劉國(guó)柱 白語諾

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵礦物；地緣政治；“清潔能源革命”；拜登政府

當(dāng)前，氣候變化已經(jīng)成為全球治理領(lǐng)域的熱門議題。21世紀(jì)以來，國(guó)際能源體系變革加速發(fā)展，第三次國(guó)際能源轉(zhuǎn)型的大幕拉開。以能源技術(shù)革命為先導(dǎo)、以低碳和綠色能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為重點(diǎn)、以節(jié)能減排為先進(jìn)文化的能源轉(zhuǎn)型正在如火如荼地展開，棄碳化、棄化石能源的發(fā)展趨勢(shì)日趨明顯。而作為促進(jìn)清潔能源發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫碳目標(biāo)的重要原材料，關(guān)鍵礦物同樣引起了世界主要行為體的重視。自拜登政府上臺(tái)以來，推進(jìn)“清潔能源革命”已經(jīng)成為美國(guó)施政舉措的重要組成部分，美國(guó)的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略也正在逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化與全面性的推進(jìn)。

由于關(guān)鍵礦物本身對(duì)于當(dāng)今國(guó)際熱點(diǎn)議題、科技發(fā)展與國(guó)家安全等方面的戰(zhàn)略價(jià)值，這一問題已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛重視。國(guó)外學(xué)術(shù)界針對(duì)此議題的研究主要集中在以下四個(gè)方面：第一，關(guān)鍵礦物全球供應(yīng)鏈的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上分析供應(yīng)鏈所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此提出對(duì)策建議：①第二，關(guān)注關(guān)鍵礦物對(duì)于全球化、全球政治局勢(shì)以及資源國(guó)可能造成的影響，認(rèn)為關(guān)鍵礦物的供應(yīng)可能會(huì)誘發(fā)新的逆全球化趨勢(shì)，造成主權(quán)國(guó)家間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，影響世界穩(wěn)定局勢(shì)。而且關(guān)鍵礦物并非只會(huì)為資源國(guó)帶來財(cái)富與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，亦可能會(huì)引發(fā)“財(cái)富詛咒”效應(yīng)，帶來負(fù)面影響；②第三，關(guān)注特定國(guó)家和行為體的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略以及對(duì)特定礦物種類的政策及其影響：③第四，關(guān)注關(guān)鍵礦物對(duì)當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化以及在推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型過程中的作用，認(rèn)為關(guān)鍵礦物的全球穩(wěn)定安全供應(yīng)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)前氣候目標(biāo)的重要前提。④

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究主要集中在三個(gè)方面。第一，資源國(guó)利用自身礦產(chǎn)稟賦進(jìn)行戰(zhàn)略博弈的主要手段及影響。⑤第二，近年來美國(guó)的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略。重點(diǎn)著眼在當(dāng)前中美博弈的背景下，美關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略框架內(nèi)具有對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)色彩的設(shè)計(jì)內(nèi)容，據(jù)此分析其影響并提出相應(yīng)對(duì)策。⑥第三，從總體國(guó)家安全觀的視角，結(jié)合當(dāng)前關(guān)鍵礦物供應(yīng)的客觀現(xiàn)實(shí)，并借鑒其他國(guó)家既有政策，探索符合中國(guó)自身情況且行之有效的關(guān)鍵礦物治理邏輯。⑦雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界針對(duì)此議題已經(jīng)產(chǎn)出了一批研究成果，且其中不乏真知灼見，但這些研究仍缺乏針對(duì)關(guān)鍵礦物對(duì)當(dāng)今及今后一段時(shí)期地緣政治整體性影響的分析。本研究旨在結(jié)合拜登政府“清潔能源革命”的背景，在系統(tǒng)梳理其關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略內(nèi)容的基礎(chǔ)上，全面分析關(guān)鍵礦物的地緣政治影響，并提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)之道。

一、登政府的“清潔能源革命”與關(guān)鍵礦物

為順應(yīng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候問題的共識(shí)和民主黨一貫的能源主張，提升美國(guó)在氣候領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力，拜登政府自上臺(tái)以來便積極推動(dòng)“清潔能源革命”。而關(guān)鍵礦物在新能源體系建設(shè)中的地位和作用，使其成為實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素。加之拜登政府的“清潔能源革命”具有明顯的外溢性，能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)同美國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源安全甚至國(guó)家安全深入融合，因此當(dāng)前關(guān)鍵礦物已經(jīng)被美國(guó)政府賦予了很高的戰(zhàn)略價(jià)值。

1.1拜登政府推動(dòng)“清潔能源革命”

拜登在奧巴馬政府擔(dān)任副總統(tǒng)期間，氣候問題與清潔能源的發(fā)展便是其關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，《巴黎協(xié)定》就是由拜登推動(dòng)談判達(dá)成的。2019年，隨著民主黨人呼吁民主黨全國(guó)委員會(huì)為候選人舉辦氣候辯論，立志于代表民主黨參選的拜登公布了自己的氣候行動(dòng)計(jì)劃——《清潔能源革命和環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》。拜登宣稱：“科學(xué)告訴我們，我們?cè)谖磥?2年的行動(dòng)或不行動(dòng)將決定我們星球的宜居性。這就是為什么我呼吁進(jìn)行清潔能源革命來應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，并做美國(guó)最擅長(zhǎng)的事情——用大創(chuàng)意解決大問題?！雹侔莸钦J(rèn)為，綠色新政是美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的重要框架，他提出的“清潔能源革命”有兩大好處：第一，可以應(yīng)對(duì)并扭轉(zhuǎn)氣候變化；第二，可以創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)并增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)。隨著大選的進(jìn)行，拜登的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)又公布了《喬·拜登清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃的九大關(guān)鍵要素》，作為未來實(shí)施“清潔能源革命”和綠色新政的路線圖。②

自入主白宮以來，推動(dòng)“清潔能源革命”更成為拜登政府施政的重要內(nèi)容。拜登政府設(shè)定能源轉(zhuǎn)型與應(yīng)對(duì)氣候變化的政策目標(biāo)，以此確立本屆政府在這一領(lǐng)域的施政方針。早在大選期間，拜登便公布了針對(duì)相關(guān)議題的詳細(xì)政策主張，主要包括《清潔能源革命和環(huán)境正義計(jì)劃》《建設(shè)現(xiàn)代化、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與公平清潔能源未來計(jì)劃》以及《確保環(huán)境正義和公平的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)計(jì)劃》。其中，拜登提出到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的整體目標(biāo)，介紹了擬施行的產(chǎn)業(yè)與外交政策，并對(duì)這些措施的前景進(jìn)行了展望。③

執(zhí)政以來，拜登政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)并細(xì)化自身目標(biāo)。2022年5月，美國(guó)政府宣布承諾到2030年將其溫室氣體排放量減少到2005年的一半。④同時(shí)，不同政府部門也出臺(tái)了相關(guān)政策，為“清潔能源革命”提供法律、制度以及物質(zhì)等基礎(chǔ)。在國(guó)內(nèi)層面，以限制頁巖油氣開發(fā)、取消化石燃料補(bǔ)貼來限制化石能源開發(fā)：以加大清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，推動(dòng)相關(guān)就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新和本土產(chǎn)業(yè)來加速發(fā)展清潔能源經(jīng)濟(jì)。⑤拜登推動(dòng)國(guó)會(huì)通過的三項(xiàng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法案：《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》《芯片和科學(xué)法案》以及《通脹削減法案》，均涉及為應(yīng)對(duì)氣候變化與推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的支出。⑥在稅收方面，2023年3月，美國(guó)財(cái)政部和國(guó)稅局為降低成本、提振制造業(yè)，發(fā)布對(duì)關(guān)鍵礦物和電池供應(yīng)鏈投資的新減稅政策。在國(guó)際層面，拜登也積極推動(dòng)氣候外交，通過國(guó)際合作落實(shí)其目標(biāo)。2021年1月20日，拜登上任當(dāng)天即簽署了“重返《巴黎協(xié)定》”的行政命令，并推動(dòng)召開氣候變化世界領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。2021年6月，拜登政府在七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上提出了“重建更好世界”計(jì)劃，主張利用“重建更好世界”計(jì)劃為氣候應(yīng)對(duì)、衛(wèi)生及健康安全等領(lǐng)域提供資金支持。⑦2023年5月的七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)聯(lián)合公報(bào)再次提及實(shí)現(xiàn)最遲到2050年凈零排放的目標(biāo)?？傊?，自拜登上臺(tái)以來，包含宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)與具體保障措施、兼顧國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際合作的“清潔能源革命”施政體系已基本形成。

此外，與“清潔能源革命”本身同樣重要的，是該議題在當(dāng)前的外溢性。拜登政府對(duì)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)注并不只與氣候變化有關(guān)，還與發(fā)展國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、國(guó)家安全、能源獨(dú)立以及對(duì)華戰(zhàn)略博弈等多領(lǐng)域相關(guān)。首先，如前文所述，拜登政府推動(dòng)清潔能源發(fā)展的許多舉措是在產(chǎn)業(yè)政策的法案里出現(xiàn)的，由此可以看出將產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與氣候目標(biāo)相結(jié)合是拜登政府的重要目標(biāo)。⑧其次，能源轉(zhuǎn)型不只存在于應(yīng)對(duì)氣候變化的“低政治”非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，同時(shí)也涉及“高政治”傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。2021年，五角大樓和美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室公開表達(dá)了對(duì)氣候變化作為現(xiàn)有沖突“威脅倍增器”（threats multiplier）的擔(dān)憂。五角大樓表示會(huì)將氣候變化因素納入其未來的軍事演習(xí)，并表示正開始制定軍隊(duì)脫碳計(jì)劃。這表明“清潔能源革命”已經(jīng)開始與國(guó)家安全相交融。再次，除應(yīng)對(duì)氣候變化的需要外，保證能源供應(yīng)安全同樣是美國(guó)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)訖C(jī)，而在當(dāng)前背景下，能源獨(dú)立又被注入了新的內(nèi)涵，拜登理解的能源獨(dú)立“不僅僅為應(yīng)對(duì)氣候變化，還要關(guān)注21世紀(jì)新能源技術(shù)所需的資源和創(chuàng)新能力”。①因此，推動(dòng)以及追求引領(lǐng)“清潔能源革命”不僅關(guān)乎脫碳，更關(guān)乎能源安全。最后，在對(duì)華進(jìn)行戰(zhàn)略遏制的大背景下，利用外交手段推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，爭(zhēng)取在此議題上的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，更是其題中之義。

1.2關(guān)鍵礦物在能源轉(zhuǎn)型中的作用

能源轉(zhuǎn)型需要大幅增加關(guān)鍵原材料的供應(yīng)，這種轉(zhuǎn)型必將重塑地緣政治格局。近年來，世界主要國(guó)家紛紛制定了關(guān)鍵礦物清單及其界定標(biāo)準(zhǔn)，雖然不同國(guó)家的礦物品種選擇及標(biāo)準(zhǔn)各有出入，但大體都包含涉及能源轉(zhuǎn)型的礦物，如鋰、鎳、鈷、錳、石墨以及稀土元素等。由此可以看出，關(guān)鍵礦物對(duì)于能否實(shí)現(xiàn)“清潔能源革命”的目標(biāo)起著關(guān)鍵作用。

以清潔能源為動(dòng)力與以碳?xì)浠衔镔Y源為燃料的能源系統(tǒng)有著深刻的不同，比如建造太陽能光伏發(fā)電廠、風(fēng)電場(chǎng)和電動(dòng)汽車通常需要比化石燃料發(fā)電廠更多的礦物，太陽能光伏所需的關(guān)鍵礦物是同等產(chǎn)能燃?xì)獍l(fā)電廠的6倍，海上風(fēng)力發(fā)電是同等產(chǎn)能燃?xì)獍l(fā)電廠的1 3倍，陸上風(fēng)電是同等產(chǎn)能燃?xì)獍l(fā)電廠的9倍，一輛典型的電動(dòng)汽車所需的礦產(chǎn)資源是傳統(tǒng)汽車的6倍，等等。②而且不同的技術(shù)訴求需要不同種類的礦物來實(shí)現(xiàn)，如鋰、鎳、鈷、錳和石墨對(duì)電池性能、壽命和續(xù)航能力至關(guān)重要；稀土元素是生產(chǎn)永磁體的重要原材料，而永磁體對(duì)風(fēng)力渦輪機(jī)和電動(dòng)汽車發(fā)動(dòng)機(jī)至關(guān)重要：電網(wǎng)需要大量的銅和鋁，而銅是搭建電力系統(tǒng)的最基礎(chǔ)材料。全球經(jīng)濟(jì)將由依賴鋰、石墨、鈷、鈦和稀土等關(guān)鍵礦物的技術(shù)支撐，未來對(duì)鋰、鈷、石墨等關(guān)鍵礦物的需求也將呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。

不僅如此，據(jù)國(guó)際能源署統(tǒng)計(jì)并估算，在過去十余年的時(shí)間里，隨著能源轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，人類對(duì)關(guān)鍵礦物的需求已經(jīng)大幅增加，這一趨勢(shì)在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然存在。自2010年以來，隨著可再生能源份額的增加，一個(gè)新的發(fā)電機(jī)組所需的平均礦物量增加了50%。在保證實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的情況下，未來二十年清潔能源技術(shù)在總需求中的份額將大幅上升，銅和稀土元素的需求將上升40%以上，鎳和鈷的需求將上升約60%～70%，鋰的需求將上升接近90%，電動(dòng)汽車及蓄電池已經(jīng)取代一般消費(fèi)類電子產(chǎn)品成為對(duì)鋰消耗最大的產(chǎn)業(yè)。③此外，除礦物本身對(duì)能源轉(zhuǎn)型的作用外，關(guān)鍵礦物在全球范圍內(nèi)的供應(yīng)情況以及該產(chǎn)業(yè)的特殊性更加深了各方對(duì)它的重視。

一方面，關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈存在不穩(wěn)定性。首先，一些礦物的產(chǎn)地高度集中，導(dǎo)致供應(yīng)鏈缺乏彈性。例如，全球約70%的鈷供應(yīng)來自剛果民主共和國(guó)，超過80%的鋰供應(yīng)來自澳大利亞、智利和阿根廷，超過50%的鎳供應(yīng)來自印度尼西亞和菲律賓，超過80%的銥、70%的鉑、30%的錳供應(yīng)來自南非。④高度集中的供應(yīng)鏈?zhǔn)蛊涿媾R的潛在斷供風(fēng)險(xiǎn)大大上升。其次，一些礦物的主要產(chǎn)地缺乏穩(wěn)定性，潛在的危機(jī)會(huì)影響礦物供應(yīng)。最突出的例子是剛果民主共和國(guó)，“黑市甚至合法的礦產(chǎn)貿(mào)易都可能直接加劇沖突、不穩(wěn)定、腐敗、人權(quán)暴行和其他廣泛的外交政策和安全問題”。①而針對(duì)這一問題，人們很難找到迅速且有效的辦法，因?yàn)椤暗V產(chǎn)公司只能在礦藏所在的地方挖礦”。②

另一方面，關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)鏈的特殊性導(dǎo)致擴(kuò)大生產(chǎn)很難在短期內(nèi)緩解供應(yīng)危機(jī)。首先，關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)的前期投入很大、周期很長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)際能源署的說法，新的礦物開采項(xiàng)目平均需要16年才能投入生產(chǎn)。③而在這一周期內(nèi)，伴隨的是數(shù)億乃至數(shù)十億美元的投資，這會(huì)讓很多投資者望而卻步。其次，關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)對(duì)配套的基礎(chǔ)設(shè)施要求很高。例如，鋁土礦的開采以及大部分的礦物提純冶煉都相當(dāng)耗電，對(duì)供電系統(tǒng)的要求很高。④而這也是一些非洲國(guó)家擁有豐富資源但難以開采的主要原因。再次，開啟一個(gè)礦物產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要考慮很多因素，諸如社會(huì)、環(huán)境及審批制度等。比如，礦物開采會(huì)對(duì)其周邊的環(huán)境產(chǎn)生影響，可能會(huì)引起礦區(qū)周圍居民的不滿，甚至?xí)斐僧?dāng)?shù)氐牟环€(wěn)定。再如，以美國(guó)為代表的一些國(guó)家的礦物開采項(xiàng)目審批程序以及所涉及的法律都極為復(fù)雜，這就導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目從動(dòng)議到真正啟動(dòng)中間存在太多的不確定性。最后，礦產(chǎn)品位下降的問題同樣值得重視。經(jīng)過長(zhǎng)期的開采，許多礦產(chǎn)的品位降低。例如智利的平均銅礦石品位在過去15年中下降了30%．從低品位礦產(chǎn)中提取金屬需要消耗更多的能源。

二、拜登政府的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略

正是由于在能源轉(zhuǎn)型中具有至關(guān)重要的作用，關(guān)鍵礦物必然會(huì)引起熱衷于推動(dòng)“清潔能源革命”的拜登政府的重視。截至目前，拜登政府已經(jīng)圍繞關(guān)鍵礦物的生產(chǎn)與供應(yīng)，形成了一套初步的系統(tǒng)戰(zhàn)略。一方面，以出臺(tái)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策為主要內(nèi)容的“開源”措施：另一方面，以加強(qiáng)國(guó)際合作為主的“護(hù)流”手段。

2.1“開源”：圍繞關(guān)鍵礦物的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策

第一，促進(jìn)國(guó)內(nèi)關(guān)鍵礦物的開發(fā)，并重建美國(guó)國(guó)內(nèi)的礦物加工能力。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)全球化的自信和堅(jiān)信自由市場(chǎng)可以解決所有戰(zhàn)略問題，是美國(guó)面臨關(guān)鍵礦物供應(yīng)難題的兩個(gè)主要原因”，⑤因此盡管收效可能較為緩慢，但加大國(guó)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)模、提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)能力仍然是拜登政府關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。例如，美國(guó)能源部的貸款計(jì)劃辦公室（LPO）已經(jīng)對(duì)專注于加工關(guān)鍵礦物的清潔能源公司進(jìn)行了幾項(xiàng)投資：2022年向西拉公司石墨基陽極活性材料（AAM）項(xiàng)目提供1.02億美元資金，向內(nèi)華達(dá)州鋰硼項(xiàng)目提供7億美元資金。在電池制造方面，向俄亥俄州、田納西州和密歇根州的動(dòng)力電池項(xiàng)目提供5億美元資金。在關(guān)鍵礦物回收利用方面，2022年向紅木材料公司提供2億美元資金，2023年又向北美第一個(gè)鋰電池資源回收項(xiàng)目提供3.75億美元的資金。為了滿足當(dāng)前的能源供應(yīng)需求，拜登政府還計(jì)劃利用1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》來擴(kuò)大國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈，特別是鋰礦和電池制造。2020年，特朗普政府曾利用該法促進(jìn)國(guó)內(nèi)稀土礦的生產(chǎn)，最近拜登用它來增加用于電動(dòng)汽車和蓄電池的礦物產(chǎn)量。在此先例的基礎(chǔ)上，拜登還能夠授權(quán)快速建設(shè)新的礦山、煉油廠和制造中心。①在提升加工能力層面，美國(guó)政府正積極推動(dòng)企業(yè)在美投資。例如，美國(guó)唯一的稀土生產(chǎn)商MP正在推進(jìn)其對(duì)MountainPass稀土礦的擴(kuò)建以增加產(chǎn)量并發(fā)展商業(yè)精煉稀土氧化物的能力：一家名為Westwin Elements的美國(guó)公司正計(jì)劃在俄克拉荷馬州建造美國(guó)第一家商業(yè)精煉廠來生產(chǎn)高純度鈷粉，“且該公司將采用先進(jìn)的清潔精煉技術(shù)，不會(huì)對(duì)水、空氣或土壤產(chǎn)生影響”。②美國(guó)還通過關(guān)鍵材料戰(zhàn)略、“地球資源填圖”計(jì)劃（EarthMRI）等在全國(guó)范圍內(nèi)確定關(guān)鍵礦物的重點(diǎn)潛力區(qū)。

第二，促進(jìn)關(guān)鍵礦物的循環(huán)利用，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新以提高利用效率并嘗試尋找替代品。在循環(huán)利用方面，2014年，美國(guó)能源部化石能源辦公室（FE）和國(guó)家能源技術(shù)實(shí)驗(yàn)室（NETL）制定DOE-NELT稀土回收可行性計(jì)劃。2020年，該計(jì)劃重新命名為“關(guān)鍵礦物可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”，研究開發(fā)從煤炭、煤基資源、礦井廢水中提取、分離和回收稀土元素和關(guān)鍵材料的技術(shù)。2022年2月，美國(guó)能源部宣布啟動(dòng)1.4億美元的示范項(xiàng)目，旨在從煤灰和其他礦山廢料中回收稀土元素和關(guān)鍵礦物。美國(guó)能源部和環(huán)保署正在與業(yè)界人士合作，為戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料密集型產(chǎn)業(yè)制定可持續(xù)生產(chǎn)的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。此外，根據(jù)環(huán)境保護(hù)署和能源部官員的說法，這些機(jī)構(gòu)正在制定激勵(lì)措施，以促進(jìn)產(chǎn)品壽命和可回收性，以及關(guān)鍵礦物的回收和再利用：在推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面，美國(guó)政府也積極與科研單位、高校、企業(yè)合作。美國(guó)能源部依托艾姆斯、橡樹嶺、阿貢、西北太平洋、布魯克海文、勞倫斯伯克利等17家國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和密歇根理工大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)等高校，以及制造商、小型企業(yè)、州和地方政府組成先進(jìn)制造聯(lián)盟，成立鋰電池回收研發(fā)中心（ReCell）、關(guān)鍵材料研究所（CMI）、清潔能源智能制造創(chuàng)新研究所（CESMII）、先進(jìn)復(fù)合材料制造創(chuàng)新研究所（IACMI）等，開展相關(guān)基礎(chǔ)科學(xué)、材料科學(xué)、回收技術(shù)、制造技術(shù)、提取分離技術(shù)等研究。美國(guó)能源部還向國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和大學(xué)提供了總額為3000萬美元的3年期贈(zèng)款和獎(jiǎng)勵(lì)，以支持對(duì)關(guān)鍵礦物的科學(xué)研究。此外，美國(guó)能源部也在進(jìn)行研究和開發(fā)關(guān)鍵礦物替代物，如研制稀土元素含量較低甚至無稀土元素的鋰離子電池和磁體的替代品。③

第三，為關(guān)鍵礦物相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供信息支持，并減少制度性障礙。以確定關(guān)鍵礦產(chǎn)清單為例，《2020年能源法》要求內(nèi)政部長(zhǎng)與其他機(jī)構(gòu)協(xié)商，至少每三年審查一次關(guān)鍵礦物清單以及用于制定清單的方法，并授權(quán)對(duì)制定清單的方法和清單本身進(jìn)行修訂。內(nèi)政部于2021年5月發(fā)布了更新的評(píng)價(jià)方法以及使用該方法更新關(guān)鍵礦物清單的建議。2021年11月，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布了50種關(guān)鍵礦物的清單草案，這份名單最終于2022年2月定稿：④另外，美國(guó)國(guó)內(nèi)復(fù)雜的法律體系和苛刻的審批手續(xù)都限制了采礦能力的有效擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從開始到結(jié)束，包括開發(fā)到建設(shè)、啟動(dòng)、運(yùn)營(yíng)，美國(guó)項(xiàng)目需要各種許可證，這導(dǎo)致美國(guó)采礦項(xiàng)目的許可期限為7-10年。”⑤鑒于此，拜登政府于2021年11月簽署的《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》要求顯著改善聯(lián)邦政府許可和審查流程的效率，包括降低成本和更及時(shí)地決策，以及對(duì)已證明有效的聯(lián)邦許可進(jìn)行擴(kuò)大和制度化，改進(jìn)審查流程等。

2.2“護(hù)流”：加強(qiáng)國(guó)際合作

首先，同作為關(guān)鍵礦物產(chǎn)區(qū)的國(guó)家和地區(qū)開展合作。建立“不依賴于中國(guó)、俄羅斯或其他地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開采或加工”①的產(chǎn)業(yè)鏈，是拜登政府制定關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)，因此同作為非競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的礦產(chǎn)國(guó)家和地區(qū)展開合作是十分必要的。一方面，美國(guó)的一些傳統(tǒng)盟友本身就是具有豐富關(guān)鍵礦物儲(chǔ)量和較強(qiáng)生產(chǎn)能力的國(guó)家，如加拿大和澳大利亞。針對(duì)加拿大，目前美加雙方對(duì)共同發(fā)展關(guān)鍵礦物并穩(wěn)定供應(yīng)鏈有了初步共識(shí)，早在2021年拜登和加拿大總理特魯多就承諾在兩國(guó)之間建立一條電動(dòng)汽車供應(yīng)鏈。自拜登當(dāng)選以來，已有若干美國(guó)礦業(yè)公司在加拿大投資。針對(duì)澳大利亞，美國(guó)國(guó)防部也曾出資3000萬美元給一家澳稀土公司在得克薩斯州建設(shè)重稀土精煉設(shè)施。此外，拜登政府還注重搭建同盟友之間的關(guān)鍵礦物多邊合作機(jī)制，如共同發(fā)布了美加澳“關(guān)鍵礦產(chǎn)填圖倡議”（CMMI）。

另一方面，美國(guó)也努力拉攏同有較大開采及生產(chǎn)潛力的“中間派國(guó)家（地區(qū)）”的關(guān)系，這些行為體既不是美國(guó)的自由貿(mào)易伙伴，也不是美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。②其中最主要的是針對(duì)非洲國(guó)家。由于普遍缺乏礦物開采與加工所需的基礎(chǔ)設(shè)施和能力，因此美國(guó)主要從援助方面與非洲國(guó)家展開合作。目前，美國(guó)國(guó)內(nèi)存在“通過援助以提升非洲地區(qū)關(guān)鍵礦物供應(yīng)能力進(jìn)而減輕對(duì)中國(guó)資源依賴、增加供應(yīng)鏈彈性”的聲音，美國(guó)政府也已經(jīng)展開了一系列動(dòng)作。2022年8月，拜登政府發(fā)布《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)略》，其中強(qiáng)調(diào)了幫助非洲獲取清潔能源的問題，并通過美國(guó)國(guó)際開發(fā)署、美國(guó)貿(mào)易發(fā)展署以及國(guó)務(wù)院等機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)?！睹绹?guó)對(duì)撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)略》致力于“尋求公私合作伙伴關(guān)系，以可持續(xù)地開發(fā)和保護(hù)關(guān)鍵礦產(chǎn)，這些礦產(chǎn)將提供促進(jìn)全球能源轉(zhuǎn)型所需的清潔能源技術(shù)?！雹塾纱丝梢?，美國(guó)對(duì)非洲國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的關(guān)注與援助同其關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的落實(shí)是分不開的。此外，一些先前的“邊緣地帶地區(qū)”，由于自身豐富的關(guān)鍵礦物稟賦也日漸引起了美國(guó)的注意，如富含稀土以及其他關(guān)鍵礦物元素的格陵蘭島。在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)主張“收購”格陵蘭島的戲謔之言沒有成為現(xiàn)實(shí)，但2022年6月拜登政府設(shè)置了駐格陵蘭島領(lǐng)事館。④鑒于格陵蘭并不是主權(quán)國(guó)家，這已經(jīng)是美國(guó)能夠在外交上給予的最高規(guī)格待遇了。

其次，拜登政府積極利用現(xiàn)有多邊框架與聯(lián)盟體系推進(jìn)關(guān)鍵礦物的國(guó)際合作，打造“關(guān)鍵礦物俱樂部”。拜登政府在《2022年國(guó)家安全戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)美國(guó)應(yīng)“清醒地”應(yīng)對(duì)“氣候變化”的挑戰(zhàn)以及“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際環(huán)境”中的“能源短缺或通貨膨脹”，⑤這表明美國(guó)政府已經(jīng)將氣候變化與能源安全問題視為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的組成部分，特別是對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)涵，而推動(dòng)關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的對(duì)華“脫鉤”則是在這一領(lǐng)域應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)的重要目標(biāo)。2019年，美國(guó)與英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭五國(guó)制定關(guān)鍵礦產(chǎn)合作聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃：2022年6月，拜登政府宣布成立被稱為“金屬北約”的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），主要包括澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、瑞典、英國(guó)、美國(guó)和歐盟等國(guó)家和行為體，該組織呼吁并鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)在該集團(tuán)內(nèi)部建設(shè)供應(yīng)鏈；2022年12月，聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)期間，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本聯(lián)合組建“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”（SCMA）。①

此外，拜登政府還積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與國(guó)際合作的互動(dòng)。2022年8月，美國(guó)會(huì)通過了《通脹削減法案》，這是有史以來美國(guó)最大的一筆氣候支出。這項(xiàng)價(jià)值3680億美元的一攬子計(jì)劃旨將美國(guó)經(jīng)濟(jì)從化石燃料密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樘寂欧琶芗容^低的能源結(jié)構(gòu)。以其中備受關(guān)注的電動(dòng)汽車稅收抵免政策為例，法案規(guī)定獲得抵免的條件是生產(chǎn)的汽車電池中40%的關(guān)鍵礦物來自北美地區(qū)或與美國(guó)有自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家，或者這些礦物在北美被回收。而且這一門檻不斷提高，到2027年最終將達(dá)到80%。②但自這一法律通過以來，便引起了包括歐盟與日本在內(nèi)的美國(guó)主要盟友的不滿，因?yàn)闅W盟和日本并未同美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定。而最近拜登政府的貿(mào)易部門正在積極解決這一問題。2023年3月28日，美日簽署了一項(xiàng)關(guān)于關(guān)鍵礦物的貿(mào)易協(xié)定，從而允許使用在日本采購或加工的關(guān)鍵礦物的電動(dòng)汽車符合《通脹削減法案》規(guī)定的稅收抵免條件。③

除日本外，拜登近期也正在與歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩討論簽署相關(guān)協(xié)議以使歐盟適用于該法律的相關(guān)優(yōu)惠政策，④同時(shí)雙方也在討論建立一個(gè)新的關(guān)鍵礦物俱樂部。⑤總之，美國(guó)通過建立一項(xiàng)具有強(qiáng)烈保護(hù)主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策并將其適用范圍不斷擴(kuò)大的方式，打造自己理想中的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈。此外，該法案還規(guī)定，如果電池所含關(guān)鍵礦產(chǎn)來自“相關(guān)國(guó)家”（主要指中國(guó)），公司將無法獲得全額稅收抵免。⑥這再次證明了，減少對(duì)中國(guó)的關(guān)鍵礦物依賴，實(shí)現(xiàn)在關(guān)鍵礦物供應(yīng)領(lǐng)域的對(duì)華“脫鉤”是拜登政府在此議題上的最重要戰(zhàn)略目標(biāo)。另外，美國(guó)還不斷尋求擴(kuò)大自身的關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈。例如，在美國(guó)的邀請(qǐng)下，并非美國(guó)傳統(tǒng)盟友但是重要礦物產(chǎn)地的剛果民主共和國(guó)也參與了“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”的峰會(huì)：2022年底，美國(guó)同剛果民主共和國(guó)、贊比亞簽署了一項(xiàng)共同開發(fā)電動(dòng)汽車電池供應(yīng)鏈的協(xié)議。

再次，在推進(jìn)國(guó)際合作的過程中，美國(guó)也積極制定關(guān)鍵礦物行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以排擠中國(guó)在供應(yīng)鏈內(nèi)的生存空間?！暗V產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”成立的一個(gè)重要目的是“防止戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不公平地利用關(guān)鍵礦產(chǎn)等關(guān)鍵行業(yè)的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，擾亂美國(guó)或其盟國(guó)的經(jīng)濟(jì)?！雹哌@表明美國(guó)有意打壓其定義的“不公平”的“市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”，塑造符合其利益的市場(chǎng)規(guī)范。2022年底，美國(guó)國(guó)務(wù)院與澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯合作成立了“能源資源治理倡議”（ERGI），該倡議旨在“努力確保清潔能源公司有足夠的來源可靠的礦物供應(yīng)”，“建立負(fù)責(zé)任的清潔能源供應(yīng)鏈以滿足公眾期望的能源需求……增加礦產(chǎn)供應(yīng)商和加工商的多樣性，并確保供應(yīng)鏈的所有環(huán)節(jié)都尊重人權(quán)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)治理。”⑧此舉表明除了市場(chǎng)規(guī)范外，美國(guó)也積極制定關(guān)鍵礦物相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，為美國(guó)及其盟友的生產(chǎn)打上“負(fù)責(zé)任”的標(biāo)簽，同時(shí)利用其制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行攻擊，擾亂中國(guó)關(guān)鍵礦物行業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)與供應(yīng)。

在積極制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，美國(guó)也試圖將關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)形態(tài)化。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)珍妮特·耶倫曾將“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”描述為“這是一種戰(zhàn)略，在這種戰(zhàn)略中，一個(gè)擁有共同價(jià)值觀的國(guó)家集團(tuán)，制定鼓勵(lì)企業(yè)在集團(tuán)內(nèi)錨定供應(yīng)鏈的政策”①：2023年2月28日，美國(guó)國(guó)會(huì)召開了題為“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)美國(guó)的威脅”聽證會(huì)，會(huì)上美國(guó)制造業(yè)聯(lián)盟主席斯科特·保羅（Scott N．Paul）在大肆指責(zé)中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”與“人權(quán)問題”后，在第一點(diǎn)影響里便提到了“令人擔(dān)憂的是，從多晶硅和太陽能電池板到大容量電池和關(guān)鍵礦物，許多對(duì)可再生能源或電氣化至關(guān)重要的投入都集中在中國(guó)”②：美國(guó)亦曾制定法案將一些中國(guó)生產(chǎn)的太陽能產(chǎn)品同其對(duì)中國(guó)新疆問題的污名化聯(lián)系起來。③可以說將具體的、形象的競(jìng)爭(zhēng)議題意識(shí)形態(tài)化并對(duì)中國(guó)進(jìn)行攻擊已經(jīng)成為美國(guó)當(dāng)前對(duì)華政策的慣常路徑。

三、拜登政府關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的地緣政治影響

作為世界霸權(quán)國(guó)家，美國(guó)的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略必然會(huì)對(duì)國(guó)際地緣政治形勢(shì)產(chǎn)生深刻影響。在美國(guó)關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的推進(jìn)與落實(shí)過程中，地緣政治的熱點(diǎn)地區(qū)可能會(huì)轉(zhuǎn)移：一些關(guān)鍵國(guó)家和地區(qū)的政治穩(wěn)定可能會(huì)受到影響：美國(guó)關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的具體實(shí)會(huì)增加該領(lǐng)域全球治理的復(fù)雜性；而且在當(dāng)前中美戰(zhàn)略博弈的大背景下，推動(dòng)關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的對(duì)華“脫鉤”再次拓展了中美競(jìng)爭(zhēng)的邊界。

3.1地緣政治的熱點(diǎn)地區(qū)可能會(huì)轉(zhuǎn)移

在拜登政府的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略中，增加礦物供應(yīng)來源的多樣性、增強(qiáng)關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈的彈性、減少對(duì)來自中國(guó)關(guān)鍵礦物制品的依賴一直是其指導(dǎo)原則。為此，除了發(fā)揮傳統(tǒng)盟友的作用，拜登政府也積極發(fā)展同其他擁有關(guān)鍵礦物生產(chǎn)與加工潛力的行為體的關(guān)系。如前文所述，美國(guó)已開展了同非洲一些國(guó)家在能源轉(zhuǎn)型與打造關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈等方面的合作，在注意到格陵蘭島擁有可觀的稀土礦藏后，拜登政府于2022年向其派駐領(lǐng)事館。此外，美國(guó)也積極推進(jìn)在拉美的投資，拉丁美洲擁有可觀的關(guān)鍵礦物儲(chǔ)量，且其自身的自然資源可能會(huì)在今后脫碳過程中轉(zhuǎn)化為重要的全球公共物品。因此，在當(dāng)前氣候問題獲得普遍關(guān)注的大背景下，關(guān)于減排的投資在激增，而拉美是這些資金的主要目的地。④2022年6月，拜登宣布了一項(xiàng)名為“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”的倡議，積極同美洲國(guó)家開展氣候合作是該倡議的重要內(nèi)容。⑤雖然截至目前，該倡議還未取得實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，但此舉表明華盛頓心目中的世界能源地緣政治版圖已經(jīng)發(fā)生變化。第二次工業(yè)革命對(duì)于油氣能源的依賴深深塑造了20世紀(jì)的世界格局，以中東地區(qū)為例，石油資源這一稟賦既為其帶來了財(cái)富，亦帶來了紛爭(zhēng)，同時(shí)深刻影響了大國(guó)的對(duì)外決策與戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。石油曾經(jīng)將中東變成全世界關(guān)注的焦點(diǎn)，在能源轉(zhuǎn)型成為迫切需求的今天，關(guān)鍵礦物可能也會(huì)引發(fā)同樣的效應(yīng)，非洲的剛果民主共和國(guó)、東南亞的印度尼西亞、北美的格陵蘭島、拉丁美洲的“鋰三角”等，都可能成為新的地緣政治熱點(diǎn)地區(qū)。

3.2影響關(guān)鍵國(guó)家和地區(qū)的政治穩(wěn)定

擁有可觀礦物產(chǎn)量和成熟加工能力的國(guó)家和地區(qū)，在對(duì)外關(guān)系與國(guó)際合作中可能更具主動(dòng)性。但這一優(yōu)勢(shì)有時(shí)會(huì)適得其反，成為“財(cái)富詛咒”，進(jìn)而影響這些國(guó)家和地區(qū)的穩(wěn)定。

一方面，礦物開采與加工行業(yè)的特殊性可能會(huì)導(dǎo)致一些生產(chǎn)活動(dòng)遭到當(dāng)?shù)卦∶竦姆磳?duì)。例如，鋰的開采在許多國(guó)家引發(fā)了基層的抵制，這在世界第二大鋰生產(chǎn)國(guó)智利尤為顯著，那里的鋰礦開采危及水源、生物多樣性并侵犯當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)利。隨著鋰邊界的擴(kuò)大，美國(guó)和歐洲也同樣爆發(fā)了抗議活動(dòng)。①而如果礦物產(chǎn)地本身的局勢(shì)就很緊張，則會(huì)放大這一影響。印度地質(zhì)調(diào)查局近期在查謨和克什米爾聯(lián)邦的山區(qū)發(fā)現(xiàn)了590萬噸鋰資源，但要將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際利益，印度必須應(yīng)對(duì)在其政治最動(dòng)蕩的地區(qū)開發(fā)這一資源的挑戰(zhàn)。②

另一方面，關(guān)鍵礦物的生產(chǎn)與加工國(guó)更容易招致大國(guó)對(duì)其內(nèi)政的干預(yù)。與石油一樣，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的礦產(chǎn)也是戰(zhàn)略資源，關(guān)鍵礦物能否穩(wěn)定供應(yīng)在很大程度上影響著主要經(jīng)濟(jì)體和軍事大國(guó)的外交政策。而隨著美國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦物的不斷重視，曾經(jīng)為保證自身石油安全而對(duì)別國(guó)所做出的內(nèi)政干涉、秘密顛覆等活動(dòng)有可能會(huì)再次上演，而這一趨勢(shì)已經(jīng)存在于過去很長(zhǎng)一段歷史中了：“從出口銅的智利的薩爾瓦多·阿連德（Salvador Allende），到出口錳和鈾的加蓬，再到盛產(chǎn)銅和鈾的扎伊爾（現(xiàn)剛果民主共和國(guó)）的帕特里斯·盧蒙巴（Patrice Lumumba），歷史中充斥著西方參與、支持針對(duì)威脅西方商業(yè)利益的民選領(lǐng)導(dǎo)人的政變。據(jù)稱，這些因素在2019年針對(duì)玻利維亞總統(tǒng)埃沃·莫拉萊斯（EvoMorales）的政變中發(fā)揮了作用，該政變確保了玻利維亞的鋰儲(chǔ)量?！雹?/p>

3.3增加關(guān)鍵礦物領(lǐng)域全球治理的復(fù)雜性

隨著關(guān)鍵礦物越來越引起世界主要行為體的重視，在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，本領(lǐng)域內(nèi)的全球治理必然會(huì)面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，拜登政府的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略將扭曲全球貿(mào)易規(guī)則，干擾供應(yīng)鏈穩(wěn)定。一方面，拜登政府推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)法案本身就帶有強(qiáng)烈的保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)民族主義色彩?！锻浵鳒p法案》中的產(chǎn)業(yè)扶植與供應(yīng)鏈本土化政策是以《美墨加協(xié)定》為基礎(chǔ)劃定范圍的，但該協(xié)定本身就具有一定區(qū)域保護(hù)的意味，“USMCA有270頁的原產(chǎn)地規(guī)則章節(jié)，但只有一頁專門討論環(huán)境合作和綠色產(chǎn)品與服務(wù)”。④另一方面，在打造“關(guān)鍵礦物俱樂部”的過程中，拜登政府也對(duì)既有貿(mào)易規(guī)則有所破壞。拜登政府為了安撫傳統(tǒng)盟友對(duì)《通脹削減法案》的不滿而采取了一定的補(bǔ)救措施：與貿(mào)易伙伴進(jìn)行小型交易，并給它們打上“自由貿(mào)易協(xié)定”的名字，以確保這些伙伴不會(huì)被該法案的條款所傷害。⑤此舉不僅引起了美國(guó)國(guó)會(huì)的不滿，還破壞了世界貿(mào)易組織對(duì)于自由貿(mào)易協(xié)定的傳統(tǒng)界定，即“任何自由貿(mào)易協(xié)定都應(yīng)涵蓋兩個(gè)或兩個(gè)以上合作伙伴的很大一部分貿(mào)易”。①因此，拜登政府可能在短期內(nèi)獲得盟友對(duì)其國(guó)內(nèi)法案的支持，在能源轉(zhuǎn)型與關(guān)鍵礦物的供應(yīng)鏈打造上獲得更多的外交資源。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，其濃厚的經(jīng)濟(jì)民族主義色彩以及對(duì)此領(lǐng)域貿(mào)易規(guī)則的扭曲，必將使關(guān)鍵礦物的全球供應(yīng)更加復(fù)雜與不穩(wěn)定。

其次，關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)誘發(fā)新的安全困境。海底礦物勘探是許多國(guó)家和公司議程上的重要事項(xiàng)，如果發(fā)現(xiàn)新的開采和供應(yīng)方式，將大大改變關(guān)鍵礦物的全球市場(chǎng)。經(jīng)過幾十年的重大投資后，海底勘探和開發(fā)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性正取得巨大進(jìn)展，但尋求開采這些潛在的海底礦物儲(chǔ)備的國(guó)家可能因此發(fā)生領(lǐng)土爭(zhēng)端。②

最后，關(guān)鍵礦物的相關(guān)制品都是現(xiàn)實(shí)物品，且通常來說體積巨大，一般由鐵路和大型船舶運(yùn)輸。因此任何地理空間上的阻隔都會(huì)對(duì)其供應(yīng)產(chǎn)生較大的影響，在新冠肺炎疫情和俄烏沖突期間這一效應(yīng)便已經(jīng)顯現(xiàn)。此外，許多關(guān)鍵礦物的市場(chǎng)小、薄弱且不透明，具有這些結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)容易出現(xiàn)故障或被人操控，因此還伴有一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。③

3.4拓展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)邊界

拜登政府積極制定關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略的同時(shí)，也將這一議題放到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的大背景中進(jìn)行審視。因此對(duì)關(guān)鍵礦物的重視也會(huì)擴(kuò)充美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，拓展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的邊界。

第一，拜登政府積極推動(dòng)關(guān)鍵礦物供應(yīng)的聯(lián)盟化，推動(dòng)在此領(lǐng)域?qū)θA“脫鉤”，這會(huì)影響中國(guó)礦物供應(yīng)的穩(wěn)定性，并對(duì)中國(guó)能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。雖然中國(guó)目前在一些礦物種類的全球供應(yīng)中處于主導(dǎo)地位，但這種優(yōu)勢(shì)主要集中在精煉與加工的產(chǎn)業(yè)鏈中下游，而在開采的上游領(lǐng)域，中國(guó)依然需要依賴大規(guī)模的海外進(jìn)口。因此，若美國(guó)主導(dǎo)的“關(guān)鍵礦物俱樂部”囊括了這些礦物原料開采國(guó)，并試圖對(duì)華斷供，那么中國(guó)的關(guān)鍵礦物供應(yīng)會(huì)面臨極大風(fēng)險(xiǎn)。此外，美國(guó)推動(dòng)的礦物供應(yīng)聯(lián)盟化已經(jīng)開始對(duì)中國(guó)企業(yè)在海外的正常商業(yè)活動(dòng)造成阻礙。早在2020年底，加拿大就通過了拒絕中國(guó)國(guó)有企業(yè)山東黃金礦業(yè)公司收購加拿大TMAC資源公司的提案：而在2022年11月，加拿大先宣布關(guān)鍵礦產(chǎn)投資新規(guī)定，限制外國(guó)國(guó)有企業(yè)投資關(guān)鍵礦產(chǎn)項(xiàng)目，隨后渥太華勒令三家中國(guó)企業(yè)必須剝離在加拿大關(guān)鍵礦物的投資。很明顯，拜登政府的所作所為將對(duì)中國(guó)關(guān)鍵礦物及其產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈造成新的沖擊和挑戰(zhàn)。

第二，美國(guó)推動(dòng)關(guān)鍵礦物相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)則，會(huì)擠壓中國(guó)在供應(yīng)鏈內(nèi)的生存空間。目前，美國(guó)所發(fā)起的幾乎所有有關(guān)關(guān)鍵礦物的多邊合作組織與平臺(tái)，其目標(biāo)基本都涉及主導(dǎo)制定本領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系致力于通過對(duì)高環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)的共同承諾，促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)部門的負(fù)責(zé)任增長(zhǎng)、可持續(xù)性以及共同繁榮?！雹堋澳茉促Y源治理倡議正在努力確保清潔能源公司有足夠的來源可靠的礦物供應(yīng)。負(fù)責(zé)任的供應(yīng)鏈應(yīng)確保供應(yīng)鏈的所有環(huán)節(jié)都尊重人權(quán)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)治理，這樣做可以確保彈性、可靠性以及對(duì)股東和社會(huì)的回報(bào)?！雹萁o自己及盟友的相關(guān)產(chǎn)品打上“更高標(biāo)準(zhǔn)”和“更負(fù)責(zé)任”的標(biāo)簽，打擊中國(guó)在全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈中所占的空間與比例，是拜登政府推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)形態(tài)化的主要內(nèi)容與目的。由此也可以看出，拜登政府對(duì)華關(guān)鍵礦物競(jìng)爭(zhēng)并不僅僅局限于自身供應(yīng)聯(lián)盟化與“脫鉤”，美國(guó)更希望削弱中國(guó)在全球供應(yīng)鏈中所占的優(yōu)勢(shì)地位，并尋求取而代之。

第三，拜登政府在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)刻意打壓、追求對(duì)華惡意競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)使一些在供應(yīng)鏈內(nèi)占據(jù)重要位置的國(guó)家和地區(qū)的對(duì)沖空間增大，進(jìn)而加大中國(guó)對(duì)外行為的成本。目前，拜登政府已經(jīng)打算同中國(guó)就關(guān)鍵礦物在拉丁美洲展開競(jìng)爭(zhēng)，美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)在2022年向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了中國(guó)對(duì)拉美關(guān)鍵礦物、基礎(chǔ)設(shè)施甚至疫苗援助所帶來的（對(duì)美國(guó)）的“潛在挑戰(zhàn)”，①而這種競(jìng)爭(zhēng)顯然會(huì)加大中國(guó)在此地區(qū)正?；顒?dòng)的成本。波士頓大學(xué)的一位研究人員稱：“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)拉丁美洲有利，如果他們能夠與許多不同的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——無論是歐洲的、中國(guó)的、美國(guó)的、日本的、韓國(guó)的——進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，他們可能會(huì)比只與一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手合作獲得更好的結(jié)果?！雹谶@種效應(yīng)在非洲更加明顯，一些非洲領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到了關(guān)鍵礦物在當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)了重要議題的地位，已經(jīng)在有意識(shí)地進(jìn)行“兩邊要價(jià)”。剛果民主共和國(guó)總統(tǒng)齊塞克迪（Felix Tshisekedi）在今年1月份舉辦的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上告訴彭博社，前任總統(tǒng)與中國(guó)簽署的價(jià)值62億美元的以礦產(chǎn)交換基礎(chǔ)設(shè)施的合同沒有讓剛果獲益。雖然這一發(fā)言帶有很濃厚的政黨斗爭(zhēng)色彩，但他隨后又補(bǔ)充：“現(xiàn)在我們只是需要以雙贏的方式進(jìn)行再平衡?！苯衲?月，科特迪瓦前能源與石油部長(zhǎng)蒂埃里·塔諾（Thierry Tanoh）曾在美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)舉辦的一個(gè)座談會(huì)上攻擊中國(guó)的“一帶一路”倡議，稱該倡議讓許多非洲國(guó)家落人“債務(wù)陷阱”，并借此渲染“中國(guó)對(duì)非洲關(guān)鍵礦物的控制威脅”。但其發(fā)言的主要目的是提醒美國(guó)人為避免上述趨勢(shì)的深化，美國(guó)政府與企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非洲國(guó)家的投資。另外，除商業(yè)成本外，這種對(duì)沖行為也會(huì)加大中國(guó)的外交成本。意識(shí)到自己手里礦物的國(guó)家可能“不會(huì)簡(jiǎn)單地向出價(jià)最高的人出售，而是將它們對(duì)礦產(chǎn)的控制權(quán)作為政治談判的籌碼?！雹?/p>

四、結(jié)語：關(guān)鍵礦物地緣政治化的中國(guó)應(yīng)對(duì)

拜登政府的“清潔能源革命”實(shí)施之初重點(diǎn)放在國(guó)內(nèi)新能源制造業(yè)的發(fā)展上，關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略亦處于起步階段。即便如此，美國(guó)關(guān)鍵礦物地緣政治化給中國(guó)帶來的挑戰(zhàn)和威脅也是顯而易見的，一些中國(guó)新材料企業(yè)在海外的發(fā)展已經(jīng)受到了來自美國(guó)政府活動(dòng)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的掣肘。鑒于此，中國(guó)應(yīng)該增強(qiáng)在關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的憂患意識(shí)，做到未雨綢繆，加快在全球礦物市場(chǎng)的布局。依靠國(guó)際市場(chǎng)開展商業(yè)活動(dòng)進(jìn)而參與全球分工、保障供應(yīng)固然是基礎(chǔ)手段，但同時(shí)也需要一些宏觀保障與政策指導(dǎo)。在國(guó)內(nèi)層面，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)本土供應(yīng)能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；在國(guó)際層面，要積極發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，提升在供應(yīng)鏈中的價(jià)值，同供應(yīng)鏈中起關(guān)鍵作用的國(guó)家發(fā)展良好關(guān)系，同時(shí)積極爭(zhēng)奪關(guān)鍵礦物相關(guān)產(chǎn)業(yè)的定價(jià)權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。

第一，明確供應(yīng)脆弱的礦物種類，制定針對(duì)性政策。目前，世界主要國(guó)家和行為體均已制定了符合自身發(fā)展需求的關(guān)鍵礦物清單及其更新規(guī)則。中國(guó)應(yīng)在明確關(guān)鍵礦物范疇的基礎(chǔ)上，對(duì)每一種礦物潛在的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)不同礦物所面臨供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)大小的不同給予不同程度的重視，根據(jù)所面臨風(fēng)險(xiǎn)類型的不同制定針對(duì)性的政策與應(yīng)急備案。此外，關(guān)鍵礦物的斷供一般情況下很難在短時(shí)間內(nèi)在產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行補(bǔ)救，一旦斷供造成的負(fù)面影響是巨大的，因此做好重點(diǎn)品種的戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)是中國(guó)制定相關(guān)政策的重要內(nèi)容。

第二，加強(qiáng)本土產(chǎn)業(yè)能力，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。加強(qiáng)本土開發(fā)和加工能力，提升本土供應(yīng)能力，是化解供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的最有效辦法。一方面，扶持本土相應(yīng)產(chǎn)業(yè)落地，擴(kuò)大本土產(chǎn)業(yè)規(guī)模，逐漸降低對(duì)外部進(jìn)口資源的依賴：另一方面，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率，逐步實(shí)現(xiàn)同需求的平衡，同時(shí)推動(dòng)關(guān)鍵礦物領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)動(dòng)，積極尋找重點(diǎn)關(guān)鍵礦物品種的替代品。在對(duì)關(guān)鍵礦物依賴較嚴(yán)重的重點(diǎn)領(lǐng)域，例如環(huán)保、高科技以及國(guó)防軍工等生產(chǎn)部門，在推動(dòng)技術(shù)更新時(shí)，要把降低對(duì)礦物依賴作為重要的著眼點(diǎn)和科研方向。

第三，構(gòu)建科學(xué)化與可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)秩序，降低產(chǎn)業(yè)成本。在扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的同時(shí)，要推動(dòng)關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)化。首要是注重環(huán)境保護(hù)，一般來說礦物的開采與加工會(huì)對(duì)產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成破壞，礦物產(chǎn)品的加工通常會(huì)伴隨著對(duì)水資源的大量消耗與污染。因此，要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，推動(dòng)建立更加環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)模式。此外，還要規(guī)避相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)與勞動(dòng)力就業(yè)的負(fù)面影響。礦物企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)通常會(huì)對(duì)其周邊的社區(qū)產(chǎn)生一定影響．且該產(chǎn)業(yè)本身的特殊性使人們對(duì)其形成了“不夠安全”以及“不夠衛(wèi)生”的刻板印象。基于此，政府與生產(chǎn)部門要探索建設(shè)更加和諧的地方與企業(yè)關(guān)系的方法，如建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制、設(shè)置專職調(diào)解機(jī)構(gòu)等。同時(shí)積極提高礦物產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好就業(yè)保障?？傊?，要全方位促進(jìn)關(guān)鍵礦物產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，降低潛在的環(huán)境與社會(huì)成本。

第四，發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升中國(guó)在全球供應(yīng)鏈中的不可替代性。關(guān)鍵礦物在全球范圍內(nèi)分布的隨機(jī)性、產(chǎn)業(yè)分工的復(fù)雜性以及過長(zhǎng)的供應(yīng)鏈，導(dǎo)致了目前要想獲得穩(wěn)定且相對(duì)廉價(jià)的原料與加工品，就必須依賴全球分工。而當(dāng)前美國(guó)的關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略意在推行關(guān)鍵礦物供應(yīng)的聯(lián)盟化，推動(dòng)關(guān)鍵礦物領(lǐng)域的對(duì)華“脫鉤”，這必然影響中國(guó)在全球供應(yīng)鏈中的參與。為此，在加大國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶持力度、提升國(guó)內(nèi)開采加工能力的同時(shí)，要挖掘自身的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)自身在供應(yīng)鏈中的地位，增強(qiáng)自身的不可替代性。此舉一方面可以大大增加美國(guó)對(duì)華關(guān)鍵礦物“脫鉤”的難度，另一方面可以增加美國(guó)及其盟友在關(guān)鍵礦物上打壓中國(guó)的成本，進(jìn)而起到松動(dòng)、分化甚至瓦解由美國(guó)主導(dǎo)的“關(guān)鍵礦物俱樂部”的作用。

第五，借助“一帶一路”倡議，發(fā)展同關(guān)鍵國(guó)家和地區(qū)的關(guān)系。目前，拜登政府正加緊爭(zhēng)取在關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈中占據(jù)重要位置的非傳統(tǒng)盟友的支持，加之這些行為體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了自身礦物的戰(zhàn)略價(jià)值，因此這些國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行利益平衡的意愿也在上升。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)發(fā)展同這些國(guó)家和地區(qū)的友好關(guān)系，利用它們的對(duì)沖與平衡意愿，發(fā)展雙方的共同利益。尤其要借助“一帶一路”倡議，深化與這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作，由單純的礦物開采轉(zhuǎn)向投資與技術(shù)合作相結(jié)合，與關(guān)鍵國(guó)家如剛果民主共和國(guó)、智利等建立合資企業(yè)。在關(guān)鍵礦物集中的地區(qū)建立電池、渦輪葉片等清潔能源的生產(chǎn)企業(yè)，這種方式既有利于我國(guó)在未來清潔能源供應(yīng)鏈中占據(jù)有利地位，又帶動(dòng)了合作伙伴的就業(yè)、稅收等社會(huì)發(fā)展問題。更體現(xiàn)了習(xí)近平總書記“全球發(fā)展倡議”的“支持發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展”理念，也能在一定程度上規(guī)避美國(guó)在供應(yīng)鏈問題上對(duì)中國(guó)企業(yè)的歧視性政策。

第六，積極爭(zhēng)奪關(guān)鍵礦物的國(guó)際定價(jià)權(quán)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)。關(guān)鍵礦物的國(guó)際定價(jià)權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的歸屬雖然不直接和礦物供應(yīng)掛鉤，但其涉及相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)人資格，會(huì)塑造不同行為體之間的產(chǎn)業(yè)格局，進(jìn)而影響各自在全球供應(yīng)鏈中的地位與價(jià)值。因此，定價(jià)權(quán)與標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)必然會(huì)給予制定方一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為此，中國(guó)應(yīng)積極爭(zhēng)取這兩項(xiàng)權(quán)力，積極參與關(guān)鍵礦物的多邊合作框架，以自身產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與全球礦物穩(wěn)定供應(yīng)為目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)狀，制定關(guān)鍵礦物國(guó)際市場(chǎng)的準(zhǔn)人與運(yùn)行規(guī)則，避免美國(guó)繼續(xù)推動(dòng)其地緣政治化，促使其回歸關(guān)鍵礦物本身及其全球治理的正確軌道上來。

與其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一樣，全球關(guān)鍵礦物市場(chǎng)已經(jīng)初步形成了較為穩(wěn)定的供應(yīng)鏈。主要大國(guó)從本國(guó)國(guó)家利益出發(fā)制定關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略本亦無可厚非，但不應(yīng)秉持零和思維，刻意打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。應(yīng)從維護(hù)全球關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈穩(wěn)定的角度出發(fā)，加強(qiáng)在這一領(lǐng)域的國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏和共贏。