付守芳，徐增陽

（1.中共湖北省委黨校，湖北 武漢 432200；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

在治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國的政策過程呈現(xiàn)出差異化的變遷形態(tài)。從整體上看，各項(xiàng)政策議程“平行向前”穩(wěn)步推進(jìn)；從政策子系統(tǒng)看，各項(xiàng)政策“串行多形態(tài)”，既有漸進(jìn)多樣性的戶籍政策［1］，也有迅速廢止的收容遣送政策［2］，還有均衡間斷交互的健康老齡化政策［3］。那么，造成這些政策差異化變遷的因素及其機(jī)制是什么呢？事實(shí)上，政策的持續(xù)與變化不僅是制度性的，也是觀念性的［4］，觀念與制度也是理解我國政策變遷的核心要素。重新思考觀念、制度與政策變遷之間的關(guān)系是政策分析的核心任務(wù)之一［5］。當(dāng)前有關(guān)我國政策變遷的研究不僅存在觀念和制度角色定位模糊的問題，而且缺少觀念與制度互動(dòng)對(duì)政策變遷影響的研究。為此，基于話語制度主義與我國政策變遷實(shí)踐，本文將觀念和制度作為政策變遷的解釋變量，建構(gòu)了“觀念引領(lǐng)—制度框定”的分析框架，并以農(nóng)民工就業(yè)政策為例，重點(diǎn)考察了觀念與制度互動(dòng)如何為政策行動(dòng)者變革政策提供激勵(lì)和約束，進(jìn)而形塑政策變遷的差異化形態(tài)。

二、“觀念引領(lǐng)—制度框定”的政策變遷分析框架

（一）“觀念引領(lǐng)—制度框定”的相關(guān)概念

在國家治理活動(dòng)中，觀念是指治理活動(dòng)所遵循的價(jià)值取向和利益訴求。觀念是話語的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，在話語互動(dòng)過程中競(jìng)爭(zhēng)、被權(quán)威選擇并得到闡釋。政策問題的“觀念化”這一過程是以話語為媒介起作用的。話語不僅是觀念的表達(dá)內(nèi)容而且承載了觀念的傳遞和互動(dòng)，同時(shí)話語賦予了政策安排合理性的依據(jù)［6］。制度是政策行動(dòng)者行為的程序和規(guī)則，例如決策規(guī)則、主管部門的組織架構(gòu)、文件運(yùn)行的機(jī)制等；制度環(huán)境提供了政策行動(dòng)者話語互動(dòng)的場(chǎng)域、程序和規(guī)則，在制度環(huán)境中，觀念得以產(chǎn)生意義，話語獲得溝通效力［7］，也即是制度力量創(chuàng)造了主要的限制和機(jī)會(huì)，影響著政策行動(dòng)者的行為及其觀念的傳播［5］。不同組織地位政策行動(dòng)者的話語效能存在著差異，中共中央、國務(wù)院的決策中心地位賦予其絕對(duì)的話語勢(shì)能，其權(quán)威觀念對(duì)核心信念產(chǎn)生重要影響［8］。話語制度主義認(rèn)為制度既是約束行動(dòng)者心智和行動(dòng)的結(jié)構(gòu)，又是行動(dòng)者創(chuàng)設(shè)和改變的建構(gòu)物，而作為建構(gòu)物的一般制度更易發(fā)生變化。

觀念必須有行動(dòng)者這一中介，沒有行動(dòng)者，觀念不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮影響［9］；異質(zhì)化的觀念借助適合的制度結(jié)構(gòu)為政策行動(dòng)者提供了選擇不同政策行為的機(jī)會(huì)。處理同一問題的政策行動(dòng)者組成政策子系統(tǒng)，政策子系統(tǒng)可能是由單一觀念主導(dǎo)的，也可能處于多種觀念的競(jìng)爭(zhēng)之中。當(dāng)激勵(lì)不相容時(shí)，政策觀念間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，共享相同觀念的政策行動(dòng)者結(jié)成支持變革或反對(duì)變革的話語共同體。

敘事情節(jié)是政策行動(dòng)者的話語論證策略。“敘事情節(jié)可用以解釋行動(dòng)者如何將自身利益、主張及信念，透過論證競(jìng)逐，進(jìn)而取得界定特定政策問題及相應(yīng)方案的話語霸權(quán)，借以取代過往對(duì)政策議題的理解，將自身話語成功制度化”［10］。我國紅頭文件的運(yùn)行規(guī)則，要求黨政公文共享統(tǒng)一、規(guī)范的敘事情節(jié)，這一情景下，即使觀念不同也能夠引導(dǎo)政策行動(dòng)者理解政策議題，聚焦于共同追求的政策計(jì)劃。

（二）“觀念引領(lǐng)—制度框定”的解釋過程

為了觀察政策變遷的實(shí)然狀態(tài)，本文基于話語制度主義和我國政策變遷實(shí)踐，借鑒已有的研究概念，將政策變遷過程劃分為意義沖突、觀念闡聯(lián)和話語制度化三個(gè)階段（見圖1）［7］。

圖1 “觀念引領(lǐng)—制度框定”分析框架的示意圖

1.異質(zhì)化觀念I(lǐng)1 和I2 的意義沖突

某一時(shí)刻，在制度I’1（I’是Institution 的縮寫）的框定下，一些政策行動(dòng)者建構(gòu)了I1（I 是觀念I(lǐng)dea 的縮寫）及其相對(duì)應(yīng)的政策設(shè)計(jì)P1（P 是政策Policy 的縮寫），在I1 的引領(lǐng)下和制度所確定的規(guī)則中，政策均衡運(yùn)行。另一時(shí)刻，對(duì)政策問題本質(zhì)的爭(zhēng)論及政策反饋等，引發(fā)另一些政策行動(dòng)者對(duì)現(xiàn)存政策提出質(zhì)疑，這些政策行動(dòng)者建構(gòu)了I2。此時(shí)，政策子系統(tǒng)中存在兩種或兩種以上的觀念，政策行動(dòng)者普遍意識(shí)到觀念的危機(jī)，持有異質(zhì)化觀念的政策行動(dòng)者展開意義競(jìng)爭(zhēng)。意義競(jìng)爭(zhēng)中，政策問題并非由單一的觀念進(jìn)行闡釋。意義沖突打破了政策均衡，政策變遷的時(shí)機(jī)或?qū)砼R。

2.中央權(quán)威介入意義沖突，確定I2 及其與P2 的觀念闡聯(lián)

觀念闡聯(lián)的“闡”是指通過話語來闡述觀念，“聯(lián)”是將觀念、話語與政策設(shè)計(jì)聯(lián)結(jié)在一起。觀念闡聯(lián)也即觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樵捳Z，以及話語與政策問題和政策設(shè)計(jì)聯(lián)結(jié)的過程。面對(duì)異質(zhì)化的觀念競(jìng)爭(zhēng)以及與制度的摩擦，傾向捍衛(wèi)政策現(xiàn)狀的政策行動(dòng)者集結(jié)為反對(duì)變革的話語共同體，他們遵守現(xiàn)存的規(guī)則和程序，并盡力運(yùn)用權(quán)力、調(diào)動(dòng)資源和嚴(yán)守政策傳統(tǒng)以鞏固話語優(yōu)勢(shì)，逐漸增強(qiáng)觀念在政策論證、政策問題界定與政策設(shè)計(jì)中的地位，強(qiáng)化“I1-I’1-P1”的闡釋路徑。而支持變革的話語共同體則以話語為策略，闡釋變革的必要性，并建構(gòu)I2，達(dá)到拆散“I1-I’1-P1”闡釋路徑的目標(biāo)。與此同時(shí)，支持變革的話語共同體逐漸將I2 與政策問題和P2 聯(lián)結(jié)在一起，形成“I2-I’1-P2”的闡釋路徑。

異質(zhì)化的觀念、制度和政策相互摩擦，給政策行動(dòng)者呈現(xiàn)的是不同的激勵(lì)與機(jī)會(huì)，摩擦越是激烈，政策發(fā)生非同尋常變遷的可能性越大。鑒于I1 和P1 已經(jīng)無法回應(yīng)政策問題，中央權(quán)威介入意義沖突，通過確定I2，進(jìn)而明確哪些問題或者問題的哪些面向是重要的。在這個(gè)過程中，民主集中制促進(jìn)了政策子系統(tǒng)快速達(dá)成對(duì)I2 的共識(shí)，共識(shí)有效解決了集體行動(dòng)的困境，極大穩(wěn)定了政策預(yù)期。由此，I2 從支持變革的話語共同體的觀念上升為政策子系統(tǒng)的觀念。I2 的確定意味著意義沖突的結(jié)束，在I2 的黏合作用下，支持和反對(duì)變革的話語共同體結(jié)成統(tǒng)一的話語共同體，話語共同體開始考慮推進(jìn)I2 與P2 的闡聯(lián)。這一闡聯(lián)過程開始的起點(diǎn)是政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)與I2 闡聯(lián)在一起，并且它們只與I2 闡聯(lián)在一起。經(jīng)歷以上過程，政策實(shí)現(xiàn)了從P1 到P2 的變化。此外，中央權(quán)威通過政治精英的指示、中央一號(hào)文件、新的重大戰(zhàn)略思想等方式介入意義沖突，更可能塑造政策躍進(jìn)，即政策全面修正或廢止。

3.話語制度化促成“I2-I’2-P2”的闡釋路徑

話語制度化是指觀念獲得權(quán)威及公眾的認(rèn)可，并嵌入政策與組織實(shí)踐中，成為政策行動(dòng)者創(chuàng)設(shè)的建構(gòu)物。當(dāng)I’1 無法滿足I2 和P2 的要求時(shí)，制度I’2 被建構(gòu)出來。制度I’2 的建構(gòu)不僅促使政策工具和利益負(fù)擔(dān)分配發(fā)生轉(zhuǎn)變，而且也使I2 和P2 的互動(dòng)模式固定下來。這些模式是話語建構(gòu)的新的規(guī)則和程序（即I’2），而程序和規(guī)則的更替便是制度的再生。當(dāng)政策子系統(tǒng)中所有的政策行動(dòng)者在敘述情節(jié)中不斷加固I2 的地位，同時(shí)當(dāng)新的制度與觀念、政策論證、政策工具和利益負(fù)擔(dān)分配相適應(yīng)時(shí)，政策便進(jìn)入新一輪的均衡期。以上過程的判斷依據(jù)是，一旦中共中央和國務(wù)院的文件中確定了新觀念，各級(jí)黨政公文便形成統(tǒng)一、規(guī)范的話語表述，同一時(shí)刻，政策子系統(tǒng)講述同一個(gè)故事，共享相同的敘事情節(jié)。

上文的分析界定了觀念引領(lǐng)和制度框定的機(jī)制。具體而言，觀念引領(lǐng)表現(xiàn)為：意義沖突中，中央權(quán)威確定引領(lǐng)性觀念；觀念闡聯(lián)中，話語是論述變革必要性和軟化制度的策略；話語制度化中，觀念嵌入政策設(shè)計(jì)保證了政策變革的方向。制度框定表現(xiàn)為：意義沖突中，制度決定了政策行動(dòng)者的觀念選擇；觀念闡聯(lián)中，制度推進(jìn)了共識(shí)的形成；話語制度化中，制度抑制了觀念中的非理性因素。

（三）觀念、制度及政策變遷的因果效應(yīng)測(cè)量方法及案例選擇

1.因果效應(yīng)的測(cè)量方法

相較于制度，觀念難以測(cè)量，目前主要有兩種方法用以測(cè)量觀念，“一是運(yùn)用個(gè)案比較研究和‘過程追蹤’的方法；二是直接考察并運(yùn)用話語的影響”［11］。建構(gòu)主義“正適合于研究具有某種歷史跨度的、長(zhǎng)期受到關(guān)注即關(guān)注主題不斷變化的社會(huì)問題”［12］(P5)。因此，本文運(yùn)用時(shí)間序列的政策話語展現(xiàn)不同時(shí)期觀念的傳遞及其因果機(jī)制的過程。為測(cè)量和區(qū)分因果效應(yīng)，本文使用目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)框架進(jìn)行測(cè)量，具體使用“目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)”測(cè)量觀念，使用“政策設(shè)計(jì)”的內(nèi)容和類型測(cè)量政策的變化［13］。其中，目標(biāo)群體社會(huì)建構(gòu)的四種類型分別對(duì)應(yīng)“獎(jiǎng)勵(lì)性”“模糊性”“象征性”和“負(fù)擔(dān)性”的政策設(shè)計(jì)［14］，政策設(shè)計(jì)類型的變化則構(gòu)成政策變遷的過程（見表1）。通過觀察政策文本上的政策變遷，本文認(rèn)為觀念、制度與政策變遷之間的因果效應(yīng)沿著“觀念→政策論證→政策工具→利益負(fù)擔(dān)分配”的順序展現(xiàn)，它們?cè)跁r(shí)間序列上的變化及其變化速度的差異，是區(qū)分觀念和制度因果效應(yīng)的主要依據(jù)。

表1 目標(biāo)群體的社會(huì)建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)框架

表2 1978—2021 年農(nóng)民工就業(yè)政策的變遷

2.案例選擇

就業(yè)不僅是最大的民生，而且是農(nóng)民工政策的核心議題。農(nóng)民工就業(yè)政策經(jīng)歷了“禁止-控制-管理-服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，可見其是一個(gè)較為完整的政策變遷案例。因?yàn)榇髽颖?、半結(jié)構(gòu)化、時(shí)間序列的政策文本數(shù)據(jù)，能夠提供客觀的、可檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，可以直觀、清晰地展示政策變遷的特征和規(guī)律，所以本文建立了農(nóng)民工政策數(shù)據(jù)庫①政策數(shù)據(jù)庫、政策數(shù)據(jù)詳情和農(nóng)民工政策階段劃分詳見徐增陽，付守芳.改革開放40 年來農(nóng)民工政策的范式轉(zhuǎn)變——基于985 份政策文獻(xiàn)的量化分析［J］.行政論壇，2019，（1）.。改革開放以來，我國政策文本中原始的、豐富的農(nóng)民工稱謂話語是政策觀念的直觀反映，是“如何把抽象的概念轉(zhuǎn)化成具體政策”［15］(P157)的中國方案。為解決觀念操作化的問題，本文抽取并類型化了政策文本中農(nóng)民工的稱謂話語。按照界定政策問題的背景、論證議題的方式、政策工具的類型和利益負(fù)擔(dān)的分配，本文進(jìn)一步將農(nóng)民工稱謂話語類型化為農(nóng)民工稱謂話語框架，例如“農(nóng)民合同制工人”和“返鄉(xiāng)農(nóng)民工”等，這些話語框架屬于優(yōu)勢(shì)者、競(jìng)爭(zhēng)者、依賴者和越軌者之一。

三、政策變遷：農(nóng)民工就業(yè)政策的詮釋

（一）1978—2021 年農(nóng)民工就業(yè)政策的觀念和制度背景演變

首先，1978—1991 年是正面、負(fù)面觀念產(chǎn)生意義沖突和城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度固化的階段。改革開放之后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上我國開始探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革向勞動(dòng)部門等提供了完全不同的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，但是為了解決城市人口的就業(yè)問題，我國繼續(xù)實(shí)施城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度，嚴(yán)格控制農(nóng)民工到城鎮(zhèn)就業(yè)。中央政策話語中出現(xiàn)了“農(nóng)村的計(jì)劃外用工”“農(nóng)民合同制工人”“臨時(shí)工”“協(xié)議工”和“農(nóng)村建筑隊(duì)”等稱謂話語框架，農(nóng)民工被建構(gòu)為越軌者或競(jìng)爭(zhēng)者。這一階段里觀念的異質(zhì)化端倪初現(xiàn)，正面和負(fù)面觀念的意義沖突開始顯現(xiàn)。其次，1991—2005 年是正面觀念確定、觀念闡聯(lián)和農(nóng)民工就業(yè)制度成型的階段。1992 年，我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和解決大量農(nóng)民工就業(yè)問題，獨(dú)立于城鄉(xiāng)就業(yè)制度的農(nóng)民工就業(yè)制度逐漸成型。政策話語中出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)工人”“農(nóng)村進(jìn)城經(jīng)商人員”和“農(nóng)民合同制工人”等稱謂話語框架，農(nóng)民工被建構(gòu)為優(yōu)勢(shì)者和依賴者。這一階段里異質(zhì)化觀念的競(jìng)爭(zhēng)最為激烈，正面觀念得到充分闡釋，逐步在政策設(shè)計(jì)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。最后，2006—2021 年是正面觀念制度化和城鄉(xiāng)一體化就業(yè)服務(wù)制度實(shí)施的階段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，農(nóng)民工被納入城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度中。政策話語中出現(xiàn)了“返鄉(xiāng)農(nóng)民工”“新型職業(yè)農(nóng)民”和“新生代農(nóng)民工”等稱謂話語框架，農(nóng)民工被建構(gòu)為依賴者或優(yōu)勢(shì)者。這一階段里正面觀念獲得黨、政府和公眾的認(rèn)可，積極的農(nóng)民工形象嵌入公共政策，固化到組織的治理實(shí)踐中。

（二）1978—2021 年農(nóng)民工就業(yè)政策變遷

首先，1978—1991 年是負(fù)擔(dān)和模糊性的政策設(shè)計(jì)時(shí)期，政策論證圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和秩序穩(wěn)定的敘事情節(jié)展開論證競(jìng)逐。這一時(shí)期，政策工具弱化了對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)的控制，如暫住證和寄住證是農(nóng)民工進(jìn)城的必備證件；正面和負(fù)面激勵(lì)的政策工具此消彼長(zhǎng)，農(nóng)民工獲得了低于城鎮(zhèn)職工的工作待遇，例如只支付農(nóng)民工的工資收入，不負(fù)擔(dān)農(nóng)民工的其他保障，收取一定的管理或調(diào)節(jié)費(fèi)，社員身份不變和正式戶糧關(guān)系不轉(zhuǎn)。其次，1992—2005 年是轉(zhuǎn)向象征性的政策設(shè)計(jì)時(shí)期，政策論證集中于增加農(nóng)民收入、“三個(gè)代表”和科學(xué)發(fā)展觀的敘事情節(jié)。這一時(shí)期，雖然政策工具從暫住證和寄住證、交納服務(wù)費(fèi)用等市場(chǎng)化的管理工具，向清理亂收費(fèi)、治理欠薪、法律咨詢、職業(yè)病防治和職業(yè)培訓(xùn)等保障權(quán)益的政策工具轉(zhuǎn)變，但是勞動(dòng)、公安、教育等政策行動(dòng)者在政策工具、政策利益負(fù)擔(dān)分配方面還未形成集體行動(dòng)。因此，這一時(shí)期的政策更多體現(xiàn)為象征性政策。最后，2006—2021 年是獎(jiǎng)勵(lì)和保障性的政策設(shè)計(jì)的成型時(shí)期，政策論證與民生之本、全面建設(shè)小康社會(huì)、全面建成小康社會(huì)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、脫貧攻堅(jiān)和共同富裕等敘事情節(jié)緊密結(jié)合。這一時(shí)期，保障性政策設(shè)計(jì)逐漸落到實(shí)處，如職業(yè)培訓(xùn)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)保障等政策得到財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，再如農(nóng)民工和城市居民享受均等的就業(yè)服務(wù)等。更加令人欣喜的是，這一時(shí)期的政策工具著眼于農(nóng)民工長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，注重提升農(nóng)民工的就業(yè)能力，并且政策工具日益多樣化，以欠薪政策為例，住建、工會(huì)、人社、法院等政策共同體采用工資保證金、銀行保函等市場(chǎng)化工具及黑名單、信用公開公示等信用約束工具，并將惡意欠薪納入刑法調(diào)整的范圍。

（三）對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策變遷的解釋

1.觀念的引領(lǐng)作用

（1）意義沖突中，中央權(quán)威確定引領(lǐng)性觀念

改革開放之初，流出地政府和使用農(nóng)民工較多的勞動(dòng)和建筑等行業(yè)主管部門結(jié)成支持變革的話語共同體，而以秩序?yàn)樯系墓?、民政等行業(yè)主管部門組成反對(duì)變革的話語共同體。1984、1985 年的中央一號(hào)文件肯定了支持變革話語的共同體，合法化了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的觀念，相對(duì)于城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民工被建構(gòu)為更有利于勞動(dòng)用工的競(jìng)爭(zhēng)者，由此就業(yè)政策變革的機(jī)會(huì)被塑造出來。直到2004 年中央一號(hào)文件“產(chǎn)業(yè)工人”的建構(gòu)出現(xiàn)，才更加肯定了農(nóng)民工在我國融入全球經(jīng)濟(jì)中的重要地位。而隨著“產(chǎn)業(yè)工人”的觀念被推廣到政策子系統(tǒng)，國家層面開啟了保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益的政策。綜上，中共中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)民工就業(yè)政策主張的肯定，結(jié)束了話語共同體的觀念沖突，確立了流動(dòng)就業(yè)和保障權(quán)益的政策觀念，進(jìn)而穩(wěn)定了政策預(yù)期。

從農(nóng)民工就業(yè)政策的文本呈現(xiàn)看，中共中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)民工的觀念改變總是先行于與之配套的政策設(shè)計(jì)，這便是觀念引領(lǐng)最直接的證據(jù)。雖然農(nóng)民工就業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，但是受路徑依賴的影響，在缺乏政治注意力和資源的情況下，變革后的觀念尚未成為政策子系統(tǒng)的共識(shí)，其在新的政策中如何發(fā)揮作用尚不明確。因此，意義沖突之后的政策設(shè)計(jì)是模糊的，模糊性體現(xiàn)在《國家勞動(dòng)總局辦公室關(guān)于“亦工亦農(nóng)”工的工齡計(jì)算問題的復(fù)函》《國家勞動(dòng)總局保險(xiǎn)福利司關(guān)于因工致殘的亦工亦農(nóng)人員的保險(xiǎn)待遇和退休工人享受特殊貢獻(xiàn)待遇問題給湖南省勞動(dòng)局的復(fù)函》《勞動(dòng)人事部印發(fā)關(guān)于〈國營企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定〉若干問題的解答意見的通知》《勞動(dòng)部辦公廳關(guān)于農(nóng)民輪換工月工資收入問題的復(fù)函》4 份中央和地方勞動(dòng)部門的請(qǐng)示和復(fù)函中。

（2）觀念闡聯(lián)中，話語是分析變革必要性和軟化制度的策略

城鎮(zhèn)居民、流入地政府及公安等部門結(jié)成反對(duì)變革的話語共同體，他們將市場(chǎng)化改革與農(nóng)民工混為一談，將農(nóng)民工刻畫為擾亂計(jì)劃秩序的越軌者。改革開放之初農(nóng)民工頗受建筑、郵電等部門的青睞，他們穩(wěn)定、持續(xù)地在《勞動(dòng)人事部 郵電部關(guān)于鄉(xiāng)郵投遞員和駐段線務(wù)員從農(nóng)民中招用合同制工人的試行辦法》等文件中論證農(nóng)民工在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的意義，把農(nóng)民工建構(gòu)為靈活、節(jié)約成本的勞動(dòng)者，農(nóng)民工在就業(yè)市場(chǎng)上具有比城鎮(zhèn)職工更多的吃苦耐勞、成本低等“優(yōu)勢(shì)”，勞動(dòng)等部門由此開啟了合法化農(nóng)民工的歷程。為軟化制度，支持變革的話語共同體通過話語建構(gòu)、政策論證，緩慢地孕育和積累競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)起對(duì)既有制度的挑戰(zhàn)。例如政策行動(dòng)者采取折中的話語策略，“農(nóng)民合同制工人”“農(nóng)村的計(jì)劃外用工”和“亦工亦農(nóng)”的建構(gòu)就是觀念沖突的折中產(chǎn)物，如同商品經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)論的折中選擇一樣。最終農(nóng)民工還是促進(jìn)了“合法的主導(dǎo)規(guī)范”②詳見蘇黛瑞，在中國城市中爭(zhēng)取公民權(quán)［M］.杭州：浙江人民出版社，2009：111-112.在更為靜態(tài)的社會(huì)里，外來者由于成為社會(huì)不平的對(duì)象，反而促進(jìn)了“合法的主導(dǎo)規(guī)范”，他們的存在引發(fā)了對(duì)那些已經(jīng)被拋棄的規(guī)制的向往和依戀。因?yàn)樗麄冞M(jìn)城的同時(shí)伴隨著那些規(guī)制的消亡。城市居民意識(shí)到一種生活方式正在終結(jié)，照顧著以前的那種生活方式的、緊密聯(lián)結(jié)本地人與政府的通常的利益和賞罰規(guī)則正在削弱。流動(dòng)人口使他們的損失具體表現(xiàn)出來了。，并且“農(nóng)民工狀況預(yù)示了公有部門工人的未來形勢(shì)”［16］(P7)。

觀念闡聯(lián)中，觀念的黏合作用促進(jìn)了橫向部門的共識(shí)，共識(shí)有效減輕了制度結(jié)構(gòu)的約束，克服了集體行動(dòng)的困境。例如借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“三農(nóng)”問題等敘事情節(jié)，農(nóng)民工就業(yè)被認(rèn)為有助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決“三農(nóng)”問題，從而賦予農(nóng)民工以合法性基礎(chǔ)。再如20 世紀(jì)90 年代團(tuán)中央、建設(shè)部等八部門聯(lián)合發(fā)起“千校百萬”計(jì)劃，這一計(jì)劃的主要任務(wù)從1997 年的“培養(yǎng)進(jìn)城務(wù)工青年思想道德文化素質(zhì)和法制觀念”，轉(zhuǎn)變?yōu)?004 年之后的職業(yè)培訓(xùn)，任務(wù)的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的觀念和政策設(shè)計(jì)的聯(lián)結(jié)。觀念闡聯(lián)中，觀念充當(dāng)粘合劑促成話語共同體。例如2003 年我國創(chuàng)設(shè)了解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款部際工作聯(lián)席會(huì)議與農(nóng)民工培訓(xùn)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。如此，引導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)的觀念、話語和政策設(shè)計(jì)聯(lián)結(jié)在一起。

（3）話語制度化中，觀念嵌入政策設(shè)計(jì)保證了政策變革的方向

2006 年之后依賴者和優(yōu)勢(shì)者的觀念嵌入到政策設(shè)計(jì)中，農(nóng)民工就業(yè)融入城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務(wù)制度中。春風(fēng)行動(dòng)、清欠行動(dòng)和農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)等成為人社部、住建部等部門的日常工作。2008 年農(nóng)民工工作司的成立標(biāo)志著在改革開放30 年之際，我國成立了專司農(nóng)民工公共事務(wù)的中央政府序列機(jī)構(gòu)，農(nóng)民工工作的組織程序和規(guī)則也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，例如在保障工資權(quán)益的觀念引領(lǐng)下，我國建立了農(nóng)民工工資保證金等一系列制度，即使在深化行政審批改革中，政協(xié)提案建議取消農(nóng)民工工資保證金以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2016 年6 月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》也要求不得取消農(nóng)民工工資保證金。

2.制度的框定作用

（1）意義沖突中，制度決定了政策行動(dòng)者的觀念選擇

改革開放之前，雖然我國存在國家計(jì)劃征調(diào)農(nóng)民工和農(nóng)民自行進(jìn)城的現(xiàn)象，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度背景下，農(nóng)民自行進(jìn)城并不具有合法性。因此，政策行動(dòng)者對(duì)農(nóng)民工的建構(gòu)只能是破壞經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)秩序的越軌者，或是國家計(jì)劃征調(diào)、較低待遇標(biāo)準(zhǔn)、以免激起城鎮(zhèn)職工反對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)者。由此，改革開放初期越軌者的觀念牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位，我國廣泛推行并固化對(duì)農(nóng)民工懲罰性的政策。雖然在1992 年我國基于市場(chǎng)化改革，調(diào)整了禁止農(nóng)民工就業(yè)的政策，但是政策行動(dòng)者的調(diào)整只是微調(diào)，諸如“農(nóng)民合同制工人”“農(nóng)村的計(jì)劃外用工”和“亦工亦農(nóng)”便是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)農(nóng)民工建構(gòu)的折中產(chǎn)物。

（2）觀念闡聯(lián)中，制度推進(jìn)了共識(shí)的形成

改革開放初期，在城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度和農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)需求的矛盾下，允許和禁止農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)的政策主張多次反復(fù)，無法形成共識(shí)，這種情況導(dǎo)致了政策設(shè)計(jì)在模糊和負(fù)擔(dān)之間切換。例如20 世紀(jì)90 年代中期，中央和地方勞動(dòng)部門就農(nóng)民工是否適用《勞動(dòng)法》《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》等多次行文協(xié)商，這顯示出政策所蘊(yùn)含的促進(jìn)就業(yè)觀念和它所處的制度環(huán)境是不相匹配。因此，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上衍生出獨(dú)立于城鄉(xiāng)的農(nóng)民工就業(yè)政策和體制機(jī)制，這是為形成政策共識(shí)，在制度層面做出的我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的探索。而一旦中共中央、國務(wù)院確定了“農(nóng)民工合同制工人”和“產(chǎn)業(yè)工人”的積極意義，支持和反對(duì)變革的政策行動(dòng)者按照民主集中制的決策原則，就在政策文件中講述同一個(gè)故事。

（3）話語制度化中，制度框定抑制了觀念中的非理性因素

即使觀念被論證為具有合理性，其也不代表具有可操作性，制度框定保障了政策變革的理性秩序。2003 年總理討薪釋放了保障弱勢(shì)群體權(quán)益的強(qiáng)烈政治信號(hào)，雖然欠薪的政策論證情節(jié)中充滿國家深切的關(guān)懷，但是治理欠薪的政策議程長(zhǎng)達(dá)20 年。造成這種情況的一個(gè)重要原因是：為了回應(yīng)權(quán)威觀念，政策行動(dòng)者對(duì)政策工具的選擇超過制度框定的范圍，無法對(duì)觀念的落實(shí)提供強(qiáng)有力的制度支持。20 世紀(jì)末，我國的勞動(dòng)就業(yè)制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)包統(tǒng)分迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的自主擇業(yè)，雖然農(nóng)民工率先以市場(chǎng)化的方式自主擇業(yè)，但是他們的工作待遇低于城鎮(zhèn)職工，保障微薄工資報(bào)酬的呼聲也淹沒在維護(hù)秩序的壓力之下。2003 年之前，國務(wù)院、勞動(dòng)部門、農(nóng)業(yè)部門和建設(shè)部門在綜合性文件中對(duì)保障農(nóng)民工工資權(quán)益做出了簡(jiǎn)要安排，但是這些安排是應(yīng)急的、階段的工作安排，例如“通知”的文種占比為60%，可以說在高層釋放強(qiáng)烈的政治信號(hào)之前，保障依賴者工資的觀念和承諾并不具備相匹配的制度安排。在未經(jīng)政策行動(dòng)者觀念摩擦和理念闡聯(lián)的情況下，制度起到了抑制觀念中非理性因素的作用，同時(shí)也造成政策陷入時(shí)滯或波動(dòng)狀態(tài)。

四、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

“觀念引領(lǐng)—制度框定”是從我國公共政策實(shí)踐中提煉出的政策變遷分析框架。農(nóng)民工就業(yè)政策變遷的案例表明政策變遷發(fā)生在觀念和制度的張力之中。正是觀念和制度的互動(dòng)塑造了差異化的政策變遷形態(tài)，這些差異化的政策變遷均經(jīng)歷了意義沖突、觀念闡聯(lián)和話語制度化三個(gè)階段，這一過程是黨和政府主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的理念和制度變革之舉。

意義沖突中，制度決定了政策行動(dòng)者采取什么樣的政策觀念，并且無論觀念涉及何種問題、存有多少表達(dá)方式，制度總會(huì)將之導(dǎo)向相似的問題歸因模式。持有異質(zhì)化觀念的政策行動(dòng)者之間展開意義競(jìng)爭(zhēng)，為突破路徑依賴提供了機(jī)會(huì)，開啟了政策變遷的起點(diǎn)。中央權(quán)威介入意義沖突，鎖定引領(lǐng)性觀念，終結(jié)意義沖突，由此形成我國政策議程“平行向前”推進(jìn)的宏觀圖景。在這個(gè)意義上，觀念引領(lǐng)穩(wěn)定了政策預(yù)期。

觀念闡聯(lián)中，政策行動(dòng)者將引領(lǐng)性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樵捳Z，通過話語重新建構(gòu)政策問題、闡釋觀念，增強(qiáng)觀念與問題和方案適當(dāng)連結(jié)的“說服力”，為形成一系列與觀念聯(lián)結(jié)的政策設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。政策行動(dòng)者通過折中的敘事表達(dá)合理化引領(lǐng)性觀念，軟化了制度的剛性。在觀念的黏合下，話語共同體得以形成，民主集中制促進(jìn)了政策子系統(tǒng)快速達(dá)成觀念共識(shí)。通過前期觀念積累和話語對(duì)制度的軟化，制度框定的過程不再只是命令的直接下達(dá)，而是經(jīng)過了政策行動(dòng)者在話語中表達(dá)或解釋的軟化過程，制度對(duì)行為的支配也就具有了更大的張力。

話語制度化中，隨著觀念獲得認(rèn)可，嵌入政策，觀念和制度互動(dòng)的模式形成新的規(guī)則和程序，黨政公文便形成統(tǒng)一、規(guī)范的話語表述，講述同一個(gè)故事，共享相同的敘事情節(jié)，開啟了變革政策的集體行動(dòng)。本階段制度框定抑制了觀念中的非理性因素，當(dāng)觀念對(duì)政策工具和利益負(fù)擔(dān)分配的預(yù)期在制度框定范圍內(nèi)時(shí)，觀念和制度共同推進(jìn)政策向預(yù)期均衡前行；當(dāng)觀念的預(yù)期超過當(dāng)前制度框定時(shí)，制度釋放對(duì)觀念中非理性因素的抑制作用，政策進(jìn)入時(shí)滯或波動(dòng)狀態(tài)。雖然受制度的約束，政策進(jìn)入時(shí)滯或波動(dòng)狀態(tài)，但是它保障了政策變革的秩序。

重構(gòu)政策觀念的速度往往快于政策設(shè)計(jì)和制度的調(diào)整，或者說重構(gòu)問題、重構(gòu)方案和制度更替之間存在時(shí)間差（見圖1，即I2、P2、I’2 依次發(fā)生變化，而不是同時(shí)變化）。時(shí)間差具有積極的政策意義，它為觀念和制度的因果效應(yīng)提供了切入點(diǎn)。時(shí)間差一方面表明面對(duì)層出不窮的新問題，黨和政府提出了一系列新思想、新理念、新戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了理念現(xiàn)代化［17］，具有遠(yuǎn)見地輸入觀念，保障了政策的連續(xù)性和貫徹力；另一方面，設(shè)置議程之后，觀念闡聯(lián)和話語制度化中充滿了觀念和制度的摩擦和融合，在制度框定之下逐步調(diào)整政策工具和利益負(fù)擔(dān)的分配方式，以此保證了多重并發(fā)政策秩序的穩(wěn)定，展現(xiàn)出良好的國家治理效能。時(shí)間差的消極面在于，在固化利益格局下，政策行動(dòng)者可能錯(cuò)失政策變革的最好時(shí)機(jī)，甚至引發(fā)合法性危機(jī)。雖然在政治勢(shì)能的推動(dòng)下觀念影響政策的時(shí)間差得以縮減，但是這一縮減更多是意外事件引發(fā)高層的注意力和國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的外力推動(dòng)，而非政策過程自身的優(yōu)化。通過政策過程提升治理效能是我國治理的特征，那么如何更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，規(guī)范政策運(yùn)行，是我國治理能力現(xiàn)代化需要進(jìn)一步探討的問題。