[摘要] 改革開放45年來，特別是新時代10年，首都規(guī)劃建設(shè)發(fā)生歷史性變化、取得歷史性成就。北京7版城市總體規(guī)劃的編制，充分反映了黨在不同歷史時期對首都發(fā)展道路的探索，“黨的領(lǐng)導(dǎo)、時代要求、首都職責(zé)、民生需要”始終貫穿其中。新時代新征程，要緊緊圍繞“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大問題，以深化“多規(guī)合一”改革、要素配置改革、營商環(huán)境改革、自然資源管理體系改革為抓手，以釘釘子精神抓好新版總體規(guī)劃落實，推動首都高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 首都規(guī)劃建設(shè)；? 城市定位；? 城市治理；? 改革開放

[中圖分類號] D619? ? ? ? ?[文獻標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）12-0064-04

改革開放以來，北京的城市發(fā)展與城市建設(shè)發(fā)生了滄桑巨變，取得了舉世矚目的偉大成就。特別是新時代10年，在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，北京市圍繞“建設(shè)一個什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”這一重大時代課題，謀篇布局、開拓創(chuàng)新，全面推動首都城市發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)型，首都規(guī)劃建設(shè)格局實現(xiàn)歷史性變化，首都功能建設(shè)全面加強。

北京城市規(guī)劃建設(shè)歷程

黨中央高度重視首都規(guī)劃建設(shè)。新中國成立至今，北京市共編制了7版城市總體規(guī)劃，在國家和首都發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

第一階段，新中國成立初期到改革開放前期，北京市共編制3版城市總體規(guī)劃，搭建起城市的基本框架。1954年編制完成的《改建與擴建北京城市規(guī)劃草案》，是新中國成立后北京的第一版總規(guī)，明確了“為生產(chǎn)服務(wù)，為中央服務(wù)，歸根到底是為勞動人民服務(wù)”的“三為”首都建設(shè)總方針。1958年《北京市總體規(guī)劃方案》第二版總規(guī)，提出“迅速地把北京建設(shè)成為現(xiàn)代化的工業(yè)基地和科學(xué)技術(shù)中心”，在發(fā)展市區(qū)的同時，建設(shè)一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)，掀起了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的高潮。這一時期，相繼建成了以十大建筑為標(biāo)志的國家工程，以八大學(xué)院為標(biāo)志的科教設(shè)施，以首鋼等工業(yè)基地為標(biāo)志的工業(yè)設(shè)施，以建國門外使館區(qū)為標(biāo)志的涉外設(shè)施，以地鐵一號線、密云水庫為標(biāo)志的重大基礎(chǔ)設(shè)施。1966年前后，規(guī)劃建設(shè)工作在艱難中前行，1973年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》作為第三版總規(guī)，立足“治亂治散”，解決了工業(yè)過于集中的問題，為城市發(fā)展方向調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

第二階段，改革開放到黨的十八大召開前，北京市又先后編制了3版城市總體規(guī)劃，提出建設(shè)現(xiàn)代化國際城市目標(biāo)。黨的十一屆三中全會作出把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來、實行改革開放的歷史性決策，中央書記處作出了關(guān)于首都建設(shè)方針的“四項指示”，調(diào)整優(yōu)化了首都發(fā)展方向。在這一思想指導(dǎo)下，1983年編制的第四版總規(guī)《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》，對城市性質(zhì)作出重大調(diào)整，只保留政治中心和文化中心，不再提經(jīng)濟中心和現(xiàn)代化工業(yè)基地，首次得到了黨中央、國務(wù)院正式批復(fù)。依據(jù)新規(guī)劃，北京加大了居住區(qū)建設(shè)力度，建設(shè)了國家奧林匹克體育中心和亞運村，發(fā)展和延伸了傳統(tǒng)中軸線，代表首都經(jīng)濟的北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、上地信息產(chǎn)業(yè)基地也相繼開工建設(shè)，城市建設(shè)逐步走上正軌。

隨著社會主義市場經(jīng)濟建立和全方位對外開放，1993年國務(wù)院批復(fù)第五版總規(guī)。在城市性質(zhì)中，增加了世界著名古都，著重強調(diào)北京將是一座現(xiàn)代國際城市。提出了“兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”，即城市建設(shè)的重點從市區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)的重點從外延擴展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移，以解決人口和產(chǎn)業(yè)過于集中在市區(qū)的各種問題。CBD、金融街等新的功能區(qū)逐漸取代老工業(yè)區(qū)，二環(huán)、三環(huán)快速路全線通車，京津塘等高速公路相繼建成。進入21世紀(jì)后，在加入WTO、住房制度改革等多重因素推動下，城鎮(zhèn)化速度不斷加快。2005年第六版總規(guī)明確了“四個服務(wù)”，即為中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)工作服務(wù)，為國家國際交往服務(wù)，為科技和教育發(fā)展服務(wù)，為改善人民群眾生活服務(wù)；提出了“國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的發(fā)展目標(biāo)以及“兩軸、兩帶、多中心”的空間格局。

第三階段，進入新時代，習(xí)近平總書記多次視察北京并發(fā)表重要講話，為北京城市發(fā)展指明了方向。北京市以習(xí)近平總書記重要講話精神為根本遵循，編制了第七版城市總規(guī)，于2017年9月獲得黨中央、國務(wù)院批復(fù)，成為全國唯一一個兩次由黨中央批復(fù)總規(guī)的城市。2018年12月、2020年8月，北京城市副中心控規(guī)、首都功能核心區(qū)控規(guī)先后獲得黨中央、國務(wù)院批復(fù)，搭建起“一核兩翼”空間框架，首都規(guī)劃體系的“四梁八柱”基本確立。

在新版總規(guī)“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌引領(lǐng)下，全市堅持首都城市戰(zhàn)略定位，大力加強“四個中心”功能建設(shè)，提高“四個服務(wù)”水平；堅定不移疏解非首都功能，推進京津冀協(xié)同發(fā)展；高水平建設(shè)城市副中心，全力支持雄安新區(qū)建設(shè)，推動“一核”與“兩翼”聯(lián)動發(fā)展；“五子聯(lián)動”融入新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；堅持“綠水青山就是金山銀山”，厚植綠色發(fā)展底色；堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足群眾“七有”目標(biāo)和“五性”需求，深化接訴即辦改革，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都取得重大進展。

“四個始終”貫穿七版總規(guī)

縱觀城市規(guī)劃建設(shè)歷程，北京的各階段發(fā)展都與國家戰(zhàn)略息息相關(guān)。城市總體規(guī)劃作為城市發(fā)展的總綱，充分反映了黨在不同歷史時期對首都發(fā)展道路的探索?？梢哉f，7版北京城市總體規(guī)劃集中體現(xiàn)了黨中央對首都規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)了不同時期的發(fā)展要求，集中體現(xiàn)了大國首都的功能特點，集中體現(xiàn)了人民城市人民建、人民城市為人民的宗旨意識。

一是始終堅持首都規(guī)劃權(quán)屬黨中央，維護和加強黨中央對首都規(guī)劃建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立之初，毛澤東同志提出，北京要由古老的封建性城市變?yōu)橐粋€近代化的生產(chǎn)城市。周恩來同志組織全國各地專家來京共同設(shè)計并親自審定的十大建筑，被贊為“我國建筑史上的創(chuàng)舉”。1958年，鄧小平同志主持召開中央書記處會議，總結(jié)10年城市建設(shè)經(jīng)驗，確定了城市工作的理念和方法，集中反映于第二版總規(guī)編制中。1980年，黨中央對北京工作作出4項重要指示，隨后批復(fù)同意第四版總規(guī)，決定成立首都規(guī)劃建設(shè)委員會，指定由時任國務(wù)院副總理萬里分管首規(guī)委工作。這是新中國首都規(guī)劃建設(shè)發(fā)展史上一次重要的體制創(chuàng)新，體現(xiàn)了中央治理首都建設(shè)問題的堅定決心和大格局、大戰(zhàn)略。

隨著第七版總規(guī)獲批，2019年11月，黨中央調(diào)整加強首規(guī)委組成人員，實行雙主任制，在體制機制上把黨中央對首都規(guī)劃的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落到了實處。2023年5月29日，黨中央確立了新一屆首規(guī)委的組織框架，為首規(guī)委進一步強化職能作用奠定了堅實基礎(chǔ)。北京市不斷做實做強首規(guī)委辦，與中直、國管一體化辦公，為首規(guī)委做好服務(wù)保障工作。首規(guī)委發(fā)揮把好關(guān)、管重點、強監(jiān)督的職能作用，研究核心區(qū)控規(guī)三年行動計劃、重點功能區(qū)規(guī)劃實施等重大事項，央地協(xié)同落實首都規(guī)劃的凝聚力向心力不斷增強、責(zé)任體系不斷完善。

二是始終順應(yīng)時代潮流，體現(xiàn)首都在國家發(fā)展大局中的角色定位和使命擔(dān)當(dāng)。新中國成立之初，第一版總規(guī)實現(xiàn)了北京由封建王朝舊都向社會主義首都轉(zhuǎn)型的偉大改造，第二版總規(guī)推動實施了國家工業(yè)化戰(zhàn)略，第三版總規(guī)加強了在城市建設(shè)管理層面的整頓。改革開放后，第四版總規(guī)明確了具有首都特點的經(jīng)濟發(fā)展方向，下決心基本不發(fā)展重工業(yè)，奠定了由大工業(yè)城市向服務(wù)型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)。第五版總規(guī)基于經(jīng)濟全球化發(fā)展和擴大改革開放的背景，作出了將首都北京建設(shè)成為現(xiàn)代化國際城市的基本判斷，促進第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動首都經(jīng)濟躍上新臺階。第六版總規(guī)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，針對快速發(fā)展中的矛盾問題，突出新城發(fā)展策略，推動中心城調(diào)整優(yōu)化，加強生態(tài)環(huán)境保護，充分利用舉辦2008年北京奧運會的重大機遇，進一步推進現(xiàn)代化國際城市建設(shè)。

2017年批復(fù)的第七版總規(guī)緊扣邁向“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，以國際一流的和諧宜居之都作為總目標(biāo)，牢固確立“四個中心”城市戰(zhàn)略定位，以解決“大城市病”問題為導(dǎo)向，提出優(yōu)化提升首都功能、疏解非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展、實現(xiàn)減量提質(zhì)等新思路，描繪了新時代首都發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

三是始終體現(xiàn)首都意識，不斷優(yōu)化完善首都功能體系。從1953年北京市委提出的“三為”方針，到2019年習(xí)近平總書記強調(diào)“實施好新版城市總體規(guī)劃，突出政治中心、突出人民群眾是最重要的兩條要求”，貫穿始終的是北京作為政治中心的核心功能和服務(wù)首都市民的根本要求。

新時代首都發(fā)展，本質(zhì)上是首都功能的發(fā)展。新版總規(guī)、核心區(qū)控規(guī)、副中心控規(guī)一脈相承，緊緊圍繞城市戰(zhàn)略定位組織城市功能，緊緊抓住首都發(fā)展要義推動城市轉(zhuǎn)型。新版總規(guī)深刻把握都與城、舍與得、疏解與提升、“一核”與“兩翼”的關(guān)系，有所為、有所不為，不斷加強“四個中心”建設(shè)，提高“四個服務(wù)”水平。核心區(qū)控規(guī)把服務(wù)保障中央政務(wù)功能作為首要任務(wù)，做實做細(xì)天安門、中南海、玉泉山等重點地區(qū)安全保障工作，推動核心區(qū)靜下來，打造優(yōu)良的中央政務(wù)環(huán)境。副中心控規(guī)通過市級黨政機關(guān)和市屬行政事業(yè)單位搬遷，帶動中心城區(qū)功能和人口疏解，加強對中心城區(qū)首都功能的服務(wù)保障，實現(xiàn)“以副輔主、主副共興”的發(fā)展格局。

四是始終突出人民群眾，踐行人民城市人民建、人民城市為人民的核心理念。歷版總規(guī)都體現(xiàn)了城市建設(shè)為人民服務(wù)的思想，并在實施中不斷發(fā)展和深化。例如，第一版總規(guī)側(cè)重市政等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對市民生活的意義；第四版總規(guī)強調(diào)發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)對市民生活的重要作用，指導(dǎo)了危舊房改造工程，吳良鏞先生主持開展的菊兒胡同有機更新改造榮獲聯(lián)合國“世界人居獎”；第六版總規(guī)從宜居城市高度，綜合闡述城市建設(shè)以人為本的理念，系統(tǒng)化推進宜居城市建設(shè)。

第七版總規(guī)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實“七有”要求和“五性”需求，以人民群眾最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系。在新版總規(guī)統(tǒng)領(lǐng)下，北京市先后編制了教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等一系列民生專項規(guī)劃，進一步優(yōu)化公共服務(wù)空間配置，打造“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”。通過實施城市體檢、營商環(huán)境改革、接訴即辦、責(zé)任規(guī)劃師制度等，推動城市治理的深度轉(zhuǎn)型。

譜寫新時代城市規(guī)劃建設(shè)新篇章

站在新的歷史起點，首都城市規(guī)劃建設(shè)管理面臨新形勢、新任務(wù)、新要求，我們要貫徹新發(fā)展理念，堅持守正創(chuàng)新，不斷深化改革，以釘釘子精神抓好新版總規(guī)落實，更加奮發(fā)有為推動新時代首都發(fā)展。

一是深化“多規(guī)合一”改革，進一步優(yōu)化首都國土空間發(fā)展格局。新版總規(guī)是按照“多規(guī)合一”要求編制的第一個減量發(fā)展規(guī)劃，最大程度凝聚了空間共識。隨著“三級三類四體系”1國土空間規(guī)劃體系持續(xù)深化，“多規(guī)合一”實踐更加豐富，重要性更加凸顯。我們要積極服務(wù)國家戰(zhàn)略，推動首都都市圈空間規(guī)劃協(xié)同，謀劃區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與安全韌性的空間格局；立足空間規(guī)劃全生命周期閉環(huán)管理，不斷完善“一年一體檢、五年一評估”常態(tài)化機制，積極構(gòu)建具有首都特色、符合超大城市治理規(guī)律的規(guī)劃實施監(jiān)督體系；立足數(shù)字中國建設(shè)，發(fā)展大數(shù)據(jù)、大模型、大算法，不斷強化規(guī)劃自然資源數(shù)據(jù)底座，拓展應(yīng)用場景，加快首都國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二是深化要素配置改革，塑造首都高質(zhì)量發(fā)展新動能新優(yōu)勢。要牢牢堅持“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”，加快推動土地要素市場化改革，引導(dǎo)新增建設(shè)用地指標(biāo)向重點空間精準(zhǔn)投放，引領(lǐng)保障重大項目和有效投資用地需求；保障新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求，不斷創(chuàng)新與新型生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的要素保障機制，以空間要素紅利促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級；以城市更新為抓手，完善存量空間要素配置及利益分配機制，激發(fā)市場主體參與城市更新的主動性和積極性；穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革，扎實開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力。

三是深化營商環(huán)境改革，最大程度便民惠企。立足工程建設(shè)領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境6.0改革成效的新起點，要持續(xù)推進自然資源審批制度和登記服務(wù)改革，為群眾和企業(yè)減時限、降成本、增便利；以用途管制“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革等為契機，進一步整合精簡優(yōu)化審批事項和具體流程，最大限度減少直接干預(yù)，提高事中事后監(jiān)管能力；發(fā)揮科技賦能優(yōu)勢，將“智慧國土”等數(shù)字化、信息化、智能化服務(wù)思路，在方案設(shè)計、過程監(jiān)管、確權(quán)登記等場景推廣應(yīng)用，并發(fā)揮數(shù)據(jù)鏈接優(yōu)勢，進一步提升跨部門、全流程的審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

四是深化自然資源管理體系改革，以新安全格局保障新發(fā)展格局。要落實最嚴(yán)格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約用地制度，嚴(yán)守資源安全底線，在“三區(qū)三線”2基礎(chǔ)上，健全國土空間用途管制制度，完善監(jiān)管、執(zhí)法、督察統(tǒng)籌聯(lián)動機制；深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的可持續(xù)路徑；增強系統(tǒng)思維，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，推動山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)修復(fù)，探索超大城市生態(tài)治理的首都解決方案，為全國超大城市韌性生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建作出首都示范，努力建設(shè)人與自然和諧共生的美好家園。

[參考文獻]

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[2]北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院.北京城市規(guī)劃建設(shè)的創(chuàng)新[M].北京：北京出版社，2023.

（作者簡介：張維，中共北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組書記、北京市規(guī)劃和自然資源委員會主任，首都規(guī)劃建設(shè)委員會辦公室主任）

責(zé)任編輯 / 金蕾蕾