胡雯

摘 要：數(shù)字官僚主義是披著“技術(shù)馬甲”的官僚主義，表現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)工具理性代替數(shù)字治理價(jià)值理性而呈現(xiàn)的“痕跡主義”“電子衙門(mén)”“政績(jī)泡沫”“創(chuàng)新懸浮”等現(xiàn)象，是功利主義與主觀主義在地方治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的映射升級(jí)。政治結(jié)構(gòu)與核心行動(dòng)者構(gòu)成理解數(shù)字官僚主義何以生成的關(guān)鍵變量，由此形成“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”的分析框架。研究認(rèn)為，數(shù)字官僚主義是政治結(jié)構(gòu)下的壓力傳導(dǎo)邏輯與利益行動(dòng)者的執(zhí)行偏差邏輯之雙重邏輯共同作用的結(jié)果。為此，嘗試提出通過(guò)構(gòu)建多維式制度結(jié)構(gòu)與泛在化行動(dòng)策略以矯治數(shù)字官僚主義，實(shí)現(xiàn)“數(shù)字善治”。

關(guān)鍵詞：數(shù)字官僚主義；數(shù)字治理；生成邏輯；政治結(jié)構(gòu)；核心行動(dòng)者

中圖分類號(hào)：D63? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1672-335X（2023）06-0083-11

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306008

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告明確提出建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》為數(shù)字中國(guó)建設(shè)指明了重點(diǎn)方向，對(duì)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成效作出了具體行動(dòng)部署。近年來(lái)，以人工智能、量子通信、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的前沿?cái)?shù)字技術(shù)，正以新理念、新模式、新業(yè)態(tài)加速向政府治理領(lǐng)域滲透，成為推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的有效引擎和持續(xù)動(dòng)力。數(shù)字治理作為數(shù)字時(shí)代治理的新范式，在深層意義上強(qiáng)調(diào)了以數(shù)字技術(shù)賦能政府治理結(jié)構(gòu)與治理模式的變革。而作為一種外源性要素，數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)政府治理邁向新階段的同時(shí)，也受制于政治結(jié)構(gòu)、利益行動(dòng)者等要素影響，進(jìn)而誘發(fā)“數(shù)字痕跡”“電子衙門(mén)”“數(shù)字政績(jī)”“權(quán)力迷戀”等數(shù)字官僚主義問(wèn)題。

概念辨析是理論研究的基本單元，對(duì)數(shù)字官僚主義生成邏輯與矯治策略的研究則需要建立在對(duì)“官僚主義”這一概念的理解上。從學(xué)術(shù)語(yǔ)義層面看，“官僚主義”內(nèi)生于傳統(tǒng)官僚制，但二者絕不等同，“官僚主義”既是傳統(tǒng)官僚制的延續(xù)，也是官僚制的非連續(xù)，[1]可看作官僚制異化滋生的負(fù)面效應(yīng)的集中派生。在通俗語(yǔ)境下，我們熟知的“官僚主義”是指某些官員追求權(quán)勢(shì)地位、脫離實(shí)際、脫離群眾的作風(fēng)和行為。習(xí)近平總書(shū)記曾多次揭露官僚主義、形式主義的本質(zhì)，并指出要“充分認(rèn)識(shí)形式主義、官僚主義的多樣性和變異性，既解決老問(wèn)題、也察覺(jué)新問(wèn)題”。“官僚主義”作為一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，古今中外皆有，并不是一個(gè)新問(wèn)題，只不過(guò)在不同時(shí)代有著不同表現(xiàn)形式?，F(xiàn)階段，隨著新一輪信息技術(shù)和科技革命的到來(lái)，傳統(tǒng)官僚主義現(xiàn)象正受到以開(kāi)放、精準(zhǔn)、共享為特征的數(shù)字技術(shù)的全面沖擊，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能以及元宇宙等前沿?cái)?shù)字技術(shù)來(lái)重塑組織結(jié)構(gòu)與行政空間場(chǎng)域的同時(shí)，亦產(chǎn)生了信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)下官僚科層制的進(jìn)階異化問(wèn)題，即傳統(tǒng)“官僚主義”憑借各種管理信息化、政務(wù)電子化通道，在數(shù)字時(shí)代實(shí)現(xiàn)了“躍升蝶變”，形成了一種“以技術(shù)為本”并依附于數(shù)字政務(wù)、線上辦理、臺(tái)賬管理等形式而存在的“數(shù)字官僚主義”。從詞源學(xué)視角來(lái)看，數(shù)字官僚主義是分別由“數(shù)字”與“官僚主義”兩個(gè)語(yǔ)素所構(gòu)成的合成詞，其中，“數(shù)字”一詞既代表一種背景，又指涉一類工具，即在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，政府依托移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能以及5G等技術(shù)手段進(jìn)行治理的實(shí)踐，而“官僚主義”一般指以權(quán)力本身作為政府權(quán)力運(yùn)行出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)的思想作風(fēng)，但在數(shù)字時(shí)代更多地表現(xiàn)為一種“以技術(shù)為本位”的政府服務(wù)理念。由此，數(shù)字官僚主義就是一種借助前沿科技以推崇技術(shù)權(quán)力邏輯進(jìn)而可能產(chǎn)生任務(wù)“冗余”負(fù)擔(dān)以至于偏離既定目標(biāo)的工作現(xiàn)象。相較于傳統(tǒng)官僚主義的內(nèi)涵要義，數(shù)字官僚主義也具有一些數(shù)字時(shí)代背景下的個(gè)性化概念特征：一方面，數(shù)字官僚主義更多體現(xiàn)為我國(guó)現(xiàn)有制度體系運(yùn)行下的組織行為，即通過(guò)組織決定、組織命令、組織層級(jí)等正式組織程序進(jìn)行，而非個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示，數(shù)字技術(shù)則在這一過(guò)程中提供了重要的工具支撐；另一方面，數(shù)字官僚主義通常能夠被披上“摩登”的技術(shù)合理性外衣，賦予其持續(xù)存在的合法性。打著數(shù)字賦能政府治理的旗號(hào)推行技術(shù)權(quán)力的控制邏輯，并不斷以“象征性治理”“黑箱式治理”“越界化治理”等更為多樣、隱蔽的數(shù)字治理新變種的形式出現(xiàn)。事實(shí)上，現(xiàn)代技術(shù)具有雙重屬性，[2]其置于公共治理場(chǎng)域，往往會(huì)遵循契合領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展路徑。[3]換言之，數(shù)字官僚主義就是一種數(shù)字技術(shù)權(quán)力泛用和誤用的現(xiàn)象。[4]這不僅帶來(lái)資源虛耗與體制空轉(zhuǎn)問(wèn)題，也為滋生懶政怠政、破壞政治生態(tài)埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，如何矯治數(shù)字官僚主義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與政府治理的融合創(chuàng)新，就成為當(dāng)前亟待破解的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

（一）文獻(xiàn)回顧：數(shù)字官僚主義相關(guān)研究

在學(xué)界興起的對(duì)政府?dāng)?shù)字治理、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等研究熱潮中，一些學(xué)者也關(guān)注到政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐中的行為偏差，一方面，從治理領(lǐng)域視角看，有學(xué)者聚焦數(shù)字時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)土社會(huì)間存有適應(yīng)性矛盾，進(jìn)而引發(fā)鄉(xiāng)村數(shù)字治理的行為之困，[5]同時(shí)數(shù)字治理由于存在歷史欠賬、[6]農(nóng)民主體性弱化[7]等問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入“數(shù)字表面化”泥淖；周文濤重點(diǎn)分析了文旅數(shù)字化治理中的行動(dòng)偏差，并從責(zé)任機(jī)制維度為紓解文旅數(shù)字化治理與理想建構(gòu)間的緊張關(guān)系提供可能路徑；[8]李漢卿、孟子龍則以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”具體個(gè)案來(lái)剖析城市空間數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的輕視數(shù)字倫理等治理異化風(fēng)險(xiǎn)。[9]

另一方面，從技術(shù)嵌入視角看，數(shù)字技術(shù)往往存有正負(fù)兩種面向，[10]其在驅(qū)動(dòng)數(shù)字治理產(chǎn)生深刻變革的同時(shí)，也試圖將技術(shù)隱含的不確定因素甚至負(fù)效應(yīng)共同帶入治理場(chǎng)域。[11]當(dāng)然，學(xué)界對(duì)產(chǎn)生這種不確定后果的解釋路徑主要包括兩條：一是基于技術(shù)本體性的解釋，赫伯特·馬爾庫(kù)塞（Herbert Marcuse）最早對(duì)現(xiàn)代技術(shù)的不確定后果進(jìn)行闡釋，[12]繆成長(zhǎng)則通過(guò)對(duì)技術(shù)應(yīng)用不確定性的四維審視，指出“技術(shù)的不確定性廣泛存在于技術(shù)使用活動(dòng)的全過(guò)程”，[13]數(shù)字技術(shù)的差異賦權(quán)將帶來(lái)“數(shù)字利維坦”風(fēng)險(xiǎn)。[14]可見(jiàn)，數(shù)字技術(shù)缺乏內(nèi)在規(guī)約性力量，難以自足、自主、自律，[15]這就注定了唯數(shù)據(jù)主義和數(shù)字獨(dú)裁等技術(shù)異化生成的可能。[16]二是基于技術(shù)與主體、組織、價(jià)值等結(jié)構(gòu)要素互動(dòng)性的解釋，劉麗萍等從技術(shù)與主體的互動(dòng)視角探討治理的行為偏差，認(rèn)為“政府主體對(duì)技術(shù)的認(rèn)知水平顯著影響具體的技術(shù)采納行為”，[17]王敏等從技術(shù)與組織互構(gòu)的視角提出建構(gòu)黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)以規(guī)范、吸納技術(shù)工具，進(jìn)而化解技術(shù)剛性與組織剛性間的沖突，[18]陳水生聚焦技術(shù)與價(jià)值的關(guān)系，指出“對(duì)‘人主體性價(jià)值的忽視將導(dǎo)致數(shù)字治理行為的異化”，[19]吳標(biāo)兵、許為民則從綜合性視角出發(fā)，將技術(shù)的不確定性分別歸因于認(rèn)知因素、意志因素、政治因素。[15]

本文重點(diǎn)關(guān)注數(shù)字技術(shù)的“負(fù)能”面向，聚焦探討數(shù)字時(shí)代背景下政府治理行為偏差所衍生出的“數(shù)字官僚主義”問(wèn)題?！皵?shù)字官僚主義”作為一個(gè)新概念，在某種程度上可看作政府治理實(shí)踐中“技術(shù)負(fù)能”的表現(xiàn)。通過(guò)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)“數(shù)字官僚主義”的研究還有待進(jìn)一步深入，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是關(guān)于“數(shù)字官僚主義”的概念界定尚未達(dá)成共識(shí)，尤其是在“數(shù)字官僚主義”“智能官僚主義”以及“電子官僚主義”等概念之間存在混用濫用的傾向；二是更多關(guān)注數(shù)字形式主義、[20]指尖上的形式主義[21]、智能官僚主義[22]以及治理偽創(chuàng)新[23]等現(xiàn)象的行為表征，而缺乏對(duì)“數(shù)字官僚主義”內(nèi)涵特質(zhì)的系統(tǒng)探討與清晰表述；三是研究多停留在對(duì)“數(shù)字官僚主義”現(xiàn)象的描述，聚焦剖析其生成邏輯與矯治策略的研究還較為匱乏。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐的深入考察，以吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論為基點(diǎn)，嘗試構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”的研究框架，在形成對(duì)“數(shù)字官僚主義”類型表征有效理解的基礎(chǔ)上，對(duì)其“之所以會(huì)生成”的內(nèi)在邏輯做一個(gè)學(xué)理性闡釋，最終提出有效矯治策略來(lái)消解“數(shù)字官僚主義”的痼疾。

（二）研究框架：從宏觀結(jié)構(gòu)到微觀行動(dòng)者

盡管“數(shù)字官僚主義”與“智能官僚主義”“電子官僚主義”的表達(dá)形態(tài)存有差異，但二者在本質(zhì)內(nèi)涵上具有高度耦合性。本文將“數(shù)字官僚主義”理解為披著“技術(shù)馬甲”的官僚主義新形態(tài)，以數(shù)字治理的“技術(shù)理性”代替“價(jià)值理性”進(jìn)而生成悖離治理初衷的行為。其實(shí)質(zhì)上就是權(quán)力的顛覆和異化、主客體關(guān)系的扭曲，具體表現(xiàn)為數(shù)字時(shí)代背景下的“形式主義”。換言之，“數(shù)字形式主義”是“數(shù)字官僚主義”最基本、最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式，[24]正是形形色色的“數(shù)字官僚主義”催生了大量“數(shù)字形式主義”。那么，為何在數(shù)字時(shí)代的當(dāng)下，官僚主義依舊屢禁不止且形式層出不窮？根本原因在于，我國(guó)的政治制度結(jié)構(gòu)與核心行動(dòng)者思維模式為“數(shù)字官僚主義”的“名正言順”披上了合法化外衣。因此，對(duì)“數(shù)字官僚主義”生成邏輯與矯治策略的分析，亟須構(gòu)建兼具宏觀政治結(jié)構(gòu)與微觀核心行動(dòng)者雙重要素的研究框架。

歷史制度主義早期認(rèn)為“制度通過(guò)結(jié)構(gòu)化行動(dòng)者利益與價(jià)值偏好進(jìn)而影響政治行為”，[25]制度與結(jié)構(gòu)作為行動(dòng)的核心賦權(quán)者，同時(shí)又是約束行動(dòng)的關(guān)鍵因素。[26]誠(chéng)然，秉持制度結(jié)構(gòu)論的學(xué)者通常將政府行動(dòng)視為制度支配下各要素互動(dòng)的一般結(jié)果，基本制度結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了影響行動(dòng)選擇的先決條件。有鑒于此，本文借鑒了吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，嘗試構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”的研究框架，將可能引致“數(shù)字官僚主義”的外在因素與內(nèi)生動(dòng)力共同納入考察范疇（見(jiàn)圖1）。值得注意的是，在吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論中，結(jié)構(gòu)是“作為社會(huì)系統(tǒng)特征而得到組織的規(guī)則與資源”，[27]行動(dòng)則是“連綿不斷的行為流”。[27]該理論不僅能應(yīng)用于探究宏觀政治問(wèn)題，還能為數(shù)字治理的微觀困惑提供一個(gè)合理性解釋。因此，本研究立足對(duì)我國(guó)數(shù)字治理實(shí)踐的系統(tǒng)考察，將“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”研究框架中的“結(jié)構(gòu)”界定為影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程和數(shù)字治理成效的政治體制、機(jī)制等結(jié)構(gòu)要素，將“行動(dòng)者”則視為推動(dòng)數(shù)字治理的決策者、執(zhí)行者以及社會(huì)公眾等核心行動(dòng)者?；谶@一由宏觀結(jié)構(gòu)延伸至微觀行動(dòng)者的解釋框架，本文試圖回答以下問(wèn)題：第一，“結(jié)構(gòu)”和“行動(dòng)者”要素如何影響“數(shù)字官僚主義”的生成；第二，如何從“結(jié)構(gòu)”和“行動(dòng)者”要素維度提出“數(shù)字官僚主義”的有效矯治策略。

三、數(shù)字官僚主義的類型表征

盡管數(shù)字技術(shù)能夠驅(qū)動(dòng)政府治理高效化已成為基本共識(shí)，但隨著政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)與深化應(yīng)用，依舊出現(xiàn)了大量因過(guò)度追求“技術(shù)化”形式而生成的數(shù)字官僚主義。相較于傳統(tǒng)官僚主義，數(shù)字官僚主義通常較為隱蔽且難以察覺(jué)，本質(zhì)上還是主觀主義、功利主義作祟，只做表面文章而不深入問(wèn)題根源。而在數(shù)字化發(fā)展的今天，更多地表現(xiàn)為“數(shù)字痕跡”“電子衙門(mén)”“數(shù)字政績(jī)”“權(quán)力迷戀”等一系列漠視現(xiàn)實(shí)、脫離群眾的數(shù)字治理形式主義。

（一）“數(shù)字痕跡”：過(guò)分追求留痕管理

工作留痕本無(wú)可厚非，但一些地方政府在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中出現(xiàn)了片面強(qiáng)調(diào)“過(guò)程留痕”而非“治理實(shí)效”的現(xiàn)象，加之?dāng)?shù)字化時(shí)代的技術(shù)加持，更是催生了一種以留痕為重心的“數(shù)字痕跡”。從形式上看，一種體現(xiàn)為“舍本逐末”型，痕跡管理本是一項(xiàng)督促工作執(zhí)行的技術(shù)方法，但在數(shù)字治理實(shí)踐中卻異化為無(wú)差別留痕的“主義”，一些地方政府往往以“材料厚度”來(lái)評(píng)價(jià)“治理效度”，進(jìn)而形成了“不以成效論績(jī)效而以材料論高低”的慣性思維；另一種體現(xiàn)為“舍近求遠(yuǎn)”型，某些基層部門(mén)在落實(shí)上級(jí)任務(wù)要求時(shí)，不僅事事全程留痕，而且把一些常態(tài)化工作也按照紅頭文件的模板一律包裝成“高規(guī)格形式”，深陷“精致留痕”的指尖負(fù)擔(dān)。從過(guò)程中看，一方面，上級(jí)要依靠數(shù)字留痕來(lái)管理和考核下級(jí)，在中部某省的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)常舉辦類似“脫貧攻堅(jiān)資料大比武”等活動(dòng)來(lái)“拼痕跡”“比形式”，通常上午11點(diǎn)發(fā)通知，下午3點(diǎn)就要上報(bào)材料；[28]另一方面，下級(jí)也以“找文件—造材料—美形式”的固定留痕程序來(lái)主動(dòng)迎合上級(jí)名目繁雜的檢查評(píng)比，憑借材料“政績(jī)”博取領(lǐng)導(dǎo)重視。

（二）“電子衙門(mén)”：過(guò)度依賴技術(shù)載體

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)字治理效能正成為評(píng)估政府工作執(zhí)行績(jī)效和項(xiàng)目實(shí)施情況的重要參考，但也不乏有個(gè)別地方政府為提升數(shù)字治理顯示度而搞大量重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資“高大上”的數(shù)字化技術(shù)，導(dǎo)致大量數(shù)字政務(wù)平臺(tái)處于建而不用或淺嘗輒止的“僵尸狀態(tài)”。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第47次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年12月，我國(guó)共有政府網(wǎng)站14444個(gè)，政務(wù)機(jī)構(gòu)微博數(shù)量高達(dá)140837個(gè)，各級(jí)政府共開(kāi)通政務(wù)頭條號(hào)82958個(gè)、政務(wù)抖音號(hào)26098個(gè)。很顯然，一些地方短視頻政務(wù)賬號(hào)“重形式、輕內(nèi)容”“重?cái)?shù)量、輕運(yùn)營(yíng)”，不少均淪為“僵尸賬號(hào)”，有些甚至為了吸引流量、博取眼球而制造一些虛假話術(shù)，嚴(yán)重挫傷政府公信力。當(dāng)然，“電子衙門(mén)”還主要表現(xiàn)為“數(shù)字鴻溝”“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”等現(xiàn)象，將傳統(tǒng)的“管卡壓”粉飾為當(dāng)下“推拖繞”的新型官僚主義作風(fēng)，在技術(shù)資本邏輯下，老年弱勢(shì)群體已逐漸被數(shù)字技術(shù)浪潮邊緣化，且不同部門(mén)數(shù)據(jù)分散、系統(tǒng)林立，功能間亦缺乏有效整合，這明顯有悖于數(shù)字治理人本化的初衷。譬如某省諸多單位陸續(xù)投資開(kāi)發(fā)政務(wù)APP，但正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段時(shí)，由于功能簡(jiǎn)單、用戶量低、資金匱乏等原因，紛紛失去用戶，最終淪為“僵尸APP”。[29]

（三）“數(shù)字政績(jī)”：過(guò)于包裝迎檢材料

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，涌現(xiàn)出大量信息資源要素，而“信息的豐富也造成了注意力的匱乏”，[30]為了吸引領(lǐng)導(dǎo)注意、爭(zhēng)得上級(jí)重視，一些地方把數(shù)字治理與個(gè)人政績(jī)相掛勾，不惜巨額成本、不顧自身能力以制造“亮眼”成績(jī)單，事項(xiàng)一味求多，且均納入考核。中部某市某街道社區(qū)盲目羅列出100多個(gè)“一門(mén)式全覆蓋”事項(xiàng)服務(wù)清單，可最終經(jīng)省里核查只涉及生育服務(wù)登記、高齡津貼發(fā)放等20多個(gè)事項(xiàng)。[31]熱衷于制造“政績(jī)泡沫”最主要的目的是期望通過(guò)小行動(dòng)來(lái)獲取高效應(yīng)，進(jìn)而騙得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)與信任。其突出表現(xiàn)為兩方面：一是數(shù)字治理工作浮夸作秀。一些數(shù)字治理項(xiàng)目需求驅(qū)動(dòng)不足，服務(wù)公眾變?yōu)楣賵?chǎng)作秀，中部某市一執(zhí)法部門(mén)為了滿意率達(dá)標(biāo)，甚至不惜以身涉險(xiǎn)，部門(mén)內(nèi)9名工作人員反復(fù)錄入系統(tǒng)，累計(jì)給予好評(píng)1266次；[30]二是硬凹“勤于政務(wù)”的造型。數(shù)字依賴與技術(shù)溢出已完全超出既有治理系統(tǒng)的承載限度，傳統(tǒng)線下的“文山會(huì)?！币亚那霓D(zhuǎn)移至線上，配套文件“表態(tài)多策略少”“套話多干貨少”，往往淪為以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的“會(huì)議空轉(zhuǎn)”和“本位政策”。據(jù)調(diào)查，一個(gè)地處“三區(qū)三州”的“未摘帽”貧困縣，縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)一個(gè)月共計(jì)參加了71次視頻會(huì)議。[32]

（四）“權(quán)力迷戀”：強(qiáng)制要求點(diǎn)贊叫好

在數(shù)字時(shí)代背景下自發(fā)追求權(quán)力的直接后果就是產(chǎn)生數(shù)字官僚主義傾向，尤其表現(xiàn)為好裝門(mén)面、擺花架子、攀比虛榮，進(jìn)而生成數(shù)字治理工作的假作為、懶作為、不作為。具體而言，某些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于在數(shù)字治理工作上造聲勢(shì)、出風(fēng)頭。他們不僅將政務(wù)直播間當(dāng)成個(gè)人秀場(chǎng)，發(fā)文大搞攤派，違背初心進(jìn)行流量造假。有些干部還將工作群變成了“夸夸群”“拍馬群”“壓力群”，甚至強(qiáng)制要求下屬點(diǎn)贊轉(zhuǎn)發(fā)。北方某鎮(zhèn)干部透露：“幾乎每天都被通知轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文章，還要求點(diǎn)贊評(píng)論，完事還得截圖發(fā)到單位群才算完”。[33]中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手機(jī)上裝了8個(gè)工作APP和20多個(gè)工作類微信公眾號(hào)，而縣區(qū)一名大學(xué)生村官更是“被加”了120多個(gè)微信工作群。[34]微信工作群本是一個(gè)交流互動(dòng)平臺(tái)，如今卻演變成一些干部向領(lǐng)導(dǎo)獻(xiàn)媚、表忠心的秀場(chǎng)。一方面，領(lǐng)導(dǎo)在長(zhǎng)期的阿諛?lè)畛兄腥菀妆挥壖?，進(jìn)而迷失方向；另一方面，這極易助長(zhǎng)“唯拍馬不唯實(shí)干”的不正之風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)在群里發(fā)張圖片，點(diǎn)贊附和的圖標(biāo)應(yīng)接不暇；領(lǐng)導(dǎo)在群里談想法，好評(píng)迎合之聲洶涌澎湃；領(lǐng)導(dǎo)在群里部署工作，“收到”“好的”列隊(duì)回復(fù)，至于工作是否真正落實(shí)，實(shí)際上并不是特別關(guān)心。

四、數(shù)字官僚主義的生成邏輯

在某種意義上，數(shù)字技術(shù)賦能就是借助數(shù)字化工具的嵌入，使一定人群和組織具備相應(yīng)的數(shù)字治理技能與行動(dòng)能力。[35]然而，作為一種外嵌型資源，數(shù)字技術(shù)在進(jìn)入政府治理場(chǎng)域時(shí)，也會(huì)受制于社會(huì)體制結(jié)構(gòu)和行動(dòng)者能動(dòng)作用而使數(shù)字治理的理論優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐效能發(fā)生偏離，進(jìn)而誘發(fā)數(shù)字官僚主義。因此，有必要從推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的政治體制結(jié)構(gòu)與核心行動(dòng)者的能動(dòng)作用兩個(gè)變量出發(fā)，即不僅需要關(guān)注數(shù)字治理背后的宏觀制度結(jié)構(gòu)，也要系統(tǒng)考察核心行動(dòng)者的微觀行為動(dòng)機(jī)和對(duì)行動(dòng)的理解與認(rèn)知，進(jìn)而深入剖析數(shù)字官僚主義生成的實(shí)質(zhì)邏輯。

（一）政治結(jié)構(gòu)下的壓力傳導(dǎo)邏輯

1、縱向邏輯：“層層加碼”體制下的激勵(lì)扭曲

中國(guó)行政管理體制集中表現(xiàn)為“層層加碼”隱性邏輯下“權(quán)力鏈條”的縱向運(yùn)行，有學(xué)者將這種“向上集權(quán)、向下分責(zé)”的體制概括為“壓力型體制”。[36]作為一種治理工具，數(shù)字技術(shù)正是通過(guò)這一自上而下的行政體制邏輯得以深嵌其中。從某種程度上說(shuō)，技術(shù)似乎對(duì)科層官僚制有種天然的親和力，以至于政治體系能夠借助對(duì)現(xiàn)代技術(shù)的操控來(lái)實(shí)現(xiàn)層級(jí)間的快速流動(dòng)與標(biāo)準(zhǔn)治理，進(jìn)而形塑一種具有制度性壓力傳導(dǎo)慣性的“電子科層制”形態(tài)。[37]數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的地方政府，尤其是基層政府紛紛被卷入這一由技術(shù)形塑的科層制架構(gòu)內(nèi)，承受來(lái)自“層層加碼”體制下的多重管控與考核壓力，而超負(fù)荷的治理任務(wù)與過(guò)度化的績(jī)效考核正是催生數(shù)字官僚主義的導(dǎo)火索。具體而言：一是“唯上”邏輯產(chǎn)生的目標(biāo)錯(cuò)置。一些將“唯上主義”奉為圭臬的地方政府，尤其是基層官員往往只是上級(jí)政策的執(zhí)行者，缺乏推進(jìn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主動(dòng)意志，也無(wú)暇顧及以公民需求為導(dǎo)向的數(shù)字治理。從根本上說(shuō)，上級(jí)政府握有決定下級(jí)官員職位升遷的權(quán)力，由此直接影響下級(jí)行為選擇并生成“唯上不唯實(shí)”“唯己不唯民”的數(shù)字官僚主義作風(fēng)；二是過(guò)度考核帶來(lái)的激勵(lì)扭曲。目前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的績(jī)效考核依舊以量化指標(biāo)為主，譬如建設(shè)的政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)和運(yùn)行的政務(wù)新媒體等數(shù)量通常被作為衡量政府?dāng)?shù)字治理水平與能力的重要指標(biāo)。這種試圖將數(shù)字治理目標(biāo)采用逐層分解、逐級(jí)發(fā)包的形式強(qiáng)加于基層政府，并輔之以“一票否決”的問(wèn)責(zé)機(jī)制和“晉升錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，只會(huì)帶來(lái)數(shù)字官僚主義的蔓延。以專題報(bào)道和電子臺(tái)賬代替現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地考察，以下級(jí)匯報(bào)質(zhì)量代替群眾評(píng)判結(jié)果，進(jìn)而產(chǎn)生為了考核而考核的目標(biāo)動(dòng)機(jī)，未真正將考核內(nèi)化為優(yōu)化公眾服務(wù)的動(dòng)力。

2、橫向邏輯：注意力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的“創(chuàng)新泛濫”

注意力作為一種政治資源，極為稀缺且存在競(jìng)爭(zhēng)，其在政治效應(yīng)的作用下能夠轉(zhuǎn)化為有效影響力。因此，如何爭(zhēng)得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與重視成為下級(jí)政府?dāng)?shù)字治理施政策略的重要風(fēng)向標(biāo)。一些地方政府過(guò)度超前投資數(shù)字治理“新基建”以打造花式數(shù)字“炫技治理”，只為在領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)觀摩抑或府際實(shí)踐創(chuàng)新評(píng)比的過(guò)程中增強(qiáng)績(jī)效顯示度。換言之，很多數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)初衷并不是為了“便民”“利民”的需要，而只是為了塑造一種貼有技術(shù)標(biāo)簽的數(shù)字化形象，或是在競(jìng)爭(zhēng)攀比的驅(qū)使下盲目跟風(fēng)和一味求新。阿克洛夫（Akerlof）曾指出，顯著性是組織處理事務(wù)的重要?jiǎng)右?，即?duì)顯著或生動(dòng)事件賦予很高權(quán)重，而對(duì)不顯著事件賦予較低關(guān)注度。[38]因此，在我國(guó)橫向注意力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制結(jié)構(gòu)下，一些地方政府往往處于邀功邏輯的考量而打造政績(jī)顯示度高的數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐，譬如東部某省一名基層干部表示“僅僅完成工作只是及格水平，為給上級(jí)留下好印象，就算是同樣的事情也要整出個(gè)新概念，領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)認(rèn)為落實(shí)有力”，另一名基層工作人員反映“為創(chuàng)新基層數(shù)字治理機(jī)制，凸顯政務(wù)服務(wù)智能化程度，不少干部輾轉(zhuǎn)聯(lián)系不善用智能設(shè)備老人的子女，并要求其安裝某政務(wù)APP”。[39]由此可見(jiàn)，地方政府往往通過(guò)數(shù)字化實(shí)踐的新穎性與領(lǐng)先性來(lái)捕捉上層的注意力分配，進(jìn)而獲得更多肯定性的政策傾斜與發(fā)展支持。受限于政治注意力資源的稀缺性，各地方政府為了在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝而大量制造創(chuàng)新“亮點(diǎn)”，并強(qiáng)制進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐的區(qū)域擴(kuò)散，繼而帶來(lái)許多“創(chuàng)新泛濫”，而這也進(jìn)一步導(dǎo)致一些基層部門(mén)陷入數(shù)字實(shí)踐持續(xù)創(chuàng)新與治理資源難以支撐的矛盾中，繼而生成許多成效不顯著但社會(huì)顯示度高的“偽創(chuàng)新”。顯然，這類“造詞式創(chuàng)新”“復(fù)制式創(chuàng)新”本質(zhì)上仍屬于數(shù)字官僚主義的變種。

3、歷史邏輯：傳統(tǒng)路徑依賴模式下的官僚惰性

傳統(tǒng)路徑依賴模式下的官僚惰性是橫亙?cè)谡當(dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的梗阻，嚴(yán)重掣肘了地方推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)力強(qiáng)化與效能提升。而在數(shù)字時(shí)代，政府治理的“惰性”主要體現(xiàn)在固守既定治理模式的思維傾向，即地方主體在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中急功近利、敷衍塞責(zé)、自利避責(zé)，試圖以積極的行為表現(xiàn)來(lái)掩蓋自利避責(zé)的動(dòng)機(jī)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，過(guò)去的制度是包括政府在內(nèi)的具有特定利益需求的組織賴以生存的基礎(chǔ)，組織利益的分配受制度持久力的影響，因此組織會(huì)盡可能地調(diào)動(dòng)資源來(lái)阻止威脅其生存、減損其利益的變革。[40]當(dāng)制度設(shè)計(jì)將考核地方官員數(shù)字治理能力的指標(biāo)選定為數(shù)字系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、創(chuàng)新實(shí)踐成效時(shí)，具備有限理性、掌握有限信息的地方主體自然就會(huì)偏向選擇先前已經(jīng)實(shí)施過(guò)的治理創(chuàng)新策略與實(shí)踐機(jī)制，以平穩(wěn)增量的方式逐步推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，當(dāng)然這也就不可避免地在數(shù)字化轉(zhuǎn)型自我推進(jìn)機(jī)制內(nèi)部產(chǎn)生抵制創(chuàng)新或“偽創(chuàng)新”的行為。與此同時(shí)，我國(guó)政府治理歷來(lái)秉持“科層式”思維，呈現(xiàn)出行政邏輯主導(dǎo)下的“中心—邊緣”式等級(jí)治理結(jié)構(gòu)，而這一傳統(tǒng)治理的模式慣性將使地方主體在推進(jìn)數(shù)字化實(shí)踐過(guò)程中仍舊強(qiáng)調(diào)行政的主導(dǎo)作用，忽略對(duì)其他治理參與主體的培育，成為嚴(yán)重掣肘“去中心化智理”的潛在阻力。傳統(tǒng)路徑依賴下的行政管理邏輯不斷滲透并同化數(shù)字時(shí)代的政府治理模式，個(gè)別政府部門(mén)難以突破傳統(tǒng)治理思路，出于部門(mén)特殊利益的考量，將政務(wù)信息資源產(chǎn)權(quán)部門(mén)化和利益化，有意或無(wú)意地設(shè)置各種數(shù)據(jù)共享壁壘，由此產(chǎn)生治理過(guò)程中的本位主義、強(qiáng)化控制和漠視公眾實(shí)際需求等數(shù)字官僚主義問(wèn)題。

（二）核心行動(dòng)者的執(zhí)行偏差邏輯

1、利益邏輯：動(dòng)機(jī)性推理誘致的拼湊應(yīng)對(duì)

作為理性行動(dòng)者，地方政府并不總是能夠按照公眾心理預(yù)期的那樣，成為始終代表公共利益和公共意志的行為主體。[41]一旦數(shù)字治理行動(dòng)者被技術(shù)功利主義所俘獲，個(gè)體理性超越集體理性而占據(jù)理性的主導(dǎo)，就勢(shì)必導(dǎo)致政府的數(shù)字治理行為異化為一種動(dòng)機(jī)性推理下趨利避害的需要。實(shí)質(zhì)上，利益取向和個(gè)人偏好對(duì)政府主體的行動(dòng)策略具有顯著影響，地方行動(dòng)者往往通過(guò)對(duì)組織生存狀態(tài)、數(shù)字治理成本、策略執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、行動(dòng)預(yù)期收益等多重要素的理性考量后，再做出基于“成本—收益”分析的“偏利性”行動(dòng)抉擇。而在“偏利性”動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，又會(huì)催生出數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐的“短視效應(yīng)”，尤其值得關(guān)注的是在這一過(guò)程中所形成的大量“數(shù)字創(chuàng)新政治聯(lián)合體”。[42]一方面，“委托—監(jiān)管—代理”的任務(wù)結(jié)構(gòu)為縱向數(shù)字治理的“共謀”提供了可能，在當(dāng)前政府“條塊”結(jié)構(gòu)中，已經(jīng)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)出諸多一體化數(shù)字治理平臺(tái)，但數(shù)據(jù)難以融合融通的問(wèn)題始終未能解決，一旦監(jiān)管方充當(dāng)被檢查者的角色，就會(huì)引致其與作為代理者的下級(jí)政府之間的“共謀”，即只有通過(guò)縱向“共謀”以聯(lián)合拼湊應(yīng)對(duì)，才能在既定時(shí)間內(nèi)完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)任務(wù)；另一方面，“下情不能上達(dá)”的信息結(jié)構(gòu)為橫向數(shù)字治理的“共謀”提供了契機(jī)。譬如，基層政府的總結(jié)匯報(bào)通常成為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了解數(shù)字治理實(shí)踐進(jìn)展的主要方式，但信息的不對(duì)稱給基層府際以及政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的數(shù)字創(chuàng)新“共謀”留出了一定操作空間，不僅在政府部門(mén)間可能產(chǎn)生借助技術(shù)手段來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行功能性處理的策略性行為，同時(shí)在政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織間也會(huì)形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型“政績(jī)共容體”以共同應(yīng)付源自上級(jí)的督查考核。

2、價(jià)值邏輯：技術(shù)認(rèn)知失調(diào)引發(fā)的目標(biāo)置換

“結(jié)構(gòu)”與“行動(dòng)”的二元對(duì)立一直是社會(huì)科學(xué)研究中難以破解但又不可避免的頑疾。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不是純粹政治結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)下的產(chǎn)物，而是制度結(jié)構(gòu)與行動(dòng)主體彼此互構(gòu)的結(jié)果，特別是核心行動(dòng)主體對(duì)數(shù)字技術(shù)的認(rèn)知將顯著影響數(shù)字治理成效。數(shù)字技術(shù)嵌入政府治理的初衷本是要滿足數(shù)字賦能與數(shù)字賦權(quán)的兩大期待，但在具體實(shí)踐中卻漠視人的主體性價(jià)值，偏離了其應(yīng)然價(jià)值旨?xì)w，進(jìn)而陷入數(shù)字官僚主義的泥淖。這在一定程度上要?dú)w因于政府行動(dòng)主體對(duì)數(shù)字技術(shù)的迷信與崇拜，一旦產(chǎn)生對(duì)技術(shù)應(yīng)用的認(rèn)知偏差，便會(huì)生成以數(shù)字技術(shù)工具代替數(shù)字治理目標(biāo)的“目標(biāo)置換”效應(yīng)。換句話說(shuō)，當(dāng)出現(xiàn)政府行動(dòng)主體的“技術(shù)認(rèn)知失調(diào)”時(shí)，也就陷入了技術(shù)主義的迷思，數(shù)字技術(shù)不再是作為政府主體用以實(shí)現(xiàn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的工具，而把它視為數(shù)字治理所要完成的任務(wù)抑或是要達(dá)成的目標(biāo)本身，其結(jié)果往往是“目標(biāo)置換”效應(yīng)下數(shù)字系統(tǒng)和政務(wù)平臺(tái)等技術(shù)工具載體的泛濫。事實(shí)上，數(shù)字官僚主義的出現(xiàn)不完全是傳統(tǒng)科層體制下的結(jié)構(gòu)邏輯呈現(xiàn)，更多也體現(xiàn)為政府認(rèn)知并應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的行動(dòng)邏輯。由技術(shù)認(rèn)知失調(diào)誘致技術(shù)應(yīng)用的責(zé)任轉(zhuǎn)移與推卸，將原本由行政主體承擔(dān)的治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于技術(shù)載體，進(jìn)而回避制度框架與治理模式本身的問(wèn)題。這就不可避免會(huì)生成技術(shù)自我強(qiáng)化的邏輯閉環(huán)，以致形成數(shù)字技術(shù)更迭與組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的脫嵌趨勢(shì)。政府越是注重治理效能的提升，就越需要在技術(shù)載體上投入更多資源，反而就越會(huì)導(dǎo)致數(shù)字治理與現(xiàn)實(shí)需要的脫節(jié)，這也是催生數(shù)字官僚主義的重要因素。

3、底層邏輯：有效監(jiān)督缺場(chǎng)導(dǎo)致的偏差包容

有效監(jiān)督的缺場(chǎng)為數(shù)字官僚主義的生成和蔓延提供了便利。數(shù)字治理不僅缺少來(lái)自上級(jí)人本主義的督導(dǎo)考核機(jī)制，而且人民群眾作為監(jiān)督主體處于缺位狀態(tài)。很顯然，以“數(shù)目字管理”的方式對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)效進(jìn)行考核有失偏頗，試圖用一串指標(biāo)數(shù)字來(lái)代替治理實(shí)際績(jī)效，這就不可避免地會(huì)催生地方行動(dòng)主體的治理變通與執(zhí)行偏差現(xiàn)象。借助高顯示度的數(shù)字化實(shí)踐項(xiàng)目釋放自身能干與努力的信號(hào)，以減輕組織被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)滋生懶政怠政以及不作為的數(shù)字官僚主義問(wèn)題。當(dāng)然，由上級(jí)績(jī)效考核失范導(dǎo)致的有效監(jiān)督缺場(chǎng)只是一部分，更為重要的是在這一過(guò)程中公眾監(jiān)督主體性的缺失，進(jìn)而使數(shù)字化實(shí)踐脫離實(shí)際、脫離群眾。一方面是由于公民本身數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力的弱化而形成對(duì)數(shù)字治理偏差的包容，目前，數(shù)字人才的培養(yǎng)體系明顯滯后于數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐，且需求側(cè)對(duì)高質(zhì)量數(shù)字資源的需求與供給側(cè)的分散低效供給之間存有尖銳沖突，[43]加之高昂的數(shù)字接入與數(shù)字使用成本，嚴(yán)重阻礙了公民數(shù)字素養(yǎng)在感知力、融通力、吸納力方面的提升；另一方面是由于數(shù)字空間中的權(quán)力強(qiáng)化而壓制了數(shù)字化公民的出場(chǎng)，數(shù)字技術(shù)與數(shù)字資源在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用，加速了來(lái)自數(shù)字空間的權(quán)力擴(kuò)張，進(jìn)而使公民的數(shù)字權(quán)利日益空心化。政府依托數(shù)字平臺(tái)來(lái)實(shí)施對(duì)信息資源的控制和壟斷，而公民只能依靠某一數(shù)字終端被動(dòng)卷入數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由此可見(jiàn)，數(shù)字權(quán)力與數(shù)字權(quán)利的不對(duì)等，導(dǎo)致公民缺乏在數(shù)字治理場(chǎng)域表達(dá)和互動(dòng)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而難以形成對(duì)政府?dāng)?shù)字治理行為的有效制約力。

五、數(shù)字官僚主義的矯治策略

數(shù)字官僚主義盡管伴生于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，但本身已成為掣肘數(shù)字治理成效、損害政府形象和公信力的頑疾。因此，依據(jù)數(shù)字官僚主義的生成邏輯，亟須構(gòu)建基于“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”研究框架上的矯治策略。所以不僅要設(shè)計(jì)多維式制度結(jié)構(gòu)來(lái)鏟除數(shù)字官僚主義滋生的土壤，更要以泛在化的行動(dòng)策略在數(shù)字治理過(guò)程中去“官僚主義”之疴、除“形式主義”之弊。

（一）以多維式制度結(jié)構(gòu)矯治數(shù)字官僚主義

1、設(shè)置韌性考核結(jié)構(gòu)：矯治數(shù)字治理的行為偏差

政績(jī)考核結(jié)構(gòu)是政府?dāng)?shù)字治理行為的指揮棒，數(shù)字治理創(chuàng)新考核剛性化也是創(chuàng)新過(guò)程程式化、創(chuàng)新擴(kuò)散形式化的重要原因。因而，要立足政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐，以政府?dāng)?shù)字治理能力提升為導(dǎo)向，設(shè)置數(shù)字治理韌性考核結(jié)構(gòu)。在確保地方政府有動(dòng)力推進(jìn)數(shù)字治理改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，適度弱化對(duì)數(shù)字治理創(chuàng)新工程數(shù)量以及創(chuàng)新擴(kuò)散范圍的考核強(qiáng)度。

一方面，要實(shí)施韌性考核以強(qiáng)化數(shù)字治理的激勵(lì)韌性，對(duì)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中由非主觀原因造成的治理創(chuàng)新探路失敗要適當(dāng)容錯(cuò)，而對(duì)于置公眾利益于不顧的庸官懶官要實(shí)施“硬核問(wèn)責(zé)”。交互使用“火線提拔”與“硬核問(wèn)責(zé)”，激勵(lì)政府主體在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中“敢為善為”。尤其是要從制度層面對(duì)一些模糊性任務(wù)的實(shí)施設(shè)置一定彈性，避免因過(guò)度追求精準(zhǔn)化與標(biāo)準(zhǔn)化而擠壓基層自主執(zhí)行空間。另一方面，要科學(xué)運(yùn)用留痕管理，降低對(duì)考核材料的過(guò)度要求，簡(jiǎn)化文件提交標(biāo)準(zhǔn)和存檔形式，有效遏制以“跡”為“績(jī)”的“痕跡管理錦標(biāo)賽”。這就不僅要在數(shù)字化考核體系中引入“人本”元素，加大考核的公眾參與度和滿意度指標(biāo)，充分運(yùn)用民眾在掌握數(shù)字治理實(shí)效信息方面的優(yōu)勢(shì)，以彌補(bǔ)上級(jí)政府?dāng)?shù)字化、簡(jiǎn)單化、程式化的考核局限，而且要嘗試建立分層分級(jí)式考核指標(biāo)，綜合采取量化考核與質(zhì)效考核方式，設(shè)定多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)、多維度的考核定位、多層次的考核賽道，盡量減少數(shù)字治理領(lǐng)域不必要甚至是不合理的考核排名，以矯治強(qiáng)激勵(lì)模式下的治理行為偏差。

2、形塑技術(shù)嵌入結(jié)構(gòu)：實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的“軟著陸”

技術(shù)執(zhí)行理論指出，信息技術(shù)只是賦能者（enabler），而不是決定者（determinator）。數(shù)字治理不僅是技術(shù)問(wèn)題，而且是治理問(wèn)題，是技術(shù)要素與治理要素的融合轉(zhuǎn)型。[44]換言之，技術(shù)邏輯并不必然帶來(lái)組織架構(gòu)與制度體系的變化，再好的技術(shù)手段也無(wú)法撼動(dòng)既有利益格局和解決組織深層結(jié)構(gòu)問(wèn)題。因此，要以組織制度的合理調(diào)適來(lái)形塑技術(shù)嵌入的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字治理的“軟著陸”。具體而言，要完善數(shù)字技術(shù)嵌入組織結(jié)構(gòu)中的頂層設(shè)計(jì)，保持技術(shù)創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)二者間的平衡。

一是從組織維度看，技術(shù)的引入實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了府際合作裂縫，增加了數(shù)字治理集體行動(dòng)的難度。而通過(guò)制度結(jié)構(gòu)的調(diào)適，能夠?yàn)閿?shù)字技術(shù)賦能政府協(xié)同治理提供合作基礎(chǔ)，避免出現(xiàn)因技術(shù)能力差異而產(chǎn)生的“數(shù)字霸權(quán)”；二是從規(guī)范維度看，不僅要明確數(shù)字治理主體的角色定位，進(jìn)而規(guī)避治理主體的技術(shù)趨利性行為，更要明確數(shù)字治理技術(shù)的功能定位，進(jìn)而避免技術(shù)超越制度而異化為“技治主義”的風(fēng)險(xiǎn)；三是從保障維度看，通過(guò)政策設(shè)計(jì)與制度調(diào)整，為數(shù)字技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用提供更多支持，尤其是要從制度設(shè)計(jì)上為政府資源整合與數(shù)據(jù)共享提供制度載體，以強(qiáng)制性政策引導(dǎo)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制的建立，并以實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)激勵(lì)政府間的系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)交換；四是從能力維度看，有必要通過(guò)適應(yīng)性治理來(lái)提升技術(shù)置于數(shù)字治理中的創(chuàng)新能力，將技術(shù)創(chuàng)新作為數(shù)字治理領(lǐng)域的常態(tài)制度設(shè)計(jì)，聚焦技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)挖掘技術(shù)漏洞，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力的自我提升。[45]

3、調(diào)整主體權(quán)利結(jié)構(gòu)：保障數(shù)字治理的平等賦權(quán)

數(shù)字官僚主義的產(chǎn)生一定程度上源自利益結(jié)構(gòu)的失衡。這種失衡主要體現(xiàn)在數(shù)字權(quán)力與數(shù)字權(quán)利之間，是政府主體與公民在數(shù)字治理空間中的不對(duì)等。數(shù)字技術(shù)在驅(qū)動(dòng)政府治理效能提升的同時(shí)，亦使得公民在數(shù)字治理空間中的權(quán)利自由被擠占和限制。誠(chéng)然，技術(shù)本是一種固有的中立工具，并不具備任何權(quán)力屬性，政府采集和利用公民信息的權(quán)力也不是一種絕對(duì)的、不受約束的權(quán)力，作為數(shù)據(jù)的生成者、使用者與儲(chǔ)存者，理應(yīng)受到來(lái)自法律政策的規(guī)約，以保障數(shù)字治理過(guò)程中的平等賦權(quán)。

一是要堅(jiān)持?jǐn)?shù)字治理的平穩(wěn)過(guò)渡而非數(shù)字化技術(shù)的“一刀切”，特別是要保障那些因資金匱乏、技能缺失而游離于數(shù)字治理實(shí)踐之外人群的合法權(quán)利，確保傳統(tǒng)政務(wù)供給與數(shù)字化政務(wù)供給方式間的有效銜接，平衡并保障不同公民群體間的核心利益，尤其是要保障老年弱勢(shì)群體的數(shù)字權(quán)利，在推動(dòng)各級(jí)政府?dāng)?shù)字政務(wù)平臺(tái)適老化改造的同時(shí)，更要堅(jiān)持傳統(tǒng)服務(wù)方式與智能服務(wù)方式創(chuàng)新并舉，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡而非激流勇進(jìn)；二是要要將數(shù)治納入法治框架中，實(shí)現(xiàn)數(shù)治與法治的融合，在將“數(shù)字賦能”作為數(shù)字治理正當(dāng)性邏輯的同時(shí)，要注意規(guī)避技術(shù)變革的非均衡性效應(yīng)對(duì)“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)的影響，以法治的價(jià)值系統(tǒng)引領(lǐng)數(shù)字治理的技術(shù)應(yīng)用，不僅要尊重和保障公民主體的人格自由和數(shù)字權(quán)利，更要制定一系列法治監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束政府的數(shù)字權(quán)力，法治以“規(guī)則之治”的邏輯為政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐提供有效的規(guī)則指引，從而避免權(quán)力擴(kuò)張與濫用。

（二）以泛在化行動(dòng)策略矯治數(shù)字官僚主義

1、重塑人本主義價(jià)值：引領(lǐng)數(shù)字治理的行動(dòng)方向

數(shù)字官僚主義從根本上說(shuō)是政府領(lǐng)導(dǎo)主體的思想作風(fēng)問(wèn)題，理應(yīng)秉持合理的技術(shù)價(jià)值認(rèn)知來(lái)引領(lǐng)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字治理不僅要規(guī)訓(xùn)傳統(tǒng)官僚制以遏制權(quán)力的“任性”和“惰性”，更要馴服技術(shù)本身以避免工具理性主導(dǎo)下的算法權(quán)力擴(kuò)張。事實(shí)上，數(shù)字治理并非純粹的以“事本”邏輯為主的技術(shù)事務(wù)，而是一個(gè)體現(xiàn)“人本”邏輯的政治互動(dòng)過(guò)程。因此，在政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐過(guò)程中，要特別警惕技術(shù)情境下科學(xué)思維的畸變，避免落入“唯技術(shù)理性”的思維陷阱。有鑒于此，重塑人本主義的價(jià)值認(rèn)同是矯治數(shù)字官僚主義的題中應(yīng)有之義，以人本觀念統(tǒng)籌數(shù)字治理創(chuàng)新自我推進(jìn)機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行。

首先是立足“從人出發(fā)”的價(jià)值初衷，數(shù)字治理并非冷冰冰的“技術(shù)移植”“線上轉(zhuǎn)型”，而是呈現(xiàn)政府主體與民眾客體良性互動(dòng)的過(guò)程，只有深入考察民眾現(xiàn)實(shí)需求與利益訴求，才能制定出科學(xué)合理的數(shù)字治理行動(dòng)決策；其次是圍繞“為人所需”的根本目的，為避責(zé)而打造亮點(diǎn)式工程、追求形式上的創(chuàng)新并非人本主義的價(jià)值底色，要以“技術(shù)實(shí)用、平臺(tái)好用、人民愛(ài)用”作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的落腳點(diǎn)，力求實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與公民需求的良好契合；最后是聚焦“受人監(jiān)管”的發(fā)展要求，若想政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)釋放改革紅利，就必須引入民眾對(duì)數(shù)字治理的全過(guò)程監(jiān)管，由民眾評(píng)估數(shù)字治理成效并做出是否繼續(xù)采用某項(xiàng)技術(shù)的決策，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)從人出發(fā)、為人所需。

2、吸納多元主體參與：確保數(shù)字治理的行動(dòng)實(shí)效

數(shù)字官僚主義造成“冗余行政”，不僅導(dǎo)致治理資源空耗與體制空轉(zhuǎn)，還無(wú)法充分滿足公眾日益多元化的政務(wù)需求。因此，若想真正破解數(shù)字官僚主義，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)行政性與自治性的有效對(duì)接，通過(guò)壓縮由行政性引致的官僚主義可能空間，進(jìn)而達(dá)成行政與自治的互促共生。

一方面，要構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同治理體系，廣泛吸納多元主體參與以推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。多元治理與政府?dāng)?shù)字化改革內(nèi)涵高度契合，社會(huì)主體具有強(qiáng)大的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、渠道優(yōu)勢(shì)以及技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依托數(shù)字技術(shù)媒介，能夠有效介入政府?dāng)?shù)字治理過(guò)程，進(jìn)而打破傳統(tǒng)相對(duì)封閉、單一的治理模式，形成相互包容、合作共治的集體行動(dòng)氛圍。借助數(shù)字化技術(shù)工具，各個(gè)治理主體都能自由選擇治理工具，使數(shù)據(jù)發(fā)布和傳遞也更為高效和及時(shí)，在該種治理模式下，原本一些“慢作為”“假作為”的政府主體也將被褪去官僚主義的“外衣”。

另一方面，要構(gòu)建多維式聯(lián)動(dòng)監(jiān)管體系，充分吸納多元主體參與，以保障數(shù)字化改革出成果見(jiàn)實(shí)效。聚合數(shù)字治理空間中的不同行動(dòng)者成為監(jiān)管主體，通過(guò)數(shù)字技術(shù)嵌入具體監(jiān)管場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息在多元行動(dòng)主體間的開(kāi)放共享和實(shí)時(shí)流動(dòng)，從而凝聚數(shù)字治理的監(jiān)管合力。尤其是要重視公眾作為監(jiān)管主體的重要作用，依托數(shù)字化平臺(tái)構(gòu)建政民互動(dòng)體系，公眾的有效反饋與客觀評(píng)價(jià)能夠促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化改革實(shí)踐及時(shí)糾偏、提質(zhì)增效，有利于推動(dòng)政府?dāng)?shù)字治理走向數(shù)字善治。

3、提升數(shù)字綜合素養(yǎng)：強(qiáng)化數(shù)字治理的行動(dòng)支撐

作為外在輸入性資源，數(shù)字技術(shù)在與政府治理的磨合過(guò)程中，誘發(fā)了諸多技術(shù)懸浮于治理實(shí)踐、改革脫離發(fā)展實(shí)際的問(wèn)題。究其根源，主要在于核心行動(dòng)者的技術(shù)認(rèn)知失調(diào)、數(shù)字素養(yǎng)欠缺等，由此而引發(fā)技術(shù)工具性代替治理目標(biāo)性的目標(biāo)置換效應(yīng)，主要表現(xiàn)為行動(dòng)主體數(shù)字治理策略目標(biāo)發(fā)生偏離。因此，亟須提升兩類行動(dòng)主體的數(shù)字素養(yǎng)，即不僅要強(qiáng)化政府行動(dòng)者的數(shù)據(jù)思維，還要培養(yǎng)公民行動(dòng)者的數(shù)字意識(shí)，雙管齊下以使數(shù)字官僚主義無(wú)處遁形。

從政府行動(dòng)主體來(lái)看，要構(gòu)建綜合性的數(shù)字素養(yǎng)能力體系，增強(qiáng)其理解和把握數(shù)字化發(fā)展規(guī)律、技術(shù)賦能治理作用的潛在能力，促使他們做出有所為和有所不為的客觀決策，而非“假作為”“亂作為”“不作為”的官僚主義策略。一是要提升政府行動(dòng)者的數(shù)字技術(shù)素養(yǎng)，將其形塑為善用技術(shù)、會(huì)用技術(shù)的“數(shù)字專家”，避免盲目引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的“炫技治理”行為；二是要提升政府行動(dòng)者的數(shù)字能力素養(yǎng)，在統(tǒng)籌業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，充分整合多源數(shù)據(jù)要素以進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析、趨勢(shì)研判，進(jìn)而全面提升政府的行政執(zhí)行力。

從公眾行動(dòng)主體來(lái)看，不僅要建立數(shù)字素養(yǎng)綜合培育體系，更要擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)數(shù)字資源供給規(guī)模。在強(qiáng)化數(shù)字技能教育以喚醒公民技術(shù)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)公民使用數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行政務(wù)需求的自我滿足。匯聚政府部門(mén)、行業(yè)組織、科研院所等相關(guān)數(shù)字資源，拓展完善數(shù)字資源的獲取渠道，并立足生命周期理論，以場(chǎng)景應(yīng)用帶動(dòng)公眾技能的全面提升。這既要強(qiáng)調(diào)使用數(shù)字化政務(wù)平臺(tái)的一般操作技能，也要關(guān)注獲取、使用、評(píng)估數(shù)字技術(shù)應(yīng)用成效的專業(yè)技能，從而有效賦能公民的數(shù)字治理參與，形成對(duì)政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐的監(jiān)督。

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Digital Bureaucracy：How is it Generated and Corrected？

—Analysis Based on the "Structure-Actor" Framework

Abstract：Digital bureaucracy is a bureaucracy with a "technological vest". It is manifested in such phenomena as "trace doctrine"， "electronic yamen"， "performance bubble"， "innovation suspension" and so on， when the rationality of digital technology tools replaces the rationality of value of digital governance. It is the mapping and upgrading of utilitarianism and subjectivism in digital transformation of local governance. Political structure and core actors constitute the key variables to understand how digital bureaucracy is generated， thus forming a "structure-actor" analytical framework. It is believed that the digital bureaucracy is the result of the dual logic of the pressure conduction logic under the political structure and the execution deviation logic of the interest actors. Therefore， the paper tries to put forward the correction of digital bureaucracy by constructing multi-dimensional institutional structure and ubiquitous action strategy to realize "digital good governance".

Key words：digital bureaucracy;digital governance;generative logic;political structure;core actor