[摘要]應急狀態(tài)下，為了保護公共利益，行政機關限制個人信息相關權利在法理和法律規(guī)范方面具有其正當性基礎，與此同時，行政機關處理個人信息不規(guī)范、缺乏監(jiān)管機構等問題容易對信息主體造成侵害。因此，要求行政機關對信息主體不僅要履行消極不侵犯的義務還要履行積極保護的責任從而實現(xiàn)應急狀態(tài)下個人信息在行政法領域得到充分保護的目的。

[關鍵詞]應急狀態(tài)；權利克減；個人信息；行政法

中圖分類號：D912.1

一、應急狀態(tài)下個人信息行政法保護的法理基礎

（一）應急狀態(tài)下個人信息的界定

1.應急狀態(tài)的內(nèi)涵

應急狀態(tài)是指行政機關行使行政應急權，從而控制重大突發(fā)事件達到消除社會危害的目的。在應急狀態(tài)下，行政機關需依法行使行政應急權，嚴格遵循合法行政原則，可以有效地保障公民生命、財產(chǎn)安全，有效遏制重大突發(fā)事件回歸常態(tài)。

2.個人信息的內(nèi)涵

《個人信息保護法》與《民法典》均對個人信息的內(nèi)涵予以明確。筆者將兩部法律對于個人信息的定義進行對比，我們可以看出《個保法》對于個人信息的定義注重信息的處理使用，《民法典》對于個人信息的定義更加偏向于個人信息本身含義，因此，我們可以將個人信息理解為包括姓名、身份證號碼、生物識別信息等各種可記錄或者識別的與主體有關的各種信息，但不包括匿名處理的信息。

3.個人信息的法律屬性

個人信息的內(nèi)涵厘清有助于在應急狀態(tài)下能夠準確地識別各種個人信息，要對個人信息針對性保護還需理清個人信息的法律屬性。由上文個人信息的定義以及《個保法》相關條文可知，單純從個人信息本身難以得出一個明確的公法或私法屬性。筆者認為，不同的場景對個人信息法律屬性的確定不同。筆者試圖從以下幾個方面進行分析確定應急狀態(tài)下個人信息的法律屬性。首先，在應急狀態(tài)這一特殊背景下圍繞個人信息的核心矛盾在于如何在個人信息保護與公共利益的保護之間尋找到一個平衡點。這對矛盾的外在表現(xiàn)是應急狀態(tài)的個人信息歸屬不明，外化為責任主體歸屬不清從而導致大量的個人信息被泄露。由于應急狀態(tài)下對個人信息的保護更多地承載著行政機關的介入，因此，應急狀態(tài)下個人信息的法律屬性定位為公法屬性更有利于公民的個人信息保護。其次，應急狀態(tài)下個人信息的保護與平日個人信息救濟方式并無不同，即私法訴訟與行政規(guī)制兩種主要路徑，又由于應急狀態(tài)下個人信息處理者與信息主體的地位失衡，信息主體維權難度高等困境，將大量個人信息被侵害的案例寄希望于個別性的訴訟也難以有效回應系統(tǒng)性的社會風險。因此，應急狀態(tài)下個人信息的法律屬性定位為公法屬性更合時宜，通過行政規(guī)制路徑能較為有效地對個人信息進行保護。

（二）應急狀態(tài)下個人信息行政法保護的理論依據(jù)

1.權利克減理論

權利克減理論通常置于應急狀態(tài)下。從目前國內(nèi)法來看，克減權利得到了國內(nèi)法和國際公約的許可和支持。在通常情況下，國家應當依照既定法律保障公民權利行使，并在相應權利受到侵犯時為受害者提供救濟，而在戰(zhàn)爭、瘟疫等特殊時期，克減條款準許政府減少或免于承擔此類保障義務。以個人信息相關權利為例，應急狀態(tài)下的個人信息相關權利克減可認為是一種必要且合法的私權利限縮，是在特殊狀態(tài)下基于對社會整體利益的考量，為實現(xiàn)更長遠的利益，從這一角度來講，我們可以認為對于個人信息相關權利的限制也是對根本人權的保護。

2.公共利益理論

應急狀態(tài)下，當公益與私益沖突時，應以公益優(yōu)先，這不僅是道德層面的主張，也是法律規(guī)范的要求。以應急狀態(tài)下個人信息保護為例，首先，《個保法》有諸多公共利益特殊保護條款和責任豁免條款是處于行政應急狀態(tài)下，例如《個保法》第13條。因此，我們可以說，《個保法》為公共利益限制個人信息相關權利提供了合法性基礎。其次，公共利益限制個人信息相關權利具有其正當性基礎，我們從以下幾個方面進行分析。首先，在應急狀態(tài)這一特殊時期下，行政機關負有維護社會生活正常秩序，保障國家利益和公民個人利益的責任。當私益與公益發(fā)生沖突時，私益需讓位于公益。[1]其次，公共利益在其發(fā)展過程中綜合、放大了私益的普遍性、合理性成分，我們可以說，公益是無數(shù)個人利益的最大公約數(shù)。

綜上，應急狀態(tài)下，公共利益應優(yōu)位于個人信息的個體保護，以便于政府能夠最大程度地保障公民的個人信息相關權利。

二、我國在應急狀態(tài)下個人信息行政法保護的現(xiàn)實問題

（一）應急狀態(tài)下行政機關收集、處理個人信息不規(guī)范

1.個人信息收集主體類型多樣化

以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，根據(jù)目前我國法律規(guī)定，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有權收集個人信息的主體是縣級政府及有關部門、疾控辦、醫(yī)療機構和專業(yè)機構。除此之外，并無法律明確規(guī)定重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中個人信息收集主體。值得注意的是，居委會和村委會僅具有協(xié)助收集個人信息的權利，但是實際情況是村委會、居委會均在收集公民的個人信息，其中不乏詳細家庭住址等具有隱私性的信息。在《個保法》中，對信息收集主體的范圍規(guī)定更是廣泛，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息收集主體的范圍也沒有明確規(guī)定，就容易使得公民對信息收集主體抱有質疑的心態(tài)。

2.個人信息收集、公布范圍過度

應急狀態(tài)下，信息收集主體的類型不明晰，衍生出個人信息收集、公布范圍的問題。還是以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，為了能夠快速確認確診人員、密接人員，行政機關往往“一刀切”式的收集公民各種信息，有的甚至收集個人收入等無關信息。然而，為了有效防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，滿足公眾的知情權，行政機關在收集信息后負有向社會公開信息的責任，但是收集敏感性信息并無關鍵性作用，盲目過度地公開會對公民的身心健康帶來嚴重侵害。

3.個人信息收集程序存在缺陷

在行政應急狀態(tài)這一特殊時期下，法律賦予了行政機關比平時更為廣泛的權力，因此需要正當程序限制行政機關的實體權力以保障公民的個人信息安全。《個保法》第34條對于行政機關處理個人信息程序問題籠統(tǒng)規(guī)定，這就導致應急狀態(tài)下，各種因程序不規(guī)范導致公民權益受損害的現(xiàn)象出現(xiàn)。例如，以重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在信息收集階段，行政機關對于收集的法律依據(jù)、收集后的信息如何處理等事由均未明確告知信息主體。由于信息收集程序存在缺陷，信息主體卻對個人信息的收集處理毫無參與感可言，這實際上是給信息主體造成二次傷害。

（二）應急狀態(tài)下個人信息保護缺乏獨立的監(jiān)管機構

應急狀態(tài)下，個人信息保護機構由于組織目標、權責分配、決策機制等組織要素比例失衡，導致監(jiān)管乏力，效果不佳。

《個保法》第6章對個人信息保護的職能部門范圍、職責、執(zhí)法權力等內(nèi)容進行了規(guī)定。根據(jù)《個保法》第60條規(guī)定，網(wǎng)信部、國務院有關部門、地方政府有關部門履行監(jiān)管和保護的職能。從上文我們可以看出政府是公民個人信息保護者同時也是監(jiān)管者，這種雙重身份在應急狀態(tài)下愈發(fā)明顯，從法理上而言，違背了行政法中的行政公正原則。政府在個人信息保護面前的雙重身份就可能導致監(jiān)管機構缺乏中立性，引發(fā)公信力危機。雖然《個保法》在第68條規(guī)定了在相關部門不履責時，上級機關有權責令其予以改正，但這既無法改變“自己做自己的法官”之現(xiàn)狀，也無法與國家機關應當承擔的法律義務相匹配。

（三）應急狀態(tài)下個人信息主體權利救濟途徑不暢

個人信息主體由于缺乏足夠的專業(yè)知識，導致很多權利無法有效行使。在司法實踐中，一方面，被收集者自身缺乏法治意識；另一方面，信息保管者主觀上缺乏負有數(shù)據(jù)安全保護義務的責任意識，在后續(xù)保管未對敏感信息進行脫敏處理。這樣的案例屢見不鮮，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，大量密切人員的信息被惡意泄露，給他們的精神造成難以彌補的創(chuàng)傷。

三、應急狀態(tài)下對個人信息行政法保護的完善

（一）構建個人信息保護的專責機關

目前，我國個人信息監(jiān)管部門尚未統(tǒng)一，因此容易形成“九水治龍”的局面。對此，為解決上述困境，應當設置獨立的監(jiān)管機構以解決個人信息保護的種種困境。根據(jù)上文所提及的個人信息保護框架，將個人信息的保護寄希望于政府難以高效地應對現(xiàn)實中的各種問題，應當設置垂直管理的個人信息保護的專門機構，監(jiān)管政府使用、處理個人信息，例如：處理相關投訴、提供信息保護咨詢、將矛盾化解在訴前從而更好地對個人信息進行保護。[2]

但是，專責機關的設置也應立足國情，一方面，專責機關需要提升公民個人信息保護意識、受理并及時處理相關投訴、對法律法規(guī)及時作出解釋等。另一方面，專責機關要處理好與有關部門間的關系，例如應急狀態(tài)下協(xié)作辦公的同時如何保持各自的獨立性還需進一步討論。[3]

（二）明確應急狀態(tài)下個人信息處理者遵循行政法原則

1.法律保留原則

收集個人信息的行為涉及對基本權利的限制，故而應當遵循法律保留原則。應急狀態(tài)下，公民個人信息相關權利受到克減，故相比于一般狀態(tài)下，行政機關更需嚴格遵守法律保留原則，在法律法規(guī)的授權下行使權利。值得注意的是，其他下位法均無此類權利，在實踐中應當予以警惕。[4]

2.目的明確原則

目的明確原則要求行政機關依法使用公民個人信息，收集信息時須目的明確并且在后續(xù)使用個人信息時嚴格遵循，從而保證公民個人信息不被非法泄漏。根據(jù)目的明確原則，行政機關需公開并說明理由。這里的“公開”包括兩個方面，一是行政機關需向社會公開，包括相關法律規(guī)范的公開以便滿足社會公眾的知情權，同時也便于社會主體監(jiān)督行政主體。行政機關不僅需要向社會公開信息同時還需要向信息主體說明理由，例如法律依據(jù)、收集與使用目的、救濟方式等均需要得到明確以保障公民的個人信息安全。

3.程序正當原則

要實現(xiàn)實體正義，首先要實現(xiàn)程序正義。在應急狀態(tài)下，隨著政府權力擴張，程序公正才能使得政府權力得到公正地行使，公共利益的實現(xiàn)需要權威背書，例如法律法規(guī)，也就是說，只有嚴格遵循正當程序正當原則，才能夠盡可能從實體上保障公民的個人信息相關權利。

（三）完善個人信息主體權利救濟渠道

在應急狀態(tài)下，公民的個人信息相關權利受到克減，因此，充分發(fā)揮公民防御權才足以對抗行政應急權。例如，公民可通過司法救濟以保障公民個人信息安全。應急狀態(tài)下行政機關較大的權利克減裁量空間更需要發(fā)揮行政救濟功能以彌補行政機關濫用權力的不利后果。[5]實踐中，在應急狀態(tài)下，個人信息的泄露并不會直接對信息主體產(chǎn)生財產(chǎn)上的不利影響，更多的是精神損害，如網(wǎng)暴，但因為以上不利后果通過訴訟維權的概率較低，因此，應急狀態(tài)下，應當擴大公民救濟的途徑，筆者建議，將此類案件納入行政復議、行政訴訟的受案范圍，同時明確原告和申請人的資格從而助力公民在救濟途徑的選擇權。

應急狀態(tài)和一般應急狀態(tài)相比，政府間的合作更為密切，在行政復議這一救濟途徑中，筆者建議充分發(fā)揮上級的指導地位，及時糾錯以防不利影響擴大從而更好地實現(xiàn)應急管理的法治化。當受害主體眾多時還可進行集體訴訟或者賦予檢察機關、非營利組織提起公益訴訟的權利，最大程度保障公民個人信息相關權利。

四、結語

應急狀態(tài)下個人信息的保護屬于偶發(fā)性事件，更要平衡好公益與私益的關系。一方面是以國家、公民安全為內(nèi)核的公共利益保護，另一方面是公民個人信息相關權利為代表的私益保護，二者在行政應急狀態(tài)下分庭抗禮，由此體現(xiàn)出私益與公益的平衡也是行政法治建設中百年來的經(jīng)典話題。

參考文獻：

[1]劉國.個人信息保護的公法框架研究——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例[J].甘肅社會科學，2020（04）：155-162.

[2]鄧輝.我國個人信息保護行政監(jiān)管的立法選擇[J].交大法學，2020（02）：140-152.

[3]高秦偉.論個人信息保護的專責機關[J].法學評論，2021，39（06）：106-118.

[4]張濤.個人信息保護中獨立監(jiān)管機構的組織法構造[J].河北法學，2022，40（07）：91-118.

[5]魏瓊，徐俊暉.應急狀態(tài)下個人信息權的克減與保護[J].行政與法，2021（07）：118-128.

基金項目：本文系青海民族大學研究生創(chuàng)新項目，項目名稱：應急狀態(tài)下個人信息的行政法保護研究（項目編號：04M2022034）

作者簡介：邵舒莉（1997.06-），女 ，漢族，浙江諸暨人，在讀碩士研究生，研究方向：行政法學。