龍圣錦　邱天

摘要：目前學(xué)界對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”中“資格權(quán)”的理論研究文獻(xiàn)較為豐富，但是尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，得出的研究成果缺乏系統(tǒng)性和完整性。而理論研究的不足在一定程度上限制了宅基地“資格權(quán)”的實(shí)踐探索，不利于宅基地“資格權(quán)”的推廣，也有違該政策為民謀福利、謀福祉的初衷。如何認(rèn)識(shí)宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與構(gòu)建針對(duì)性的法律制度是明確宅基地產(chǎn)權(quán)、增加農(nóng)民收益的重要問題。鑒于此，應(yīng)當(dāng)圍繞宅基地資格權(quán)的有關(guān)問題與爭議，厘清其背后的法理邏輯，探究宅基地資格權(quán)法律制度的構(gòu)建路徑，尋找宅基地資格權(quán)從理論走向現(xiàn)實(shí)，從政策進(jìn)入立法的可行思路。

關(guān)鍵詞：宅基地；資格權(quán)；法理邏輯；路徑構(gòu)想

農(nóng)村宅基地是我國特有的一項(xiàng)保障農(nóng)民住有所居的農(nóng)村土地福利制度。有數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，農(nóng)村宅基地閑置面積達(dá)到了6.67百萬hm2的規(guī)模。上述數(shù)據(jù)說明，偏重維護(hù)人居權(quán)利而忽略經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)有鄉(xiāng)村宅基地管理制度已不能滿足鄉(xiāng)村區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展和落實(shí)城鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的需求。為了盤活農(nóng)村宅基地資源，進(jìn)一步發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）中首次明確提出了宅基地資格權(quán)的概念，我國農(nóng)村宅基地原有的宅基地所有權(quán)集體所有，宅基地使用權(quán)個(gè)人所有的“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被打破，開始向“三元”的方向轉(zhuǎn)變。如何在理順宅基地資格權(quán)的法理意涵、構(gòu)建合理的法律制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)宅基地第三權(quán)助推鄉(xiāng)村振興成為宅基地制度改革的重要議題。

1 宅基地資格權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的雙重掣肘

1.1 宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)尚無定論

作為一項(xiàng)新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，宅基地資格權(quán)于《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的宅基地“三權(quán)分置”的政策表述中首次出現(xiàn)。相較于在相關(guān)法律、政策中已經(jīng)獲得普遍規(guī)定的宅基地所有權(quán)、使用權(quán)而言，宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)等問題在相關(guān)的國家法律、宅基地政策中尚無規(guī)定，由此引發(fā)了關(guān)于宅基地資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)的學(xué)理爭議。

具體而言，學(xué)界對(duì)宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)的認(rèn)識(shí)形成了集體成員權(quán)說、宅基地使用權(quán)說、集體成員分配宅基地的資格說以及剩余權(quán)說并立的局面。法理基礎(chǔ)的理清是法律制度構(gòu)建的前提條件，而對(duì)宅基地資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)學(xué)理認(rèn)識(shí)的莫衷一是成為資格權(quán)從政策話語走向法律概念、資格權(quán)法律制度成功構(gòu)建的首要掣肘。

1.2 宅基地資格權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制有待統(tǒng)一

宅基地資格權(quán)的最終落實(shí)有賴于具體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即相關(guān)法律制度的構(gòu)建。由于宅基地資格權(quán)在現(xiàn)有立法上空缺，當(dāng)前宅基地資格權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要體現(xiàn)在各宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)容各異的試點(diǎn)方案中，有待理論釋明與制度統(tǒng)一。

法律制度的構(gòu)建為宅基地資格權(quán)從法理走向現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵步驟，但資格權(quán)權(quán)利行使規(guī)則在立法與政策上的空白現(xiàn)狀引發(fā)了各地試點(diǎn)方案中資格權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、資格權(quán)登記制度與資格權(quán)退出機(jī)制相互矛盾的結(jié)果，阻礙權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。

2 宅基地資格權(quán)的權(quán)利來源

2.1 宅基地資格權(quán)權(quán)利來源的學(xué)理爭議

宅基地“資格權(quán)”作為最新產(chǎn)生的政策表達(dá)，但理論界關(guān)于其權(quán)力淵源一直有著不同的理解，形成了宅基地資格權(quán)來源于集體成員權(quán)、宅基地資格權(quán)來源于宅基地使用權(quán)與宅基地資格權(quán)來源于特殊總有關(guān)系等觀點(diǎn)并行的局面。筆者認(rèn)為，當(dāng)前學(xué)界對(duì)宅基地資格權(quán)權(quán)利來源的區(qū)別認(rèn)識(shí)實(shí)質(zhì)上為各方對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)在邏輯與宅基地“三權(quán)”間的關(guān)系缺乏共識(shí)的結(jié)果，厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)利來源應(yīng)建立在對(duì)前述問題正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。

2.2 宅基地產(chǎn)權(quán)“二元”向“三元”轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯

宅基地產(chǎn)權(quán)“二元”結(jié)構(gòu)的法理內(nèi)涵。一方面，集體土地所 有權(quán)是表征集體公共利益的私權(quán)利；另一方面，保障農(nóng)民的居住權(quán)利為宅基地制度的首要功能，因此農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地基本上適用“公平分配、無償取得”的原則。

創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)的制度目標(biāo)。創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)是平衡宅基地的社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)價(jià)值的產(chǎn)物。一方面，保證宅基地的住房保障屬性要求保持宅基地資源配置封閉性與開放性的平衡，以此限制宅基地使用權(quán)的完全放開流轉(zhuǎn)。另一方面，“保障”宅基地資格權(quán)的穩(wěn)定性的根本目的在于“放活”宅基地使用權(quán)。

2.3 宅基地資格權(quán)源于集體成員權(quán)的辯證認(rèn)識(shí)

宅基地資格權(quán)源于集體成員身份享有的住房保障權(quán)利。宅基地資格權(quán)的身份屬性實(shí)際上為集體土地集體成員所有的本質(zhì)與集體土地的社會(huì)保障性特征共同影響的結(jié)果。首先，集體土地所有權(quán)為成員集體對(duì)于本集體所有土地的所有權(quán)，體現(xiàn)的是集體成員的共同利益。成員權(quán)為農(nóng)民基于成員身份在集體中享有的權(quán)利，為農(nóng)民個(gè)人與集體的制度鏈接。宅基地“三權(quán)分置”“放活”宅基地使用權(quán)的實(shí)質(zhì)為破除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的成員身份限制，以釋放集體土地的財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)能。生產(chǎn)方式為分配正義的邏輯起點(diǎn)，在集體財(cái)產(chǎn)公有制的前提下，任何為集體發(fā)展做出貢獻(xiàn)、承擔(dān)集體發(fā)展責(zé)任的集體成員皆有享受住房保障利益的權(quán)利，應(yīng)建立合理的分配機(jī)制加以保障。

3 宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

3.1 宅基地資格權(quán)的功能內(nèi)涵

宅基地資格權(quán)的功能應(yīng)定位為實(shí)現(xiàn)集體成員“居者有其屋”。現(xiàn)有觀點(diǎn)將宅基地資格權(quán)視為權(quán)利人向集體申請(qǐng)分配宅基地的請(qǐng)求權(quán)、集體成員繼受取得宅基地使用權(quán)的“最先受讓權(quán)”與“優(yōu)先受讓權(quán)”的認(rèn)識(shí)缺乏對(duì)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)可行性的合理解釋。本文認(rèn)為，當(dāng)前“農(nóng)戶宅基地取得困難”的困局實(shí)質(zhì)上為“一戶一宅”的宅基地分配方式與農(nóng)村人均土地資源不足、鄉(xiāng)村振興背景下集約節(jié)約利用土地需求不兼容的結(jié)果，在部分農(nóng)村地區(qū)土地資源緊張、宅基地退出不暢、農(nóng)民自愿退出意愿不足的環(huán)境下，仍以“一戶一宅”作為農(nóng)村居民住房保障的基礎(chǔ)分配制度缺乏可行性，有待變革。針對(duì)部分地區(qū)“無地可分”的現(xiàn)實(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)“建新拆舊”、集中建設(shè)（農(nóng)村住宅）”等變通“一戶一宅”分配規(guī)則保障農(nóng)村居民居住權(quán)益的舉措，2019年新修訂的《土地管理法》第六十二條第二款亦新增“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)政府保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居”的規(guī)則。因此，宅基地資格權(quán)的功能應(yīng)定位為實(shí)現(xiàn)集體成員的“居者有其屋”的權(quán)利保障。首先，法治建設(shè)應(yīng)遵循社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，法律實(shí)踐應(yīng)以社會(huì)實(shí)踐為基礎(chǔ)。在“一戶一宅”分配制度難以為繼、頻繁變通的局面下，以“居有其屋”理念重塑宅基地資格權(quán)的功能內(nèi)涵，是集體“無地可分”困境下實(shí)現(xiàn)宅基地居住保障功能的合理考量。其次，“居有其屋”為資格權(quán)內(nèi)在價(jià)值的原則性闡述，較“一戶一宅”分配規(guī)則有著更為開闊的解釋空間，回歸居住保障的價(jià)值內(nèi)涵，是權(quán)利內(nèi)涵兼顧原則性與靈活性的體現(xiàn)。

3.2 宅基地資格權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)依據(jù)權(quán)力運(yùn)行從產(chǎn)生到滅失的全過程，劃分為以請(qǐng)求權(quán)為核心，包括獲益權(quán)、退出權(quán)的三大母權(quán)能，以及以宅基地分配請(qǐng)求權(quán)為核心的十一項(xiàng)子權(quán)能。

（1）請(qǐng)求權(quán)

包括宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)取回請(qǐng)求權(quán)、宅基地同等條件優(yōu)先受讓請(qǐng)求權(quán)、宅基地第三方監(jiān)督管理請(qǐng)求權(quán)、宅基地救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)。宅基地資格權(quán)的請(qǐng)求權(quán)能使得非集體成員不得享有宅基地請(qǐng)求權(quán)。農(nóng)戶在請(qǐng)求權(quán)因宅基地不充足而未實(shí)現(xiàn)的情況下，可以對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)之宅基地享有同等條件優(yōu)先受讓權(quán)。另外，權(quán)利人還享有請(qǐng)求管理監(jiān)督第三方用地情況的權(quán)利，有權(quán)利申請(qǐng)救濟(jì)。無論是而暫時(shí)未實(shí)現(xiàn)或者是在通常情況下作為可期待利益而存在，義務(wù)主體均為集體經(jīng)濟(jì)組織。與近期觀點(diǎn)不同，筆者認(rèn)為對(duì)第三方用地情況管理權(quán)是作為請(qǐng)求權(quán)的一部分而存在。

（2）獲益權(quán)

包括宅基地居住權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)獲益權(quán)、宅基地征收補(bǔ)償權(quán)、宅基地自我管理權(quán)。至于獲益權(quán)本身，筆者認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)區(qū)分于主流觀點(diǎn)認(rèn)為的“收益”“權(quán)能?！矮@益”多表示為獲得、謀取利益，整體表現(xiàn)為積極主動(dòng)求取利益的過程，而“收”主要有收留、取來收下、收復(fù)等含義，在“收益”中主要體現(xiàn)為“取來利益并且收下”的含義?！笆铡陛^“獲”缺少了積極主動(dòng)謀取的意味，更多表現(xiàn)為收取本身的動(dòng)作。因而在涉及“三權(quán)分置”改革宅基地使用權(quán)取得后，農(nóng)戶需要自用還是通過特定方式對(duì)宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)存在一個(gè)思考過程，對(duì)于轉(zhuǎn)化為保障屬性或是獲取特定條件下利益的方式實(shí)為主動(dòng)選擇獲取的過程，因而使用“獲益權(quán)”更加妥當(dāng)。

（3）退出權(quán)

包括宅基地獲益權(quán)退出權(quán)以及宅基地整體退出權(quán)。僅退出獲益權(quán)，可以給予相應(yīng)合理補(bǔ)償。而退出宅基地，則自動(dòng)消滅集體組織成員身份，同時(shí)喪失宅基地資格權(quán)。

4 宅基地資格權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑構(gòu)想

4.1 規(guī)范認(rèn)定法律依據(jù)，推進(jìn)資格權(quán)入法進(jìn)程

宅基地資格認(rèn)定關(guān)系重大，不僅在于農(nóng)戶個(gè)人獲益權(quán)與居住權(quán)的確權(quán)，還在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的振興以及社會(huì)大局安穩(wěn)[當(dāng)下宅基地資格權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的首要任務(wù)，便是推動(dòng)宅基地資格權(quán)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)、認(rèn)定方式與認(rèn)定步驟寫入法律，使資格權(quán)確權(quán)經(jīng)由法律法規(guī)明確規(guī)范，便于權(quán)利的行使以及身份審查糾紛救濟(jì)的參照有法可依。

4.2 規(guī)范宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定機(jī)制

鑒于在宅基地資格主體界定上，學(xué)界確實(shí)存在“農(nóng)戶”與“集體成員個(gè)人”兩種不同觀點(diǎn)，出于中國農(nóng)村長期存在的家戶制觀念以及財(cái)產(chǎn)處理方式，使用“農(nóng)戶”作為宅基地資格主體具有成員關(guān)系較為穩(wěn)定執(zhí)行與協(xié)調(diào)成本較低、地域歷史認(rèn)同感接受度強(qiáng)、較大限度保護(hù)農(nóng)業(yè)戶籍個(gè)體在集體經(jīng)濟(jì)組織中的利益、實(shí)踐中多用作集體經(jīng)濟(jì)組織基本成員等獨(dú)特優(yōu)點(diǎn)，因而采用“農(nóng)戶”為權(quán)利主體與權(quán)利行使主體似乎并無不妥。然而，隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“人戶分離”現(xiàn)象的發(fā)生與正常農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)愈加頻繁，單純以戶籍作為認(rèn)定基礎(chǔ)，易引發(fā)利益分配不均與村民抵觸情緒，更有學(xué)者指出農(nóng)村戶籍制度應(yīng)當(dāng)劃清行政管理綜合手段與私權(quán)界限，考慮到該種因素，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村戶籍登記建立綜合評(píng)價(jià)體系，建立農(nóng)村綜合評(píng)價(jià)認(rèn)定責(zé)任小組，綜合考量戶籍地居住地符合情況、村民民主協(xié)商意見、經(jīng)濟(jì)來源與經(jīng)濟(jì)能力、是否為“新村民”或個(gè)別特殊人員等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合認(rèn)定，同時(shí)由地方政府出臺(tái)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置救濟(jì)措施以監(jiān)督該評(píng)價(jià)認(rèn)定體系正常運(yùn)行。

4.3 建立宅基地資格權(quán)的登記制度

宅基地登記工作改革試點(diǎn)以來，全國各地實(shí)踐措施不一，主要有發(fā)放資格權(quán)登記卡進(jìn)行單獨(dú)登記（如浙江省德清縣等）、山東省試點(diǎn)地區(qū)保留資格權(quán)的地票期權(quán)發(fā)放、不動(dòng)產(chǎn)登記簿特別注明（如安徽省旌德縣等）、不體現(xiàn)資格權(quán)（如江西省余江縣）。綜合各種實(shí)踐方式來看，發(fā)放資格權(quán)憑證較為便利管理，可以確立宅基地資格權(quán)登記制度，對(duì)于符合條件的農(nóng)戶予以頒布證書或其他權(quán)利憑證，外顯資格權(quán)的表現(xiàn)形式。將資格權(quán)的認(rèn)證與確權(quán)并入到不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)管理體系，同時(shí)規(guī)定明確該憑證的繼承機(jī)制與更換機(jī)制，注明權(quán)利憑證使用方式、使用規(guī)則、使用注意等信息。

4.4 規(guī)范宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制

根據(jù)各地實(shí)踐情況反饋，宅基地退出可以分為三種方式，第一種是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制收回的情形，包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員因退出集體而失去成員身份的情形，此時(shí)成員身份權(quán)利與資格權(quán)全部放棄；第二種為宅基地資格權(quán)人自愿放棄權(quán)利，包括有償退出資格權(quán)的情形。而為了保護(hù)放棄資格權(quán)后不存在資格權(quán)的農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織可以予以適當(dāng)補(bǔ)償，也需要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，并定期進(jìn)行考察。避免農(nóng)戶無地、無居等特殊情況的發(fā)生。

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