李 琴

(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,浙江 杭州 310014)

一、 引 言

生態(tài)文明入憲再次引發(fā)了憲法學(xué)界和環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境憲法的熱議,憲法環(huán)境權(quán)的設(shè)立及其可訴性與否成為爭(zhēng)點(diǎn)[1-2]?？稍V性,是指某事項(xiàng)可以被司法機(jī)關(guān)裁判的屬性[3]。權(quán)利的可訴性等同于載有權(quán)利的法律規(guī)范是否可以由法院適用或強(qiáng)制執(zhí)行[4]?？稍V性是考證環(huán)境權(quán)成立、基本權(quán)利屬性的重要維度[5]。遺憾的是,在世界范圍內(nèi)此議題仍處于曲高和寡的困境,日漸厚積的理論亟須司法裁決的佐證,即便是著名的Minors Oposa v. Factoran案也曾被認(rèn)為是特定情景下的孤案。(1)該案的裁決年份是1994年,其實(shí),當(dāng)前為憲法環(huán)境權(quán)議題所津津樂道的案例大多發(fā)生于20世紀(jì),為回應(yīng)日新月異的環(huán)境法理論發(fā)展,急需新時(shí)代裁決的回應(yīng)。2011年,在“《住房與建筑法》案”中,法國(guó)憲法委員會(huì)認(rèn)可了個(gè)人可以依據(jù)《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)起訴的原告地位[6],使得法國(guó)成為新時(shí)代發(fā)達(dá)國(guó)家中支持憲法環(huán)境權(quán)可訴的典型代表,(2)環(huán)境權(quán)作為《環(huán)境憲章》的基礎(chǔ)包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利兩方面,本文論及的憲法環(huán)境權(quán)也指的是包含實(shí)體和程序兩方面的廣義環(huán)境權(quán)。與美、日兩國(guó)持反對(duì)意見的司法實(shí)踐形成鮮明對(duì)比[7]。

然而,從后續(xù)司法實(shí)踐來看,憲法委員會(huì)提供的憲法審查范式顯得后勁不足。觀察法國(guó)憲法委員會(huì)的裁決可知,2011—2017年當(dāng)事人基于《環(huán)境憲章》實(shí)體性環(huán)境權(quán)(第1條)的違憲抗辯無一獲得憲法委員會(huì)的實(shí)際支持,2017年以來《環(huán)境憲章》第1條絕跡于合憲性先決程序中[8]。況且,當(dāng)前我國(guó)合憲性審查機(jī)制仍在建構(gòu)完善當(dāng)中,在缺乏專門司法機(jī)構(gòu)履行法國(guó)憲法委員會(huì)式違憲審查的情勢(shì)下[9],也需要開拓憲法環(huán)境權(quán)司法適用的其他視角。

當(dāng)然,憲法司法化不限于違憲審查。(3)為了與目前國(guó)內(nèi)學(xué)界熱議的審查主體為全國(guó)人大常委會(huì)的“合憲性審查”制度區(qū)分,本文將法國(guó)憲法委員會(huì)模式稱為“違憲審查”。我國(guó)憲法司法實(shí)踐亦可驗(yàn)證,雖然憲法在民事訴訟和刑事訴訟中被禁止作為裁判依據(jù)援引,(4)參見最高人民法院印發(fā)《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》(法〔2016〕221號(hào))裁判依據(jù)部分“裁判文書不得引用憲法和……但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述”,以及最高人民法院《關(guān)于在刑事判決書中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的復(fù)函》,此復(fù)函已被廢止,理由為定罪科刑以刑法為依據(jù)。但憲法作為裁判依據(jù)在行政訴訟中并未被明確禁止,以及憲法作為說理依據(jù)可以在民行刑三類案件中引用似乎為這個(gè)議題留下了實(shí)踐的曙光[10]。事實(shí)上,在法國(guó),行政法院系統(tǒng)也是除憲法委員會(huì)外《環(huán)境憲章》的活躍踐行者,且由于法國(guó)行政法判例法的特點(diǎn)[11],其判決對(duì)后續(xù)司法產(chǎn)生的約束效力使得相關(guān)研究更有價(jià)值。

有鑒于此,本文以環(huán)境憲法相關(guān)理論為工具,以法國(guó)行政法院系統(tǒng)(5)篇幅所限,本文集中于法國(guó)最高行政法院對(duì)《環(huán)境憲章》的應(yīng)用,附帶提及行政法院系統(tǒng)基層法院的經(jīng)典案例。對(duì)《環(huán)境憲章》實(shí)體性環(huán)境權(quán)利條款(第1條)和程序性環(huán)境權(quán)利條款(第7條)的進(jìn)階應(yīng)用為視角[12],揭示法律發(fā)達(dá)國(guó)家在憲法環(huán)境權(quán)“結(jié)合可訴性”和“單獨(dú)可訴性”(6)將憲法環(huán)境權(quán)條款和具體立法一并作為判決理由,是為結(jié)合可訴性。將侵犯憲法環(huán)境權(quán)條款單獨(dú)作為判決理由,不以具體立法作為依據(jù),是為單獨(dú)可訴性。方面的前沿實(shí)踐[3],以期厘清憲法環(huán)境權(quán)在行政訴訟中的展開路徑,綜合闡釋我國(guó)環(huán)境憲法條款的推進(jìn)方向。

二、 法國(guó)行政法院系統(tǒng)的認(rèn)知分歧

在環(huán)境保護(hù)方面,法國(guó)最高行政法院在各種判決中都顯示了對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的開放性。(7)例如,裁決停止修建大壩,因?yàn)檫@將危及本地物種,參見CE. 22 octobre 2003, Association SOS-rivières et environnement et autres, n°231953;裁決危害公眾知情權(quán)的法國(guó)電力公司拆除核電廠,參見CE. 6 juin 2007, Association Le réseau sortir du nucléaire, n°292386;因環(huán)境保護(hù)需要和公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)考量,裁決拆除克萊蒙梭號(hào)航空母艦,參見CE. 15 février 2006, Association Ban Asbestos France et autres, n°288801。不過,與下級(jí)行政法院相比,法國(guó)最高行政法院在環(huán)境保護(hù)方面的工作似乎一直都更為穩(wěn)健[13]。在《環(huán)境憲章》通過后的第一年(即2005—2006年),行政法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)《環(huán)境憲章》價(jià)值的理解就存在差異。一方面,地方行政法院在“香檳沙隆狂歡案”中,確定《環(huán)境憲章》包含具有憲法價(jià)值的基本權(quán)利。另一方面,最高行政法院則在“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”中表明,在有立法規(guī)定落實(shí)《環(huán)境憲章》所載權(quán)利時(shí),相關(guān)憲法權(quán)利不具有直接可訴性。2006年12月,最高行政法院甚至駁回將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)的起訴,僅僅因?yàn)椤董h(huán)境憲章》太模糊。

(一) 《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)是基本權(quán)利

2005年4月29日的“香檳沙隆狂歡案”由香檳沙隆行政法庭作出,是行政法院系統(tǒng)關(guān)于《環(huán)境憲章》的第一案[14]。在此案中,該行政法庭旗幟鮮明地提出《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)是基本權(quán)利。相比之下,憲法委員會(huì)于2005年4月28日在“《海外法國(guó)人登記法》案”中才首次應(yīng)用了《環(huán)境憲章》。(8)參見Décision n°2005—514 DC du 28 avril 2005 (Loi relative à la création du registre international fran?ais)。

一項(xiàng)判決能比狂歡派對(duì)本身引發(fā)更大的騷亂嗎?香檳沙隆行政法庭于2005年4月29日作出的裁決就引發(fā)了這樣的后果:該法庭根據(jù)《環(huán)境憲章》,禁止馬恩省馬里尼市鎮(zhèn)的Teknival狂歡(Teknival Rave-Party),緊隨判決而來的,是5月1日的周末,馬里尼市鎮(zhèn)迎來了10萬人參加的示威游行。本案的緣起是相關(guān)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)認(rèn)為馬里尼市鎮(zhèn)的一個(gè)前軍用機(jī)場(chǎng)是個(gè)生物多樣性豐富的地區(qū),擔(dān)心狂歡會(huì)破壞這個(gè)脆弱而珍貴的生態(tài)系統(tǒng),故而向行政法庭起訴,要求“命令馬恩省長(zhǎng)采取任何有用的措施禁止示威游行”,因?yàn)檫@侵害了一項(xiàng)基本權(quán)利,即在一個(gè)平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利。

原告選擇根據(jù)《行政司法法典》第521-2條規(guī)定的自由保障緊急審理程序(Référé-Liberté)起訴。在緊急情況下,自由保障緊急審理程序使得行政法官能在48小時(shí)內(nèi)采取維護(hù)基本自由所必需的措施。啟動(dòng)這種程序必須滿足兩個(gè)條件:“情況緊急”和“嚴(yán)重、明顯地侵犯基本自由”。也就是說,自由保障緊急審理程序的啟動(dòng)意味著基本自由的存在。

緊迫性這個(gè)條件很容易滿足,因?yàn)楸唤沟氖就涡小耙宰銐驀?yán)重和直接的方式”損害了公共利益。更為棘手且敏感的問題是,這種狂歡行為是否嚴(yán)重和非法地侵?jǐn)_了基本自由?“法國(guó)學(xué)說和判例通常認(rèn)為,基本自由是指國(guó)家承認(rèn)并保護(hù)的、使個(gè)人能夠在不受不必要限制的情況下實(shí)現(xiàn)其基本愿望的權(quán)利。它不僅包括《憲法》第34條規(guī)定的傳統(tǒng)意義上的公共自由,如遷徙、思想、宗教、出版、集會(huì)、結(jié)社、教育、工商業(yè)、勞動(dòng)和工會(huì)等自由,還包括其他形式的自由或權(quán)利,如保持身體完整性的權(quán)利、私人和家庭生活受到尊重的權(quán)利、避難權(quán)和視聽溝通自由等?！盵15]換言之,法式概念“基本自由”類同于國(guó)內(nèi)熟知的德系概念“基本權(quán)利”。在“香檳沙隆狂歡案”中,香檳沙隆行政法庭指出了一個(gè)新的基本權(quán)利:“人人都享有在一個(gè)平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利”(《環(huán)境憲章》第1條),法院認(rèn)為:“通過‘獲得’《環(huán)境憲章》的支持,《環(huán)境憲章》第1條宣布了‘人人都享有在一個(gè)平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利’,立法者應(yīng)該將環(huán)境權(quán)確立為具有憲法價(jià)值的基本自由?！币虼?由于未能阻止在具有珍貴環(huán)境價(jià)值的場(chǎng)所舉辦危害環(huán)境的活動(dòng),“馬恩省長(zhǎng)官已經(jīng)嚴(yán)重和明顯地非法侵犯了基本自由”。(9)參見TA Chlons-sur-Marne, 29 Avril 2005, n° 0500828, 05008829 et 0500830。

在該案中,因?yàn)槠渲休d有被認(rèn)為具有憲法價(jià)值的基本權(quán)利,《環(huán)境憲章》被賦予了重要意義,是所有社會(huì)參與者,特別是政府必須考慮的基本權(quán)利的載體。基本自由抑或是基本權(quán)利具有的主觀權(quán)利屬性使其具備可訴性[10]。此后,地方行政法院對(duì)《環(huán)境憲章》的應(yīng)用一直保持著熱情。2006年,《環(huán)境憲章》被援引來反對(duì)在比利牛斯地區(qū)重新引入熊。(10)參見Ordonnance du juge des référés du 9 mai 2006,Fédération Transpyrénéenne des Eleveurs de Montagne et autres,n°292398。26位原告,包括1個(gè)省、5個(gè)市鎮(zhèn)和20個(gè)農(nóng)民協(xié)會(huì),認(rèn)為生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展部長(zhǎng)在比利牛斯山引進(jìn)5只斯洛文尼亞熊的行政決定應(yīng)予暫停,理由是只限于比利牛斯山部分地區(qū)的協(xié)商不充分,《環(huán)境憲章》第7條的程序性環(huán)境權(quán)利沒有得到遵守?！董h(huán)境憲章》在行政法院中的應(yīng)用已然越發(fā)廣泛,憲法委員會(huì)的違憲審查不再是《環(huán)境憲章》的唯一應(yīng)用途徑,行政法院系統(tǒng)已經(jīng)強(qiáng)勢(shì)進(jìn)駐這一體系。可以預(yù)見的是,未來最高行政法院將會(huì)用判例嚴(yán)格地界定這一新的基本權(quán)利的輪廓及其司法應(yīng)用范圍。

(二) 《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)不具有直接可訴性

從基層行政法院于2005年就強(qiáng)勢(shì)申明《環(huán)境憲章》所載權(quán)利是基本權(quán)利這一點(diǎn)來看,在行政司法體系中,下級(jí)法院比最高法院更主動(dòng)地應(yīng)用《環(huán)境憲章》。事實(shí)上,《環(huán)境憲章》被并入《憲法》序言之后,最高行政法院一度對(duì)其保持高度謙抑的消極主義立場(chǎng)。誠(chéng)然,與基層法院相比,最高行政法院如何適用《環(huán)境憲章》,無論是簡(jiǎn)單地宣布權(quán)利,還是精心設(shè)計(jì)機(jī)制保護(hù)這些被宣布的權(quán)利,其一舉一動(dòng)都會(huì)被賦予更深刻的內(nèi)涵。這種重要性使得最高行政法院更為審慎。

實(shí)踐中,在最高行政法院應(yīng)用《環(huán)境憲章》時(shí)間上的第一案,(11)有學(xué)者認(rèn)為“鳥類保護(hù)同盟案”和“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”都是最高行政法院適用《環(huán)境憲章》的第一案?？紤]到兩個(gè)案件時(shí)間上確有先后,且最高行政法院的態(tài)度有區(qū)別,傳遞出的意旨與后續(xù)是否有判例跟隨不同,為行文方便,本文將2006年4月6日的“鳥類保護(hù)同盟案”定為時(shí)間順序上的第一案,而將“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”定為實(shí)質(zhì)意義上的第一案。即2006年4月6日的“鳥類保護(hù)同盟案”中,最高行政法院只是略有深意地提到《環(huán)境憲章》,并無太多說理。最高行政法院看似漫不經(jīng)心,將《環(huán)境憲章》和《環(huán)境法典》并列在一起,審查涉案法令,實(shí)則賦予《環(huán)境憲章》結(jié)合可訴性:“有爭(zhēng)議的法令不僅符合《環(huán)境憲章》,而且符合《環(huán)境法典》第L.110-1條的要求?！?12)參見CE. 6 avril 2006,Ligue pour la protection des oiseaux,n°283103。

但于2006年6月19日,在最高行政法院實(shí)質(zhì)應(yīng)用《環(huán)境憲章》的第一案“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”中,最高行政法院則通過立法規(guī)定,審查訴訟中的法令,明確在有立法規(guī)定限定《環(huán)境憲章》條款的情況下,《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)不具有直接可訴性。在該案中,原告布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)要求最高行政法院廢除生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展部長(zhǎng)于2005年2月7日發(fā)布的法令(Arrêté),該法令的主要內(nèi)容是《環(huán)境法典》第V卷授權(quán)制定的飼養(yǎng)牲畜、家禽和野禽必須遵守的技術(shù)規(guī)則。最高行政法院認(rèn)為:“考慮到,已有立法規(guī)定(Dispositions Législatives)確保2004年《環(huán)境憲章》第1條,第2條和第6條規(guī)定的原則被尊重時(shí),應(yīng)根據(jù)這些規(guī)定對(duì)行政決定的合法性(Légalité des Décisions Administratives)進(jìn)行評(píng)估,前提條件是立法規(guī)定是在《環(huán)境憲章》生效之前頒布的,且這些法律與《環(huán)境憲章》產(chǎn)生的要求不矛盾;因此,如果這些立法規(guī)定對(duì)相關(guān)內(nèi)容已有規(guī)定,必須根據(jù)立法規(guī)定對(duì)被質(zhì)疑的法令的合法性進(jìn)行評(píng)估。”

也就是說,在《環(huán)境憲章》生效之前,已經(jīng)有立法規(guī)定確?！董h(huán)境憲章》第1條、第2條和第6條的原則落實(shí)時(shí),受爭(zhēng)議的行政決定的合法性應(yīng)由該立法規(guī)定來評(píng)估。當(dāng)然,前提是這些立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》保持一致。易言之,最高行政法院通過《環(huán)境憲章》頒布之前的立法規(guī)定,保證《環(huán)境憲章》的原則不被違反,很謹(jǐn)慎地避免了直接使用《環(huán)境憲章》進(jìn)行審查,更不會(huì)去探討《環(huán)境憲章》的可訴性,這與行政法院系統(tǒng)下級(jí)法院的態(tài)度形成鮮明對(duì)比。判決中甚至更為直接地論斷道:“在這種情況下,當(dāng)已有立法規(guī)定確保2004年《環(huán)境憲章》第1條,第2條和第6條的實(shí)施和限制時(shí),《環(huán)境憲章》的相關(guān)條款不具有直接可訴性(Invocables Directement)?！?13)參見CE. 19 juin 2006, Association Eau et Rivières de Bretagne,n°282456。

質(zhì)言之,最高行政法院采用了一種相當(dāng)嚴(yán)苛的方式審視《環(huán)境憲章》。一方面,該案的底層說理邏輯是“憲法委托”抑或是憲法環(huán)境權(quán)“客觀法”面相使然,即憲法僅規(guī)定原則性內(nèi)容,委托以立法機(jī)關(guān)為代表的國(guó)家機(jī)關(guān)將其具體化。由于這些具體化法律的存在,相關(guān)的憲法條款不具有直接可訴性[16]。但細(xì)究該案涉及的《環(huán)境憲章》第1條、第2條、第6條的內(nèi)容,并無憲法委托的表述。(14)法國(guó)《環(huán)境憲章》第1條規(guī)定,“人人都享有在一個(gè)平衡的和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利”;第2條規(guī)定,“人人都負(fù)有義務(wù)參與環(huán)境的維護(hù)和改善”;第6條規(guī)定,“公共政策應(yīng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,為此,它們要協(xié)調(diào)環(huán)境的保護(hù)和利用、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步”。與其說是“憲法委托”阻卻了《環(huán)境憲章》的可訴性,還不如說是最高行政法院經(jīng)由相關(guān)法律不得與《環(huán)境憲章》矛盾的說理邏輯,僅承認(rèn)《環(huán)境憲章》的結(jié)合可訴性,否認(rèn)其直接可訴性。(15)其實(shí),最高行政法院于2006年至2007年作出的一系列判決也表明了這一立場(chǎng)。如2006年4月28日,在2起原告主張被告違反了《環(huán)境憲章》預(yù)防原則的案件中,最高行政法院均未依據(jù)《環(huán)境憲章》做出最終裁決。換言之,當(dāng)事人可以將《環(huán)境憲章》所載預(yù)防原則作為尋求正義的依據(jù),但最高行政法院避免將其作為直接審判的依據(jù)。參見CE. 28 April 2006, Fédération des Syndicats Agricoles MODEF,n°274458;CE,28 avril 2006,Générale des Producteurs de Mais etautres,n°269103。另一方面,用“原則”這一含糊表述取代了“香檳沙隆狂歡案”中基本權(quán)利和自由的表述,傳遞出不愿下級(jí)法院過度解讀的信號(hào)。

如果《環(huán)境憲章》作為法律文件可以在行政法院系統(tǒng)中被引用,那么其能夠發(fā)揮的效用仍不明晰?；蛟S,2006年12月的案例可以揭示部分原因,在該案中,最高行政法院甚至駁回將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)的起訴,原因是《環(huán)境憲章》太模糊。(16)參見CE. 29 décembre 2006,M. Yves A,n°289548。這不是個(gè)例,在2007—2008年的多個(gè)案件中,最高行政法院均仿照其2006年12月裁決的立場(chǎng)行事。(17)參見CE. 26 octobre 2007, L’association de Défense Contre les Nuisances Aériennes, n°297301;CE. 26 octobre 2007, CIRENA, n°298490;CE. 21décembre 2007, Ministre de l’Economie, Des Finances et de l’Industrie, n°300041;CE. 7 aot 2008, Collectif inter-associatif du refus des nuisances aériennes Dans le Nord-Ouest, n°306109。

三、 “法律屏障理論”下的單獨(dú)可訴性證成

其實(shí),最高行政法院借由“憲法委托”阻卻《環(huán)境憲章》直接可訴性是法式“法律屏障理論”的體現(xiàn)。該理論指的是法律在行政法規(guī)或者其他低位階的規(guī)范與憲法之間形成了一道屏障,行政法院秉持著“法律主權(quán)”的原則,依據(jù)法律審查低位階規(guī)范,履行合法性審查的義務(wù)。只有在法律缺位的情況下,方可依據(jù)憲法對(duì)低位階規(guī)范進(jìn)行審查[17]。但是,“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”所涉條款并無“委托”卻形成了“屏障”,導(dǎo)致最高行政法院不認(rèn)可《環(huán)境憲章》可訴性的解讀甚囂塵上。這種傾向明顯與憲法委員會(huì)的立場(chǎng)相左,《環(huán)境憲章》預(yù)防原則條款(第3條)和程序性環(huán)境權(quán)利條款(第7條)構(gòu)筑的“法律屏障”下的裁決或許能成為最高行政法院表明態(tài)度的突破口。(18)法國(guó)《環(huán)境憲章》第3條規(guī)定:“每一個(gè)人,在法律規(guī)定的條件下,都應(yīng)當(dāng)預(yù)防其自身可能對(duì)環(huán)境造成的損害,或者,如果未能預(yù)防時(shí),應(yīng)當(dāng)限制損害的后果?！钡?條規(guī)定:“在法律規(guī)定的條件和限制下,每一個(gè)人都有權(quán)獲得政府當(dāng)局掌握的與環(huán)境相關(guān)的信息,并參與會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定?！?/p>

在《環(huán)境憲章》頒布后的各類案件中,當(dāng)事人(主要是環(huán)境協(xié)會(huì))積極地將《環(huán)境憲章》作為起訴的法律依據(jù)之一。截至2007年10月,在涉及程序性環(huán)境權(quán)利條款第一案中,由于“法律屏障”的存在,法國(guó)最高行政法院根據(jù)《環(huán)境法典》而不是《環(huán)境憲章》作出裁決,完成了經(jīng)典的合法性審查。(19)參見CE. 26 octobre 2007, M.F, M.E, M.C, M et Mme B., M. et Mme A, n°299883。但是,《環(huán)境憲章》仍舊藏身于“法律屏障”背后,最高行政法院并未對(duì)其進(jìn)行直接說理適用,遑論單獨(dú)可訴性的證成。由于上述諸種緣由,越發(fā)襯托得2008年“安納西市鎮(zhèn)案”在法律缺位時(shí),單獨(dú)、直接適用《環(huán)境憲章》具有里程碑意義。

(一) 糾紛緣起

涉案法律和法令主要規(guī)定了對(duì)大型山區(qū)湖泊的特殊保護(hù)。這些湖泊受到“山區(qū)特殊規(guī)定”和“河濱特殊規(guī)定”單項(xiàng)或者雙重的保護(hù),其中“河濱特殊規(guī)定”更為嚴(yán)苛。一些市鎮(zhèn)對(duì)這種雙重保護(hù)十分滿意,而其他城鎮(zhèn)為了房地產(chǎn)等項(xiàng)目則試圖放寬法律以允許新的發(fā)展?！冻鞘幸?guī)劃法典》法律部分第L.145-1條籠統(tǒng)規(guī)定了河濱法規(guī)和山區(qū)法規(guī)的適用范圍:“在面積超過1000公頃的山區(qū)湖泊周圍,在征求河濱城市意見和考慮相應(yīng)救濟(jì)措施后,最高行政法院可以通過法令劃定一個(gè)區(qū)域,在這個(gè)區(qū)域內(nèi)僅適用河濱特殊規(guī)定……在其他區(qū)域中,如果與湖泊接壤的河濱市鎮(zhèn)同時(shí)位于第一款提到的山區(qū),則僅適用本章的山區(qū)特殊規(guī)定?！?/p>

安納西市鎮(zhèn)要求廢除的2006年8月1日政府法令旨在完善《城市規(guī)劃法典》第L.145-1條,在《城市規(guī)劃法典》的法規(guī)部分引入新的規(guī)定。安納西地方當(dāng)局認(rèn)為,新措施將通過減少河濱特殊規(guī)定的適用范圍,從而減少對(duì)高山湖泊的保護(hù)。因?yàn)樵摲?第L.145-1條中河濱特殊規(guī)定的適用范圍可以由地方當(dāng)局根據(jù)每個(gè)湖泊的具體情況來決定。法令新增的《城市規(guī)劃法典》法規(guī)部分第R.145-11—14條概述了高山湖泊周邊適用河濱特殊規(guī)定的劃定過程,第R.145-11條規(guī)定:“高山湖泊指的是超過1000公頃的湖泊,本章的規(guī)定以及本篇第六章中針對(duì)河濱的規(guī)定,要么在中央政府的倡議下執(zhí)行,要么是在與湖泊接壤的市鎮(zhèn)的一致倡議下執(zhí)行。”也就是說,中央政府或與湖泊接壤的市鎮(zhèn)均有權(quán)參與劃定1000公頃以上的高山湖泊周圍的邊界,(20)法國(guó)《城市規(guī)劃法典》第R.145-12-I條規(guī)定:“在中央政府主導(dǎo)進(jìn)行劃界時(shí),省長(zhǎng)會(huì)向與湖接壤的市鎮(zhèn)發(fā)送以下文件,包括:a)劃定整個(gè)湖泊的劃界圖;b)一份說明,說明劃定邊界背后的原理,如湖泊周邊景致的改變,經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的平衡等。在將項(xiàng)目發(fā)送給市長(zhǎng)的兩個(gè)月內(nèi),如果市議會(huì)未做出決定,則視為已發(fā)布市政意見。”即當(dāng)劃定邊界的權(quán)限歸屬中央政府時(shí),省長(zhǎng)應(yīng)將文件轉(zhuǎn)發(fā)給臨湖的市政。在將文件提交給當(dāng)?shù)厥虚L(zhǎng)后,市政當(dāng)局有兩個(gè)月的時(shí)間來發(fā)表自己的意見。(21)法國(guó)《城市規(guī)劃法典》第R.145-12-II條規(guī)定:“在市鎮(zhèn)的主導(dǎo)下進(jìn)行劃界時(shí),他們會(huì)向省長(zhǎng)發(fā)送本條第I部分所規(guī)定的文件,并附有各市議會(huì)的審議結(jié)果”;第R.145-13條規(guī)定:“以上文件,連同市議會(huì)的意見或建議,在《環(huán)境法典》R.123-7至R.123-23規(guī)定的條件下,由省長(zhǎng)進(jìn)行公開查詢(Enquête Publique)。在公開調(diào)查結(jié)束時(shí),省長(zhǎng)會(huì)將調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告,以調(diào)查登記簿副本的形式發(fā)送給負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的部長(zhǎng)。”

中央政府必須在收到法國(guó)最高行政法院的建議后,通過法令批準(zhǔn)邊界的劃定,由《法蘭西共和國(guó)官方雜志》發(fā)表這一結(jié)果。

(二) 附條件單獨(dú)可訴性的證成

安納西市鎮(zhèn)認(rèn)為該法令不利于高山湖泊的保護(hù),尋求到的法律依據(jù)是該法令越權(quán)規(guī)定了公眾在對(duì)環(huán)境有重大影響的事項(xiàng)方面的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán),即程序性環(huán)境權(quán)的限制。

最高行政法院對(duì)此作出了回應(yīng)。首先,正如憲法委員會(huì)在“轉(zhuǎn)基因生物法案”中所做的那樣,最高行政法院對(duì)《環(huán)境憲章》第7條與《憲法》第34條進(jìn)行了交叉解讀,并推斷立法機(jī)關(guān)在確定環(huán)境公眾知情權(quán)和參與權(quán)的條件和限制方面具有專屬管轄權(quán),即只有法律才有權(quán)對(duì)《環(huán)境憲章》第7條進(jìn)行限制:“考慮到2005年3月1日的憲法性文件在《憲法》第34條中加入:法律(Loi)規(guī)定環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容;同一個(gè)憲法性文件在《憲法》序言中加入《環(huán)境憲章》,而《環(huán)境憲章》第7條中規(guī)定‘每個(gè)人在法定的條件和限制下(Conditions et les Limites Définies par la Loi),有權(quán)利獲得由政府當(dāng)局掌握的與環(huán)境相關(guān)的信息,并參加會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定’;《環(huán)境憲章》中定義的所有權(quán)利和義務(wù),和《憲法》序言規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)一樣,具有憲法價(jià)值;他們將職責(zé)施加給政府為代表的行政機(jī)關(guān),要求他們?cè)谧约郝殭?quán)范圍內(nèi)保障這些權(quán)利和義務(wù)的落實(shí);考慮到上述規(guī)定是2005年3月1日的憲法性文件規(guī)定的,保留給立法機(jī)關(guān)(le Legislateur)制定‘條件和限制’的權(quán)力,在該條件和限制下,人人有權(quán)獲得政府當(dāng)局掌握的環(huán)境信息,并參與制定會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定;因此,自其生效以來,不是行政機(jī)關(guān),而是立法機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)置適用的條件和限制。”

其次,最高行政法院強(qiáng)調(diào)“法不溯及既往”原則,認(rèn)為在《環(huán)境憲章》生效之前該領(lǐng)域的法令仍然有效,法令就不會(huì)被當(dāng)然廢除:“該憲法性文件生效后,先前在行政領(lǐng)域獲授權(quán)的行政法規(guī)仍然適用,即使這些行政法規(guī)出現(xiàn)在保留給法律規(guī)定的領(lǐng)域?！?/p>

再次,最高行政法院確定該法令繼續(xù)存續(xù)的前提是:“自2005年3月1日憲法生效之日起,行政法令不得干預(yù)《環(huán)境憲章》第7條中應(yīng)該保留給立法規(guī)定的適用范圍,尤其不得干預(yù)《環(huán)境法典》和《城市規(guī)劃法典》立法規(guī)范的相關(guān)范圍,無論這些立法規(guī)范遲于或早于此日期,前提是這些立法規(guī)范不違反《環(huán)境憲章》的要求。”

復(fù)次,最高行政法院審查了《環(huán)境法典》和《城市規(guī)劃法典》中的立法規(guī)范與該法令的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)《環(huán)境法典》第110-1條與《城市規(guī)劃法》第L.145-1條、第146-4條都不能被視為對(duì)《環(huán)境憲章》第7條設(shè)定了條件和限制:“考慮到,一方面,《環(huán)境法典》第L.110-1僅限于闡明法律原則,這些原則由其他法律定義其范圍,不能被視為落實(shí)了《環(huán)境憲章》第7條的條件和限制;另一方面,考慮到《城市規(guī)劃法》第L.145-1條規(guī)定在征求河濱城市意見和考慮相應(yīng)救濟(jì)措施后,最高行政法院可以通過法令劃定一個(gè)區(qū)域,在這個(gè)區(qū)域內(nèi)僅適用河濱特殊規(guī)定,這些規(guī)定并非為了在劃定相關(guān)區(qū)域事項(xiàng)上,賦予行政機(jī)關(guān)設(shè)定公眾知情權(quán)和參與權(quán)條件和限制的權(quán)力?！?/p>

最后,最高行政法院?jiǎn)为?dú)依據(jù)《環(huán)境憲章》第7條審查了規(guī)定相關(guān)的法令,認(rèn)為該法令的規(guī)定“不可分割地促進(jìn)了制定屬于《環(huán)境憲章》第7條的協(xié)商和參與程序”,因此,該法令是在《環(huán)境憲章》之后頒布的,由一個(gè)不適格主體實(shí)施的政府性法規(guī),應(yīng)予廢除:“在立法機(jī)關(guān)沒有確定這些條件和限制的情況下,2006年8月1日的法令除規(guī)定公開調(diào)查、信息和宣傳程序外,還以不可分割的方式制定了咨詢和參與程序(Procédure de Consultation et de Participation),但咨詢和參與程序?qū)儆凇董h(huán)境憲章》第7條的細(xì)化規(guī)則,由一個(gè)不適格的機(jī)構(gòu)做出規(guī)定?！?22)參見CE. 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n°297931。

綜上,最高行政法院認(rèn)為,由于尚未頒布任何法律來確定《環(huán)境憲章》第7條的條件或限制,最高行政法院可以適當(dāng)?shù)貑为?dú)使用《環(huán)境憲章》作為審查法令的文件。判決結(jié)果是2006年的法令被廢除,這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。

(三) 越過“法律屏障”單獨(dú)適用《環(huán)境憲章》

2008年“安納西市鎮(zhèn)案”被賦予了深刻的含義,至少有理論和實(shí)踐兩個(gè)層面。

在理論層面,《環(huán)境憲章》的附條件單獨(dú)適用成為可能?！鞍布{西市鎮(zhèn)案”回應(yīng)了這樣一個(gè)問題:在“法律屏障理論”下,當(dāng)沒有立法規(guī)定來落實(shí)《環(huán)境憲章》內(nèi)容,《環(huán)境憲章》是否可以單獨(dú)作為審查依據(jù)適用?可以說,“安納西市鎮(zhèn)案”開辟了《環(huán)境憲章》在法律緘默時(shí)可單獨(dú)適用的先河。該案還第一次具體化了《環(huán)境憲章》附條件單獨(dú)適用的條件:首先,涉案法令是在《環(huán)境憲章》之后頒布的;其次,在這種情況下,沒有立法規(guī)定作為“法律屏障”阻卻《環(huán)境憲章》的單獨(dú)、直接適用?？偟膩碚f,在訴訟中唯一可以毫不猶豫地援引的審查依據(jù)是《環(huán)境憲章》。

該案的政府專員(23)政府專員負(fù)責(zé)向最高行政法院提交最終報(bào)告,但政府專員不是政府的代表,主要工作是完全獨(dú)立地、公正地陳述對(duì)于案件事實(shí)和所適用法律的評(píng)論。阿吉拉也肯定,“該案是最高行政法院第一次在這類判例中明確《環(huán)境憲章》的可司法性……且由于《環(huán)境憲章》是自治的憲法文本,盡管先前起草工作不完備造成了一定的不確定性,使得司法應(yīng)用變得困難,但目前在世界上仍是獨(dú)一無二的……行政法院應(yīng)該在這個(gè)過程中發(fā)揮積極作用”。行文至此,在屏障缺失的情況下,最高行政法院可以直接適用《環(huán)境憲章》進(jìn)行審查,《環(huán)境憲章》所載程序性環(huán)境權(quán)具有單獨(dú)可訴性已無疑議。但由于最高行政法院將自己局限于“法律屏障”理論的桎梏中,是基于相關(guān)法律的缺失,最高行政法院方才直接依據(jù)《環(huán)境憲章》審查,這樣的論證邏輯多少顯得是不得已而為之,憲法環(huán)境權(quán)的單獨(dú)可訴性是附條件的,缺乏主觀能動(dòng)性。正如阿吉拉的疑惑“《環(huán)境憲章》是否真的具有完整的憲法價(jià)值,公民是否可以僅依據(jù)《環(huán)境憲章》在行政法院系統(tǒng)起訴?”[27]最高行政法院可否自主越過“法律屏障”,而非在“法律屏障”缺失的情況下單獨(dú)依據(jù)《環(huán)境憲章》進(jìn)行審查是后續(xù)證成憲法環(huán)境權(quán)單獨(dú)可訴性的發(fā)展方向。

其實(shí),在實(shí)踐層面,已有不少繞開“法律屏障”,單獨(dú)依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的判決涌現(xiàn)。2008年12月18日與“安納西市鎮(zhèn)案”同訴求的判例中,最高行政法院僅依據(jù)《環(huán)境憲章》第7條審查了有關(guān)的請(qǐng)求,并未論及完善和限定《環(huán)境憲章》第7條的《環(huán)境法典》立法規(guī)定:“考慮到已經(jīng)舉行了許多公共信息會(huì)議;此外,信息文件已經(jīng)散發(fā);因此,在任何情況下(En Tout Etat de Cause),申請(qǐng)人協(xié)會(huì)都沒有理由認(rèn)為《環(huán)境憲章》第7條被無視?！?24)參見CE. 18 décembre 2008, Collectif pour la Protection des Riverains de L’Autoroute A184, n°310027。

當(dāng)然,“在任何情況下”這一表述表明最高行政法院不愿正面僅依據(jù)《環(huán)境憲章》作出判決,而是通過迂回的論述:因?yàn)橛性S多保障知情權(quán)和參與權(quán)的措施,程序性環(huán)境權(quán)利沒有被忽視,因此沒有必要繼續(xù)審查它是否得到尊重。但實(shí)際上,這是繞開“法律屏障”,直接依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的嘗試,僅依據(jù)《環(huán)境憲章》有效地審查了公眾知情權(quán)是否得到保障。2009年,在比利牛斯山脈重新引入熊的判決中,最高行政法院保留了同樣的處理方案。(25)參見CE. 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne, n°292397。在該判決中,最高行政法院審查了與《環(huán)境憲章》第7條相關(guān)的請(qǐng)求,但沒有繼續(xù)說明第7條是通過《環(huán)境法典》的立法規(guī)定限定和落實(shí)的。與之前的判決一樣,最高行政法院指出已不乏保障公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的措施,因此,“在任何情況下”,認(rèn)為違反《環(huán)境憲章》第7條和第《環(huán)境法典》第L.110-1條第4款規(guī)則的訴求只能被駁回。

除了最高行政法院,基層行政法院也單獨(dú)援引《環(huán)境憲章》進(jìn)行審查。例如,在2009年5月18日的判決中,波爾多行政上訴法院非常明確地單獨(dú)依據(jù)《環(huán)境憲章》第1條實(shí)體性環(huán)境權(quán)利條款和第5條進(jìn)行審查。在提出上訴時(shí),弗加羅萊市政當(dāng)局要求取消洛特-加龍省省長(zhǎng)授權(quán)的在其轄區(qū)上建立采石場(chǎng)的命令。該市政認(rèn)為,對(duì)這個(gè)采石場(chǎng)的開采將破壞《環(huán)境憲章》第1條規(guī)定的生活在平衡環(huán)境中的權(quán)利以及第5條所承認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。在沒有引用其他法律的情況下,波爾多行政上訴法院作出裁決:“沒有證據(jù)顯示即將形成的湖泊可能污染地下水位,影響環(huán)境質(zhì)量或用水者的健康;因此,必須駁回指控違反2004年《環(huán)境憲章》第1條和第5條的請(qǐng)求。”(26)參見CAA Bordeaux, 18 mai 2009, Commune de Feugarolles, n°07BX02647。

換言之,波爾多行政上訴法院沒有借用任何其他立法規(guī)定來適用《環(huán)境憲章》。此外,與最高行政法院不同,該法院也并未用“在任何情況下”來含糊說理,這是對(duì)《環(huán)境憲章》條款的單獨(dú)適用。

隨著單獨(dú)依據(jù)《環(huán)境憲章》審查的司法實(shí)踐增多,在2009年7月31日的判決中,最高行政法院根據(jù)《環(huán)境憲章》第3條和第4條直接審查了一項(xiàng)法令的合憲性,宣布與公共事業(yè)相關(guān)法令的合憲性是實(shí)現(xiàn)大西部機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的必要條件,且最高行政法院認(rèn)為:“《環(huán)境憲章》第3條的規(guī)定沒有……第4條的規(guī)定也沒有……對(duì)申報(bào)的公共事業(yè)提出特別的要求?！?27)參見CE. 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, n°314955。此案中,最高行政法院同樣沒有通過相關(guān)的立法規(guī)定來審查法令,且沒有適用“在任何情況下”這個(gè)短語。因此,它也是繞開“法律屏障”,單獨(dú)適用《環(huán)境憲章》的體現(xiàn)。

四、 “違憲審查”的依據(jù)

1958年,法蘭西第五共和國(guó)《憲法》設(shè)立了法國(guó)憲法委員會(huì),以審查法律的合憲性。據(jù)此,我們理所當(dāng)然地認(rèn)為最高行政法院不會(huì)實(shí)行任何形式的違憲審查。最高行政法院認(rèn)為法律是憲法和政府行政行為之間的“屏障”,是行政法院合法性審查的依據(jù)。以例言之,如果經(jīng)審查論證,行政法院認(rèn)為某一行政行為符合法律,但該法律卻明顯不符合《憲法》時(shí),行政法官總是拒絕宣布該行政行為無效,因?yàn)榉ü賯儾辉附槿肱袛嘣摲墒欠窈蠎椀膯栴}?？梢哉f,1958年《憲法》的新穎性之一在于,同時(shí)擁有憲法司法機(jī)構(gòu)和行政司法機(jī)構(gòu),而《環(huán)境憲章》作為“憲法團(tuán)”成員與其他權(quán)利宣言一樣,(28)憲法團(tuán),是指立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該遵守的具有憲法性質(zhì)的一整套的原則和規(guī)則的總稱。所載權(quán)利由憲法委員會(huì)而非最高行政法院負(fù)責(zé)[13]。

據(jù)此,如果最高行政法院在“安納西市鎮(zhèn)案”中,在法律屏障缺失時(shí)附條件單獨(dú)適用《環(huán)境憲章》,或者在后續(xù)判決中越過“法律屏障”單獨(dú)適用《環(huán)境憲章》,是希望表達(dá)《環(huán)境憲章》單獨(dú)可訴的信號(hào)。那么在有“法律屏障”的情況下,撕開屏障廢除法律,則在一定程度上侵蝕了憲法委員會(huì)的權(quán)限。對(duì)此,最高行政法院一直保持高度謙抑的態(tài)度,幾乎視其為禁忌。但是,最高行政法院的這一態(tài)度正在發(fā)生變化。

(一) 避免依據(jù)《環(huán)境憲章》審查法律

在2006年“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”中,最高行政法院在判決中提到,可以通過《環(huán)境憲章》生效之前的法律來審查行政行為,“前提條件是立法規(guī)定……與《環(huán)境憲章》產(chǎn)生的要求不矛盾”。因此可以推演,如果立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》要求不符就會(huì)隱含廢除違反《環(huán)境憲章》的立法規(guī)定。但是這種隱含廢除立法規(guī)定的審查似乎只是一種學(xué)術(shù)假設(shè)。我們?cè)趺茨芟胂?被認(rèn)定為在某種程度上承擔(dān)確?！董h(huán)境憲章》內(nèi)容不被侵害的法律與《環(huán)境憲章》本身不符呢?

盡管不太可能出現(xiàn)立法規(guī)定與《環(huán)境憲章》條款之間實(shí)質(zhì)性不相容的情況,但形式不相容還是較為容易發(fā)生的。根據(jù)“安納西市鎮(zhèn)案”,《環(huán)境憲章》所載的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)定來限定,行政規(guī)范如果作出規(guī)定,就是越權(quán),會(huì)被宣布為違憲。

2009年,最高行政法院第一次有機(jī)會(huì)處理這樣的案例,但其保持了一貫的合法性審查立場(chǎng),不越雷池。在這個(gè)案件中,法國(guó)自然環(huán)境協(xié)會(huì)堅(jiān)稱,《環(huán)境法典》第L.512-17條已被2005年3月1日的憲法隱含廢除。《環(huán)境法典》第L.512-17條旨在要求環(huán)境保護(hù)設(shè)備的操作員在關(guān)閉設(shè)備時(shí)承擔(dān)預(yù)防和維修的義務(wù)。但是,《環(huán)境法典》第L.512-17條卻將制定預(yù)防和維修細(xì)則的任務(wù)委托給最高行政法院的一項(xiàng)法令。因此,申請(qǐng)人認(rèn)為,《環(huán)境憲章》第3條、第4條和第7條隱含地廢除了2005年3月1日之前的這些立法規(guī)定。第3條規(guī)定,每一個(gè)人“在法律規(guī)定的條件下”都應(yīng)當(dāng)預(yù)防其自身對(duì)環(huán)境造成的損害。同樣,根據(jù)第4條,每一個(gè)人都應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定的條件為其自身對(duì)環(huán)境造成的損害承擔(dān)賠償。第7條也規(guī)定了立法機(jī)關(guān)在確定環(huán)境知情權(quán)的條件與限制方面的專屬權(quán)力。

初次面對(duì)這樣的要求,一方面,最高行政法院例行公事地澄清說,在《憲法》第61-1條所規(guī)定的合憲性先決程序生效之前[18],它沒有必要審查立法條文的合憲性。另一方面,最高行政法院認(rèn)為應(yīng)由其“找到被廢除的,即使是隱含廢除的《環(huán)境憲章》之前的立法規(guī)范”(29)參見CE. 12 janvier 2009, France Nature Environnement, n°289080。。

在本案中,有關(guān)《環(huán)境憲章》第3條和第4條,最高行政法院認(rèn)為立法機(jī)關(guān)已經(jīng)充分界定了“《環(huán)境憲章》第3條和第4條所確定的有關(guān)預(yù)防和賠償原則”。因此,《環(huán)境憲章》并未廢除相關(guān)法令的規(guī)定。關(guān)于《環(huán)境憲章》第7條程序性環(huán)境權(quán)利條款,最高行政法院認(rèn)為,《環(huán)境法典》第L.512-17條關(guān)于信息和參與具體規(guī)定的缺失,“無法產(chǎn)生授權(quán)行政機(jī)關(guān)介入法律領(lǐng)域,以定義這些要素的作用”。但與憲法委員會(huì)職能不同,最高行政法院無權(quán)審查立法機(jī)關(guān)的消極無能,因此,最高行政法院也就無法因立法機(jī)關(guān)的失職作出隱含廢除。據(jù)此,由于立法機(jī)關(guān)的緘默而產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,應(yīng)該被解釋為符合憲法。(30)值得注意的是,雖然該案與“安納西市鎮(zhèn)案”相似,但最高行政法院的態(tài)度則有微妙差異。在“安納西市鎮(zhèn)案”中,最高行政法院認(rèn)可法律缺失時(shí)《環(huán)境憲章》的附條件單獨(dú)可訴性,是因?yàn)楫?dāng)事人的訴求是廢除法令;但在“法國(guó)自然環(huán)境協(xié)會(huì)案”中,當(dāng)事人訴求是依據(jù)《環(huán)境憲章》隱含廢除法律,最高行政法院將自身權(quán)限收歸到合法性審查的安全地帶。

簡(jiǎn)言之,在這個(gè)案例中,最高行政法院認(rèn)為與《環(huán)境憲章》第3條和第4條相關(guān)的立法規(guī)定自身已經(jīng)充分界定了《環(huán)境憲章》所載原則,無須廢除,與《環(huán)境憲章》第7條相關(guān)的立法規(guī)定雖然并未界定環(huán)境知情權(quán)的條件和限制,但由于最高行政法院與憲法委員會(huì)的職能不同,為避免審查立法機(jī)關(guān)的失職,進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的“違憲審查”。最高行政法院一般默認(rèn)行政機(jī)關(guān)為了法制的連續(xù)性,取代部分立法機(jī)關(guān)職能的行為是合憲的。

(二) 依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律

但是,如果是《環(huán)境憲章》生效之前的一項(xiàng)立法規(guī)定明確地將《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)的條件與限制的定義權(quán)授予行政機(jī)關(guān),這與《憲法》不符,必須被隱含廢除。如2009年7月24日“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”的判決確認(rèn)了這一點(diǎn),最高行政法院在該判決書中隱含地廢除了來自1992年7月13日法律的《環(huán)境法典》第L.125-3條。該立法條款涉及主動(dòng)向公眾提供涉及轉(zhuǎn)基因的信息:“由行政當(dāng)局(Autorité Administrative)確保公眾獲得信息的方法……以及確認(rèn)‘對(duì)授權(quán)持有人施加的義務(wù)’?！?31)參見CE. 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRIGEN), n°305315。另可參見最高行政法院同一天作出的第n°305314號(hào)判決。因?yàn)檫@些規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)具體規(guī)定告知公眾公共信息的條件。最高行政法院認(rèn)為這些規(guī)定“與《環(huán)境憲章》的要求不符”。

當(dāng)最高行政法院廢除與《憲法》不符的立法規(guī)定后,行政法官發(fā)現(xiàn)可以不再認(rèn)為這些立法規(guī)定限定了《環(huán)境憲章》所載權(quán)利。后續(xù),最高行政法院遵照“安納西市鎮(zhèn)案”的說理邏輯,認(rèn)為沒有什么可以阻止法官直接適用《環(huán)境憲章》來審查受廢止立法規(guī)定調(diào)整的法令的合憲性。

因此,在上述“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”的判決中,最高行政法院就《環(huán)境憲章》第3條和第7條直接審查了法令的合法性。關(guān)于《環(huán)境憲章》第7條,最高行政法院認(rèn)為,有關(guān)向公眾提供信息的法令:“在所有人行使與環(huán)境有關(guān)的信息的權(quán)利中,有助于界定條件和限制……因此是越權(quán)的。”同樣,與《環(huán)境憲章》第3條有關(guān)的法令,最高行政法院也認(rèn)為:“關(guān)于預(yù)防對(duì)環(huán)境造成損害的條件只能由法律確定,因此,法令是越權(quán)的。”

到此,最高行政法院理順了《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)單獨(dú)可訴的完整適用思路。首先,在“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”中,暗示《環(huán)境憲章》之前頒布法律不能與《環(huán)境憲章》矛盾;其次,通過“安納西市鎮(zhèn)案”確認(rèn)法律缺位時(shí)可附條件直接援引《環(huán)境憲章》審查行政法令;最后,在“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”中,連貫起了依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律,單獨(dú)、直接適用《環(huán)境憲章》的說理邏輯。

五、 憲法環(huán)境權(quán)司法化的構(gòu)建

法的可訴性作為法的基本特征之一,是指法律具有被任何人在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中通過爭(zhēng)議解決程序加以運(yùn)用,從而維護(hù)自身權(quán)利的可能性[19]。憲法環(huán)境權(quán)可訴性問題屬于憲法司法化的探討范疇,涉及合憲性解釋、憲法作為裁判說理依據(jù)以及違憲審查問題。可訴性或司法化概念的泛化使得贊同和反對(duì)的討論不斷[20-21]。其實(shí),憲法司法化的層次重塑可以有效地?fù)荛_云霧,解決當(dāng)前困境。狹義的憲法司法化指的是憲法可以作為說理依據(jù),中義的憲法司法化為法院能夠適用憲法進(jìn)行說理和裁判,廣義憲法司法化則指法院既可以援引憲法作為說理、裁判依據(jù),又可以進(jìn)行違憲審查[22]。法國(guó)行政法院對(duì)《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)的進(jìn)階適用,經(jīng)由“結(jié)合可訴性”“單獨(dú)可訴性”的路徑,在憲法司法化的三個(gè)層面上都證成了憲法環(huán)境權(quán)可訴性。至于我國(guó),結(jié)合行政裁判實(shí)例來看,在狹義和中義憲法司法層次上,環(huán)境憲法條款及其引申出的環(huán)境權(quán)益存在可訴空間和實(shí)踐需要。

(一) 憲法環(huán)境權(quán)可訴性在法國(guó)行政法院系統(tǒng)的證成

法國(guó)行政法院用裁決逐步證成《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)的可訴性。但是,針對(duì)“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”中顯示的最高行政法院越權(quán)依據(jù)《環(huán)境憲章》對(duì)法律進(jìn)行違憲審查傾向,仍應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。

1.《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)具備可訴性。從環(huán)境權(quán)規(guī)范效力、憲法司法化的層次重塑以及基本權(quán)利理論三個(gè)視角出發(fā),均能得出法國(guó)行政法院認(rèn)可《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)具備可訴性的結(jié)論。

一方面,從環(huán)境權(quán)規(guī)范效力出發(fā),訴訟案例可以分為兩類:一類將侵犯環(huán)境權(quán)和違反具體立法一并作為判決理由,是為“結(jié)合可訴性”;另一類將侵犯環(huán)境權(quán)單獨(dú)作為判決理由,不以具體立法作為依據(jù),是為“單獨(dú)運(yùn)用可訴性”,即環(huán)境權(quán)能夠自我執(zhí)行。當(dāng)然,法院認(rèn)可憲法環(huán)境權(quán)的單獨(dú)可訴性需要一定條件,相關(guān)環(huán)境立法缺位和憲法司法化[3]。(32)也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境立法不完善是環(huán)境權(quán)可訴的前提,因此環(huán)境權(quán)訴訟多發(fā)于環(huán)境法制后發(fā)國(guó)家。我國(guó)環(huán)境法制大體完備,故而環(huán)境權(quán)訴訟的必要性減弱。對(duì)此,本文持保留意見,其一,相關(guān)立法缺位確實(shí)是環(huán)境權(quán)司法的前提條件之一,但“相關(guān)立法”應(yīng)具體化為個(gè)案涉及的相關(guān)法律條款是否缺位,以整體法制完備阻卻環(huán)境權(quán)司法的適用,可能會(huì)在特定情景下不利于當(dāng)事人維權(quán);其二,法國(guó)的憲法委員會(huì)和最高行政法院的訴訟實(shí)例表明,環(huán)境權(quán)訴訟未必見長(zhǎng)于環(huán)境法制后發(fā)國(guó)家。從法國(guó)行政法院系統(tǒng)對(duì)《環(huán)境憲章》的進(jìn)階運(yùn)用來看,《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)具備結(jié)合可訴性和單獨(dú)運(yùn)用可訴性。在“法律屏障理論”的框架下,最高行政法院雖持謹(jǐn)慎態(tài)度,但也經(jīng)由判決將《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)由結(jié)合可訴推向單獨(dú)可訴。在“鳥類保護(hù)同盟案”等判例中,傾向于固守本身合法性審查的角色,將《環(huán)境憲章》藏身于相關(guān)立法條款身后,用“法律與《環(huán)境憲章》產(chǎn)生的要求不矛盾”的表述使《環(huán)境憲章》具備了結(jié)合可訴性;在“安納西市鎮(zhèn)案”等案例中,認(rèn)為在相關(guān)法律規(guī)范緘默時(shí),可以僅依據(jù)《環(huán)境憲章》審查,《環(huán)境憲章》具有了附條件的單獨(dú)可訴性;在“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”等判例中,依據(jù)《環(huán)境憲章》廢除法律,使《環(huán)境憲章》具有單獨(dú)可訴性。至此,最高行政法院證成了基層行政法庭在“香檳沙隆狂歡案”中確認(rèn)的憲法環(huán)境權(quán)是基本權(quán)利,具有可訴性的論斷。

另一方面,從憲法司法化的層次重塑來看,法國(guó)行政法院系統(tǒng)對(duì)《環(huán)境憲章》憲法環(huán)境權(quán)的運(yùn)用包含了憲法司法化的三個(gè)層面。其中,最高行政法院尤為謹(jǐn)慎,在實(shí)質(zhì)第一案“布列塔尼河流和水資源保護(hù)協(xié)會(huì)案”中,僅將《環(huán)境憲章》作為說理依據(jù),在裁判依據(jù)里用“《憲法》,尤其是序言”包含了《環(huán)境憲章》,在狹義的憲法司法化層次上使得憲法環(huán)境權(quán)具有可訴性。在2006—2007年拒絕將《環(huán)境憲章》作為法律依據(jù)提起訴訟的案例中,也是在裁判依據(jù)中用了“1958年10月4日《憲法》以及其序言”中包含的《環(huán)境憲章》來指代。在時(shí)間上的第一案“鳥類保護(hù)同盟案”中,將《環(huán)境憲章》作為判決依據(jù)和說理依據(jù),在中義層次上適用憲法環(huán)境權(quán)。直到“獨(dú)立基因工程研究與信息委員會(huì)案”時(shí),隱含廢除法律,直接適用《環(huán)境憲章》,使得憲法環(huán)境權(quán)具有廣義層面上的可訴性。

再者,從環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利視角進(jìn)行檢視,行政法院訴訟中的憲法環(huán)境權(quán)包含“主觀權(quán)利”屬性,具有可訴性?；緳?quán)利包含“客觀價(jià)值秩序”和“主觀權(quán)利”屬性,所謂“主觀權(quán)利”面相指的是公民為了救濟(jì)個(gè)人主觀權(quán)利,以其環(huán)境權(quán)被侵犯為由提起主觀訴訟[10]。從法國(guó)行政法院系統(tǒng)對(duì)《環(huán)境憲章》的應(yīng)用來看,相關(guān)申請(qǐng)人均能依據(jù)《環(huán)境憲章》所載實(shí)體性環(huán)境權(quán)或程序性環(huán)境受到損害提起訴訟,且法院也不諱言直接通過《環(huán)境憲章》權(quán)利條款作出判決。值得注意的是,法國(guó)行政法院系統(tǒng)與憲法委員會(huì)的實(shí)踐相仿,程序性環(huán)境權(quán)的適用遠(yuǎn)多于實(shí)體性環(huán)境權(quán)條款,且下層行政法院在實(shí)體性環(huán)境權(quán)條款應(yīng)用方面展示出了較為積極的態(tài)度。一方面,是因?yàn)樽罡咝姓ㄔ菏軕椃ㄎ瘑T會(huì)立場(chǎng)影響,避免基于主觀性較強(qiáng)、內(nèi)涵較為模糊的實(shí)體環(huán)境權(quán)進(jìn)行說理,下層行政法庭則顧慮較少。另一方面,更是因?yàn)椤董h(huán)境憲章》中的環(huán)境信息公開、環(huán)境參與等程序性權(quán)利,需要具體立法、行政法規(guī)的細(xì)化,在合法性審查過程中,最高行政法院自然也就更有契機(jī)論及程序性環(huán)境權(quán)。

此外,除了《環(huán)境憲章》所載的實(shí)體環(huán)境權(quán)和程序環(huán)境權(quán)條款具備可訴性,上述一些判決中涉及的其他條款(如第3條、第4條和第5條)也具備可訴性。這也表明,《環(huán)境憲章》作為法國(guó)環(huán)境憲法的集成,整體都能自我執(zhí)行。這一實(shí)踐,對(duì)破解我國(guó)憲法中環(huán)境權(quán)條款缺失,環(huán)境權(quán)是否入憲莫衷一是,但環(huán)境憲法條款被頻頻援引的困境具備一定借鑒意義。

2.行政法院系統(tǒng)可以進(jìn)行憲法環(huán)境權(quán)可訴性的實(shí)踐。如果憲法委員會(huì)基于《環(huán)境憲章》的違憲審查,是《環(huán)境憲章》作為“憲法團(tuán)”成員最明確的預(yù)期結(jié)果,那么法國(guó)其他法院對(duì)《環(huán)境憲章》的應(yīng)用多少有些令人詫異。其實(shí),與我國(guó)相仿,在法國(guó),環(huán)境法一直以來是行政法的一部分,而《環(huán)境憲章》所載的環(huán)境權(quán)的行使也仰賴于行政權(quán)的保障。在實(shí)踐中,行政法院也是法國(guó)法院系統(tǒng)中明確承認(rèn)《環(huán)境憲章》所載環(huán)境權(quán)的第一個(gè)司法機(jī)構(gòu)。歷史悠久,同時(shí)扮演行政和司法兩個(gè)角色,且一貫熱衷于公共自由保護(hù)的法國(guó)最高行政法院如何進(jìn)行憲法環(huán)境權(quán)的可訴性實(shí)踐,對(duì)未來我國(guó)行政法庭在環(huán)境憲法條款和環(huán)境權(quán)可訴性方面的探索也有借鑒價(jià)值。

憲法環(huán)境權(quán)可訴性在行政法院中的展開與行政訴訟特征息息相關(guān)。法國(guó)行政法院對(duì)《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)的適用可以大致分為兩個(gè)階段,分別認(rèn)可了憲法環(huán)境權(quán)結(jié)合可訴性和單獨(dú)可訴性。這其實(shí)與行政法院自身受案范圍相關(guān),行政訴訟使得行政法院需要考察《環(huán)境憲章》、法律和法令三者間的關(guān)系[23]。行政法院視情況將《環(huán)境憲章》與法律結(jié)合審查法令,或者單獨(dú)運(yùn)用《環(huán)境憲章》審查法令。單獨(dú)適用時(shí)可能會(huì)暗示廢除法律,從而越過合法性審查的紅線,進(jìn)入違憲審查的范圍。憲法委員會(huì)則不同,直接應(yīng)用《環(huán)境憲章》進(jìn)行違憲審查本就是其本職工作。對(duì)比之下,行政法院系統(tǒng)對(duì)《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)的應(yīng)用顯得有的放矢,結(jié)合法律適用是逐漸認(rèn)可憲法環(huán)境權(quán)的中庸路徑。

行政法院系統(tǒng)與其他司法系統(tǒng)也存在默契的配合,最高行政法院完善了憲法委員會(huì)對(duì)憲法環(huán)境權(quán)的詮釋。最高行政法院與憲法委員會(huì)的密切聯(lián)系是其共同依附基本法的反映和結(jié)果[24]。“安納西市鎮(zhèn)案”即為兩個(gè)法院對(duì)話與協(xié)作的一個(gè)例證,在憲法委員會(huì)作出“轉(zhuǎn)基因生物法案”決定之前,最高行政法院一再推遲“安納西市鎮(zhèn)案”的裁決[25]。在該案件中,最高行政法院不僅承繼了憲法委員會(huì)全面認(rèn)可《環(huán)境憲章》規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)均具有憲法價(jià)值的觀點(diǎn),還完善了憲法委員會(huì)對(duì)憲法環(huán)境權(quán)的詮釋。(33)參見Décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008。最高行政法院在“安納西市鎮(zhèn)案”中指出:“《環(huán)境憲章》中定義的所有權(quán)利和義務(wù),和《憲法》序言規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)一樣,具有憲法價(jià)值。”

最高行政法院的這一判決,目的是強(qiáng)調(diào)《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)與《憲法》序言所提到的另外兩個(gè)憲法文件(《人權(quán)宣言》和1946年《憲法》序言)里的權(quán)利具有相同價(jià)值。學(xué)者韋羅尼克指出:“最高行政法院希望結(jié)束已經(jīng)很精確的權(quán)利和自由(往往是個(gè)人自由),和那些比較抽象的社會(huì)、文化或環(huán)境等權(quán)利和自由之間的論戰(zhàn)?！盵26]這種劃分更多的是旨在消除某些權(quán)利的意識(shí)形態(tài)和政治顧慮,而不是基于嚴(yán)格的法律分析[27]。據(jù)此,最高行政法院試圖告訴我們,憲法規(guī)范無論其精確度或抽象度如何,都直接適用于所有人,因此從理論上所有人都可以提出訴訟。簡(jiǎn)單地說,法官可能因每個(gè)案件的案情差異,對(duì)這些權(quán)利和原則有不同的解釋,但不影響每個(gè)人均有權(quán)在訴訟中主張享有健康環(huán)境的權(quán)利。

(二) 我國(guó)環(huán)境憲法條款可訴性的理路與設(shè)想

通過2018年的憲法修改,《憲法》序言“生態(tài)文明條款”、第9條和第26條的環(huán)境與資源條款以及第89條國(guó)務(wù)院生態(tài)職能條款共同構(gòu)成了我國(guó)的環(huán)境憲法規(guī)范體系,《憲法》成為我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的根本法依據(jù)[28]。其中并無環(huán)境權(quán)條款,不過也有學(xué)者認(rèn)為,雖然我國(guó)《憲法》第26條所規(guī)定的國(guó)家保護(hù)環(huán)境的義務(wù)是一項(xiàng)客觀法義務(wù),也不排除從中解釋出公民環(huán)境權(quán)的可能性,即在國(guó)家不履行環(huán)保義務(wù)的情況下,特定公民可以向國(guó)家提出申請(qǐng),如果國(guó)家不作為,就侵犯了該公民針對(duì)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)[10]。未來,無論是在《憲法》中還是在立法層面新增環(huán)境權(quán)條款,法國(guó)行政法院對(duì)憲法環(huán)境權(quán)條款的可訴性實(shí)踐對(duì)我國(guó)環(huán)境憲法條款及其引申出的環(huán)境權(quán)益可訴建構(gòu)具有一定借鑒意義。

1.我國(guó)環(huán)境憲法條款可訴的制度空間。在我國(guó)現(xiàn)有語境中,在狹義和中義的憲法司法化層面上,環(huán)境憲法條款存在可訴的制度空間。如前所述,憲法司法化不等同于違憲審查,在我國(guó)亦不例外。具體而言,違憲審查一般指的是由法院具體承擔(dān)對(duì)次級(jí)立法的審查,推翻違憲法律而讓憲法規(guī)范的效力直接實(shí)現(xiàn),這與我國(guó)現(xiàn)行的全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)力沖突,廣義層面上的憲法環(huán)境權(quán)司法化與我國(guó)現(xiàn)行制度不兼容;從中義憲法司法化視角來看,雖然民事訴訟和刑事訴訟中禁止將憲法作為裁判依據(jù),但行政訴訟中并未明確禁止,存在嘗試的空間;至于狹義層次的憲法司法化,即便是最高人民法院印發(fā)的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》等文件也允許憲法作為說理依據(jù)出現(xiàn),在狹義層次,環(huán)境憲法條款的引用并無障礙。

我國(guó)環(huán)境憲法不應(yīng)是束之高閣的口號(hào)。環(huán)境法依賴于行政權(quán)的保護(hù),而我國(guó)行政法庭往往以行政法沒有規(guī)定環(huán)境權(quán)為由拒絕認(rèn)定行政機(jī)關(guān)侵犯了公民的環(huán)境權(quán),這更凸顯了在行政訴訟中援引環(huán)境憲法的必要性[10]。實(shí)踐中,我國(guó)不乏在行政訴訟中援引環(huán)境憲法的實(shí)例,將環(huán)境憲法條款作為說理依據(jù)。以《憲法》序言“生態(tài)文明”條款為例,如“北京市某某區(qū)人民檢察院訴北京市某某區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局土地行政監(jiān)督案”中,面對(duì)原告認(rèn)為被告怠于履行對(duì)所屬事業(yè)單位違法出租國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)的指控,法院認(rèn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)是“生態(tài)文明”建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ),受憲法和法律保護(hù),保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的安全是各監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)盡職責(zé)和全體人民的應(yīng)盡義務(wù)。(34)參見北京市某某區(qū)人民檢察院訴北京市某某區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局土地行政監(jiān)督案,北京市通州區(qū)人民法院(2017)京0112行初101號(hào)行政判決書。此非個(gè)例,在上海某某船舶燃料有限公司與上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局要求撤銷行政處罰糾紛上訴案[上海市第三中級(jí)人民法院(2018)滬03行終300號(hào)行政判決書]和楊某某與株洲市人民政府房屋行政征收糾紛上訴案[株洲市中級(jí)人民法院(2013)株中法行終字第14號(hào)行政判決書]中均有體現(xiàn)?；诃h(huán)境憲法其他條款的審查也不在少數(shù),如在“盛某某、胡某某資源行政管理”案中,法院綜合“生態(tài)文明”條款和《憲法》第9條灘涂資源國(guó)有條款進(jìn)行說理,駁回上訴人要求撤銷責(zé)令退還非法占用海域行政處罰的要求。(35)參見盛某某、胡某某資源行政管理案,浙江省高級(jí)人民法院(2019)浙行終1259號(hào)行政判決書。

總的來說,在實(shí)踐中,狹義的環(huán)境憲法條款可訴已經(jīng)得到證實(shí),中義層次的環(huán)境憲法條款可訴路徑仍有待進(jìn)一步探索。

2.環(huán)境憲法條款在行政訴訟中的可訴性構(gòu)建。對(duì)于法院在裁判中援引憲法,我國(guó)已有廣泛的討論,盡管存在諸多批評(píng),在我國(guó)司法實(shí)踐中憲法引用確實(shí)存在[29-30],謹(jǐn)慎地允許環(huán)境憲法在行政訴訟作為說理、裁判依據(jù)(即中義的憲法司法化層面),能在一定程度上補(bǔ)足憲法環(huán)境權(quán)缺失的不足。

當(dāng)然,為維護(hù)憲法威嚴(yán),防止憲法濫用誤用,不可完全仿照法國(guó)司法實(shí)踐。結(jié)合我國(guó)行政訴訟特點(diǎn)可建立如下援引原則:首先,行政審判庭應(yīng)謹(jǐn)記自身合法性審查的角色定位,盡量依據(jù)法律審查行政行為的合法性,環(huán)境憲法條款可以作為補(bǔ)強(qiáng)說理依據(jù);其次,如相關(guān)法律缺失,可以將環(huán)境憲法條款作為裁判依據(jù)審查相關(guān)行政行為;最后,若相關(guān)法律確實(shí)明顯不符合環(huán)境憲法要求,必要時(shí)可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。其實(shí),這也并非法國(guó)“法律屏障理論”特有的憲法司法化方式,憲法固有的安全網(wǎng)功能也可以作為這一路徑的注腳[31]。(36)所謂憲法安全網(wǎng)功能,是指裁判者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先援引憲法條款而具體形成的法律規(guī)則,而無須直接將憲法環(huán)境權(quán)作為司法裁判的依據(jù)。當(dāng)尚無法律應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題時(shí),退居幕后的環(huán)境權(quán)條款可以發(fā)揮填補(bǔ)立法漏洞的作用。

此外,法院在適用憲法時(shí),為免侵害全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法解釋權(quán),(37)即普通法院在訴訟中解釋憲法,但不依據(jù)憲法廢除法律,是維護(hù)憲法的一種模式。在涉及“生態(tài)文明”“憲法”等表述時(shí),由于其文意清晰且為大眾所熟知和接受,可直接適用。但是,如若需要進(jìn)一步解釋憲法和法律,則可考慮層轉(zhuǎn)到最高人民法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋。這是由于我國(guó)合憲性審查制度的獨(dú)特性所致,涉及法院部分的“具體合憲性審查”一般指的是法院在具體案件的審判過程中,認(rèn)為有法律法規(guī)與憲法相抵觸,可以層轉(zhuǎn)給最高人民法院,由其向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面“要求”進(jìn)行合憲性審查,而非直接解釋憲法[32]。(38)《立法法》第110條規(guī)定,認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,最高人民法院有“要求”全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查的權(quán)利,公民和其他一些單位有“建議”全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查的權(quán)利。其實(shí),如將來在法律層面新增環(huán)境權(quán)條款,由于其內(nèi)涵模糊,行政審判庭對(duì)其適用也應(yīng)保持高度謙抑:首要考慮將其作為補(bǔ)強(qiáng)說理依據(jù);在無相關(guān)裁判依據(jù)的情況下作為裁判依據(jù);如確有必要可以層轉(zhuǎn)給最高人民法院,請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。概言之,行政訴訟中援引環(huán)境憲法或環(huán)境權(quán)條款,應(yīng)循序漸進(jìn),以實(shí)效為導(dǎo)向,以期對(duì)環(huán)境法理性回歸和法網(wǎng)體系動(dòng)態(tài)構(gòu)筑提供實(shí)質(zhì)參考[33-34]。

憲法環(huán)境權(quán)的可訴性是環(huán)境法制發(fā)展的核心爭(zhēng)點(diǎn)和生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值追求。法國(guó)《環(huán)境憲章》生效后近20年間,其所載憲法環(huán)境權(quán)可訴性得到了司法實(shí)踐的驗(yàn)證。雖然我國(guó)與法國(guó)在司法體系和法制發(fā)展進(jìn)程上有差異,但新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)亟須可訴化環(huán)境權(quán)保障的困境相仿。法國(guó)行政法院緊隨憲法委員會(huì)的步伐,借由“法律屏障理論”,用判決證成了《環(huán)境憲章》所載憲法環(huán)境權(quán)在行政法院系統(tǒng)中具有結(jié)合可訴性和單獨(dú)可訴性,或許可以為我國(guó)憲法環(huán)境權(quán)缺失下的環(huán)境權(quán)益保障提供一個(gè)新的視角。當(dāng)然,憲法環(huán)境權(quán)抑或是環(huán)境權(quán)本身固有的內(nèi)涵模糊缺陷以及適用過程中行政法院越過合法性審查紅線,進(jìn)入違憲領(lǐng)地的嘗試也是我們所應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待的。