姜茂增 唐建業(yè)

摘 要：確認(rèn)脆弱生態(tài)系統(tǒng)或需要特別保護(hù)物種，然后以此為由建立保護(hù)區(qū)，漸成為全球海洋治理中一個(gè)慣常的、符合“科學(xué)”的邏輯。在此背景下，南極特別保護(hù)物種制度在近幾屆南極條約協(xié)商會(huì)議上成為會(huì)議討論的重要議題。基于對(duì)南極條約協(xié)商會(huì)議的會(huì)議文件的分析，本文發(fā)現(xiàn)部分國(guó)家試圖在南極創(chuàng)設(shè)和實(shí)行“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”和“保護(hù)物種-保護(hù)區(qū)”的治理邏輯，實(shí)質(zhì)改變現(xiàn)有的南極保護(hù)物種制度，使其成為保護(hù)區(qū)制度的附屬品。中國(guó)應(yīng)對(duì)這兩種治理邏輯持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)榍罢呖赡軐?dǎo)致南極條約協(xié)商會(huì)議在堅(jiān)實(shí)科學(xué)基礎(chǔ)上采取協(xié)商一致的決策機(jī)制受到?jīng)_擊，后者則會(huì)使需要保護(hù)的物種無(wú)法得到有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：南極特別保護(hù)物種；南極條約體系；科學(xué)與政策；南極治理

中圖分類號(hào)：X321? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1672-335X（2023）06-0021-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306003

一、引言

生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用與氣候變化是國(guó)際社會(huì)關(guān)注和討論的重要事項(xiàng)。2022年公布的“BBNJ協(xié)定案文草案”中關(guān)于確定區(qū)域和附件一所列的衡量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，以及2021年公布的《2020年后全球生物多樣性框架初稿》中所設(shè)定的2030年行動(dòng)導(dǎo)向目標(biāo)，兩者均采用了一種“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”的治理邏輯，即，首先確認(rèn)需要特別保護(hù)的物種，或確認(rèn)特殊的或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，然后以此為由建立保護(hù)區(qū)。這意味著設(shè)立保護(hù)區(qū)成為目前國(guó)際社會(huì)對(duì)物種進(jìn)行特別保護(hù)的必要方法，甚至唯一途徑。

在此背景下，南極特別保護(hù)物種制度再次成為近幾屆南極條約協(xié)商會(huì)議討論的重要議題。該制度旨在對(duì)處于瀕危狀態(tài)的南極本土動(dòng)植物給予特別保護(hù)，防止南極物種滅絕，減輕南極物種面臨的威脅，并幫助其恢復(fù)或復(fù)原。之所以稱之為“再次成為”，是因?yàn)樵?009至2018年間，沒(méi)有國(guó)家或組織提交單獨(dú)關(guān)于特別保護(hù)物種的文件。從2021年開始，一些國(guó)家和組織認(rèn)為帝企鵝受到了全球氣候變暖的威脅，因此提議將其指定為南極特別保護(hù)物種，并協(xié)商為其制訂一份保護(hù)和管理的行動(dòng)計(jì)劃。

梳理對(duì)比南極條約協(xié)商會(huì)議文件所記錄的各國(guó)和組織的行為與觀點(diǎn)，筆者發(fā)現(xiàn)，在帝企鵝案例中，在政策制定方面，提案國(guó)不僅采取了與指定其他南極特別保護(hù)物種不同的標(biāo)準(zhǔn)，而且不符合南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)2005年通過(guò)的關(guān)于南極特別保護(hù)物種的指南性規(guī)范；而在政策實(shí)施方面，他們采取了與“BBNJ協(xié)定案文草案”相同的“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”的治理邏輯。提案國(guó)為何會(huì)持有如此觀點(diǎn)，其在政策制定與實(shí)施方面的行為反映出怎樣的治理邏輯，這是本文將分析探討的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)提案國(guó)在該案例中所采用的治理邏輯及其相關(guān)問(wèn)題的分析，本文希望能夠?yàn)閲?guó)際生物多樣性保護(hù)提供一種區(qū)域性案例，并為我國(guó)未來(lái)參與南極治理提供理論上的分析與參考。

為此，本文首先系統(tǒng)梳理各國(guó)和組織從1964年至2022年期間關(guān)于南極特別保護(hù)物種的觀點(diǎn)或行為，并將其劃分為四個(gè)階段；其次，從科學(xué)與政策相互作用的角度，對(duì)南極治理中“吸取現(xiàn)有的最佳科學(xué)和技術(shù)建議”的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行探討；最后，總結(jié)我國(guó)在參與構(gòu)建南極特別保護(hù)物種制度過(guò)程中需要規(guī)避的治理風(fēng)險(xiǎn)。

考慮到科學(xué)、技術(shù)等概念在不同的場(chǎng)合會(huì)包含不同的含義，本文分析的重點(diǎn)是科學(xué)與政策的相互作用?；诮y(tǒng)一行文的考慮，本文不具體區(qū)分科學(xué)與技術(shù)、科學(xué)研究與科學(xué)監(jiān)測(cè)等概念，而是概括使用科學(xué)數(shù)據(jù)和科學(xué)建議兩個(gè)概念。在本文中，科學(xué)數(shù)據(jù)是指來(lái)自科學(xué)技術(shù)研究或科學(xué)觀察監(jiān)測(cè)等的客觀信息，這些信息不一定會(huì)被用于制定政策；科學(xué)建議是科學(xué)家或相關(guān)組織基于科學(xué)數(shù)據(jù)向政策制定者提供的建議。

二、南極特別保護(hù)物種制度的歷史發(fā)展與各國(guó)實(shí)踐和觀點(diǎn)

為系統(tǒng)對(duì)比各國(guó)和國(guó)際組織的行為和觀點(diǎn)，基于對(duì)南極條約協(xié)商會(huì)議的歷年年度報(bào)告、各國(guó)和國(guó)際組織提交給南極條約協(xié)商會(huì)議的各種提案的全面梳理，本文以提案時(shí)間、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與政策規(guī)范的形成時(shí)間為標(biāo)志，將南極特別保護(hù)物種制度從1964年至2022年間的形成與發(fā)展劃分為四個(gè)階段：初始階段、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)形成階段、政策規(guī)范形成及應(yīng)用階段和爭(zhēng)議階段。關(guān)鍵點(diǎn)劃分見表1。

初始階段是從1964年《南極動(dòng)植物保護(hù)議定措施》（以下簡(jiǎn)稱《議定措施》）首次規(guī)定特別保護(hù)物種制度，至1966年兩類物種被首次列為南極特別保護(hù)物種。在1966年南極條約協(xié)商會(huì)議上，新西蘭、美國(guó)、英國(guó)提出將毛皮海獅和羅斯海豹列入《議定措施》的附件A，作為特別保護(hù)物種進(jìn)行保護(hù)。這兩份提議被采納并分別成為建議IV-16和建議IV-17。[1]在該階段，這兩類物種被列為特別保護(hù)物種并沒(méi)有正式或準(zhǔn)確的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，只是因?yàn)槊ず＊{之前被捕殺殆盡；羅斯海豹極其罕見，且缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)。[2]在之后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，南極條約協(xié)商會(huì)議再無(wú)專門針對(duì)特別保護(hù)物種的討論。

科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)形成階段是從1999年至2002年。時(shí)隔33年之后的1999年，英國(guó)在南極條約協(xié)商會(huì)議上提議將世界自然保護(hù)聯(lián)盟物種紅色名錄的瀕危等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱IUCN標(biāo)準(zhǔn)）作為評(píng)估南極特別保護(hù)物種的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。[3]同年的南極條約協(xié)商會(huì)議通過(guò)了決議2（1999），要求南極研究科學(xué)委員會(huì)評(píng)估南極特別保護(hù)物種的狀態(tài)。[4]在該階段，各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)于如何保護(hù)南極特別保護(hù)物種尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，但是都認(rèn)為應(yīng)通過(guò)南極研究科學(xué)委員會(huì)等科學(xué)組織提供科學(xué)建議，實(shí)現(xiàn)對(duì)南極物種的有效保護(hù)和科學(xué)管理。2000年，南極研究科學(xué)委員會(huì)采用IUCN標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估認(rèn)為毛皮海獅不再需要特別保護(hù)；但是關(guān)于羅斯海豹的科學(xué)數(shù)據(jù)尚不完整，在“南極冰面海豹計(jì)劃”完成數(shù)據(jù)分析之前，該物種應(yīng)留在名單上。[5]該委員會(huì)同時(shí)發(fā)現(xiàn)，根據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)，南大洋的四種海鳥都屬于“易?！蔽锓N，因此建議將其列為南極特別保護(hù)物種。[5]2001年，阿根廷（協(xié)調(diào)國(guó)）、澳大利亞等國(guó)以會(huì)間工作組的方式討論了IUCN標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上適用于南極地區(qū)，是否應(yīng)為南極地區(qū)制定判斷特別保護(hù)物種的特別標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題；與會(huì)國(guó)代表均同意使用IUCN標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)估南極特殊保護(hù)物種的基礎(chǔ)。[6]2002年，南極條約協(xié)商會(huì)議通過(guò)了決議1（2002），提出應(yīng)當(dāng)依據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)中的易危、近危等標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估南極條約體系區(qū)域內(nèi)相關(guān)物種的保護(hù)狀態(tài)。[7]這標(biāo)志著各國(guó)一致同意采用IUCN標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估南極特別保護(hù)物種。

政策規(guī)范形成及應(yīng)用階段是從2003年至2019年。2003年，南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)認(rèn)識(shí)到亟須指定特別保護(hù)物種的程序和指南，協(xié)同相關(guān)國(guó)家或組織采用統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，[8]并于2005年制定《關(guān)于審議議定書附件二關(guān)于提議和修改南極特別保護(hù)物種建議的指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。[9]該《指南》規(guī)定，對(duì)于新指定物種，如果南極研究科學(xué)委員會(huì)根據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估認(rèn)為，該物種面臨瀕臨滅絕的風(fēng)險(xiǎn)，即該物種的保護(hù)狀態(tài)是“易?！奔捌涓邩?biāo)準(zhǔn)，那么南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向南極條約協(xié)商會(huì)議建議將該物種列為特別保護(hù)物種，并制訂相應(yīng)的保護(hù)和管理行動(dòng)計(jì)劃。

該行動(dòng)計(jì)劃屬于一種綜合性的管理計(jì)劃，包含了動(dòng)植物保護(hù)的諸多方面，既有具體的物種保護(hù)管理措施，也包括設(shè)立保護(hù)區(qū)的方法；既包含涉及科學(xué)技術(shù)的管理規(guī)定，也包含關(guān)于教育以及其他相關(guān)國(guó)際協(xié)議的規(guī)定。一種全面綜合的行動(dòng)計(jì)劃可以對(duì)該物種提供更好的保護(hù)與管理，但由于其涉及區(qū)域管理，存在與其他區(qū)域管理的潛在沖突，這將使南極條約體系面臨更復(fù)雜的政策環(huán)境。

2006年，南極研究科學(xué)委員會(huì)提議將毛皮海獅從特別保護(hù)物種名錄中刪除，因?yàn)樵撐瘑T會(huì)發(fā)現(xiàn)該物種不存在滅絕的風(fēng)險(xiǎn)，不能被歸類為“易?！被颉敖！?，但該委員會(huì)認(rèn)為該物種會(huì)繼續(xù)獲得南極條約體系的一般性保護(hù)。[2] 同時(shí)，南極研究科學(xué)委員會(huì)提議將南極巨海燕列為特別保護(hù)物種，因?yàn)樵撐锓N當(dāng)時(shí)根據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)屬于“易?！蔽锓N。[10]南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)也在考慮通過(guò)設(shè)立特別保護(hù)區(qū)的方式來(lái)保護(hù)該物種。[11]

2007年，南極研究科學(xué)委員會(huì)再次評(píng)估了羅斯海豹的物種狀態(tài)。該物種根據(jù)IUCN標(biāo)準(zhǔn)已被重新評(píng)估為低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，屬于“無(wú)?！蔽锓N，不再屬于“易?！钡幕蚋邔蛹?jí)的風(fēng)險(xiǎn)類別。但是，該委員會(huì)認(rèn)為，無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估該物種在整個(gè)南極地區(qū)的趨勢(shì)，因此不建議改變羅斯海豹作為特別保護(hù)物種的地位。[12]因?yàn)樵撐瘑T會(huì)認(rèn)為，沒(méi)有足夠的科學(xué)數(shù)據(jù)來(lái)主張改變?cè)撐锓N的法律地位；當(dāng)數(shù)據(jù)不足時(shí)，不應(yīng)改變?cè)撐锓N的法律地位，而是需要收集更多的科學(xué)數(shù)據(jù)。[12]目前，羅斯海豹仍然在《議定書》附件二的名錄中。

2008年，南極研究科學(xué)委員會(huì)重新評(píng)估新獲得的南極巨海燕的科學(xué)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)該物種已不再屬于“易?！蔽锓N，因此建議不需要對(duì)該物種進(jìn)行特別保護(hù)。[13]根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)南極巨海燕的多次評(píng)估結(jié)果，該物種的保護(hù)狀態(tài)一直處于動(dòng)態(tài)變化中。在2004和2005年的評(píng)估中，該物種是“易?！保?007和2008年，該物種面臨的風(fēng)險(xiǎn)變小，被降級(jí)為“近?！蔽锓N；而在2009年至2018年的多次評(píng)估中，該物種再次降級(jí)為“無(wú)?！蔽锓N。[14]

從2009年至2018年間，沒(méi)有國(guó)家或組織向南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)或南極條約協(xié)商會(huì)議提交單獨(dú)關(guān)于特別保護(hù)物種的文件。直到2019年，南極特別保護(hù)物種制度受到國(guó)際社會(huì)關(guān)于全球氣候變化和生物多樣性保護(hù)討論的影響而再次進(jìn)入爭(zhēng)議階段。2019年，英國(guó)等國(guó)向南極條約協(xié)商會(huì)議匯報(bào)了氣候變化對(duì)帝企鵝的可能影響。[15]

2021年，南極研究科學(xué)委員會(huì)基于對(duì)科學(xué)文獻(xiàn)的分析、聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)的（IPCC）氣候變化模型，評(píng)估并預(yù)測(cè)帝企鵝在可預(yù)見的未來(lái)是易危的，因此，建議應(yīng)當(dāng)采取“預(yù)防行動(dòng)”（precautionary action），將其增列為南極特別保護(hù)物種。[16]但根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的評(píng)估，帝企鵝的保護(hù)狀態(tài)是低于“易?！币患?jí)的“近?！蔽锓N；南極研究科學(xué)委員會(huì)的報(bào)告對(duì)此做了解釋，因?yàn)殛P(guān)于氣候變化和海冰的預(yù)測(cè)仍然存在諸多科學(xué)不確定性，所以，世界自然保護(hù)聯(lián)盟尚未將帝企鵝從“近?！鄙?jí)為“易?！蔽锓N。[16]為此，南極研究科學(xué)委員會(huì)向各締約國(guó)提出建議：第一，建議各締約國(guó)支持成立一個(gè)會(huì)間工作組，審查行動(dòng)計(jì)劃草案；第二，建議各締約國(guó)支持其提議，申請(qǐng)由世界自然保護(hù)聯(lián)盟將帝企鵝升級(jí)為“易危”物種；第三，責(zé)成該會(huì)間工作組向下一屆南極條約協(xié)商會(huì)議提交一份修訂的行動(dòng)計(jì)劃草案等。[17] 在同年會(huì)議上，中國(guó)匯報(bào)了羅斯海地區(qū)的帝企鵝種群數(shù)量有波動(dòng)，但處于上升狀態(tài)，因此建議加強(qiáng)國(guó)際合作和數(shù)據(jù)共享，對(duì)羅斯海地區(qū)的帝企鵝種群狀態(tài)進(jìn)行全面、協(xié)調(diào)、長(zhǎng)期、準(zhǔn)確的研究、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，從而為相關(guān)政策提供科學(xué)建議。[18]

2022年，英國(guó)向南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提交了會(huì)間工作組準(zhǔn)備的關(guān)于帝企鵝的行動(dòng)計(jì)劃草案。[19]該草案將采取三大類行動(dòng)。第一類是通過(guò)確認(rèn)急需的科學(xué)和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)國(guó)際科學(xué)合作、監(jiān)測(cè)帝企鵝數(shù)量和預(yù)測(cè)趨勢(shì)等行動(dòng)，提高對(duì)帝企鵝物種保護(hù)狀態(tài)和面臨威脅的認(rèn)知。第二類是保護(hù)和管理，包括使用區(qū)域管理的方法對(duì)帝企鵝相關(guān)區(qū)域的臨近區(qū)域、直接區(qū)域和擴(kuò)展區(qū)域進(jìn)行人類活動(dòng)限制和管理等。第三類是加強(qiáng)公眾關(guān)于帝企鵝保護(hù)的教育、交流和環(huán)保意識(shí)。

2022年，中國(guó)評(píng)估了南極特別保護(hù)物種制度，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《指南》和《議定書》附件二的規(guī)定來(lái)指定特別保護(hù)物種；協(xié)調(diào)新指定物種與之前指定物種所采用的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是“易?！睒?biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)南極研究科學(xué)委員會(huì)適用最新的IUCN標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估帝企鵝的種群狀態(tài)。[20]中國(guó)建議現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)屬于“近?！睒?biāo)準(zhǔn)的帝企鵝開展有針對(duì)性的科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)計(jì)劃。[21] 同年，韓國(guó)向南極條約協(xié)商會(huì)議提交了一份關(guān)于其在羅斯海部分帝企鵝繁殖地的監(jiān)測(cè)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)帝企鵝數(shù)量在一些區(qū)域中處于波動(dòng)狀態(tài)，該區(qū)域帝企鵝數(shù)量沒(méi)有明顯衰減，[22]與中國(guó)2021年提交文件顯示的觀測(cè)結(jié)果基本一致。

在協(xié)商過(guò)程中，一些國(guó)家強(qiáng)調(diào)應(yīng)使用最佳可得科學(xué)來(lái)支持制訂管理計(jì)劃；一些國(guó)家代表認(rèn)為，IUCN標(biāo)準(zhǔn)的“易?！奔捌涓邩?biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)成為該物種是否應(yīng)當(dāng)被列為特別保護(hù)物種的先決條件；一些國(guó)家代表認(rèn)為，將帝企鵝列為特別保護(hù)物種并不違反《議定書》和《指南》的相關(guān)規(guī)定；一些國(guó)家認(rèn)為，南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)現(xiàn)階段已經(jīng)有了足夠充分的科學(xué)證據(jù)將帝企鵝增列為特別保護(hù)物種；南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)如果不將帝企鵝列為特別保護(hù)物種就將違反其承諾遵守的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。[23]

三、指定帝企鵝為特別保護(hù)物種的治理邏輯分析

前面系統(tǒng)回顧和梳理了南極特別保護(hù)物種制度的形成、發(fā)展、各國(guó)實(shí)踐和觀點(diǎn)。尤其是在帝企鵝案例中，在南極研究科學(xué)委員會(huì)對(duì)帝企鵝物種狀態(tài)的評(píng)估只是基于預(yù)測(cè)模型，沒(méi)有根據(jù)《指南》規(guī)定采用IUCN“易危”標(biāo)準(zhǔn)的前提下，各國(guó)對(duì)科學(xué)共識(shí)、政策共識(shí)等方面都表達(dá)了不同觀點(diǎn)，集中反映出各國(guó)差異化的治理邏輯，而這些邏輯都圍繞科學(xué)與政策相互作用而展開。這些治理邏輯差異突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，是否要遵守不具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范；第二，政策共識(shí)應(yīng)如何吸收科學(xué)建議；第三，在采取保護(hù)措施時(shí)，如何處理特別保護(hù)物種制度和特別保護(hù)區(qū)制度兩者的關(guān)系。下文將對(duì)這三方面差異進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）是否要遵守不具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范

在協(xié)商過(guò)程中，部分國(guó)家認(rèn)為《指南》所規(guī)定的世界自然保護(hù)聯(lián)盟的“易危”及其更高標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)成為判斷該物種是否應(yīng)被列為特別保護(hù)物種的先決條件。[23]這種觀點(diǎn)的核心在于是否要遵循南極條約體系中不具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范。

對(duì)比來(lái)看，該問(wèn)題也存在于南極治理的其他領(lǐng)域，例如，南極環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該制度是根據(jù)《議定書》第八條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擬議活動(dòng)的影響程度而開展相對(duì)應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)類型。南極條約協(xié)商會(huì)議曾在1999年以決議1（1999）[24]的形式首次通過(guò)了不具有強(qiáng)制約束力的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》，并于2005年[25]和2016年[26]再次以決議的形式對(duì)其進(jìn)行修訂。這些不同版本的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》都規(guī)定，“在每一種情況下，對(duì)擬議活動(dòng)的變化及其影響的評(píng)估方式，應(yīng)當(dāng)與先前在環(huán)境影響評(píng)估過(guò)程中確定的影響評(píng)價(jià)方式相同”。[24][25][26]

但實(shí)際情況是各國(guó)并不會(huì)遵守之前其他國(guó)家的行為先例。2007年，烏克蘭擬對(duì)一項(xiàng)更換燃料罐的活動(dòng)開展全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)，一些國(guó)家認(rèn)為該活動(dòng)并不需要進(jìn)行該層級(jí)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方式，而應(yīng)該采取低層級(jí)的初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并舉例說(shuō)明之前的類似活動(dòng)也采用初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)。[27]但烏克蘭仍然通過(guò)全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式對(duì)該燃料罐進(jìn)行更換。[28]另外一個(gè)例子，俄羅斯在2001年對(duì)擬議的跑道建設(shè)活動(dòng)采用初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因?yàn)槠湔J(rèn)為該跑道只是季節(jié)性運(yùn)行，而且最終會(huì)被拆除。[29]挪威在2018年根據(jù)南極條約體系的規(guī)定對(duì)該跑道進(jìn)行視察，認(rèn)為俄羅斯之前通過(guò)初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)而進(jìn)行的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采用更高層級(jí)的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因?yàn)榕餐l(fā)現(xiàn)該活動(dòng)的主要部分在之前的其他活動(dòng)中都是使用的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)。[30]

在特別保護(hù)物種制度方面，各國(guó)和南極研究科學(xué)委員會(huì)在前期采用了IUCN標(biāo)準(zhǔn)，例如，南極研究科學(xué)委員會(huì)在2006年提議將南極巨海燕增列為特別保護(hù)物種，是因?yàn)樵撐锓N被世界自然保護(hù)聯(lián)盟評(píng)為“易危”物種。但是，在帝企鵝案例中，部分國(guó)家不再以該標(biāo)準(zhǔn)作為是否將一個(gè)物種列為特別保護(hù)物種的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這些國(guó)家認(rèn)為，只要南極研究科學(xué)委員會(huì)將帝企鵝界定為“易?！蔽锓N，即使目前仍然存在諸多科學(xué)不確定性，但仍應(yīng)對(duì)帝企鵝適用特別保護(hù)物種制度。雖然有2005年的《指南》，但其并不具有法律強(qiáng)制約束力。而且，這些國(guó)家認(rèn)為對(duì)帝企鵝的保護(hù)是一種預(yù)防性措施，這是南極條約體系中的一項(xiàng)基本原則。[23]

概括來(lái)看，各國(guó)的行為差異是由南極極端惡劣的地理環(huán)境、南極條約體系的特定和缺少一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致的。但是，對(duì)于是否要遵守不具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范這個(gè)問(wèn)題上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與特別保護(hù)物種制度是有差異的。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相關(guān)的規(guī)范涉及的是一種行為規(guī)范，它會(huì)因?yàn)閿M議行為的性質(zhì)、周邊自然環(huán)境、累積影響等諸多因素，而不可避免地產(chǎn)生評(píng)價(jià)上的差異。而特別保護(hù)物種制度的相關(guān)案例中，雖然《指南》并不具有強(qiáng)制約束力，但是，各國(guó)和南極研究科學(xué)委員會(huì)已經(jīng)一致同意采納了一種明確的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，因此，特別保護(hù)物種制度涉及的規(guī)范是一種科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。

區(qū)別對(duì)待行為規(guī)范與科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，才更符合南極條約體系所規(guī)定的“吸取現(xiàn)有的最佳科學(xué)和技術(shù)建議”的內(nèi)涵。在缺乏關(guān)于帝企鵝數(shù)據(jù)的前提下，“現(xiàn)有的最佳科學(xué)和技術(shù)建議”不應(yīng)被狹義地理解為僅包含科學(xué)數(shù)據(jù)，也應(yīng)該包含之前被普遍適用且仍然有效的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，無(wú)論其是否具有強(qiáng)制約束力，都應(yīng)被遵守。

（二）科學(xué)建議與政策共識(shí)相協(xié)調(diào)的治理邏輯差異

南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)對(duì)科學(xué)建議與政策共識(shí)的觀點(diǎn)是，“應(yīng)當(dāng)使用最佳可得科學(xué)（the best available science）來(lái)支持制訂管理計(jì)劃”。[23]基于科學(xué)的南極治理主要是來(lái)自《議定書》第十條第1款規(guī)定，“南極條約協(xié)商會(huì)議，應(yīng)吸取現(xiàn)有的最佳科學(xué)和技術(shù)建議：（a）根據(jù)本議定書的規(guī)定，確定全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的總政策；并且（b）根據(jù)南極條約第九條制定執(zhí)行本議定書措施”。基于科學(xué)的南極治理機(jī)制獲得了南極各國(guó)的普遍認(rèn)同，但在實(shí)施過(guò)程中，政策共識(shí)應(yīng)該在多大程度上“吸取”現(xiàn)有最佳可得科學(xué)建議，并沒(méi)有明確規(guī)定。這折射出各國(guó)的治理邏輯差異。

在英國(guó)的要求下，南極研究科學(xué)委員會(huì)的科學(xué)家僅基于相關(guān)氣候變化模型，對(duì)帝企鵝種群狀態(tài)進(jìn)行了預(yù)測(cè)，認(rèn)為該物種在可預(yù)見的未來(lái)是“易?！钡?。[17]而根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的評(píng)估，帝企鵝目前僅屬于“近?！蔽锓N。[31]世界自然保護(hù)聯(lián)盟未將帝企鵝評(píng)估為“易?！蔽锓N，是因?yàn)橛捎谖磥?lái)溫室氣體水平和排放、未來(lái)海冰預(yù)測(cè)的不確定性，以及對(duì)帝企鵝種群數(shù)量的評(píng)估還需要進(jìn)一步模型驗(yàn)證。[16]但是，一些國(guó)家認(rèn)為，基于氣候變化模型的關(guān)于帝企鵝種群數(shù)量預(yù)測(cè)的建議就是“最佳可得科學(xué)”。[23]而實(shí)際情況是，現(xiàn)有科學(xué)觀測(cè)數(shù)據(jù)顯示，帝企鵝在諸多區(qū)域中的種群數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)中有增的趨勢(shì)。[21]但這些國(guó)家認(rèn)為，只要基于南極研究科學(xué)委員會(huì)所提供的建議的提案都應(yīng)當(dāng)獲得一致通過(guò)；如果持有不同意見，則這個(gè)國(guó)家就是不支持基于現(xiàn)有的最佳科學(xué)建議而制定政策；持有不同意見的國(guó)家就是在阻礙南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這最終會(huì)破壞南極條約體系的協(xié)商一致機(jī)制。[23]

本文將這種指定保護(hù)帝企鵝為特別保護(hù)物種的政策制定邏輯概括為“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”邏輯，即脫離現(xiàn)實(shí)觀測(cè)數(shù)據(jù)，大量采用模型預(yù)測(cè)，將是否符合部分國(guó)家政策預(yù)設(shè)目標(biāo)，作為判斷最佳可得科學(xué)和管理措施合理性的根本標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《指南》，“近?！蔽锓N不需要被列為特別保護(hù)物種，而是需要進(jìn)一步的科學(xué)監(jiān)測(cè)評(píng)估。帝企鵝應(yīng)當(dāng)獲得保護(hù)，但根據(jù)南極條約體系目前的規(guī)定，不是通過(guò)特別保護(hù)物種制度進(jìn)行保護(hù)。即使帝企鵝不是通過(guò)特別保護(hù)物種制度的方式獲得保護(hù)，該物種仍然會(huì)獲得南極條約體系的一般性保護(hù)。

這種“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”體現(xiàn)出邏輯實(shí)證主義科學(xué)觀的部分特點(diǎn)。該科學(xué)觀強(qiáng)調(diào)科學(xué)的重要性和獨(dú)特性，科學(xué)通過(guò)中立的觀察和實(shí)驗(yàn)，并經(jīng)過(guò)推導(dǎo)得出結(jié)論，而不包含主觀因素，因此，科學(xué)是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、客觀的，是唯一確定和可靠的。[32][33]如果基于邏輯實(shí)證主義的科學(xué)觀，南極治理可以單純依靠科學(xué)建議。這種類型的科學(xué)觀雖然突出了科學(xué)建議的重要性，有助于南極政策的科學(xué)化，但是，如果完全基于該科學(xué)觀，科學(xué)共識(shí)與政策共識(shí)容易形成一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，使南極政策共識(shí)不加區(qū)分地利用科學(xué)共識(shí)。

這種治理邏輯可能會(huì)產(chǎn)生兩方面不利影響。第一，脫離現(xiàn)實(shí)科學(xué)觀測(cè)數(shù)據(jù)，僅僅基于模型預(yù)測(cè)的科學(xué)建議容易成為一些國(guó)家推動(dòng)本國(guó)預(yù)設(shè)政策目標(biāo)達(dá)成的工具，進(jìn)而會(huì)影響科學(xué)建議的中立，而政策共識(shí)需要中立的科學(xué)建議。科學(xué)建議的中立容易與科學(xué)數(shù)據(jù)的中立相混淆。科學(xué)數(shù)據(jù)是可以做到客觀中立，這是源于科學(xué)研究的基本屬性，科學(xué)家會(huì)確?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。但是這些科學(xué)數(shù)據(jù)在向科學(xué)建議轉(zhuǎn)換的過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)值判斷和被政策制定者誤導(dǎo)使用的情況。例如，在提議將帝企鵝增列為特別保護(hù)物種的過(guò)程中，政策制定者要求科學(xué)組織就其預(yù)設(shè)該問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)研究。南極研究科學(xué)委員會(huì)在報(bào)告中也解釋說(shuō)明，“為了考慮將帝企鵝作為南極特別保護(hù)物種，南極研究科學(xué)委員會(huì)確認(rèn)了氣候變化是唯一最重要的威脅”。[16]這就意味著這份建議是根據(jù)提案國(guó)的要求，進(jìn)行了一種政策目標(biāo)導(dǎo)向的研究，首先做出將帝企鵝作為特別保護(hù)物種的假設(shè)，然后確認(rèn)該物種面臨的威脅。

第二個(gè)不利影響是可能會(huì)造成人為的無(wú)視科學(xué)不確定性。諸多國(guó)家代表們的觀點(diǎn)是，科學(xué)組織在進(jìn)行相關(guān)科學(xué)研究后得出結(jié)論，即成為其預(yù)設(shè)政策的科學(xué)建議，即使該科學(xué)結(jié)論仍然存在科學(xué)不確定性；對(duì)此，應(yīng)當(dāng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，從而適用其提議的應(yīng)對(duì)措施?，F(xiàn)有的最佳科學(xué)建議并不排斥政策共識(shí)領(lǐng)域中的科學(xué)不確定性。諸多科學(xué)數(shù)據(jù)在南極地區(qū)都存在欠缺問(wèn)題，被用于制定政策的科學(xué)建議會(huì)面臨各種科學(xué)不確定性。在科學(xué)共識(shí)領(lǐng)域，產(chǎn)生科學(xué)不確定性的原因可能源于不同的研究設(shè)計(jì)、不同的數(shù)據(jù)解釋、不同的模型選擇、對(duì)于概率的解釋等原因。[34]這種科學(xué)不確定性無(wú)法完全消除，只能通過(guò)持續(xù)性的科學(xué)研究來(lái)不斷完善。一些國(guó)家以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為由要求南極條約協(xié)商會(huì)議立即對(duì)帝企鵝采取特別保護(hù)措施。在面臨科學(xué)不確定性的情況下，可以適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；但是，對(duì)該原則的適用不應(yīng)當(dāng)與之前適用的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)相違背，而且，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所要求采取的措施并沒(méi)有被限定為只能采取設(shè)立保護(hù)區(qū)的措施，也可以是各國(guó)形成對(duì)帝企鵝種群狀態(tài)進(jìn)一步研究的科學(xué)共識(shí)。

如果是具有充分確定的科學(xué)建議時(shí)，“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”機(jī)制所體現(xiàn)的科學(xué)與政策的線性關(guān)系是沒(méi)有問(wèn)題的；但如果是面對(duì)具有科學(xué)不確定性的科學(xué)建議時(shí)，科學(xué)建議很難排除主觀價(jià)值判斷；而且，政策共識(shí)并不能取決于單一類型的具有科學(xué)不確定性的科學(xué)建議。因此，基于邏輯實(shí)證主義的“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”與南極條約體系中的政策共識(shí)機(jī)制是存在沖突的。在形成政策共識(shí)并采取具體措施的過(guò)程中，科學(xué)建議、條約體系規(guī)定是兩項(xiàng)缺一不可的組成部分。無(wú)論科學(xué)建議在政策制定中占到何種程度，都應(yīng)當(dāng)在南極條約體系的框架下采取相關(guān)保護(hù)措施，以南極條約體系的規(guī)范為基準(zhǔn)。對(duì)此，本文認(rèn)為，對(duì)帝企鵝適用特別保護(hù)物種制度的合理的治理邏輯應(yīng)是：因?yàn)榭茖W(xué)觀測(cè)等科學(xué)方法發(fā)現(xiàn)南極帝企鵝的種群數(shù)量受到威脅，產(chǎn)生中立的科學(xué)建議，形成科學(xué)共識(shí)，根據(jù)南極條約體系的相關(guān)規(guī)定，各國(guó)形成政策共識(shí)，南極條約協(xié)商會(huì)議對(duì)南極帝企鵝采取相關(guān)措施，如圖1。

（三）特別保護(hù)物種制度與保護(hù)區(qū)管理制度的邏輯關(guān)系

設(shè)立各種類型的保護(hù)區(qū)也已經(jīng)成為南極治理中一項(xiàng)被常態(tài)化使用的措施。在南極條約體系框架下，具有強(qiáng)制約束力的措施主要包括特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)。后來(lái)各國(guó)又不斷提出一些特殊類型的保護(hù)區(qū)，但都屬于不具有強(qiáng)制約束力的規(guī)范。例如，南極條約協(xié)商會(huì)議在2015的決議5（2015）要求南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)審查南極特別保護(hù)區(qū)對(duì)“重要鳥類區(qū)域”的包含狀態(tài)和未來(lái)的適用。在2021年，一些國(guó)家建議將“重要海洋哺乳動(dòng)物區(qū)域”作為成員國(guó)在南極規(guī)劃和開展活動(dòng)的輔助工具，[35]建議將“具有重要生態(tài)學(xué)意義的區(qū)域”作為南極海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、特別區(qū)域管理的工具。[36]

2022年，英國(guó)牽頭的會(huì)間工作組提交了關(guān)于帝企鵝的行動(dòng)計(jì)劃草案，擬采用科學(xué)研究、設(shè)立保護(hù)區(qū)、教育宣傳三大類保護(hù)措施對(duì)帝企鵝進(jìn)行特別保護(hù)。[19]相較于科學(xué)研究和教育宣傳兩類措施，設(shè)立保護(hù)區(qū)屬于一種將對(duì)國(guó)家、組織或個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生直接影響、并可能會(huì)與南極條約體系中的制度產(chǎn)生重疊的管理措施。這種對(duì)帝企鵝采取特別保護(hù)措施的政策實(shí)施機(jī)制可以被概括為“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”治理邏輯，即，首先認(rèn)定某物種具有脆弱性，再建議對(duì)該物種進(jìn)行特別保護(hù)，然后為其設(shè)立保護(hù)區(qū)，進(jìn)而采取保護(hù)區(qū)的管理方式。

這種“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”治理邏輯在領(lǐng)域也有體現(xiàn)。例如，早在2011年BBNJ工作組討論時(shí)提及的“具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海洋區(qū)域”和海洋保護(hù)區(qū)之間關(guān)系。設(shè)立保護(hù)區(qū)對(duì)于BBNJ工作組未來(lái)在劃區(qū)管理工具方面的工作，第4次會(huì)議期間有代表建議應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面。第一，工作機(jī)制，即劃區(qū)管理工具（特別是海洋保護(hù)區(qū)）的設(shè)立與管理主體；第二，法律效力，即覆蓋領(lǐng)域或?qū)Φ谌叫Я?；第三，目?biāo)及活動(dòng)管理；第四，設(shè)立及實(shí)施，包括期限、地理范圍、物種與生境、養(yǎng)護(hù)威脅識(shí)別、管理機(jī)制（機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作）以及財(cái)務(wù)制度等。在此過(guò)程中，《生物多樣性公約》框架下的“具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義海洋區(qū)域”科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和糧農(nóng)組織《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》被認(rèn)為是兩種重要的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)作為遴選海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)指南。[37]

這種治理邏輯會(huì)將特別保護(hù)物種制度與保護(hù)區(qū)制度畫等號(hào)，甚至將保護(hù)物種制度看作保護(hù)區(qū)制度的附屬制度，忽視了特別保護(hù)物種制度的特殊性。這種特殊性具體體現(xiàn)在，南極條約體系從空間和時(shí)間兩個(gè)維度對(duì)特別保護(hù)物種制度的適用做出了限定。

在空間維度上，特別保護(hù)物種制度適用于整個(gè)南極的任何物種。南極特別保護(hù)物種制度是一個(gè)適用于整個(gè)南極的區(qū)域性概念，而不是一個(gè)次區(qū)域性概念，也不是全球性概念。如果某個(gè)物種的種群只是在南極某個(gè)或某些次區(qū)域出現(xiàn)數(shù)量下降，那么采取務(wù)實(shí)性本地管理措施是保護(hù)該物種的很好選擇，而不是將其指定為南極特別保護(hù)物種。[20]相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)已經(jīng)表明，在南極羅斯海地區(qū)的帝企鵝數(shù)量穩(wěn)中有增。[21]但是，會(huì)間工作組擬訂的行動(dòng)計(jì)劃草案采用了“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”機(jī)制，因?yàn)橐恍┎糠謪^(qū)域性帝企鵝數(shù)量的下降，進(jìn)而對(duì)整個(gè)南極地區(qū)采用了劃定特別保護(hù)區(qū)的措施。

在時(shí)間維度上，對(duì)特別保護(hù)物種的特別保護(hù)是臨時(shí)性的，以允許采取特別措施來(lái)恢復(fù)受威脅的種群；一旦該物種不再是瀕?；蚴芡{的物種，就應(yīng)將其從南極特別保護(hù)物種名錄中刪除。[2]如上文所列舉的南極巨海燕案例，世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)諸多南極物種的評(píng)估表明，這些物種的保護(hù)狀態(tài)是動(dòng)態(tài)變化的。相應(yīng)地，為特別保護(hù)而采取的措施也應(yīng)同時(shí)被撤銷。而會(huì)間工作組在行動(dòng)計(jì)劃草案中將相關(guān)保護(hù)目標(biāo)界定為“長(zhǎng)期”，在一定程度上忽視了應(yīng)當(dāng)基于不斷更新的科學(xué)數(shù)據(jù)與科學(xué)建議來(lái)確認(rèn)帝企鵝物種的保護(hù)狀態(tài)。雖然草案也規(guī)定每五年審查一次該行動(dòng)計(jì)劃的有效性，但這個(gè)審查是針對(duì)行動(dòng)計(jì)劃的有效性，而不是針對(duì)帝企鵝是否應(yīng)繼續(xù)列為特別保護(hù)物種。

由此來(lái)看，不具體區(qū)分具體制度差異而統(tǒng)一適用“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”治理邏輯，無(wú)法完全適配南極條約體系項(xiàng)下特別保護(hù)物種制度的內(nèi)涵，而且給南極特別保護(hù)物種制度帶來(lái)了諸多弊端。具體來(lái)看：

第一，適用特別保護(hù)區(qū)的方式對(duì)于某一物種采取特別保護(hù)的行動(dòng)計(jì)劃可能會(huì)與現(xiàn)有南極條約體系的規(guī)范產(chǎn)生沖突。例如，行動(dòng)計(jì)劃草案規(guī)定，“如果一個(gè)棲息地已經(jīng)通過(guò)特別保護(hù)區(qū)得到了保護(hù)，那么需要評(píng)估該保護(hù)區(qū)所提供的加強(qiáng)性的保護(hù)是否有效。管理保護(hù)帝企鵝棲息地的南極特別保護(hù)區(qū)的締約方應(yīng)定期向南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提供有關(guān)該地區(qū)帝企鵝種群狀況的最新信息”。[19]如果該行動(dòng)計(jì)劃獲得通過(guò)，提案國(guó)將會(huì)獲得通過(guò)該行動(dòng)計(jì)劃參與或干涉現(xiàn)在所有相關(guān)的特別保護(hù)區(qū)的工具，同時(shí)增加了現(xiàn)有特別保護(hù)區(qū)的實(shí)施與監(jiān)督難度。

第二，這種治理邏輯可能會(huì)對(duì)其他相關(guān)科學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響南極條約體系所規(guī)定的科考自由原則。在尚存在諸多科學(xué)不確定性的前提下，以政策需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)更多的保護(hù)目的科學(xué)研究而不是減少科學(xué)不確定性的研究。政策共識(shí)的實(shí)質(zhì)是對(duì)相關(guān)管理資源的再分配，錯(cuò)誤或者過(guò)渡使用一項(xiàng)政策可能會(huì)限制其他領(lǐng)域的科學(xué)研究，忽視真正需要進(jìn)行特別保護(hù)的物種。例如，行動(dòng)計(jì)劃草案計(jì)劃有多項(xiàng)關(guān)于帝企鵝保護(hù)的科學(xué)研究計(jì)劃，并要求界定用于保護(hù)帝企鵝的“急需的科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)”優(yōu)先順序。而在諸多南極特別保護(hù)區(qū)管理措施中，例如，關(guān)于第102號(hào)特別保護(hù)區(qū)的措施3（2021）規(guī)定，“急需的科學(xué)原因”是決定一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng)能否被許可進(jìn)入某一區(qū)域的條件。[38]

關(guān)于帝企鵝種群狀態(tài)的保護(hù)建議是科學(xué)組織通過(guò)相關(guān)氣候變化的理論模型對(duì)未來(lái)100年發(fā)展變化的預(yù)測(cè)，而非一般性的科學(xué)建議。為了能夠真正有效地保護(hù)帝企鵝，應(yīng)通過(guò)一致同意的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)確定該物種保護(hù)面臨的威脅，而不是僅基于包含不確定性的模型預(yù)測(cè)類型的建議而直接對(duì)其適用特別保護(hù)物種制度；應(yīng)對(duì)帝企鵝的種群保護(hù)狀態(tài)開展有針對(duì)性的目標(biāo)科學(xué)研究和監(jiān)測(cè)，而不是泛化地采用保護(hù)區(qū)管理模式。中國(guó)代表團(tuán)在南極條約協(xié)商會(huì)議上也持有這種觀點(diǎn)。[20]在缺乏對(duì)一個(gè)物種的狀態(tài)和趨勢(shì)充分評(píng)估的前提下，應(yīng)努力獲取有關(guān)其分布、豐富度以及可能的范圍和數(shù)量趨勢(shì)的必要信息，然后在此基礎(chǔ)上作出充分判斷，這符合之前南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和南極研究科學(xué)委員會(huì)所采用的世界自然保護(hù)聯(lián)盟判斷物種保護(hù)狀態(tài)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

從特別保護(hù)區(qū)制度的角度來(lái)看，如確需新建或擴(kuò)大南極特別保護(hù)區(qū)，則需要滿足南極特別保護(hù)區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求，不應(yīng)單獨(dú)為帝企鵝制定特別保護(hù)區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以保持南極特別保護(hù)區(qū)制度的一致性，防止特別保護(hù)區(qū)制度的碎片化。

四、我國(guó)參與構(gòu)建南極特別保護(hù)物種制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)及系統(tǒng)應(yīng)對(duì)

綜上所述，中國(guó)應(yīng)對(duì)在南極特別保護(hù)物種制度的政策制定過(guò)程中形成的“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”和在政策實(shí)施過(guò)程中形成的“保護(hù)物種—保護(hù)區(qū)”治理邏輯持謹(jǐn)慎態(tài)度。因?yàn)榍罢呖赡軐?dǎo)致南極條約協(xié)商會(huì)議在堅(jiān)實(shí)科學(xué)基礎(chǔ)上采取協(xié)商一致的決策機(jī)制受到?jīng)_擊，后者則會(huì)使需要保護(hù)的物種無(wú)法得到有效保護(hù)。帝企鵝要獲得有效保護(hù)，應(yīng)遵循指定保護(hù)物種的科學(xué)依據(jù)，并依據(jù)南極條約體系的指定程序規(guī)范，采取具體的而不是抽象的保護(hù)方案，從而有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)該物種所面臨的威脅。

南極特別保護(hù)物種制度突出體現(xiàn)了南極治理中科學(xué)與政策的緊密關(guān)聯(lián)程度，該制度的有效實(shí)施依賴合理的基于科學(xué)的政策共識(shí)機(jī)制。該制度一方面充分體現(xiàn)了科學(xué)建議對(duì)于南極政策的支撐作用，另一方面反映出存在科學(xué)不確定性的科學(xué)建議在南極政策中的兩難地位，科學(xué)建議已經(jīng)成為南極治理中的一把雙刃劍。對(duì)此，中國(guó)需要從科學(xué)與政策相互作用的角度進(jìn)行系統(tǒng)化應(yīng)對(duì)。

不同國(guó)家、國(guó)際組織在參與南極治理的過(guò)程中，因?yàn)槌钟胁煌恼?、價(jià)值理念，而且因?yàn)榭茖W(xué)建議包含不確定性，南極治理將面臨更多的政策不確定性。在面對(duì)科學(xué)不確定性的情況，僅基于部分科學(xué)建議而制定相關(guān)政策，這本身就是不科學(xué)的。在這種情況下，最重要的是各國(guó)達(dá)成繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)研究的共識(shí)，加強(qiáng)在相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究，積累與整理科學(xué)本底數(shù)據(jù)，從而提升政策的可靠性，更好地應(yīng)對(duì)不確定性與未來(lái)變化。[39]在面對(duì)政策不確定性的情況，需要首先形成科學(xué)共識(shí)，通過(guò)科學(xué)研究減弱科學(xué)不確定性帶來(lái)的負(fù)面影響，然后依據(jù)南極條約體系的相關(guān)規(guī)范，從而形成政策共識(shí)。只有在南極條約體系的框架之下，實(shí)現(xiàn)科學(xué)共識(shí)與政策共識(shí)的協(xié)調(diào)，而不是兩者的簡(jiǎn)單線性化處理，才能真正實(shí)現(xiàn)有效的南極治理。基于科學(xué)的政策共識(shí)機(jī)制被認(rèn)為是南極治理的基石，該機(jī)制可以使南極治理合理充分考慮相關(guān)科學(xué)建議，同時(shí)可以使不同群體有機(jī)會(huì)闡釋不同的觀點(diǎn)?？茖W(xué)建議和科學(xué)組織在南極政策制定機(jī)制中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，這將使南極政策更加科學(xué)與合理。但是，這對(duì)于科技力量薄弱的國(guó)家可能是不利的，這些國(guó)家在南極治理中會(huì)因?yàn)榭萍寄芰θ鮿?shì)而被逐漸邊緣化。上述南極帝企鵝案例表明，一些國(guó)家可能會(huì)利用本國(guó)科學(xué)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“政策目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)治理”機(jī)制來(lái)替換現(xiàn)有的政策共識(shí)機(jī)制。

在現(xiàn)有的南極科學(xué)和政策的共識(shí)機(jī)制框架下，我國(guó)應(yīng)持續(xù)增加對(duì)南極自然科學(xué)研究的支持，促進(jìn)國(guó)際科學(xué)合作，使科學(xué)建議可以更有效地支撐我國(guó)參與南極治理，為南極治理提供中國(guó)智慧；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)南極治理理念與治理邏輯的系統(tǒng)化研究，提出有利于維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定且可行的理念；注意系統(tǒng)化梳理和研究中國(guó)在同一類問(wèn)題和同一類理念上的政策適用，使其保持政策的連貫。雖然一些國(guó)家并不遵循先例，也不遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)先例，但是，保持政策的連貫性是國(guó)際社會(huì)中負(fù)責(zé)任大國(guó)的應(yīng)有之義，遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)先例將更符合基于科學(xué)的南極治理的內(nèi)涵。雖然南極條約體系處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展中，不同時(shí)期各國(guó)對(duì)于基本原則與規(guī)范的解釋與適用可能會(huì)有偏重，但南極條約體系是維護(hù)南極和平穩(wěn)定的基石，是各國(guó)開展南極治理應(yīng)遵循的基本規(guī)范體系。中國(guó)作為締約國(guó)，應(yīng)堅(jiān)持南極治理中基于科學(xué)的政策共識(shí)機(jī)制，謹(jǐn)慎處理南極治理中科學(xué)共識(shí)與政策共識(shí)的關(guān)系，維護(hù)南極條約體系的穩(wěn)定。

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Analysis of the Antarctic Specially Protected Species System from the Perspective of the Interaction Between Science and Policy

Abstract：Vulnerable ecosystems or species in need of special protection are identified， and then the protected areas are established on that basis. This has become a common and "scientific" logic in global ocean governance. In this context， the regime of the Antarctic specially protected species has become an important topic in recent Antarctic Treaty Consultative Meetings （ATCMs）. Through the analysis of the meeting documents of the ATCMs， it is observed that some countries are applying two mechanisms in Antarctic governance， one is a 'policy-oriented research-based governance' and the other is 'species protection-protected area' mechanism. The two mechanisms may subvert the existing Antarctic specially protected species regime， making it a subsidiary of the protected areas regime. China should be cautious about the two mechanisms， because the former may cause adverse impacts on the consensus decision-making on solid scientific basis adopted by the ATCMs; and the latter will prevent the species in need of protection from being effectively protected.

Key words：Antarctic specially protected species; Antarctic treaty system; science and policy; Antarctic governance