陳春祥 韓文洪 和春庭

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,昆明 650051;2.云南省怒江州林業(yè)和草原局,云南 怒江 673199)

1 概況

2016年,為深入貫徹落實中央提出的“利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護林員等生態(tài)保護人員”要求,綜合考量貧困人口脫貧需求和森林資源管護的需要,國家林業(yè)局會同財政部、國務(wù)院扶貧辦下發(fā)通知,在集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣,開展建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘工作［1］。

生態(tài)護林員政策作為“生態(tài)補償脫貧一批”重要的舉措,從2016年至2020年底,全國有生態(tài)護林員選聘工作的22個省(區(qū)、市)已選聘生態(tài)護林員110.2萬人,帶動300多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧和增收［2］。生態(tài)護林員是一項非常精準的生態(tài)脫貧政策,讓在貧困地區(qū)沒有機會外出打工、沒有其他就業(yè)門路的貧困人口通過護林看草等實現(xiàn)了家門口就業(yè)、山上脫貧,實現(xiàn)了林草生態(tài)保護和脫貧攻堅的“雙贏”,是林草部門落實精準扶貧、精準脫貧工作的一項創(chuàng)舉。

在全面取得脫攻堅戰(zhàn)勝利后,黨中央決定,對擺脫貧困的縣,從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期。過渡期內(nèi),繼續(xù)實施生態(tài)護林員選聘工作,接續(xù)發(fā)揮生態(tài)護林員在鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興銜接中的作用。

本文通過文獻查詢,收集并歸納各地生態(tài)護林員實施中存在的問題,結(jié)合工作經(jīng)歷,試圖從大數(shù)據(jù)視角去分析和總結(jié)生態(tài)護林員實施中存在問題、解決問題的好經(jīng)驗好做法,并提出討論,為下一步加強生態(tài)護林員政策落實提供參考建議。

2 生態(tài)護林員實施中的問題

從收集的資料可以看到,生態(tài)護林員政策在廣大貧困地區(qū)和綠水青山之間建立起橋梁,是脫貧地區(qū)把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的途徑之一。選聘生態(tài)護林員脫貧效果明顯,得到地方政府和建檔立卡戶的擁護［3］。但同時也看到,工作中部分地方或多或少也發(fā)現(xiàn)了一些不足和問題,綜合起來,主要有以下幾個方面。

2.1 在選聘方面

一是多數(shù)60歲以上農(nóng)村建檔立卡戶人員健康狀況良好,具備野外巡山護林的能力［4］,在生態(tài)護林員實施初期,對選聘對象有年齡范圍限制,一些地方對選聘條件把關(guān)不嚴,選聘的生態(tài)護林員年齡超出規(guī)定范圍。二是極少數(shù)鄉(xiāng)村干部對生態(tài)護林員政策理解上有偏差,對工作認識不足,選聘程序把控不嚴［5］。三是選聘的生態(tài)護林員中出現(xiàn)個別非建檔立卡人員,選聘了在校學(xué)生和不能從事野外巡護工作的重度殘疾人員等,在過渡期將邊緣戶選聘為生態(tài)護林員等。

2.2 在履職方面

一是生態(tài)護林員普遍存在文化水平偏低,缺乏森林防火、病蟲害識別防治等方面的知識,基本的巡護日志都難以寫清楚,如云南怒江州,據(jù)統(tǒng)計,文盲生態(tài)護林員占比達15.61%,小學(xué)文化生態(tài)護林員占比達60.33%。尤其是初次選聘的生態(tài)護林員,剛剛接觸林業(yè)政策法規(guī)等,談不上對林草工作的熟悉［5-6］,加上受報酬、個人素質(zhì)等因素影響,導(dǎo)致工作不夠規(guī)范,職能發(fā)揮作用不明顯。二是一些生態(tài)護林員對管護工作的重要性認識不深刻,只要不發(fā)生大的林情事故,就不去巡山檢查,巡山護林往往成為“管中窺豹”［7］。三是部分生態(tài)護林員存在帶有一定殘疾,身體健康狀況不健全,對年齡沒有限制后選聘對象年齡又過大等原因,難以很好履行職責(zé)。四是生態(tài)護林員動態(tài)調(diào)整頻繁,不能做到上崗前都對其進行系統(tǒng)全面培訓(xùn),加上對巡護崗位認識較膚淺,工作馬虎應(yīng)付,每月巡護天數(shù)達不到協(xié)議要求天數(shù),經(jīng)常是大部分時間忙自家農(nóng)活,有空去山上看看［8］。五是個別生態(tài)護林員主觀責(zé)任意識薄弱,偶有履職盡責(zé)不到位的現(xiàn)象發(fā)生,甚至存在脫崗的情況［9］。

2.3 在考核方面

一是生態(tài)護林員崗位多地實行的是“鄉(xiāng)聘、村用”的管理模式,但因分布廣、人員數(shù)量大、情況繁雜,給管理和考核工作帶來了困難［10］。二是部分地方未制訂出臺、細化相應(yīng)的生態(tài)護林員日?？己?、退出等相關(guān)管理規(guī)定和辦法,未及時對生態(tài)護林員日常履職情況進行考核［9］。三是有的地方缺乏考核獎懲機制,有的地方雖然建立了生態(tài)護林員考核獎懲激勵機制,但不能做到獎勤罰懶、獎優(yōu)懲劣,出現(xiàn)干好干壞、干多干少都一樣的情況［6］。四是個別縣混淆生態(tài)護林員主要工作職責(zé),安排生態(tài)護林員從事與崗位不符工作,不僅增加生態(tài)護林員工作負擔,而且導(dǎo)致考核內(nèi)容擴大化,影響了對生態(tài)護林員的考核［9］。五是實施易地扶貧搬遷后,出現(xiàn)生態(tài)護林員居住地遠離管護責(zé)任區(qū),巡山護林不便,也對考核工作提出了新的挑戰(zhàn)［6］。

2.4 在管理方面

一是生態(tài)護林員管理難度大。生態(tài)護林員日常管理工作涉及選聘、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、履職情況檢查、考核等多個環(huán)節(jié),且涉及到大量人員,基層林草主管部門及基層林業(yè)站任務(wù)繁重,管理難度大［8］。二是在工作中,極少縣、鄉(xiāng)認為這項工作僅僅是林草部門的事情,沒有把生態(tài)護林員選聘工作納入政府全盤工作中,存在一定“重補助,輕管護”的現(xiàn)象［9］。三是由于管護區(qū)域較大,巡山管護路線不固定,因此對生態(tài)護林員工作的監(jiān)督管理難度較大,加之管理部門力量有限,難以做到工作監(jiān)督的常態(tài)化,監(jiān)管較難［7］。四是存在制度建設(shè)滯后,工作機制不全。生態(tài)護林員實施初期,其作為林業(yè)系統(tǒng)上的一項新工作、新鮮事物,制度需要在工作中不斷摸索完善,同時,隨著工作推進,還會不斷產(chǎn)生新問題,導(dǎo)致部分地方的問題越積越多,而解決這些問題的制度建設(shè)相對滯后［5］。五是生態(tài)護林員年人均管護勞務(wù)報酬,與當?shù)氐奈飪r水平和收入水平相比仍然偏低,導(dǎo)致嚴格管理困難。此外,有的地方原有護林員的勞務(wù)報酬相比生態(tài)護林員低一些,甚至差距還較大,導(dǎo)致同工不同酬,也給管理上帶來一定困難［8］。六是邊疆地區(qū)生態(tài)護林員民族種類多,情況復(fù)雜,有的只會講方言,溝通困難等,也造成管理難度加大［6］。七是基層管理能力薄弱,疏忽對生態(tài)護林員管理［11］,加上機構(gòu)改革時撤銷了基層林業(yè)站,無專門人員管理生態(tài)護林員,也增加了管理上的難度,造成檔案材料管理不規(guī)范,甚至缺漏選聘材料、管護協(xié)議、巡山記錄等資料,以及更新生態(tài)護林員管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)不及時的問題［6］。

2.5 其他方面

一是部分地方存在生態(tài)護林員分布不均衡。如四川理縣因生態(tài)護林員分布不均衡,導(dǎo)致部分生態(tài)護林員需要跨行政村管護,給管護工作帶來不便［9］。二是有的地方生態(tài)護林員政策宣傳工作不到位,生態(tài)護林員工作機制涉及多部門多單位,存在部門間聯(lián)動松散、工作推動不力情況［5］。三是易地搬遷生態(tài)護林員給管理上也帶來一些困難［8-9］。四是一些地方如云南怒江,盡管生態(tài)護林員實行“縣建、鄉(xiāng)聘、站管、村用”的管理機制,盡管管理工作得到層層分擔,但因生態(tài)護林員人數(shù)多,工作任務(wù)重,工作壓力大［11］。五是在青海省發(fā)現(xiàn)如省內(nèi)東部與南部地區(qū)管理能力水平相差較大問題、缺少必要的工作經(jīng)費等［12］。

3 大數(shù)據(jù)視域下解決生態(tài)護林員管理中問題的方案

針對以上問題,大數(shù)據(jù)手段提供了一定解決方案,在助力生態(tài)護林員政策落實和精準幫扶過程中發(fā)揮了積極作用。

3.1 建立生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)

建立生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng),其作用主要有:一是暢通各地上報生態(tài)護林員信息數(shù)據(jù),便于實時掌握各地生態(tài)護林員選聘情況。二是通過及時的系統(tǒng)信息錄入,有效地督促各地及時選聘,推動工作落實。三是各地對系統(tǒng)錄入數(shù)據(jù)的過程,同時也是對選聘對象各項信息的再次復(fù)核的過程,這個過程一定程度上可以發(fā)現(xiàn)選聘對象是否符合選聘條件、是否達到了精準選聘。四是通過系統(tǒng),可以實時獲得生態(tài)護林員身份信息,通過行業(yè)間相關(guān)信息數(shù)據(jù)的比對,特別是與建檔立卡戶身份信息數(shù)據(jù)的比對,可以及時發(fā)現(xiàn)選聘對象中是否存在非建檔立卡戶、是否有在校學(xué)生,進一步精準發(fā)現(xiàn)選聘的重度殘疾對象,通過身份證號碼可以簡便而快速地發(fā)現(xiàn)是否存在早期規(guī)定中的年齡不符情況等,方便基層核實。五是通過對數(shù)據(jù)的分析,可以宏觀掌握各地工作進展、問題、困難等狀況,做到有效地督促和指導(dǎo),也便于各地在開展加強管理方面的工作時更具有針對性,如加強宣傳、加強政策解讀、加強選聘過程管理等。

3.2 建立全國生態(tài)護林員聯(lián)動管理系統(tǒng)

通過建立地理信息空間的互通互聯(lián),將劃定的管護責(zé)任在地圖上標定,記錄生態(tài)護林員巡山軌跡、巡護日記、巡護日期等,通過進一步分析,可以實現(xiàn)用少數(shù)的管理人員,對大量生態(tài)護林員的有效管理和日常監(jiān)管,可以做到每個生態(tài)護林員巡山情況盡收眼底,解決了如手殘腳不殘不影響從事生態(tài)護林員身份的核實工作,解決了對選聘且沒有參與巡護工作的“學(xué)生生態(tài)護林員”、“外出務(wù)工生態(tài)護林員”等人員的監(jiān)管,解決了傳統(tǒng)信息管理系統(tǒng)因信息不更新問題就不能及時發(fā)現(xiàn)的情況(如已故生態(tài)護林員在傳統(tǒng)系統(tǒng)中,如未及時更新信息一時難以發(fā)現(xiàn)),解決了傳統(tǒng)信息管理中因無法獲得實時的、精確的巡護情況等方面的數(shù)據(jù),所以造成考核難和巡護效果評估難的問題?；饬嗽缙谶^渡強調(diào)年齡問題、身體健康界定困難給選聘工作帶來的問題。但系統(tǒng)對錄入的生態(tài)護林員身份證號碼有錯誤時暫不能提供好的解決辦法。

4 大數(shù)據(jù)助力云南生態(tài)護林員實施的實踐

云南省作為全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一,截至2020年底,全省實聘生態(tài)護林員達18.3萬人,帶動超過78萬貧困人口穩(wěn)定增收。大數(shù)據(jù)在助推云南生態(tài)護林員管理中發(fā)揮了積極作用。

4.1 貧困人口生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)的運用

2018年下半年,云南省在89個縣啟用了“貧困人口生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)”。系統(tǒng)采用B/S架構(gòu),建立起國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理模式。云南省先后建立起昆明等有生態(tài)護林員任務(wù)的15個州(市)級用戶、89個縣級用戶,以及1000余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級用戶,通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶把生態(tài)護林員信息錄入系統(tǒng)。省、州(市)、縣(市、區(qū))三級用戶可以實現(xiàn)對權(quán)限范圍內(nèi)的生態(tài)護林員數(shù)據(jù)進行瀏覽查詢、數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)導(dǎo)出等操作。數(shù)據(jù)更新權(quán)限主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級用戶。省、州(市)、縣(市、區(qū))三級用戶可以實時將權(quán)限范圍內(nèi)數(shù)據(jù)導(dǎo)出,供選聘對象信息的進一步核對使用;通過實時統(tǒng)計,可以掌握和監(jiān)督各地開展生態(tài)護林員選聘工作的進展情況和工作完成的好壞情況等。省級結(jié)合行業(yè)部門間開展的數(shù)據(jù)共享聯(lián)系會議制度,開展了與相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)間的常態(tài)化比對,進一步精準了生態(tài)護林員選聘對象。同時,通過生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng),做到了及時發(fā)現(xiàn)了問題、及時反饋問題和對問題的解決,全省建立起了“自下而上、自上而下”的生態(tài)護林員全員信息管理及動態(tài)管理機制,實現(xiàn)對生態(tài)護林員的實時動態(tài)監(jiān)測。

4.2 全國生態(tài)護林員聯(lián)動管理系統(tǒng)的運用

2021年下半年,按照國家林草局《關(guān)于推廣應(yīng)用全國生態(tài)護林員聯(lián)動管理系統(tǒng)的通知》要求,云南省啟動并全面推廣應(yīng)用“全國生態(tài)護林員聯(lián)動管理系統(tǒng)”,開展了省級系統(tǒng)使用培訓(xùn),各地也結(jié)合情況,先后開展了技術(shù)培訓(xùn)。在系統(tǒng)中全面建立起省、州(市)、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦)四級用戶,開展了對“貧困人口生態(tài)護林員信息管理系統(tǒng)”補充信息的完善和生態(tài)護林員巡護責(zé)任區(qū)錄入,以及生態(tài)護林員巡護APP的安裝、培訓(xùn)使用工作。系統(tǒng)構(gòu)建起貫穿國家、省、州(市)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦)、生態(tài)護林員六級的生態(tài)護林員聯(lián)動管理體系,通過對全省生態(tài)護林員基本信息、檔案信息、績效信息、管護范圍、日常巡護信息、報警信息、培訓(xùn)信息、撥款信息的管理,以及基于大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)可視化展示及分析,實現(xiàn)生態(tài)護林員管理的智能化和信息化,提供及時、全面、準確的生態(tài)護林員實時工作動態(tài)感知及匯總統(tǒng)計分析信息,系統(tǒng)的有效運行為促進生態(tài)護林員隊伍的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)幫扶工作開展和資金使用提供決策支持,解決過去幾年工作中發(fā)現(xiàn)的存在福利化傾向、生態(tài)護林員未履職或履職不完全、培訓(xùn)不到位、考核機制不完善、信息化管理水平不高等問題,實現(xiàn)在脫貧攻堅取得全面勝利后,為鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興,運用現(xiàn)代化手段進一步加強生態(tài)護林員精細化管理的目的,讓生態(tài)護林員更好地發(fā)揮在資源保護中的作用。

5 結(jié)語

生態(tài)護林員政策使貧困群眾也從生態(tài)扶貧中直接受益,不僅森林資源得到有效管護,也使廣大群眾護林愛林意識進一步增強［8］。在實施中,也暴露出管理中存在的一些問題和不足之處。文章分析了借助大數(shù)據(jù)手段可以有效地堵截或減少問題的出現(xiàn)。但系統(tǒng)的運用和運行仍需要各地高度重視,指定專人負責(zé),全面加強技術(shù)指導(dǎo),做好系統(tǒng)維護和經(jīng)常性的管理工作,讓系統(tǒng)真正發(fā)揮出它的作用,助力生態(tài)護林員政策在鞏固脫貧攻堅成果中精準實施。

同時,在生態(tài)護林員政策的實施中,一是需要各級各部門加強組織領(lǐng)導(dǎo),嚴把選聘關(guān)口,健全完善管理規(guī)章制度,開展經(jīng)常性的工作指導(dǎo),加強管理,加大督促檢查,提升基層單位規(guī)范管理能力,做好村組干部政策宣傳和生態(tài)護林員培訓(xùn)［13］。二是要建立健全生態(tài)護林員考核退出機制,制定、細化切合當?shù)貙嶋H的生態(tài)護林員考核管理辦法,完善考核結(jié)果績效獎懲激勵機制,讓生態(tài)護林員切實盡責(zé)履職,樹立靠勞動獲得報酬的觀念,杜絕只拿補助不巡山護林的現(xiàn)象發(fā)生。三是要規(guī)范各類管護協(xié)議條款,做好生態(tài)護林員選聘、培訓(xùn)和考核工作,完善檔案管理。逐步理順森林資源管護管理體制,將生態(tài)護林員、公益林護林員和天保管護員政策相銜接,明確界定工資標準和管護范圍［13］,營造良好的共管氛圍,提升管護成效。四是要堅決杜絕采用“輪流坐莊”“普惠共享”等方式在建檔立卡貧困人口或者其他村民之間平分生態(tài)護林員補助資金情況［5］。