù)增效的二元對(duì)立關(guān)系，提高了基層政策執(zhí)行的效率和效能，推動(dòng)了基層服務(wù)型政府建設(shè)。

值得關(guān)注的是，基層政策“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式建構(gòu)的價(jià)值、技術(shù)與制度三個(gè)條件發(fā)揮著不同的作用，在以技術(shù)為支撐的“互聯(lián)網(wǎng)+督查”模式需要價(jià)值的“柔”和制度的“剛”方能產(chǎn)生最大效用。在技術(shù)選擇和制度安排過(guò)程中需要嵌入更多的人文關(guān)懷和普世價(jià)值，始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，警惕技術(shù)帶來(lái)的“工具依賴癥”，并逐步完善激勵(lì)與問責(zé)雙輪驅(qū)動(dòng)制度，從而提高督查的針對(duì)性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)督查增效和基層減負(fù)二者并舉。另外，如何解決某些偏激或者帶有個(gè)人泄憤色彩的網(wǎng)絡(luò)投訴帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響甚至網(wǎng)絡(luò)暴力？如何防止某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了晉升考核“購(gòu)買”好評(píng)的行為？如何加強(qiáng)個(gè)人隱私的保護(hù)？上述問題都需要進(jìn)一步研究和探討。