結(jié)構(gòu)功能主義理論為解釋社會組織直接登記制度功能實(shí)現(xiàn)與否提供了一個系統(tǒng)的分析框架，可以彌補(bǔ)既有研究的碎片化缺陷。該文在實(shí)踐層面選取H省為個案研究對象，結(jié)合結(jié)構(gòu)功能主義理論分析發(fā)現(xiàn)，直接登記制度的適應(yīng)功能與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能已基本達(dá)成，但整合功能與潛在模式維持功能尚待發(fā)掘。對此，應(yīng)健全社會組織綜合監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)社會組織發(fā)展的“社會選擇”，消除民政部門的內(nèi)部張力，從而促進(jìn)直接登記制度功能的充分實(shí)現(xiàn)。

黨的十八大以來，社會組織在國家和社會治理中的作用愈發(fā)顯現(xiàn)，日益發(fā)展為構(gòu)建共建共治共享社會治理格局中不可或缺的重要力量。然而，長期以來實(shí)行的雙重管理體制限制了社會組織的發(fā)展壯大與功能發(fā)揮。為充分發(fā)揮社會組織在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的正能量，黨中央和各級黨委政府對社會組織發(fā)展的宏觀政治制度進(jìn)行摸索，并作適應(yīng)性調(diào)整。以多地區(qū)實(shí)踐探索為基礎(chǔ)，國家層面嘗試對社會組織登記管理體制進(jìn)行改革。2013年，首次提出對部分社會組織實(shí)施直接登記制度；2016年，再次對社會組織管理制度改革作出安排，并要求穩(wěn)妥推行直接登記制度。直接登記制度是指滿足相關(guān)條件的社會組織，無需其業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行前置審查就可直接到民政部門登記；其功能定位在于降低社會組織登記門檻，釋放社會組織發(fā)展空間，激發(fā)社會組織活力，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。

根據(jù)實(shí)際情況來看，直接登記制度在改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力方面發(fā)揮了一定的積極作用，但也出現(xiàn)了一系列問題，如舊有體制影響以及與現(xiàn)行制度相配套的政策尚不完善、管理能力有限以及對社會組織的行政監(jiān)管不夠有力等問題。學(xué)術(shù)界在對諸多問題進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，提出了針對性建議，試圖打破直接登記制度的發(fā)展瓶頸，使其發(fā)揮更好的作用。然而，既有研究往往將社會組織看作研究的對象與主體，關(guān)于直接登記制度的討論并未引起足夠的重視。此外，當(dāng)前理論界對于“直接登記制度功能能否實(shí)現(xiàn)？”“應(yīng)如何進(jìn)一步推動直接登記制度？”等問題的回答缺乏系統(tǒng)的分析視角，呈現(xiàn)出碎片化的研究狀態(tài)。結(jié)構(gòu)功能主義理論以系統(tǒng)性的分析框架說明，任何社會系統(tǒng)，只有實(shí)現(xiàn)適應(yīng)功能、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能、整合功能、潛在模式維持功能才能存續(xù)。它為解決以上問題提供了思路?；诖耍疚脑趯?shí)踐層面選取H省為個案研究對象，在理論關(guān)懷上引入結(jié)構(gòu)功能主義理論為分析視角，旨在探討直接登記制度功能實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)框架，探索繼續(xù)推進(jìn)直接登記制度的對策建議，為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)直接登記制度、創(chuàng)新社會組織管理體制提供啟示。

結(jié)構(gòu)功能主義理論是西方社會學(xué)經(jīng)典理論之一。該理論闡述了社會系統(tǒng)的四個功能問題：第一個功能是社會系統(tǒng)能夠適應(yīng)其所存在的外部環(huán)境條件；第二個功能指社會系統(tǒng)可以激發(fā)和調(diào)動系統(tǒng)蘊(yùn)藏的能力與能量，確立并實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)；第三個功能強(qiáng)調(diào)通過各系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)合作，減少甚至消除系統(tǒng)的不穩(wěn)定因素；第四個功能包含著對系統(tǒng)共同價(jià)值觀的維持以及對系統(tǒng)張力的調(diào)停模式。這四個功能的實(shí)質(zhì)是指任何一種社會系統(tǒng)存在與延續(xù)要具備的基本條件，即所謂“AGIL功能模式”。其中，A （Adaptation）為“適應(yīng)”功能，指社會系統(tǒng)為適應(yīng)外部環(huán)境，對資源的控制、獲取能力以及合理分配；G （Goal attainment） 為“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”功能，指社會系統(tǒng)設(shè)置各級目標(biāo)，并充分利用現(xiàn)有資源以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；I （Integration） 為“整合”功能，主要指協(xié)調(diào)系統(tǒng)不同部分間關(guān)系，使它們在各司其職的同時(shí)又相互配合，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)功能；L （Latency） 為“潛在模式維持”功能，包括維持模式和張力處置兩個方面的內(nèi)容，前者指為整個系統(tǒng)提供價(jià)值理念，維持社會共同價(jià)值觀，后者指削減甚至消除行動者內(nèi)心的緊張和張力。

作為一個由諸多相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)組成的系統(tǒng)，具備以上四個必要條件，解決四個基本功能問題，是社會系統(tǒng)得以存續(xù)的前提。結(jié)構(gòu)功能主義理論中關(guān)于社會系統(tǒng)存續(xù)條件等問題的研究，為分析直接登記制度繼續(xù)推進(jìn)提供了一種思路和框架，即直接登記制度只有實(shí)現(xiàn)適應(yīng)功能、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能、整合功能、潛在模式維持功能，才能存續(xù)發(fā)展。首先，直接登記制度只有在社會組織管理體系中找到自身的位置，才能實(shí)現(xiàn)適應(yīng)功能；其次，直接登記制度只有完成社會組織管理體系賦予的階段性歷史使命，才能達(dá)成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能；再次，直接登記制度的實(shí)行涉及諸多單位部門，只有各司其職、各負(fù)其責(zé)，保證其有效落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)整合功能；最后，直接登記制度能否發(fā)揮潛在模式維持功能，關(guān)鍵在于其是否對社會組織價(jià)值體系的構(gòu)建與維持發(fā)揮應(yīng)有的作用，以及其是否緩解了政策系統(tǒng)內(nèi)部存在的張力。

（一）案例簡介

2013年，國務(wù)院出臺《機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，首次提出社會組織直接登記制度。同年8月，H省民政廳發(fā)布《關(guān)于對四類社會組織實(shí)行直接登記管理的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），開始分領(lǐng)域、分步驟地進(jìn)行改革，逐漸放開雙重管理的限制，在全省范圍內(nèi)對符合要求的社會組織實(shí)施直接登記制度。2014年2月，H省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織建設(shè)與管理的意見》，旨在激發(fā)社會組織活力，推動社會組織健康有序發(fā)展。2016年，《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》要求穩(wěn)妥推進(jìn)直接登記制度，并對其作規(guī)范性說明和操作性指導(dǎo)。這些改革措施對H省社會組織登記管理格局的形成具有重要意義。

本案例基于對H省直接登記制度實(shí)踐的地方性觀察，包括對不同層級政府部門工作人員與相關(guān)人士展開深度訪談所獲得的一手資料，動態(tài)呈現(xiàn)H省直接登記制度的作用機(jī)制，基于結(jié)構(gòu)功能主義理論，分析直接登記制度的功能實(shí)現(xiàn)，以探尋其繼續(xù)推進(jìn)的有效路徑。

（二）社會組織直接登記制度功能實(shí)現(xiàn)

1.適應(yīng)功能

考察直接登記制度適應(yīng)功能實(shí)現(xiàn)與否，歸根結(jié)底要看直接登記制度是否適應(yīng)其所在的外部環(huán)境。就H省實(shí)踐來看，借力2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，同年8月，H省民政廳頒布《暫行辦法》，逐步在全省范圍內(nèi)實(shí)施直接登記制度。為了讓工作人員盡快認(rèn)識和熟悉直接登記制度，H省組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)。據(jù)報(bào)道，一位環(huán)保類社會組織相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，得益于直接登記制度，一直擱淺的成立環(huán)保公益類協(xié)會的申請?jiān)谌齻€月內(nèi)順利完成。可以看出，直接登記制度是社會組織管理體制改革創(chuàng)新之舉，符合當(dāng)前社會組織發(fā)展的階段特征與現(xiàn)實(shí)需要。

2.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能

衡量直接登記制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能達(dá)成的最直接標(biāo)準(zhǔn)在于其是否刺激了社會組織數(shù)量增長。從政策實(shí)踐來看，2014年2月，H省發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織建設(shè)與管理的意見》，大大推動了直接登記制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能的發(fā)揮。從內(nèi)容來看，該《意見》不僅詳細(xì)部署了社會組織的建設(shè)與管理工作，還通過可視化的方式提出數(shù)量上的要求：“力爭到2020年，全省社會組織總量達(dá)到4萬個以上，平均每萬人擁有社會組織5個以上（其中A市達(dá)到每萬人7個以上），實(shí)現(xiàn)全省社會組織數(shù)量穩(wěn)步增長?！贝送猓瑸榧ぐl(fā)各地發(fā)展社會組織的熱情，H省將社會組織發(fā)展情況納入績效考核，使得各級民政部門對直接登記制度持更加積極、開放的態(tài)度。數(shù)據(jù)顯示，直接登記制度實(shí)施后一段時(shí)間內(nèi)，H省各級社會組織數(shù)量急劇增長，進(jìn)一步強(qiáng)化了直接登記制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能。

3.整合功能

社會組織綜合監(jiān)管成效是考察直接登記制度整合功能的一面鏡子。H省在實(shí)行直接登記制度的過程中，未及時(shí)出臺相應(yīng)的配套政策，造成原有業(yè)務(wù)主管單位與當(dāng)下登記管理機(jī)關(guān)之間職權(quán)、職責(zé)不清晰，導(dǎo)致對社會組織的監(jiān)管工作陷入困境。H省A市民政局L局長表示：“政策剛放開，雖然《暫行辦法》要求四大類都可以直接登記，很多社會組織都來登記，但是這些新成立的社會組織具體該如何監(jiān)管，沒有說清楚。各個部門的職責(zé)劃分不明確，具體操作容易出現(xiàn)問題。”直接登記制度去掉業(yè)務(wù)主管單位的說法，給予業(yè)務(wù)主管單位一個推脫參與社會組織監(jiān)管的理由。然而，業(yè)務(wù)主管單位脫離社會組織監(jiān)管只是綜合監(jiān)管無法有效實(shí)施的冰山一角。從實(shí)然的意義上看，相應(yīng)制度的缺失，使得有關(guān)單位紛紛打起政策的擦邊球，推脫本應(yīng)對社會組織履行的監(jiān)管責(zé)任，最終導(dǎo)致對社會組織綜合監(jiān)管無法有效實(shí)行。

2016年出臺的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，高度重視社會組織綜合監(jiān)管體系的建立，多次提到有關(guān)內(nèi)容，為社會組織綜合監(jiān)管提供了制度保障。然而，利益壁壘首先成為建立社會組織綜合監(jiān)管體系的一大阻礙。社會組織綜合監(jiān)管涉及不同部門，各部門在具有自身核心利益的同時(shí)又在一定程度上擁有關(guān)于社會組織監(jiān)管的管理權(quán)與審批權(quán)。在多部門合作監(jiān)管社會組織的實(shí)踐過程中，各部門往往將自身利益置于第一位，按照自身利益最大化邏輯行事。加之H省不同層級、不同部門間尚未建立及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，“各自為政”“政出多門”現(xiàn)象頻發(fā)，最終導(dǎo)致社會組織綜合監(jiān)管無法有效落實(shí)。T縣民政局W局長嘆息道：“我們是要牽頭進(jìn)行綜合監(jiān)管，但是跟其他部門合作比較困難，加上信息溝通不順暢，很多業(yè)務(wù)我們也不了解?，F(xiàn)在業(yè)務(wù)主管單位取消了，他們的積極性不好調(diào)動，綜合監(jiān)管是一個難題。”社會組織綜合監(jiān)管陷入困境，反映出直接登記制度整合功能的失利。

4.潛在模式維持功能

潛在模式維持功能要求直接登記制度在充分發(fā)揮其保存和傳遞社會基本價(jià)值規(guī)范作用的同時(shí)，消除政策系統(tǒng)內(nèi)部存在的張力。在應(yīng)然層面，社會性是社會組織的根本屬性，社會組織發(fā)展應(yīng)遵循“社會選擇”的邏輯。然而，制度環(huán)境對社會組織的發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，影響甚至主導(dǎo)了社會組織的發(fā)展方向。一直以來，我國政府基于社會組織的權(quán)威挑戰(zhàn)能力與公共物品提供能力，對社會組織實(shí)施特色鮮明的分類控制。這在直接登記制度的實(shí)施對象上也有所體現(xiàn)。在十四大類社會組織中，直接登記制度實(shí)施對象為特定的四類社會組織，這本身蘊(yùn)含著政府分類選擇社會組織的發(fā)展邏輯。H省民政廳Z科長直言：“直接登記制度只對四大類社會組織開放，這四大類我們基本都予以登記。但是，其他類別的要繼續(xù)實(shí)行雙重管理?！庇纱丝磥?，在直接登記制度指導(dǎo)下，宏觀層面的分類控制滲透到微觀層面的政策執(zhí)行中，演變?yōu)樯鐣M織發(fā)展的“政府選擇”。

在當(dāng)前“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)型體制下，激增的社會組織數(shù)量、擴(kuò)張的民政部門職能使民政官員倍感壓力，系統(tǒng)內(nèi)部張力隨之增大。作為登記管理機(jī)關(guān)，民政部門一方面要應(yīng)對日益繁重的前置行政審批工作，另一方面要監(jiān)督管理大量社會組織的年度檢查、黨建工作與日?；顒拥龋ぷ髁匡@著增加。要完成與日俱增的工作任務(wù)，必須提供充足的資源。但是，就訪談了解到的情況來看，在H省大多數(shù)地區(qū)，人員編制沒有增加，工作資金無法落實(shí)，執(zhí)法隊(duì)伍也沒能跟上。民政部門內(nèi)部張力的存在，導(dǎo)致社會組織工作很難面面俱到。A市民政局L局長透露：“現(xiàn)在民政職能增加了，但是人員編制并沒有增加。我個人在負(fù)責(zé)原來事務(wù)的同時(shí)，社會組織的日常登記也由我負(fù)責(zé)，還有黨建工作，有時(shí)會顧不過來?！贝送?，越接近基層，民政部門工作量與工作壓力驟升的現(xiàn)象越突出。T縣民政局W局長說：“我們基層最難操作，上面政策一變，我們就要跟著變?；鶎雍芏嗌鐣M織對新的政策不了解，我們就要解釋，這無形中增加了工作量。人員沒有相應(yīng)增加，也沒有額外的經(jīng)費(fèi)去外面請人幫忙。”此外，綜合執(zhí)法隊(duì)伍尚未建立。T縣民政局人員G說：“我們?nèi)耸趾芫o張，希望上面能建立專門的執(zhí)法隊(duì)伍，幫助我們監(jiān)管社會組織?！笨傮w而言，驟增的工作任務(wù)總量與緊俏的人財(cái)物之間矛盾逐步顯現(xiàn)，民政部門系統(tǒng)內(nèi)部張力不斷擴(kuò)大。

本文通過對直接登記制度的個案研究，呈現(xiàn)直接登記制度的實(shí)踐過程，同時(shí)，借助結(jié)構(gòu)功能主義理論分析其功能實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而帶來啟發(fā)。研究發(fā)現(xiàn)，直接登記制度的適應(yīng)功能與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能基本達(dá)成，但整合功能與潛在模式維持功能尚未充分發(fā)揮，成為阻滯直接登記制度功能實(shí)現(xiàn)的重要因素。就整合功能而言，在變革一項(xiàng)制度的同時(shí)，不僅要考慮當(dāng)前背景和環(huán)境，還需要兼顧配套制度的完善。正是由于配套制度的不健全，直接登記制度實(shí)施后，部門間聯(lián)動受阻，無法建立有效的綜合監(jiān)管機(jī)制。從潛在模式維持功能來看，直接登記制度優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四大類社會組織，在政府主導(dǎo)的政策環(huán)境下為四類社會組織生存發(fā)展留存了相對寬闊的空間，暗含著“政府選擇”而不是“社會選擇”的發(fā)展邏輯，一定程度上弱化了社會組織的社會屬性。

充分發(fā)揮整合功能與潛在模式維持功能，是促進(jìn)直接登記制度功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。構(gòu)建與完善社會組織綜合監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)社會組織發(fā)展的“社會選擇”、消除民政部門內(nèi)部張力等舉措，可進(jìn)一步推進(jìn)直接登記制度。第一，健全直接登記制度配套制度，促進(jìn)建立社會組織綜合監(jiān)管體系。作為社會組織領(lǐng)域的局部性改革，建立健全直接登記制度配套制度，通過制度明確部門權(quán)責(zé)關(guān)系，是部門聯(lián)合聯(lián)動的有力保障。為提高政府綜合監(jiān)管的有效性，需要突破部門間技術(shù)限制，建立部際協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建社會組織綜合監(jiān)管信息平臺，推動部門進(jìn)行信息交換和共享。第二，正確認(rèn)識社會組織的社會性，實(shí)現(xiàn)社會組織發(fā)展的“社會選擇”；以人財(cái)物作為前提保障，有效緩解民政部門內(nèi)部張力。一方面，我國社會組織發(fā)展受到政府的制約，因此，遵從“政府選擇”的發(fā)展邏輯。然而，社會性是社會組織的基本屬性，只有實(shí)現(xiàn)“社會選擇”發(fā)展社會組織，其才能真正回歸社會。另一方面，針對民政部門擴(kuò)張的職能、激增的工作量，有必要增加相應(yīng)人員編制，給予充分的預(yù)算支持，建立專門的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，如此才能滿足日益復(fù)雜的社會組織工作需求。

（作者單位：高淼，湖南大學(xué)）