周剛志

[摘 要]我國(guó)憲法上的“老年人權(quán)利”，經(jīng)歷了從“勞動(dòng)者權(quán)利”到“公民基本權(quán)利”的演變過程。依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第44條、第45條與第49條，我國(guó)老年人享有“退休保障權(quán)”“物質(zhì)幫助權(quán)”與“特別保護(hù)權(quán)”。老年人憲法權(quán)利保障主要依托“社會(huì)保險(xiǎn)”“社會(huì)救助”與“社會(huì)福利”等三種機(jī)制，在實(shí)踐中面臨“人口老齡化”與“地方債危機(jī)”等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)老年人憲法權(quán)利之保障，需平衡“社會(huì)權(quán)與自由權(quán)”“物質(zhì)幫助權(quán)與營(yíng)業(yè)自由權(quán)”“退休保障權(quán)與平等權(quán)”等，并在“勞動(dòng)權(quán)與退休保障權(quán)”“財(cái)產(chǎn)權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)”“健康權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)”等權(quán)利競(jìng)合之中，尋求養(yǎng)老政策與立法抉擇的最優(yōu)方案。

[關(guān)鍵詞]老年人；權(quán)利保障；退休保障權(quán)；物質(zhì)幫助權(quán)；特別保護(hù)權(quán)

[中圖分類號(hào)] D911[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

《禮記》曾經(jīng)描述了中國(guó)古人憧憬“大道之行”的“大同世界”：“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。”這一段表述，不僅承載了中國(guó)古人的社會(huì)理想，亦為中國(guó)憲法文本上諸社會(huì)權(quán)利之“先聲”。當(dāng)代中國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)人類社會(huì)有史以來(lái)規(guī)模最大的“老齡化”進(jìn)程：這一進(jìn)程本屬中國(guó)工業(yè)化、城市化轉(zhuǎn)型的重大成果，［1］卻因中國(guó)的超級(jí)人口規(guī)模與快速下降的生育率而極具中國(guó)“特色”。故而，本文擬以“老年人的憲法權(quán)利”為主題，探討老年人的“退休保障權(quán)”“物質(zhì)幫助權(quán)”與“勞動(dòng)權(quán)”等“社會(huì)權(quán)”及其保護(hù)問題。

一、憲法上的老年人權(quán)利條款及其法律性質(zhì)

（一）我國(guó)憲法上老年人權(quán)利的變遷

美國(guó)憲法學(xué)者路德維科夫斯基曾經(jīng)提出，社會(huì)主義國(guó)家多將“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化權(quán)利”奉為最高憲法原則，并以此強(qiáng)調(diào)政府在消滅剝削和不平等上的努力。［2］這一論斷或許并不全面，卻也揭示了社會(huì)主義憲法權(quán)利理念的一個(gè)重要特征，即“明確承認(rèn)與規(guī)定社會(huì)基本權(quán)”。［3］早在1931年，《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》就明確規(guī)定“雇農(nóng)”和“工人”在“年老不能工作”時(shí)，“經(jīng)過特別專門委員會(huì)的檢查”，“須得現(xiàn)金優(yōu)恤”。中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)憲法上的“老年人權(quán)利”即以此為基礎(chǔ)，經(jīng)歷了從“勞動(dòng)者權(quán)利”到“公民權(quán)利”的演變過程。

第一，作為“勞動(dòng)者權(quán)利”的“老年人憲法權(quán)利”。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）為我國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法，其第93條即明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利。”這一條款為1975年《憲法》第27條、1978年《憲法》第50條所延續(xù)，其“權(quán)利主體”均為“勞動(dòng)者”。盡管從詞義上說，“勞動(dòng)者”應(yīng)當(dāng)包括工人和農(nóng)民，以及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的公職人員，但是受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政體制等因素所限，憲法上的“勞動(dòng)者”主要是指“工人職員”與國(guó)家機(jī)關(guān)等單位的“公職人員”。實(shí)際上，在1954年《憲法》制定之前，政務(wù)院已于1951年2月26日頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》），其中規(guī)定了“工人職員”的傷殘、疾病、養(yǎng)老、生育等各項(xiàng)“勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇”。譬如：男工人與男職員“年滿六十歲”“一般工齡滿二十五年”，女工人與女職員“年滿五十歲”“一般工齡滿二十年”，同時(shí)“本企業(yè)工齡滿五年者”，均可“退職養(yǎng)老”。1955年12月29日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與各民主黨派、各人民團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)費(fèi)開支的單位工作人員“退休金”發(fā)放等問題做了明確規(guī)定。鑒于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)職員享有不同的退休養(yǎng)老待遇，學(xué)界將這一制度安排稱為“養(yǎng)老雙軌制”。［4］1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》延續(xù)了這一制度安排。據(jù)此，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，或者全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人，退休人員按其“標(biāo)準(zhǔn)工資”的一定比例發(fā)放“退休金”。

第二，作為“公民基本權(quán)利”的“老年人憲法權(quán)利”。1982年《憲法》沿襲我國(guó)原有“勞動(dòng)保險(xiǎn)”制度發(fā)展的成果，在第44條明確規(guī)定，“實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度”“退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障”；同時(shí)，第45條規(guī)定了公民的“物質(zhì)幫助權(quán)”，將“社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”作為實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利的制度保障，實(shí)現(xiàn)了“老年人權(quán)利”由“勞動(dòng)者權(quán)利”向“公民基本權(quán)利”的“飛躍”。2004年的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》）第23條明確規(guī)定，在1982年《憲法》的第14條后增加1款作為第4款：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！薄皯椃?quán)利主體擴(kuò)張”與“社會(huì)保障制度入憲”，為我國(guó)老年人權(quán)利的全面保護(hù)提供了規(guī)范依據(jù)。為全面實(shí)施憲法上的老年人基本權(quán)利條款，我國(guó)在推廣養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí)，也積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度改革，使原來(lái)的“雙軌制”歸于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的公民“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。［5］我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

第一個(gè)階段是建立“統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。自20世紀(jì)70年代末我國(guó)開始實(shí)行改革開放以后，企事業(yè)單位人才流動(dòng)不可避免，退休人員不斷增加，用人單位難以承擔(dān)養(yǎng)老的重負(fù)。勞動(dòng)人事部于1983年提出了“退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌”的改革思路。［6］1991年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求“建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，旨在解決“養(yǎng)老保險(xiǎn)模式和計(jì)發(fā)辦法改革”等問題。在總結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1997年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，要求“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工”。

第二個(gè)階段是建立“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。為了保障農(nóng)村老年人的權(quán)利，國(guó)務(wù)院于2009年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，要求在“2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民（年滿16周歲、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民）的全覆蓋”。2014年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，要求在“2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”“更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活”。

第三個(gè)階段是建立“行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。如前文所述，在企業(yè)職員中推行社會(huì)保險(xiǎn)制度改革以后，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位依然沿用了傳統(tǒng)的退休金制度，其退休金發(fā)放完全由財(cái)政承擔(dān)。此種養(yǎng)老制度的“雙軌制”歷來(lái)因退休待遇差別太大而引發(fā)諸多“平等權(quán)”等相關(guān)爭(zhēng)議，亦因退休金制度缺乏積累而造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更因兩種養(yǎng)老體制之間存在轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙而制約了人才合理流動(dòng)。2010年的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）第10條第3款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”2015年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求“做好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作”“建立職業(yè)年金制度”，等等。2018年，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）得以修訂，刪除了“舊法”第79條中的“退休金”，而代之以“新法”第83條的“社會(huì)保險(xiǎn)”。至此，我國(guó)通過“退休金制度”向“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”逐步“轉(zhuǎn)軌”和“并軌”，實(shí)現(xiàn)了憲法文本上“社會(huì)保險(xiǎn)”等相關(guān)條款的全面實(shí)施。

（二）我國(guó)現(xiàn)行憲法上的老年人權(quán)利體系

在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》文本上，明確涉及“老年人憲法權(quán)利”的條款，主要是第44條、第45條與第49條。這3個(gè)條款所確認(rèn)的憲法權(quán)利，有憲法學(xué)者將之概括為“社會(huì)保障權(quán)”。［7］實(shí)際上，這3個(gè)條款關(guān)于老年人權(quán)利的內(nèi)容、保護(hù)目的及范圍各不相同，構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行《憲法》文本上的老年人權(quán)利體系之規(guī)范基礎(chǔ)。

第一，退休保障權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》第44條規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障?！标P(guān)于這個(gè)條款，許崇德先生將其與《憲法》第43條一起歸為“休息權(quán)”條款，認(rèn)為其權(quán)利主體并非“一般的公民”，而是“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者”。［8］夏正林教授則認(rèn)為，這一條款構(gòu)成了一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利規(guī)定，即“退休權(quán)”。［9］我國(guó)權(quán)威憲法教科書將這一條款歸結(jié)為“社會(huì)保障權(quán)”條款，以與《憲法》第45條的“物質(zhì)幫助權(quán)”條款相區(qū)別。［10］僅從本條款的文義來(lái)看，盡管這一條款居于“休息權(quán)”與“物質(zhì)幫助權(quán)”之間，但是我們卻難以將其完全歸結(jié)為“休息權(quán)”。而且，在這一條款創(chuàng)設(shè)之時(shí)，我國(guó)尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，盡管《憲法》第45條明確規(guī)定了“社會(huì)保險(xiǎn)”，但其內(nèi)容并非擴(kuò)及行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國(guó)營(yíng)企業(yè)的“退休金”等問題。從立憲目的上看，當(dāng)時(shí)的立憲者似有意拆解原憲法文本上的“物質(zhì)幫助權(quán)”條款，將原“物質(zhì)幫助權(quán)”條款的主體即“勞動(dòng)者”作為本條的權(quán)利主體，以確認(rèn)和鞏固我國(guó)“勞動(dòng)者退休制度”的發(fā)展成果，確保勞動(dòng)者能夠獲得退休金等。因此，在筆者看來(lái)，《憲法》第44條作為1982年《憲法》的新增基本權(quán)利條款，創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)新的基本權(quán)利，此即“勞動(dòng)者的退休保障權(quán)”。盡管隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的快速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國(guó)營(yíng)（國(guó)有）企業(yè)的“退休金”均為“社會(huì)保險(xiǎn)”中的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”所覆蓋，但“社會(huì)保險(xiǎn)”仍然具有“職業(yè)福利保障權(quán)”的憲法內(nèi)涵。［11］譬如，我國(guó)《公務(wù)員法》第94條規(guī)定，公務(wù)員退休后，除了可以“享受國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老金和其他待遇”，國(guó)家還“為其生活和健康提供必要的服務(wù)和幫助，鼓勵(lì)發(fā)揮個(gè)人專長(zhǎng)，參與社會(huì)發(fā)展”等。

第二，物質(zhì)幫助權(quán)。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”如前文所述，本條款由1954年《憲法》第93條、1975年《憲法》第27條、1978年《憲法》第50條發(fā)展而來(lái)，但其權(quán)利主體卻由“勞動(dòng)者”擴(kuò)展至“全體公民”。隨著我國(guó)行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老體制機(jī)制改革的推進(jìn)，這一條款的覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大至所有城鄉(xiāng)居民?，F(xiàn)行《憲法》第45條所規(guī)定的“社會(huì)保險(xiǎn)”制度，涉及老年人憲法權(quán)利的主要有“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”等，構(gòu)成了我國(guó)老年人憲法權(quán)利保障的基本依據(jù)，亦為我國(guó)《憲法》上“社會(huì)保障權(quán)”的主要內(nèi)容。依據(jù)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等相關(guān)法律，我國(guó)“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”分為“職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”與“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”，前者亦適用于“退休人員”，可視為老年人“退休保障權(quán)”與“物質(zhì)幫助權(quán)”的雙重保障機(jī)制。由此亦可看出，我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展，在諸多領(lǐng)域都兼顧了現(xiàn)行《憲法》第44條與第45條之規(guī)定。

第三，特別保護(hù)權(quán)。“尊老”是我國(guó)的傳統(tǒng)美德，也是我國(guó)古代禮制的核心要義。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第49條第4款明確規(guī)定“禁止虐待老人、婦女和兒童”，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》）也規(guī)定“禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人”。但是，老年人面臨“時(shí)序老化”“生物老化”“心理老化”“社會(huì)老化”等諸多問題，［12］具有遭受虐待之更大可能。當(dāng)然，亦有學(xué)者提出：“高齡者普遍的問題，包括貧窮、受虐、疾病、失能等，其實(shí)并不是高齡者特別脆弱，而是來(lái)自社會(huì)對(duì)其‘去權(quán)?！保?3］進(jìn)而言之，老年人的憲法權(quán)利，乃是根植于“人的尊嚴(yán)”等憲法權(quán)利的核心理念，而非僅僅是基于其年輕時(shí)作為勞動(dòng)者為社會(huì)、家庭曾經(jīng)作出貢獻(xiàn)。因而，老年人的憲法權(quán)利保護(hù)不能止于“物質(zhì)幫助權(quán)”，而是需要以《憲法》第49條為基礎(chǔ)，構(gòu)建老年人憲法權(quán)利保障的特別制度。然而，據(jù)全國(guó)婦聯(lián)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，我國(guó)家庭內(nèi)老年人受虐待的發(fā)生率為13.3％，農(nóng)村顯著高于城市，西部地區(qū)高于東部地區(qū)，“精神虐待”與“疏于照顧”是最為主要的兩種虐待類型，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、健康及家庭代際關(guān)系狀況是老年人遭受虐待的最主要的風(fēng)險(xiǎn)因素。［14］根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》，全國(guó)老年人口撫養(yǎng)比為19.7％。家庭內(nèi)老年人受虐待的發(fā)生率略低于老年人的撫養(yǎng)率，本身也說明老年人的家庭養(yǎng)老方式可能會(huì)存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止到2020年末，我國(guó)共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.8萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位823.8萬(wàn)張，但是該年度超過60歲的人口為26402萬(wàn)人，每千名老人擁有的養(yǎng)老床位為31.2張，相對(duì)于2016年而言，床位增加了93.6萬(wàn)張，但每千名老人擁有的養(yǎng)老床位反而下降了0.4個(gè)百分點(diǎn)。不僅于此，部分城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率一度高達(dá)30％以上。［15］我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在存在較大缺口的條件下反而出現(xiàn)了很高的空置率，說明我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其服務(wù)質(zhì)量還存在較大的改進(jìn)空間。為了更好地保護(hù)老年人之憲法權(quán)利，我國(guó)可以考慮通過相關(guān)立法，將老年人長(zhǎng)期護(hù)理納入“社會(huì)保險(xiǎn)”或者“社會(huì)救濟(jì)”的制度范圍，或者依據(jù)1991年的“巴黎原則”，設(shè)立“國(guó)家人權(quán)委員會(huì)”作為實(shí)施《憲法》第49條的專門機(jī)構(gòu)，［16］這可能是實(shí)現(xiàn)老年人之憲法上特別保護(hù)權(quán)的可行之道。

二、老年人的憲法權(quán)利保障機(jī)制及其危機(jī)

德國(guó)學(xué)者福斯多夫認(rèn)為，自19世紀(jì)邁入20世紀(jì)以后，產(chǎn)業(yè)技術(shù)之發(fā)展使得人們的“支配領(lǐng)域”（人類個(gè)體自我主宰的領(lǐng)域）逐漸縮小，而“有效領(lǐng)域”（人類可以確實(shí)掌握并操控的空間）不斷擴(kuò)大，人們生活方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致生活必需品等資源并非僅僅運(yùn)營(yíng)個(gè)人財(cái)物即能獲取，而是更加富有“社會(huì)依賴性”。為了滿足人民生活所需而產(chǎn)生了所謂“給付行政”，即為人民生存照顧之行政活動(dòng)。［17］福斯多夫所闡述的“給付行政”或“服務(wù)行政”理念，不僅闡釋了“社會(huì)保障行政”等“給付行政”的正當(dāng)性，亦深刻揭示了其產(chǎn)生的時(shí)代背景及其必要性與緊迫性。

當(dāng)今時(shí)代，我國(guó)正在經(jīng)歷前所未有的社會(huì)轉(zhuǎn)型，“工業(yè)化”“城市化”“全球化”構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度，這使老年人的生存狀態(tài)面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！肮I(yè)化”不僅改變了社會(huì)生產(chǎn)的時(shí)間規(guī)律，亦使女性走出家庭，成為重要的勞動(dòng)力，傳統(tǒng)家庭之贍養(yǎng)老人的職能被嚴(yán)重削弱?！俺鞘谢辈粌H深刻改變了社會(huì)的職業(yè)結(jié)構(gòu)，也使傳統(tǒng)“主干家庭”“擴(kuò)大家庭”逐漸被現(xiàn)代“核心家庭”所取代，“空巢老人”數(shù)量劇增。［18］“全球化”在促進(jìn)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”發(fā)展的同時(shí)，也使“人口遷徙”“工作變動(dòng)”成為社會(huì)常態(tài)，傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”和“退休金”需要為“社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”與“養(yǎng)老保險(xiǎn)金”所替代，否則，市場(chǎng)化改革將誘發(fā)諸多社會(huì)危機(jī)。再者，“全球化”亦使得企業(yè)不得不參與全球競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)過高，將直接影響其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因而，社會(huì)保障制度的發(fā)展問題，常常會(huì)成為政府立法決策與政策決策的“兩難抉擇”。受此三個(gè)因素的影響，從20世紀(jì)80年代開始，中國(guó)老年人的憲法權(quán)利及其保護(hù)機(jī)制之建構(gòu)與完善，一直是社會(huì)轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下備受關(guān)注、備受爭(zhēng)議之緊迫社會(huì)問題。

（一）老年人憲法權(quán)利的保障機(jī)制

如前文所述，老年人憲法權(quán)利之保障機(jī)制主要是“給付行政”或“社會(huì)保障行政”，此為德、日等國(guó)公法學(xué)說之通說。然而，“社會(huì)保障行政”包含哪些類別及內(nèi)容，各國(guó)學(xué)者各有不同之見解。日本學(xué)者荒木誠(chéng)之教授以給付內(nèi)容等為依據(jù)，將社會(huì)保障體系分為“所得保障給付法”與“生活障礙給付法”，前者以金錢給付方式為之，而后者以社會(huì)福利服務(wù)等非金錢給付方式為之。［19］我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者沈政雄則以給付主體為標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)保障行政或給付行政分為“直接給付型”與“第三者媒介給付型”等兩種類型。［20］學(xué)者之觀點(diǎn)可謂“見仁見智”。依據(jù)我國(guó)《憲法》相關(guān)條款與《老年人權(quán)益保障法》第28條、第29條等條款，我們大致可以將老年人權(quán)利保障機(jī)制即相關(guān)的“社會(huì)保障行政”分為“社會(huì)保險(xiǎn)”“社會(huì)救助”與“社會(huì)福利”三種形態(tài)。

第一，社會(huì)保險(xiǎn)。如前文所述，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，并未有社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)立法及制度之構(gòu)建。然而，從1954年《憲法》第93條開始，“社會(huì)保險(xiǎn)”始終是“物質(zhì)幫助權(quán)”的重要內(nèi)容之一。此種憲法文本與法律法規(guī)文本的差異性，或許只能由立憲者的“社會(huì)保險(xiǎn)觀”予以合理解釋。在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中，與老年人權(quán)利最為相關(guān)者為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”與“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”。此外，依據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定，“享受最低生活保障的老年人和符合條件的低收入家庭中的老年人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼”，此為基層政府對(duì)于特定老年人群體的直接給付，為老年人社會(huì)保險(xiǎn)制度之必要補(bǔ)充。問題在于，“社會(huì)保險(xiǎn)”關(guān)系的法律性質(zhì)究竟是“公法給付”還是“私法協(xié)議”？學(xué)界對(duì)此歷來(lái)存在爭(zhēng)議。熊偉等學(xué)者認(rèn)為，“社會(huì)保險(xiǎn)”與“政府財(cái)政”是兩套不同的體系，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足的，一律要求政府補(bǔ)助，將政府的財(cái)政責(zé)任無(wú)限放大；修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）又將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入政府預(yù)算，使社會(huì)保險(xiǎn)與政府財(cái)政的界限進(jìn)一步模糊。因此，熊偉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“將社會(huì)保險(xiǎn)基金從政府預(yù)算中剔除”。［21］熊偉等學(xué)者要求“明確界定政府補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和程序”“保持社會(huì)保險(xiǎn)在主體資格、收支標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)產(chǎn)管理、責(zé)任承擔(dān)方面的獨(dú)立性”固然有其必要性，但是“社會(huì)保險(xiǎn)”畢竟不同于“商業(yè)保險(xiǎn)”，其屬于“社會(huì)保障行政”或“給付行政”之內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)權(quán)相關(guān)立法發(fā)展之重大成果，并非立法者“重大誤解”所致。不過，政府在承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)足的“兜底責(zé)任”之后，是否會(huì)衍生出非常嚴(yán)重的“社會(huì)保險(xiǎn)基金空賬”等問題，而使社會(huì)保險(xiǎn)制度難以為繼？這是社會(huì)保險(xiǎn)立法之實(shí)施效果的問題而非社會(huì)保險(xiǎn)之法律性質(zhì)問題，筆者將在后文詳細(xì)討論。

第二，社會(huì)救助?！吧鐣?huì)救助”為我國(guó)《憲法》第45條“社會(huì)救濟(jì)”之具體化，第八屆、第十屆、第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)均曾將《中華人民共和國(guó)社會(huì)救濟(jì)法》列入立法規(guī)劃。相對(duì)于“社會(huì)保險(xiǎn)”而言，“社會(huì)救助”并非通過社會(huì)保險(xiǎn)基金提供金錢給付，而是直接由民政部門對(duì)特定老年人群體提供特別之金錢給付。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)社會(huì)被稱為所謂“單位社會(huì)”，即公民個(gè)人所處的企事業(yè)或行政機(jī)關(guān)不僅是“用人單位”，而且須承擔(dān)照顧其生老病死的職責(zé)，依原《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)退休之勞動(dòng)者給付“退休金”。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，尤其是20世紀(jì)90年代國(guó)有企業(yè)改革后，“用人單位”與“勞動(dòng)者”的關(guān)系“松綁”，城鎮(zhèn)居民“下崗”“失業(yè)”或者“遷徙”，導(dǎo)致民生問題凸顯，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。1999年，國(guó)務(wù)院緊急頒布《城市居民最低生活保障條例》，嘗試對(duì)此予以回應(yīng)。我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第31條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予基本生活、醫(yī)療、居住或者其他救助。老年人無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助。對(duì)流浪乞討、遭受遺棄等生活無(wú)著的老年人，由地方各級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予救助”。此為我國(guó)老年人憲法權(quán)利保護(hù)的社會(huì)救助立法條款，此條款于“社會(huì)保險(xiǎn)”機(jī)制之外，為老年人憲法權(quán)利之保護(hù)構(gòu)建了另外一種機(jī)制，即“社會(huì)救助”機(jī)制。

第三，社會(huì)福利?！吧鐣?huì)福利”為我國(guó)《憲法》第42條第2款之“勞動(dòng)者”權(quán)利內(nèi)容，但是基于該條第1款將勞動(dòng)的“權(quán)利和義務(wù)”擴(kuò)展至“全體公民”，故而以老年人作為該項(xiàng)憲法權(quán)利主體乃是其應(yīng)有之義。《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》將“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)”規(guī)定為“公益性非營(yíng)利組織”，在一定程度上限定了“福利行政”的范圍。當(dāng)然，《老年人權(quán)益保障法》第30條則對(duì)老年人的福利制度有所拓展，包括“八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度”“計(jì)劃生育家庭老年人扶助制度”以及“農(nóng)村未承包集體所有部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地”，等等。于老年人的生理特征而言，身體各器官衰老導(dǎo)致失能，多為老年人生命終結(jié)前之常態(tài)。因此，老年人從生病到生命終點(diǎn)，“長(zhǎng)期照護(hù)”為其生命存續(xù)之必需。德國(guó)在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)立法之前，主要靠社會(huì)救助處理老年人的需求，其費(fèi)用一度占據(jù)地方政府社會(huì)救助預(yù)算的三成。為此，德國(guó)于1994年制定《長(zhǎng)期照護(hù)需求風(fēng)險(xiǎn)之社會(huì)保障法》，以落實(shí)國(guó)家對(duì)于人民的生存照護(hù)義務(wù)。韓國(guó)于1986年起推行全民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施計(jì)劃，于1999年制定《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，實(shí)現(xiàn)了從“醫(yī)療保障”向“健康保障”的轉(zhuǎn)型升級(jí)。為因應(yīng)老年人長(zhǎng)期照護(hù)的需要，韓國(guó)在2007年制定《老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》，并于2008年7月1日正式推行“老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”制度。［22］老年人長(zhǎng)期照護(hù)不同于普通的醫(yī)療服務(wù)，其更多的內(nèi)容是“洗澡”和“看護(hù)”等社會(huì)服務(wù)，其內(nèi)容難以為基本醫(yī)療保險(xiǎn)所包含。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較發(fā)達(dá)的條件下，老年人固然可以通過社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)購(gòu)買等方式滿足其長(zhǎng)期照護(hù)需求，但依然存在不少老年人無(wú)法支付市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用。基于失能老人需要長(zhǎng)期照護(hù)之緊迫性，此種制度尤其需要政府積極介入。因此，老年人的“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”，相對(duì)于“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”與“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”而言，更具有“福利行政”的內(nèi)涵。我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第30條規(guī)定，“國(guó)家逐步開展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求”“對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼”。這一條款明確規(guī)定了老年人長(zhǎng)期護(hù)理的“社會(huì)救助”措施，但是，這一制度亦因缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定和必要的經(jīng)費(fèi)支持而舉步維艱。因此，我國(guó)有必要制定《老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》或《老年人長(zhǎng)期護(hù)理?xiàng)l例》，同時(shí)修訂《彩票管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定以一定比例定期提取“彩票公益金”等相關(guān)收益，賦予老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)以財(cái)政優(yōu)先支持地位，提升“敬老院”和“民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”的護(hù)理能力，確保老年人的此項(xiàng)生存照護(hù)權(quán)益能夠獲得較為充裕的財(cái)政來(lái)源。

（二）老年人憲法權(quán)利保障的危機(jī)

如鐘秉正先生所言：“充足的財(cái)源乃是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本權(quán)之前提，牽涉到國(guó)家預(yù)算、稅收乃至各項(xiàng)保險(xiǎn)之保費(fèi)收入，并非人民基本權(quán)利所能涵蓋。前述社會(huì)給付通常屬于立法形成自由?！保?3］但是，受“企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”等因素影響，從20世紀(jì)90年代起，我國(guó)養(yǎng)老基金的“空賬現(xiàn)象”日益嚴(yán)重。

第一，“人口老齡化”與老年人憲法權(quán)利保障的“制度悖論”。按照世界衛(wèi)生組織的規(guī)定，一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）60周歲以上的人口比率達(dá)到10％或以上，或一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）65歲以上的人口比率達(dá)到7％或以上，則該國(guó)家（地區(qū)）就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。據(jù)專家測(cè)算，2025年，我國(guó)60歲以上人口將超過3億，比重為21.54％；2050年，60歲以上老年人接近5億人，占36.61％。［24］“人口老齡化”的直接影響，當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)部門中勞動(dòng)力的減少，隨之而來(lái)的還有社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)，由此可能會(huì)帶來(lái)巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)，使老年人憲法權(quán)利的保護(hù)及實(shí)現(xiàn)面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，憲法上的老年人權(quán)利保障機(jī)制之發(fā)展，恰恰可能會(huì)與“人口老齡化”構(gòu)成一個(gè)制度“悖論”：凡是老年人權(quán)益保障機(jī)制較為健全的地區(qū)，人均壽命普遍延長(zhǎng)，老齡化的程度更高；“人口老齡化”程度又會(huì)增加老年人權(quán)益保護(hù)的支出，或?qū)?huì)誘發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)保障制度存續(xù)之財(cái)政危機(jī)。

第二，“地方債困境”與老年人憲法權(quán)利保障的財(cái)政危機(jī)。社會(huì)保障基金的“隱性負(fù)債”問題，在20世紀(jì)90年代就因國(guó)有企業(yè)退休職員沒有繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、社保基金欠缺資金積累而引起關(guān)注。又因不少企業(yè)未能及時(shí)、足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而導(dǎo)致“社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口”金額日積月累，各方預(yù)估數(shù)額差異很大，以1997年為時(shí)點(diǎn)評(píng)估，就有從18301億到119353億等不同估算值。［25］正是考慮到社會(huì)保險(xiǎn)基金尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“負(fù)債”等問題，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的征收模式上最終選擇了“現(xiàn)收現(xiàn)付加個(gè)人積累”的“混合型模式”，并在2014年修訂《預(yù)算法》時(shí)，明確規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立”，并“與一般公共預(yù)算相銜接”。實(shí)際上，財(cái)政學(xué)者所謂“隱性負(fù)債”與“法律之債”并不相同，后者是一種基于法定或者約定的“當(dāng)期給付關(guān)系”。按照我國(guó)養(yǎng)老金年度收入與支出數(shù)額，經(jīng)相關(guān)學(xué)者測(cè)算，從2024年起，我國(guó)養(yǎng)老金將超支914億元，到2035年、2050年，我國(guó)養(yǎng)老金超支額將分別達(dá)到60737億元和463504億元。［26］各種養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)債的預(yù)估，都是基于我國(guó)當(dāng)前財(cái)政政策、人口政策及其實(shí)施效果之估量。近幾年我國(guó)人口政策歷經(jīng)數(shù)次緊急調(diào)整，盡管目前來(lái)看未能遏制人口低生育率的繼續(xù)發(fā)展，但是仍然存在政策調(diào)整的空間。如果人口生育率能夠得到有效提升，則在勞動(dòng)者人數(shù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“負(fù)債”可以得到相當(dāng)程度的彌補(bǔ)。

為了償付養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等社會(huì)保險(xiǎn)基金可能存在的“債務(wù)”，2020年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第3條明確規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！碑?dāng)前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由省級(jí)統(tǒng)籌，中央設(shè)置調(diào)劑基金介入有限，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理權(quán)主要在設(shè)區(qū)的市與縣。［27］在“人口老齡化”等因素的驅(qū)動(dòng)之下，重度依賴“土地財(cái)政”的市縣財(cái)政正面臨緊迫的“地方債危機(jī)”。因而，老年人憲法權(quán)利之保障，亦將面臨嚴(yán)峻之挑戰(zhàn)。

三、老年人憲法權(quán)利保障的權(quán)利沖突與競(jìng)合

如上文所述，老年人憲法權(quán)利的保障多系于企業(yè)等用人單位能否及時(shí)、足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，政府能否及時(shí)補(bǔ)足社保基金的“缺口”。盡管這是一個(gè)高難度的政策組合技術(shù)，但“財(cái)政選擇游戲”的原初規(guī)則卻是“憲法規(guī)范”。［28］“憲法”不僅儲(chǔ)存了“人民”的價(jià)值理念及價(jià)值平衡的重要規(guī)則，亦得通過基本權(quán)利等憲法規(guī)范指示相關(guān)政策抉擇的重要標(biāo)準(zhǔn)及程序。

如憲法學(xué)者張翔所言，“法教義學(xué)對(duì)于立法的重要功能在于將新的立法整合入既有的法律體系”，如“對(duì)既有法材料進(jìn)行體系化加工、為改善法律提供必要的建議，以及澄清作為整個(gè)法秩序之基礎(chǔ)（體現(xiàn)于憲法中）的基本價(jià)值（所有實(shí)在法規(guī)范都必須與之相符）”，等等。［29］因此，我們對(duì)于老年人憲法權(quán)利及其保障機(jī)制之研究，或許難免陷入“方法論的雜糅主義”，［30］但依然可以從基本權(quán)利釋義學(xué)的視角，闡明養(yǎng)老政策與立法抉擇中的基本權(quán)利沖突與競(jìng)合等原理，為相關(guān)政策及立法提供規(guī)范引導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)。

（一）老年人憲法權(quán)利保障的“權(quán)利沖突”及平衡

老年人憲法權(quán)利保障中的“權(quán)利沖突”，主要涉及“老年人”與其他憲法權(quán)利主體因分別主張不同憲法權(quán)利而引起的“沖突”。張翔認(rèn)為：“基本權(quán)利沖突是指數(shù)個(gè)主體的基本權(quán)利相互對(duì)立。在民法、刑法、行政法等部門法中都存在基本權(quán)利沖突的問題?；緳?quán)利沖突呈現(xiàn)一種‘加害人－國(guó)家－被害人的三角關(guān)系?！保?1］憲法權(quán)利沖突一般發(fā)生于憲法案件的裁判過程之中，但因“基本權(quán)利”亦得作為“客觀法秩序”而存在，故而在部門法案件裁判中，以及在政策或立法抉擇中，亦可適用憲法權(quán)利沖突的釋義學(xué)原理。

第一，“社會(huì)權(quán)”與“自由權(quán)”的沖突及其平衡。盡管“社會(huì)權(quán)”與“自由權(quán)”的類型化方法難以成為一種精確的劃分方法，但其不失為憲法學(xué)界之通論。有學(xué)者認(rèn)為“自由權(quán)”是“免于束縛的自由”，而“社會(huì)權(quán)”則是“免于匱乏的自由”。［32］老年人的憲法權(quán)利主要屬于“社會(huì)權(quán)”，其需要政府財(cái)政支出的支持，這就難免增加納稅人的稅負(fù)或者企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出，因而與其“自由權(quán)”構(gòu)成沖突，甚至釀成“財(cái)政危機(jī)”與“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”。［33］因此，為因應(yīng)社會(huì)保障制度引發(fā)的諸種問題，域外社會(huì)法學(xué)者亦曾嘗試從憲法文本上“社會(huì)權(quán)”或者“社會(huì)國(guó)家”以外的其他條款尋找其規(guī)范依據(jù)，為社會(huì)保障立法尋求價(jià)值平衡之基礎(chǔ)。譬如，日本學(xué)者多以《日本國(guó)憲法》第25條作為其社會(huì)保障立法之憲法基礎(chǔ)，認(rèn)為《日本國(guó)憲法》第13條（“全體國(guó)民都作為個(gè)人而受到尊重”）與第29條（“財(cái)產(chǎn)權(quán)條款”）亦須加以考慮，因而社會(huì)保障立法不得損害“個(gè)人的主體性定位”。［34］由此而言，老年人憲法權(quán)利保障涉及的“社會(huì)權(quán)”與“自由權(quán)”之沖突與平衡，需全面考察憲法文本的基本國(guó)策條款與基本權(quán)利條款，方可使社會(huì)保障立法之發(fā)展不致落入“顧此失彼”之困境，甚至引發(fā)諸種“危機(jī)”。我國(guó)《憲法》并不像《日本國(guó)憲法》那樣以“個(gè)人主義”作為價(jià)值取向，但是在第14條明確規(guī)定，“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。我國(guó)《憲法》第42條也規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”“國(guó)家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇”，等等。這說明，所謂“福利國(guó)家”等“國(guó)家理念”，并非我國(guó)老年人憲法權(quán)利保障的“終極價(jià)值”或“主導(dǎo)價(jià)值”。

第二，“物質(zhì)幫助權(quán)”與“營(yíng)業(yè)自由權(quán)”的沖突及其平衡。如前文所述，老年人的憲法權(quán)利主要體現(xiàn)為以社會(huì)保險(xiǎn)制度為內(nèi)容的“物質(zhì)幫助權(quán)”。至于“營(yíng)業(yè)自由權(quán)”，有學(xué)者主張“營(yíng)業(yè)自由權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲”，或者營(yíng)業(yè)自由應(yīng)作為“視同基本權(quán)利的權(quán)利”納入基本權(quán)利序列中。［35］也有學(xué)者認(rèn)為，“營(yíng)業(yè)自由”作為一項(xiàng)“構(gòu)成完備的消極自由權(quán)”，既是一項(xiàng)對(duì)抗國(guó)家的“主觀防御權(quán)”，同時(shí)也是一項(xiàng)約束公權(quán)力的客觀價(jià)值秩序：“國(guó)家在不為侵害營(yíng)業(yè)自由的行為之外，還應(yīng)當(dāng)積極地維護(hù)營(yíng)業(yè)自由，并為其實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。”［36］“營(yíng)業(yè)自由權(quán)”能否構(gòu)成基本權(quán)利我們暫且不論，但此項(xiàng)權(quán)利保護(hù)內(nèi)容不僅涉及“從業(yè)自由”“停業(yè)自由”，亦包括“用工自由”。老年人憲法權(quán)利條款之實(shí)施，需透過社會(huì)保障立法課以企事業(yè)等用人單位一定比例之“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”。［37］因此，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”由國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一征收之后，在一定程度上構(gòu)成了對(duì)“用工自由權(quán)”的限制。因而，社會(huì)保障立法在實(shí)質(zhì)上亦可能引發(fā)“物質(zhì)幫助權(quán)”與“營(yíng)業(yè)自由權(quán)”的沖突。不過，對(duì)于此種憲法權(quán)利之沖突，立法機(jī)關(guān)不僅可以設(shè)定相關(guān)條件（譬如不同用工形式適用不同的保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率）以緩解其間的“緊張關(guān)系”，而且可通過社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稅前扣除等稅收優(yōu)惠方式予以平衡。在特殊時(shí)期，行政機(jī)關(guān)還可通過相關(guān)行業(yè)“緩繳”或者“免繳”社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等形式，避免此種權(quán)利沖突的發(fā)生。譬如，為了因應(yīng)新冠疫情所造成的經(jīng)濟(jì)損失，2022年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳、國(guó)家稅務(wù)總局辦公廳頒發(fā)《關(guān)于特困行業(yè)階段性實(shí)施緩繳企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)政策的通知》，提出“餐飲”“零售”“旅游”“民航”“公路水路鐵路運(yùn)輸企業(yè)”等行業(yè)的單位，以及這些行業(yè)中以單位方式參加社會(huì)保險(xiǎn)的有雇工的個(gè)體工商戶，可以緩繳部分企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)，緩繳期間免收滯納金，等等。由此而言，老年人憲法權(quán)利保障中的“權(quán)利沖突”和我國(guó)的政策實(shí)踐亦為學(xué)者（張翔等人）所概括的“抽象解決模式”與“具體解決模式”提供了豐富的素材。

第三，“退休保障權(quán)”與“平等權(quán)”的沖突及其平衡。在2005年“周香華訴中國(guó)建設(shè)銀行河南平頂山中心支行”案中，［38］原告及其代理人宣稱，在我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定下，女性退休年齡比男性早了5年，違背了男女平等的憲法原則，構(gòu)成對(duì)女性的歧視。該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，男女不同齡退休是否具有合法性，是否限制了憲法賦予人民的“勞動(dòng)權(quán)”。廈門大學(xué)劉連泰教授認(rèn)為：女性55歲退休是對(duì)女性的保護(hù)制度，女性不能放棄這種勞動(dòng)保護(hù)。［39］金自寧博士則認(rèn)為，周香華是在新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以前即已開始工作的勞動(dòng)者，其同齡人早年工作時(shí)的工資普遍比較低?！霸谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型過程中，完全不考慮他們這種正當(dāng)信賴和為此信賴曾經(jīng)作出的貢獻(xiàn)或犧牲，顯然是不合理、不公平的?！保?0］誠(chéng)然，我國(guó)行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度改革，往往采用“老人老辦法，新人新辦法”的策略，以“差異化的轉(zhuǎn)軌方案”兼顧“效率”與“公平”。［41］但是，此種改革思路往往并未涵蓋國(guó)有企業(yè)職員，他們?cè)陴B(yǎng)老制度改革過程中既缺少個(gè)人儲(chǔ)蓄作為養(yǎng)老之個(gè)人籌劃，又在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納年限及退休后待遇等方面處于不利境地，實(shí)質(zhì)上涉及“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”等憲法問題，因而引發(fā)“合憲性質(zhì)疑”。單純從相關(guān)爭(zhēng)議的法理依據(jù)而言，行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度改革固然是憲法上“平等權(quán)”的必然要求，但是此種“平等”亦不能僅僅局限于“形式平等”，而是需要顧及行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位本身的特殊性以及養(yǎng)老政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性，盡可能兼顧“形式公平”與“實(shí)質(zhì)公平”，實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)利的均衡保護(hù)。

（二）老年人憲法權(quán)利保障的權(quán)利競(jìng)合及選擇

關(guān)于憲法權(quán)利競(jìng)合的處理方法，憲法學(xué)者柳建龍認(rèn)為，需要分兩種情形予以應(yīng)對(duì)：一是“不真正或者非純正的基本權(quán)利競(jìng)合”，又稱“法條競(jìng)合”，因基本權(quán)利規(guī)范之間屬于“特別法”與“一般法”的關(guān)系，故只能適用“特別基本權(quán)利規(guī)范”的情形；二是“真正或者純正的基本權(quán)利競(jìng)合”，此種情形可以借鑒域外憲法學(xué)上的“實(shí)踐調(diào)和”原則等相關(guān)原理予以處斷。［42］在實(shí)踐中，老年人憲法權(quán)利競(jìng)合的情形更為復(fù)雜，“養(yǎng)老保險(xiǎn)金”能否構(gòu)成憲法上的“財(cái)產(chǎn)權(quán)客體”？“健康權(quán)”能否被證成為一項(xiàng)“基本權(quán)利”？這些問題均存在相當(dāng)?shù)睦碚摖?zhēng)議。不過，立法者在作出相關(guān)政策與立法抉擇之時(shí)，基本權(quán)利競(jìng)合的理論可以為其決策提供憲法上的理論指引，因而，此種憲法理論探討依然具有相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值。

第一，“勞動(dòng)權(quán)”與“退休保障權(quán)”的競(jìng)合及其選擇。我國(guó)《憲法》第42條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)”，而第44條則規(guī)定了“勞動(dòng)者”的“退休保障權(quán)”。一般而言，此兩種憲法權(quán)利都是立憲者為保護(hù)勞動(dòng)者而做的周詳備至之制度設(shè)置，似無(wú)“權(quán)利競(jìng)合”之可能。然而，在“周香華訴中國(guó)建設(shè)銀行河南平頂山中心支行”案中，第44條的“退休保障權(quán)”是否亦隱含了“強(qiáng)制退休”內(nèi)涵，與第42條“勞動(dòng)權(quán)”構(gòu)成憲法權(quán)利之“競(jìng)合”？進(jìn)而言之，“退休”固然是一種勞動(dòng)者的保護(hù)制度，“強(qiáng)制退休”卻構(gòu)成了對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)的一種限制。近年來(lái)，中國(guó)老年人務(wù)工事件的增多，已經(jīng)引發(fā)“老年人是否具有勞動(dòng)權(quán)”等諸多爭(zhēng)議。［43］“老年人”群體之形成，固然是因?yàn)槠潆S著年齡增長(zhǎng)生理機(jī)能逐漸衰退；但是，不僅每個(gè)個(gè)體的生理機(jī)能之衰退的程度有所差異，而且每一種職業(yè)對(duì)于勞動(dòng)者生理機(jī)能的要求也各有不同。由此，將女性55周歲、男性60周歲作為“強(qiáng)制退休”的年齡，在就業(yè)等問題上將會(huì)面臨“年齡歧視”的質(zhì)疑或挑戰(zhàn)。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定用人單位與勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)繳納一定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，是基于保護(hù)勞動(dòng)者退休保障權(quán)之目的。如果社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用之課征導(dǎo)致用人單位與勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)而侵及勞動(dòng)者的生存權(quán)或者妨礙其勞動(dòng)權(quán)，則此種情形貌似為“勞動(dòng)權(quán)”與“退休保障權(quán)”或“物質(zhì)幫助權(quán)”之競(jìng)合，實(shí)則可能因勞動(dòng)者“勞動(dòng)權(quán)”之限制而侵害其“退休保障權(quán)”或“物質(zhì)幫助權(quán)”。因此，立法者可能需要對(duì)“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率”及勞動(dòng)者本身的具體情形予以詳細(xì)考察，區(qū)分不同情形并予以區(qū)別對(duì)待。譬如，殘疾人等就業(yè)困難人員和靈活就業(yè)者，其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)存在困難，可以由政府補(bǔ)貼其本人及企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)，等等。

近年來(lái)，因“人口老齡化”的巨大壓力，相關(guān)部門亦在提倡“推遲退休年齡至65歲”等問題。從域外老人權(quán)益保護(hù)立法的情況來(lái)看，美國(guó)在1967年就制定了《禁止就業(yè)中的年齡歧視法》，該法屢經(jīng)修改后，最終取消了年齡上限，禁止強(qiáng)制退休。瑞典政府也將65歲規(guī)定為正常退休年齡，66～70歲為延遲退休年齡。［44］因此，從世界各國(guó)之通例來(lái)看，對(duì)于60周歲以上的老年人實(shí)行強(qiáng)制退休，不僅構(gòu)成了對(duì)老年人就業(yè)權(quán)利的不當(dāng)限制，更是可能加重就業(yè)人群的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；于我國(guó)《憲法》文本而言，要“調(diào)和”第42條“勞動(dòng)權(quán)”與第44條“退休保障權(quán)”，比較合適的方法就是修改“退休”的最低年齡為65周歲。65周歲以上的老年人是否適合繼續(xù)工作，我國(guó)相關(guān)立法當(dāng)區(qū)分不同職業(yè)，照顧個(gè)體差異，做差異化之規(guī)定。不過，因退休年齡延后所形成的養(yǎng)老金增加等收益，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等部門應(yīng)予必要的尊重和保護(hù)。

第二，“財(cái)產(chǎn)權(quán)”與“物質(zhì)幫助權(quán)”的競(jìng)合及其選擇。相對(duì)于民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要是公民針對(duì)國(guó)家而享有的權(quán)利，其處于“防御國(guó)家的不當(dāng)侵犯”與“國(guó)家可予正當(dāng)侵犯”的“二律背反”之中，需要憲法預(yù)備的“征用補(bǔ)償條款”消解其間的矛盾。［45］我國(guó)2004年通過的《憲法修正案》第22條在1982年《憲法》第13條的基礎(chǔ)上增加了“征收征用補(bǔ)償條款”，學(xué)者多認(rèn)為該條即構(gòu)成我國(guó)憲法上的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”條款；因而“一切具財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私法上的權(quán)利和公法上的權(quán)利”都在“憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款”保障范圍之內(nèi)，有條件地包括“具財(cái)產(chǎn)價(jià)值的期待性權(quán)利乃至存在合法性瑕疵的財(cái)產(chǎn)”。［46］在域外法上，“將年金請(qǐng)求權(quán)以及期待權(quán)納入財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍，已經(jīng)成為德國(guó)憲法教義學(xué)上普遍之見解”。［47］然而，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”與“年金”能否納入憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍，在享受國(guó)家稅收優(yōu)惠政策之同時(shí)，得排除“社會(huì)保險(xiǎn)基金”等管理機(jī)構(gòu)之干預(yù)，而與《憲法》第45條的“物質(zhì)幫助權(quán)”構(gòu)成競(jìng)合關(guān)系？此中不無(wú)爭(zhēng)議。

當(dāng)今各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集與管理模式，大致可以分為“現(xiàn)收現(xiàn)付制”“完全積累制”與“混合制”三種類型。一般而言，“混合制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式設(shè)有兩個(gè)賬戶，“統(tǒng)籌賬戶”實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，“個(gè)人賬戶”實(shí)行“完全積累制”。［48］由此而言，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)入“統(tǒng)籌賬戶”之后，“現(xiàn)收現(xiàn)付”無(wú)分彼此，自無(wú)“個(gè)人財(cái)產(chǎn)”之概念；而“個(gè)人賬戶”實(shí)行“完全積累”，可以成為財(cái)產(chǎn)權(quán)之保護(hù)客體。實(shí)際上，為了“實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和收支平衡”，加之“隱性的轉(zhuǎn)制成本”，“個(gè)人賬戶繳費(fèi)常常被挪用去保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，從而導(dǎo)致個(gè)人賬戶‘空賬運(yùn)行”。［49］因此，我國(guó)“混合制”的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式可謂“名存實(shí)亡”，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)難以進(jìn)入憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍，而是被作為所有公民（參保人）“物質(zhì)幫助權(quán)”實(shí)現(xiàn)之基礎(chǔ)。不過，依據(jù)我國(guó)《企業(yè)年金辦法》第3條，“企業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，為每個(gè)參加企業(yè)年金的職工建立個(gè)人賬戶，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)”。因此，“企業(yè)年金”作為憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)之客體，符合其制度設(shè)置之目的。

第三，“健康權(quán)”與“物質(zhì)幫助權(quán)”的競(jìng)合及其選擇。近年來(lái)，隨著我國(guó)醫(yī)療健康事業(yè)的快速發(fā)展，“健康權(quán)”逐步進(jìn)入法學(xué)視野，更有學(xué)者主張“健康權(quán)”是一項(xiàng)“公民基本權(quán)利”，“不僅包括公民基于民法所享有的身體完整和健康不受侵犯等消極人權(quán)的內(nèi)容”，而且包括“獲得相應(yīng)醫(yī)療服務(wù)等權(quán)利”“政府基于憲法和行政法而承擔(dān)的職責(zé)”，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為“物質(zhì)幫助權(quán)”。［50］誠(chéng)然，從我國(guó)《憲法》第45條的內(nèi)容來(lái)看，公民獲得物質(zhì)幫助的方式主要是“社會(huì)保險(xiǎn)”（包括“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”）、“社會(huì)救濟(jì)”和“醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”等。依據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第28條等條款的規(guī)定，“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”僅用于支付“符合基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)以及急診、搶救的醫(yī)療費(fèi)用”。因此，“物質(zhì)幫助權(quán)”大致可以包括“基本醫(yī)療保障權(quán)”的內(nèi)容，但是目前尚未包括諸如“健康促進(jìn)”“長(zhǎng)期照護(hù)”等“健康權(quán)”相關(guān)內(nèi)涵。從這種意義上說，在我國(guó)憲法中，“健康權(quán)”與“物質(zhì)幫助權(quán)”的保護(hù)范圍為“交叉關(guān)系”而非“包含關(guān)系”；因而，它們之間尚未構(gòu)成“真正的競(jìng)合關(guān)系”。為實(shí)現(xiàn)老年人的“健康權(quán)”，我國(guó)還需要通過制定《長(zhǎng)期護(hù)理法》等相關(guān)立法，健全后期護(hù)理服務(wù)體系，確保、提升護(hù)理質(zhì)量，保護(hù)老年人等接受長(zhǎng)期護(hù)理者之人格尊嚴(yán)及基本健康權(quán)益。［51］進(jìn)而言之，如果我國(guó)通過相關(guān)立法，將老年人的“健康權(quán)”保障納入“社會(huì)保險(xiǎn)”“社會(huì)救濟(jì)”或者“醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，則其“健康權(quán)”得以構(gòu)成“非純正的基本權(quán)利競(jìng)合”，可以將“健康權(quán)”作為特殊“物質(zhì)幫助權(quán)”之內(nèi)容而得以優(yōu)先適用。

四、結(jié)語(yǔ)

2022年5月25日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在會(huì)見聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員巴切萊特時(shí)指出：“一國(guó)人權(quán)狀況好不好，關(guān)鍵看本國(guó)人民利益是否得到維護(hù)，人民的獲得感、幸福感、安全感是否得到增強(qiáng)，這是檢驗(yàn)一國(guó)人權(quán)狀況的最重要標(biāo)準(zhǔn)。”［52］中國(guó)即將成為人類歷史上最大的“老齡化國(guó)家”之一，“老年”是人生的最后一個(gè)階段，老年人的“獲得感、幸福感、安全感是否得到增強(qiáng)”，將成為我國(guó)人權(quán)事業(yè)和憲法權(quán)利保障的“試金石”。隨著中國(guó)“老齡化”程度逐步提升，老年人憲法權(quán)利的保障問題必將成為我國(guó)“人口學(xué)”“社會(huì)學(xué)”“經(jīng)濟(jì)學(xué)”“教育學(xué)”“法學(xué)”及“老年學(xué)”“社會(huì)保障學(xué)”“財(cái)政學(xué)”等多學(xué)科關(guān)注的重要課題。在崇尚憲法權(quán)威的全面依法治國(guó)新時(shí)代，老年人權(quán)益保障問題尤需置于憲法權(quán)利理論的視野之內(nèi)，依循憲法上的核心價(jià)值與基本權(quán)利原理，尋求政策與立法抉擇的最優(yōu)方案。

【Abstract】The constitutional rights of the elderly people in China have evolved from “workers rights” to “fundamental rights of citizens”. According to Articles 44， 45 and 49 of the Constitution， the elderly in China have the rights to retirement， material assistance and special protection. The constitutional rights of the elderly are mainly protected by three mechanisms， such as “social insurance”， “social assistance” and “social welfare”. In practice， they face serious challenges such as “population aging” and “l(fā)ocal debt crisis”. Therefore， in order to protect the constitutional rights of the elderly， it is of great importance to balance the conflicts between “social rights and freedom rights”， “rights to material assistance and business rights”;? in addition，? China also needs to deal with the competition issues of “the rights to labor and the rights to retirement”， “property rights and rights to material assistance”， “health rights and rights to material assistance” so as to seek the optimal scheme of pension policy and legislative approach.

【Keywords】 the elderly; rights protection; rights to retirement; rights to material assistance; rights to special protection

（責(zé)任編輯：劉怡達(dá)）