黨艷東,高建梅
(西北農(nóng)林科技大學,陜西 楊凌 712100)
作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,正在全國如火如荼推進。雖然基于行政推動的鄉(xiāng)村振興實踐取得了重要進展,但是,也面臨公共決策機械執(zhí)行、偏向執(zhí)行、象征執(zhí)行和變異執(zhí)行等偏差行為[1]。鄉(xiāng)村振興進程中,有的地方出現(xiàn)“有振興之名,無振興之實”的治理空轉,特別在縣、鄉(xiāng)、村三級組織系統(tǒng)中政策目標與政策執(zhí)行結果相偏差的現(xiàn)象頻有發(fā)生[2]。偏差行為與高質(zhì)量發(fā)展的要求相背離,黨和國家對此高度重視。《中共中央國務院關于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出,“深化糾治鄉(xiāng)村振興中的各類形式主義、官僚主義等問題”[3]。中央紀委出臺的《關于開展鄉(xiāng)村振興領域不正之風和腐敗問題專項整治的意見》強調(diào),“堅決糾治有令不行、有禁不止,片面理解、野蠻操作,‘翻燒餅’、換頻道,以及為群眾辦事推諉扯皮、敷衍塞責等問題?!保?]只有認真厘清鄉(xiāng)村振興偏差行為的基本內(nèi)涵與現(xiàn)實表征,剖析其形成原因,加快構建鄉(xiāng)村振興偏差行為的規(guī)避機制,才能更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
推進鄉(xiāng)村振興既要科學規(guī)劃、有力推動,也要避免誤區(qū)、及時化解困境。已有研究觀察到鄉(xiāng)村振興實踐中的偏差現(xiàn)象,認為基層政府在鄉(xiāng)村振興實踐中面臨價值引導異化、制度權威弱化和自利人角色困境等多重桎梏[5],從而奉行策略主義行事邏輯,衍生出“形式化”“亮點化”“數(shù)字化”等偏差行為。概括而言,學界主要從目標、動力、結果以及原因方面探究鄉(xiāng)村振興偏差行為?;趯χ卫砟繕说膶徱暟l(fā)現(xiàn),有的鄉(xiāng)村振興實踐忽視了民生為先的基本遵循[6],與國家振興的基本目標、鄉(xiāng)村社會發(fā)展目標相背離?;趯恿C制的分析發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村公共政策執(zhí)行中的截留與消解行為是鄉(xiāng)村振興動力梗阻的重要因素[7],基層“條塊”通過“共同包裝”“共同擺平”“共同應付”各取所需[8],構成了偏差行為的動因。基于對行為結果的分析發(fā)現(xiàn),偏差行為導致基層出現(xiàn)過度行政化、過于形式主義、強調(diào)同一性、重視外部化等現(xiàn)象[9],在一定程度上消減了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的效果?;趯υ虻钠饰霰砻鳎靶姓娲灾巍睂е轮卫沓杀驹黾?、治理能力弱化的實踐困境;公共利益受損的肇因,是“精英俘獲”導致的基層政府及其代理人對政策的“選擇性執(zhí)行”或“變通式執(zhí)行”[10]。此外,“謀生式”行政[11]等概念為鄉(xiāng)村振興進程中的治理異化、偏差行為提供了一定的解釋。
上述研究為認識鄉(xiāng)村振興進程中基層政府的偏差行為提供了研究基礎,例如基于經(jīng)驗現(xiàn)象的歸納將偏差行為視為治理異化的行動結果或基層策略主義的一種表現(xiàn),這類觀點提供了一定的解釋力,但是對偏差行為的主體、動機和機制等的分析則較為模糊,對基層政府的偏差行為尚未形成明確的內(nèi)涵界定。與此同時,概念模糊會引起對現(xiàn)實表征認識的重疊化、碎片化。
鄉(xiāng)村振興進程中的偏差行為主要是指基層政府及其行政人員為追求鄉(xiāng)村振興政績目標,策略性應用不對稱的信息優(yōu)勢、政策執(zhí)行的彈性空間,在短時間內(nèi)以振興鄉(xiāng)村為名實施偏離鄉(xiāng)村發(fā)展預期目標的偏差行為。偏差行為主體主要涉及基層政府組織,目的是策略性或趨利性地達成鄉(xiāng)村振興短期績效目標;其手段是利用鄉(xiāng)村振興帶來的資源優(yōu)勢、傾斜政策,開展“盆景式”“集中化”“文牘化”等治理行為。它的結果是鄉(xiāng)村振興行為脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實質(zhì)性價值目標,進而侵蝕公共利益、弱化農(nóng)民主體地位、影響政府公信力。
鄉(xiāng)村振興偏差行為在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中具有失范性、損害性、輻射性和隱蔽性的多重特質(zhì)。失范性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的價值特質(zhì)。它在制度層面往往消解或弱化涉農(nóng)制度的規(guī)范性,在一定程度上違反黨的紀律和作風要求。損害性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的核心特質(zhì)。它在本質(zhì)層面破壞了建設性、發(fā)展性導向,一是導致鄉(xiāng)村治理資源錯配和空耗,進而影響鄉(xiāng)村內(nèi)源發(fā)展;二是影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮,忽視農(nóng)民訴求與發(fā)展關切,甚至違背城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)律。輻射性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的形式特質(zhì)。其表現(xiàn)為基層政府系統(tǒng)內(nèi)所引發(fā)的行為趨同效應,借由模仿學習輻射到更大范圍。隱蔽性是鄉(xiāng)村振興偏差行為的內(nèi)在特質(zhì)。其主要表現(xiàn)為假借鄉(xiāng)村振興的合法性、合理性庇護,導致鄉(xiāng)村振興偏差行為結果的危害不易被識別,并容易誘發(fā)更大的治理風險。
鄉(xiāng)村振興偏差行為內(nèi)涵與特征的分析為準確認識其現(xiàn)實表征提供了指引?;鶎诱钚袨榈默F(xiàn)實表征主要是注重概念創(chuàng)造忽視務實行動、注重典型塑造忽視均衡發(fā)展、注重行政推動忽視內(nèi)源式發(fā)展、注重短期績效忽視可持續(xù)發(fā)展。
1.注重概念創(chuàng)造忽視務實行動
部分基層政府受思維慣性、片面經(jīng)驗影響,往往忽視了鄉(xiāng)村發(fā)展的真問題,過于注重“新瓶裝舊酒式”的概念創(chuàng)造,以標新立異的口號宣傳替代鄉(xiāng)村振興務實發(fā)展。鄉(xiāng)村振興過程中新穎名詞層出不窮,例如,“N 大強農(nóng)行動”“N 企興N 村行動”“1 +N 模式”“X 項目振興之路”等。個別部門通過富有創(chuàng)新性的概念彰顯鄉(xiāng)村振興業(yè)績、凸顯工作方式方法的改進,但更多的是對已有工作的再包裝。
2.注重典型塑造忽視均衡發(fā)展
資源下鄉(xiāng)、項目下鄉(xiāng)為農(nóng)村發(fā)展帶來較為富集的發(fā)展資源,但資源配置科學與否至關重要。鄉(xiāng)村振興實踐中,有的基層政府熱衷于壘大戶、樹典型,將發(fā)展要素資源集中化配置,以資源堆疊塑造鄉(xiāng)村振興樣板工程、示范點、亮點村。高強度的資源配置和政策支持打造的典型樣板往往缺乏內(nèi)生發(fā)展動力或自主發(fā)展能力,并不具有可復制和可推廣性,反而損害鄉(xiāng)村振興的普惠性和人民性。個別工作人員與鄉(xiāng)村精英結成權力—利益網(wǎng)絡關系,形成資源分配的“分利秩序”,公共資源被占為己有,導致資源分配不公平[12]。
3.注重行政推動忽視內(nèi)源式發(fā)展
在鄉(xiāng)村振興進程中,基層政府偏好以行政化方式推動鄉(xiāng)村振興政策落地,開展鄉(xiāng)村建設與鄉(xiāng)村發(fā)展項目。一方面,基層以行政化方式包辦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、公共服務、項目實施等,農(nóng)民意愿表達渠道狹窄,這導致農(nóng)民主體性弱化、主動性不強,公共服務供給與農(nóng)民內(nèi)在需求匹配不到位。另一方面,行政推動側重行政效率而易忽視發(fā)展質(zhì)量,村莊建設服務于政績亮點和考核績效[13],鄉(xiāng)村內(nèi)源式發(fā)展動力被弱化。
4.注重短期績效忽視可持續(xù)發(fā)展
國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長遠發(fā)展規(guī)劃,但是部分基層政府囿于任期限制和政績競爭環(huán)境,往往追求短期績效,力求“速戰(zhàn)速決”,長遠發(fā)展的戰(zhàn)略問題被戰(zhàn)術化或者策略化。這犧牲了鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量、削弱鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的可持續(xù)性。例如,個別地區(qū)無視資源稟賦而打造遍地開花的旅游村、民俗村,忽視市場經(jīng)濟基本規(guī)律,導致同質(zhì)化競爭嚴重[14],有的發(fā)展項目曇花一現(xiàn),甚至引發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是自上而下貫徹執(zhí)行,也有自下而上的反向作用,具備濃厚的本土情境和復雜場景。不論是制度結構、組織環(huán)境、目標群體,還是執(zhí)行主體本身或干部個體行為,它們都發(fā)揮一定的作用。其一,鄉(xiāng)村治理體系在正式制度層面規(guī)范和形塑著基層政府行為,自上而下的治理任務強度、制度約束性質(zhì)是影響基層鄉(xiāng)村振興行為的結構因素。其二,政策執(zhí)行過程中,基層政府無時無刻不與周圍組織環(huán)境交互作用;在組織系統(tǒng)內(nèi)部競合中確定行為優(yōu)化策略,府際競合是影響基層推動鄉(xiāng)村振興的組織因素。其三,基層干部是鄉(xiāng)村振興政策在基層實踐層面的決策者與執(zhí)行者。干部的個人動機、行動策略等個體性因素滲透到基層鄉(xiāng)村振興的全過程、各方面,其行為偏好是影響鄉(xiāng)村振興的個體因素。為此,本文構建“制度—環(huán)境—個體”三個維度的分析框架(圖1),嘗試將宏觀系統(tǒng)與微觀行為相結合,以鄉(xiāng)村振興偏差行為發(fā)生的壓力場域與機會場域為分析路徑,以此探尋鄉(xiāng)村振興偏差行為的形成原因。
圖1 鄉(xiāng)村振興偏差行為生成原因的分析框架圖
制度作為結構性要素,從宏觀上塑造著基層政府的行動界域和行為邏輯。一方面,基層政府面臨的鄉(xiāng)村振興任務結構較為緊張?;鶎诱鳛閲抑卫眢w系的末梢,是科層組織系統(tǒng)層級控制、資源配置、任務下達和信息管理的末端。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中,不僅公共組織的治理重心逐步下移,治理任務邁向復合,而且政策執(zhí)行過程監(jiān)督愈加強化,形成了制度性結構緊張?;鶎诱氖聶喑薪用媾R“接不住”又“必須接”的現(xiàn)實困境[15]。另一方面,對基層政府的制度約束較為軟化。基層政府執(zhí)行鄉(xiāng)村振興政策具有相對上級組織的信息優(yōu)勢,上級組織對其的監(jiān)督有時難以發(fā)揮出應有的作用,從而缺乏自上而下的有效監(jiān)督。制度變遷過程產(chǎn)生了軟化的制度環(huán)境[16],降低偏差行為的成本。由此,制度性結構緊張與制度環(huán)境約束軟化造成的制度壓力成為誘發(fā)鄉(xiāng)村振興偏差行為的結構致因。
1.結構緊張:任務復合與控制強化
鄉(xiāng)村振興工作面臨自上而下的復合治理任務,基層治理結構愈加剛性,治理壓力隨之上升。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕?!边@構成基層推動鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)和社會方面振興的任務結構,既要注重鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展,又要保持社會穩(wěn)定。這促使基層政府治理任務在廣度、深度上發(fā)生顯著變化,基層治理任務數(shù)量迅速膨脹、內(nèi)容更具復雜性。與此同時,隨著行政權力、資源重心逐步下移,治理形態(tài)向技術化和數(shù)字化轉型,自上而下的層級控制也逐步強化。上級政府通過“數(shù)目字”管理強化基層治理過程控制[17],往往將鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的定性評價細化為量化考核,一定程度上壓縮了基層政府政策執(zhí)行的靈活性空間。因此,當治理任務復合化疊加層級控制強化,基層政府既要承接自上而下的多重任務,又受到嚴格的過程控制和規(guī)則約束,導致其在政策執(zhí)行過程中不時陷入兩難境地,出現(xiàn)治理任務膨脹與治理規(guī)則硬化的結構性緊張。
2.約束軟化:監(jiān)督失準與制度軟約束
基層政府行為約束的軟化為鄉(xiāng)村振興偏差行為的發(fā)生提供了制度空間。層級之間的信息不對稱與制度環(huán)境的約束不到位,共同開辟了鄉(xiāng)村振興偏差行為發(fā)生的機會空間。軟化的約束制度環(huán)境將降低基層偏差行為懲罰成本,從而起到變相激勵作用。在監(jiān)督失準方面,縱向層級監(jiān)督失準,是政府層級監(jiān)督的一道難題。鄉(xiāng)村振興實踐中治理任務的復雜性,影響多層級政府之間信息采集,形成下級組織對上級組織的信息不對稱優(yōu)勢。通過指標化操作、數(shù)字化展現(xiàn),基層政府將復雜治理任務數(shù)據(jù)化,但是“數(shù)據(jù)”真實性難以驗真。限于政府層級鏈條,數(shù)據(jù)信息采集鏈條漫長,基層政府生產(chǎn)而來的數(shù)據(jù)難以精準[18]。組織層級之間有效監(jiān)督偏弱,鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中投機行為的成本降低。在制度約束方面,基層政府處于一種制度軟約束環(huán)境,主要體現(xiàn)在預算、法治等方面。預算軟約束使基層政府突破公共預算限制,影響基層財政投入的規(guī)范性。基層屬地化管理弱化司法體系權威,難以對基層政府偏差行為形成有力硬約束[19]。這些均降低了基層政府實施偏差行為的成本。制度失靈下突破約束的高收益將激發(fā)基層政府自我理性,追求自身利益最大化,產(chǎn)生突破約束的偏差行為。
處于治理場域的基層政府,條塊之間、塊塊之間既有競爭又有合作,基層組織行為是這種復雜互動的產(chǎn)物?;鶎咏M織決策在一定程度上是以其他組織為參照體系而作出的決策。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著超越常規(guī)的治理任務、變革阻礙和首創(chuàng)風險,基層政府之間需要彼此合作。但是在錦標賽體制影響下,地區(qū)間對資源的競爭較為激烈。組織系統(tǒng)內(nèi)部相互競合,塑造了組織系統(tǒng)的條塊性障礙,為鄉(xiāng)村振興偏差行為提供了組織環(huán)境土壤。
1.府際競爭:地方保護與協(xié)同乏力
政績考核以各行政區(qū)劃的經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量為指標,這容易產(chǎn)生地方保護主義問題[20](P237-238)。而保護屬地市場、爭奪生產(chǎn)要素,又引發(fā)地區(qū)間的市場封鎖、產(chǎn)業(yè)保護、重復建設等問題。與地方保護主義相伴而生的是基層政府“塊塊”之間的協(xié)同治理困境。一方面,既有行政體制下,基層政府之間的治理資源缺少協(xié)同聯(lián)動的整合平臺。條塊分割、多頭管理的組織網(wǎng)絡通常抑制跨區(qū)域溝通。另一方面,基層政府協(xié)同治理配套政策不到位,地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展標準、考核評價指標互異,區(qū)域性制度壁壘尚難根除。這些都阻礙府際治理的分工與合作,客觀上限制了政策的合理執(zhí)行。不論是基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護,還是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治安綜合治理,都屬于跨區(qū)域公共治理問題。只有基層政府協(xié)同配合、齊抓共管,才能化解鄉(xiāng)村治理“公地悲劇”問題。
2.聯(lián)合避責:取向轉換與風險外溢
廣泛存在的社會風險引發(fā)“有組織的不負責任”[21](P143),出現(xiàn)不少的政府避責或反向避責現(xiàn)象。面對鄉(xiāng)村治理外部環(huán)境復雜性和不確定性、強問責壓力,部分基層政府行為取向由邀功轉向避責[22]。鄉(xiāng)村振興進程中,大量治理任務向基層下沉,但并未伴隨權力賦能,甚至出現(xiàn)風險層層向下轉移現(xiàn)象,基層治理責任超載,不得不規(guī)避潛在的治理風險與相關責任?;诒茇熑∠虻倪壿嫞鶎诱芍鲃臃e極創(chuàng)造最大業(yè)績轉變?yōu)橄麡O被動,最大程度減少風險。
基于強大的治理壓力與問責機制,基層治理實踐存在風險外溢的不確定性。當治理風險溢出實際控制范圍時,基層政府與上級政府就形成避責聯(lián)合體,以反向避責行為最大限度地應對、減輕來自更上一級政府的問責壓力[23]。府際聯(lián)合避責致使基層政府原本個別的消極避責行為蔓延為組織層級之間、條塊之間的集體行動。這將消解跨區(qū)域公共政策執(zhí)行以及基層治理能力。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中公共政策執(zhí)行的取向轉換為風險管理,而治理風險的外溢性進一步促使局部偏差行為演變?yōu)榧w行動。聯(lián)合避責所引發(fā)的基層集體性消極作為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。
上述結構性影響、條塊性阻礙體現(xiàn)了基層政府行為的一般性、系統(tǒng)性邏輯,與此同時還要注意其特殊性、個體性邏輯。深入理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的政策執(zhí)行偏差行為,還需具象化地考察基層政府人格化代表——基層干部的行為邏輯。作為具體決策與執(zhí)行主體的基層干部,其注意力配置摻雜了個體行為的成本—收益因素。一方面,在具體治理過程中趨利避害,以責任稀釋規(guī)避問責風險。另一方面,圍繞職位職級晉升展開鄉(xiāng)村振興的政績競爭,競相向上、向社會展現(xiàn)標志性、開創(chuàng)性、數(shù)據(jù)化治理績效,以獲取競爭優(yōu)勢。
1.責任稀釋:權責分立與注意力配置
鄉(xiāng)村振興進程中,基層干部責任稀釋的表現(xiàn)主要為以下四個方面。其一,以縮減行政事務、下放任務等方式將治理任務進一步轉移。其二,忙而不動、表面服從而實際上敷衍工作任務。其三,不斷請示匯報、請求上級明確指示向上轉移責任。其四,扭曲、隱藏基層真實信息,選擇性上報掩飾自身錯誤?;鶎痈刹堪炎⒁饬劢褂谪熑蜗♂專扇〔呗孕韵麡O行動,影響基層治理效能,進而導致鄉(xiāng)村振興進程中不作為、消極作為的滋生和蔓延。
究其原因,權責分離不斷擠壓基層干部正面施政的注意力配置,造成其轉向消極的避責行為。一方面,鄉(xiāng)村振興實踐中,基層干部往往難以充分平衡權力與責任,權責分立結構使他們個人被問責的風險加大。面對鄉(xiāng)村振興進程中非常規(guī)性任務大量下沉,為應對鄉(xiāng)村治理緊迫性任務,以“一票否決”“一把手工程”“攻堅項目”等實現(xiàn)非常規(guī)治理,這引發(fā)責任下移且權力上收的權責分立[24]。另一方面,在權責分立的情況下,基層干部直面愈加沉重的治理責任與問責壓力,其注意力往往轉為主動地稀釋責任。因為基層干部有限的時間與信息處理能力,所以基層干部注意力配置的重要取向是如何實現(xiàn)責任稀釋從而避免個人問責風險、化解問責壓力,進而規(guī)避負面評價。
2.政績競爭:目標轉換與治理創(chuàng)新
基于政績競爭考慮,基層干部偏好短期政績工程的行為,增加了鄉(xiāng)村發(fā)展的不可持續(xù)性。受干部任期、職位調(diào)動、任職交流和年齡限制等因素影響,基層干部的政績競爭愈加激烈。任期的不確定性激勵干部采取急功近利的短期主義行為提升任期內(nèi)政績。提升任期政績的典型做法是通過資源堆疊營造政績工程。個別基層政府短期內(nèi)大量出售土地以便增加財政收入、擴大債務規(guī)模獲取項目資金,用于項目、基礎設施建設,取得任期內(nèi)突出政績。資源堆疊發(fā)展方式一定程度上促進經(jīng)濟發(fā)展、改善公共基礎設施,但也導致政府組織債務規(guī)模膨脹,為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。
政績競爭動機下,鄉(xiāng)村振興中基層干部突顯政績的另一方面是治理創(chuàng)新,但這也使形式主義問題頻發(fā)。破解鄉(xiāng)村社會長期發(fā)展累積的復雜性難題,離不開基層干部的創(chuàng)造性工作。政績競爭動機下,基層干部競相追求亮眼數(shù)據(jù)和項目,創(chuàng)新成為彰顯治理績效、證明干部能力的突破點[25]。為實現(xiàn)短期治理創(chuàng)新效益,基層干部策略性地將創(chuàng)新過程轉換為可預期的程序性過程,不僅通過設立“示范點”“示范鎮(zhèn)”,來包裝創(chuàng)新經(jīng)驗,謀求創(chuàng)新正面聲譽,而且注重使用“首創(chuàng)”“率先”等符號化操作,提升創(chuàng)新政績影響力,進而達成“創(chuàng)新”的計劃性生產(chǎn),產(chǎn)生不觸及根本的形式化創(chuàng)新。這些追求創(chuàng)新形式和創(chuàng)新數(shù)量的行為,通常犧牲創(chuàng)新質(zhì)量和發(fā)展之根本。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下,鄉(xiāng)村振興偏差行為因制度層面結構性影響、組織層面條塊性阻礙、個體層面行為偏好綜合作用而生成。首先,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下,基層政府面臨國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務執(zhí)行的硬性要求,它的任務結構轉型、治理壓力增大,而制度變遷過程中層級監(jiān)督、制度約束方面愈加軟化,宏觀上的制度壓力誘發(fā)政策執(zhí)行偏差行為。其次,中觀組織環(huán)境塑造基層政府施政取向,府際之間交叉互動、競合交錯,從不同向度影響其行為,進而引發(fā)偏差行為。最后,基層干部既要在政績競爭中脫穎而出,又要努力避免基層社會風險沖擊政治生命,個體內(nèi)在的理性行為構成鄉(xiāng)村振興偏差行為的微觀機制。就行為邏輯而言,三個層次的解釋要素因共同作用于基層政府而實現(xiàn)耦合,綜合作用導致鄉(xiāng)村振興偏差行為的產(chǎn)生。其中,制度的結構性張力、府際競爭的負面效應以及責任稀釋的避害動機共同構筑基層被動實施鄉(xiāng)村振興偏差行為的壓力場域;而軟化的約束制度環(huán)境、聯(lián)合避責的推動作用、政績競賽的個體驅動共同營造基層主動實施鄉(xiāng)村振興偏差行為的機會場域。
鄉(xiāng)村振興偏差行為不僅阻滯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效推進、影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的成效,還影響農(nóng)民對國家發(fā)展的信心以及對基層政府的信任。本文提出要在精準識別、明晰原因的基礎上,從供給需求、政治生態(tài)、干部作為三個方面構建有效的規(guī)避機制,進而更好地防范鄉(xiāng)村振興偏差行為,加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。
治理任務與制度約束的平衡是推動鄉(xiāng)村振興回歸本質(zhì)的前提和基礎。一方面,上級要運用系統(tǒng)思維推動鄉(xiāng)村振興治理任務供給與治理資源需求相平衡,提升任務配置科學化程度,避免多頭下派、重復建設問題。各地通過負面清單、積分制治理等手段,增強基層政府常規(guī)治理能力、規(guī)范工作范圍,防止中心工作擴散到各項常規(guī)工作當中。在基層考核方面,避免不必要的過程性考核,突出實際需求和結果導向,為基層提供相應的自由裁量空間。以基層社會需求為導向,賦予非正式治理有效參與途徑。增強資源賦能,為基層提供制度、人力、服務和財政等公共資源,注重與事權相匹配,增強基層善治能力。另一方面,注重改善約束平衡,增強基層黨組織的引領作用,全方位構建鄉(xiāng)村振興硬約束的制度環(huán)境。完善自上而下的縱向監(jiān)督問責機制,健全科學合理的立體式監(jiān)督體系。健全基層橫向監(jiān)督機制,充分發(fā)揮同級人大監(jiān)督作用,暢通和拓展民眾利益訴求渠道。此外,增強鄉(xiāng)村振興進程中政府行為透明度,拓寬社會監(jiān)督渠道。
基層治理體系的優(yōu)化離不開多維互動治理[26],基層政府要增強基層組織協(xié)同,拓展合作空間。其一,在橫向上,以區(qū)域統(tǒng)籌增進基層政府間協(xié)同合作。一是由區(qū)域競爭導向區(qū)域合作,在更高層級構建區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺。打破鄉(xiāng)村振興中合作不優(yōu)的局面。構建區(qū)域合作公共治理組織,作為政府間矛盾、沖突消解的平臺,增進區(qū)域內(nèi)合作意愿,將地區(qū)間比較優(yōu)勢轉為協(xié)同優(yōu)勢和治理效能,超越屬地管理的局限性,實現(xiàn)互利共贏的新局面。二是消解地區(qū)間行政壁壘,促進區(qū)域治理協(xié)同。協(xié)同推進要素資源整合,在互相協(xié)作、功能優(yōu)化中實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化,進而在更高層次上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興整體性發(fā)展。其二,在縱向上,促進條塊協(xié)同合作,增強上級職能部門對基層政府業(yè)務指導。通過條塊結對構建條抓塊統(tǒng)的資源整合機制,圍繞項目或專項工作構建上級職能部門與基層政府協(xié)同共治機制。推動上級職能部門與基層政府目標協(xié)同、資源整合,找到雙方利益結合點。實行雙重考核,既考核基層專項工作或項目工作,也對上級職能部門開展績效考核,構建條塊緊密合作、協(xié)同互進的利益共同體。將職能部門專業(yè)優(yōu)勢與基層屬地優(yōu)勢相結合,向基層賦能推動條塊合作共治。與此同時,以黨建引領促進部門聯(lián)動與條塊協(xié)同。通過支部聯(lián)建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、資源聯(lián)享等方式,聚合上級職能部門、屬地企事業(yè)單位等組織,進而更好地推動鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理格局。
科學的容錯機制是善治的重要條件?;鶎诱匀蒎e機制促進干部擔當作為,激發(fā)預期行為。其一,穩(wěn)定基層干部主動作為的心理預期。容錯機制有助于提升基層干部干事創(chuàng)業(yè)安全感,包容鄉(xiāng)村振興進程中的探索失誤,賦予其個人行為穩(wěn)定心理預期。通過科學界定問責與容錯的標準與范圍,把推動鄉(xiāng)村振興領域改革或創(chuàng)新的無意過失與謀取私利的故意行為區(qū)別開來。這樣既保護基層干部積極性,又防止容錯權濫用。其二,重塑基層干部行為動機,增強擔當作為動力。發(fā)揮容錯機制正向激勵作用,基于物質(zhì)激勵、精神激勵、晉升激勵重塑不忘初心、服務為民的心理動機,激發(fā)干部勇于擔當、銳意進取的精神動力。其三,塑造基層干部科學民主的決策風格?;鶎痈刹康目茖W決策、民主決策、依法決策,能夠促進公共權力的規(guī)范運行以及公共政策決策效能提升,要通過及時問責不當作為和隨意決策行為,塑造基層干部科學決策、民主決策的風格。總之,問責與容錯的合理均衡能調(diào)整優(yōu)化基層干部心理預期、行為動機、決策行為,激發(fā)基層干部在鄉(xiāng)村振興進程中擔當作為。
沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有中國式現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興是國家的需要和人民的期盼?;鶎诱钠钚袨椋瑖乐赜绊戉l(xiāng)村振興成效。對鄉(xiāng)村振興中基層政府偏差行為的內(nèi)涵、現(xiàn)實表征的梳理有助于形成系統(tǒng)認識。從“制度—環(huán)境—個體”三維框架對鄉(xiāng)村振興偏差行為的分析表明,鄉(xiāng)村振興偏差行為是鄉(xiāng)村治理宏觀結構與微觀行為共同作用的結果,表現(xiàn)在制度層面結構性壓力、組織環(huán)境的條塊性阻礙和基層干部個體行為偏好,這三者導致基層組織主動或被動出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偏差行為。需要指出的是,探討鄉(xiāng)村振興偏差行為并不是為了否定鄉(xiāng)村振興成效,而是為了更好地推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。有效規(guī)避鄉(xiāng)村振興偏差行為,要從機制層面矯正基層實踐進程中的偏差行為,注重基層治理任務供需平衡、優(yōu)化鄉(xiāng)村基層治理體系、促進基層干部擔當作為,確保通過鄉(xiāng)村振興更好地增進廣大農(nóng)民福祉,進而實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。