[摘要]《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）在2022年4月由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合14個(gè)有關(guān)部門(mén)單位共同發(fā)布。本文通過(guò)對(duì)《規(guī)定》的系統(tǒng)性梳理，對(duì)關(guān)于賠償權(quán)利人職責(zé)范圍與工作程序、環(huán)境損害賠償案件中公眾參與和磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蔫b定評(píng)估和督察考核工作等幾個(gè)方面進(jìn)行探究相關(guān)規(guī)定的具體適用問(wèn)題，對(duì)《規(guī)定》在青海重大環(huán)境治理決策中的推廣與執(zhí)行提出相應(yīng)建議，加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境法律制度的配套與銜接，從而促進(jìn)建設(shè)具有青海特色的生態(tài)文明法制體系。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境損害賠償；管理規(guī)定；重大環(huán)境治理決策

引言

黃河流域生態(tài)保護(hù)對(duì)我國(guó)有著重要的環(huán)境戰(zhàn)略意義，其高質(zhì)量發(fā)展是黨十八大以來(lái)重點(diǎn)推進(jìn)部署的國(guó)家重大戰(zhàn)略。青海省作為“三江之源”和“中華水塔”，境內(nèi)黃河干流長(zhǎng)達(dá)一千六百多公里，既是黃河發(fā)源區(qū)也是主要的干流區(qū)，對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略有著不可替代的地位，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的完善落實(shí)對(duì)國(guó)家重要生態(tài)安全屏障的構(gòu)建有著重要的意義?！兑?guī)定》是在2017年12月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體實(shí)施措施，主要特點(diǎn)是政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人需要對(duì)污染破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人進(jìn)行依法追究其造成的生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)賠償責(zé)任，賠償權(quán)利人需要依法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，地方配套逐步建立相應(yīng)配套保障措施，落實(shí)環(huán)境有價(jià)原則，依法履行鑒定評(píng)估工作，提高生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的公眾參與程度，主動(dòng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，落實(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理工作，同時(shí)進(jìn)行定期督察考核工作。以此在地方重大生態(tài)環(huán)境決策中落實(shí)到生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并有效增加對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的違法成本，從而切實(shí)可行地防治生態(tài)環(huán)境污染。

一、落實(shí)青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人職責(zé)范圍與工作程序

青海省之前制定了《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，該條例確定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境損害賠償也可在其責(zé)任主體的基礎(chǔ)上確定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主體范圍，賠償權(quán)利人的工作涉及多行業(yè)部門(mén)與不同領(lǐng)域主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，強(qiáng)化條塊結(jié)合的責(zé)任主體協(xié)調(diào)模式，《規(guī)定》明確了由生態(tài)環(huán)境部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)穆氊?zé)，其他相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)以及部門(mén)也要予以配合和完成任務(wù)分工。[1]

青海省地處高寒和高海拔的地理氣候條件，導(dǎo)致了其生態(tài)環(huán)境天生的脆弱性、生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力弱、總體生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。三江源等高原高寒生態(tài)環(huán)境由于干旱情況嚴(yán)重極易發(fā)生土地退化，而且生態(tài)平衡一旦打破后很難恢復(fù)且恢復(fù)進(jìn)程緩慢；東部山區(qū)由于干旱導(dǎo)致土地沙化，水土流失嚴(yán)重，今年更是由于草地退化問(wèn)題導(dǎo)致連續(xù)強(qiáng)降雨發(fā)生泥石流和山體塌方的自然災(zāi)害，由此可見(jiàn)然存在區(qū)域性生態(tài)安全問(wèn)題。另外，工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題依然存在，由于青藏高原高海拔、聚集地區(qū)分散的原因，偏遠(yuǎn)地區(qū)的垃圾和污水收集處理技術(shù)尚未成熟，導(dǎo)致部分河流支流的水體受污染嚴(yán)重，水資源供應(yīng)受到嚴(yán)重影響。青海省人口大部分聚集于湟水流域，所以該地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，但是缺水問(wèn)題已經(jīng)成為長(zhǎng)期困擾該地區(qū)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。青海省黃河流域的地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向與水資源實(shí)際分布條件嚴(yán)重不匹配，水資源的剛性需求與生態(tài)環(huán)境可滿(mǎn)足的最大用水量長(zhǎng)期約束并存，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與供水保障與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的矛盾亟待解決。

在案件處理階段可以委托專(zhuān)家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害情況進(jìn)行評(píng)估，從而為之后的磋商索賠和以賠償權(quán)利人身份作為原告起訴做好相應(yīng)準(zhǔn)備工作。賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償義務(wù)人進(jìn)行相應(yīng)引導(dǎo)，做到應(yīng)賠盡賠，可以指導(dǎo)其委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)或者由賠償權(quán)利人進(jìn)行替代修復(fù)；同時(shí)還需對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行及時(shí)評(píng)估工作。

二、促進(jìn)青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度完善和公眾參與

（一）完善青海省生態(tài)環(huán)境損害合作評(píng)估制度

根據(jù)《規(guī)定》的相關(guān)措施，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，所以其評(píng)估鑒定程序需要由生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人首先進(jìn)行，完成對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境的全面調(diào)查。但由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國(guó)才剛剛確立的現(xiàn)實(shí)情況，缺少具有相應(yīng)資質(zhì)專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，青海省應(yīng)當(dāng)針對(duì)這一情況成立相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)部分地區(qū)評(píng)估機(jī)構(gòu)不足的情況予以重視，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的增長(zhǎng)，對(duì)具有相應(yīng)能力的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的需求也將會(huì)逐漸提高，相對(duì)應(yīng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案是依據(jù)客觀真實(shí)的評(píng)估報(bào)告進(jìn)行編制的。[2]相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害磋商，如果賠償義務(wù)人沒(méi)有參與，會(huì)導(dǎo)致對(duì)評(píng)估鑒定結(jié)果產(chǎn)生異議，造成分歧從而無(wú)法順利達(dá)成協(xié)議，這種情況的發(fā)生表明并沒(méi)有達(dá)到生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的設(shè)計(jì)目的。同時(shí)在生態(tài)環(huán)境損害案件中會(huì)有相應(yīng)的很多利益相關(guān)人，在磋商過(guò)程中需要提高公眾參與程度，可以采用合作評(píng)估的模式來(lái)解決問(wèn)題。在合作評(píng)估過(guò)程中，賠償權(quán)利人和責(zé)任人全程參與自然環(huán)境損害評(píng)估鑒定的多個(gè)環(huán)節(jié)，最終形成完善的評(píng)估報(bào)告。在這個(gè)過(guò)程中，由于雙方及時(shí)溝通協(xié)商，在委托專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以采用簡(jiǎn)易的評(píng)估程序，避免高昂的評(píng)估鑒定費(fèi)用。這些在一些生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中得到成功驗(yàn)證，這樣更容易使得賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人達(dá)成一致，增加雙方了解，產(chǎn)生較為公平合理的賠償協(xié)議；也可以避免由政府先行支付數(shù)額較大的評(píng)估鑒定費(fèi)用，緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；同時(shí)在跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，可以避免重復(fù)評(píng)估的問(wèn)題，跨區(qū)域和跨層級(jí)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人可以得到很好地協(xié)調(diào)，共同合作完成評(píng)估鑒定工作。

（二）合理減輕青海省生態(tài)環(huán)境損害行政罰款負(fù)擔(dān)

對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的行政處罰罰金的合理減輕可以參考賠償義務(wù)人在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中是否積極履行表現(xiàn)，例如是否及時(shí)按照規(guī)定繳納賠償金、是否積極進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)任務(wù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的情況和作為賠償義務(wù)人是否及時(shí)糾正自己的生態(tài)破壞違法行為。地方政府可以依據(jù)賠償義務(wù)人的上述情形中的表現(xiàn)情況，同時(shí)結(jié)合賠償義務(wù)人自身的賠償能力等，可以分不同情況對(duì)賠償義務(wù)人進(jìn)行相應(yīng)的罰金減免措施。如果在賠償義務(wù)人支付完生態(tài)環(huán)境損害賠償金后，確實(shí)出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難的情況，可以根據(jù)其履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的情況，允許其分期或延期支付，以此緩解其賠付壓力。同時(shí)，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人在磋商過(guò)程中積極配合賠償權(quán)利人工作，認(rèn)真履行磋商協(xié)議的以及后續(xù)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)情況良好的情形下，可以酌情對(duì)行政罰金進(jìn)行減免。

因此，政府相關(guān)單位在行政處罰過(guò)程中考慮賠償義務(wù)人在磋商過(guò)程中的履行情況和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)程度等因素，并不違反實(shí)現(xiàn)對(duì)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)公共環(huán)境利益的最初目標(biāo)，同樣也合理減輕了行政處罰相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，起到了良好的社會(huì)教育作用。這種方式可以督促賠償義務(wù)人積極履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，同時(shí)促進(jìn)其積極參加生態(tài)環(huán)境損害磋商，增強(qiáng)全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

（三）完善青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商公眾監(jiān)督制度

因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害是對(duì)公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益的損害，所以青海省在實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害磋商過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保障公眾的知情權(quán)。地方政府應(yīng)當(dāng)重視信息公開(kāi)，這些信息應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)環(huán)境損害的具體調(diào)查結(jié)果和相關(guān)評(píng)估報(bào)告、磋商過(guò)程的及時(shí)報(bào)道、生態(tài)環(huán)境損害賠償金的履行情況和修復(fù)工作的進(jìn)展以及環(huán)境修復(fù)狀況等內(nèi)容。

青海省地方政府首先應(yīng)當(dāng)及時(shí)在公眾平臺(tái)發(fā)布相關(guān)信息，保障公民對(duì)生態(tài)環(huán)境損害案件調(diào)查發(fā)現(xiàn)和后續(xù)修復(fù)措施的知情權(quán)，這有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾參與；同時(shí)，可以邀請(qǐng)相關(guān)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作進(jìn)行公眾監(jiān)督，可以采用到場(chǎng)抽檢與詢(xún)問(wèn)的方式，對(duì)賠償義務(wù)人的生態(tài)恢復(fù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)其盡快完成生態(tài)修復(fù)義務(wù)。[3]其次應(yīng)當(dāng)保障公眾在生態(tài)環(huán)境損害磋商中的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害涉及社會(huì)公眾的環(huán)境利益，有關(guān)社會(huì)公民對(duì)其居住生活的環(huán)境較為熟悉了解，對(duì)發(fā)生在其周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境損害程度更為清楚；在過(guò)程中應(yīng)當(dāng)收集社會(huì)公眾的意見(jiàn)，而且社會(huì)公眾的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作為重要的參考要素，將公眾意見(jiàn)作為重要的參考指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查鑒定報(bào)告一同反饋到后續(xù)的磋商過(guò)程中；然次應(yīng)當(dāng)開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)的公眾意見(jiàn)表達(dá)通道，要滿(mǎn)足高效便民的要求；同時(shí)地方政府還可以充分利用地方媒體平臺(tái)，或者網(wǎng)絡(luò)新媒體渠道，創(chuàng)新多樣化的信息處理分類(lèi)機(jī)制，從而更科學(xué)高效地收集公眾意見(jiàn)，使公眾對(duì)關(guān)系切身利益的生態(tài)環(huán)境損害案件提供發(fā)布意見(jiàn)的豐富便捷的渠道，也有利于地方政府及時(shí)地收集到生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)問(wèn)題的公眾意見(jiàn)反饋；最后還應(yīng)當(dāng)保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中公眾參與的司法救濟(jì)，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中主要由賠償權(quán)利人也就是地方政府為主導(dǎo)，賠償權(quán)利人在鑒定評(píng)估、調(diào)查取證、磋商程序和賠償執(zhí)行等過(guò)程中有相應(yīng)的行政裁量權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致公眾參與磋商過(guò)程中的相關(guān)利益訴求和監(jiān)督權(quán)利可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因而依然需要相應(yīng)的司法救濟(jì)制度來(lái)保障公眾在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中的參與監(jiān)督權(quán)利。

三、確保青海省生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任追究和督查考核

《規(guī)定》中要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償部門(mén)將本地區(qū)的相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作報(bào)告定期交付生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部將其匯總后需向黨中央和國(guó)務(wù)院進(jìn)行匯報(bào)。[4]由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重視，青海省需要加快相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)。中央或省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)收集到重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件將直接交付地方賠償權(quán)利人進(jìn)行督辦，地方各省市的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作情況將被列入環(huán)境保護(hù)相關(guān)督察考核，同時(shí)也涉及污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的成效的相關(guān)考核中。青海省還應(yīng)完善重大生態(tài)環(huán)境損害賠償案件督辦機(jī)制，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)地方轄區(qū)內(nèi)的重大生態(tài)環(huán)境損害賠償案件建立臺(tái)賬，對(duì)案件進(jìn)度時(shí)刻關(guān)注，積極推進(jìn)案件處理；同時(shí)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的賠償權(quán)利人的公職人員如果有濫用職權(quán)等貪腐瀆職行為，應(yīng)依法交由監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，如果涉嫌刑事犯罪的則交由地方司法機(jī)關(guān)處理。

結(jié)語(yǔ)

針對(duì)青海省的生態(tài)環(huán)境脆弱性的現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境損害權(quán)利人及有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高定期篩查案件線(xiàn)索的頻率，時(shí)刻保持對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的警惕，及時(shí)啟動(dòng)案件工作程序，起到及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的效果。還存在相應(yīng)生態(tài)流域防災(zāi)減災(zāi)措施體系不完善的問(wèn)題，對(duì)重大自然災(zāi)害的防治相關(guān)法律制度還需盡快補(bǔ)充。針對(duì)實(shí)踐中存在的發(fā)展不平衡、工作程序不統(tǒng)一、鑒定評(píng)估技術(shù)體系不完善等問(wèn)題，《規(guī)定》針對(duì)性地規(guī)定強(qiáng)化地方黨政職責(zé)，完善督察考核機(jī)制，明確賠償工作全流程要求和加強(qiáng)鑒定評(píng)估技術(shù)研究、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家管理等內(nèi)容。當(dāng)下，有了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)為依據(jù)，并以生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)為抓手，才能更好的推動(dòng)青海省生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

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基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定在青海重大環(huán)境治理決策中的推廣與執(zhí)行研究（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022011）

作者簡(jiǎn)介：許逸閣（1995.08-），男，漢族，江蘇蘇州人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法學(xué)。