吳 丹

（江西警察學(xué)院，江西 南昌 330103）

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，中國(guó)跨入了新時(shí)代的歷史方位，也進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。習(xí)近平總書記指出，著力防范化解風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的保障。[1]立足時(shí)代背景，各層次的風(fēng)險(xiǎn)因素疊加給安全治理與社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)諸多不確定因素。2017 年1 月1 日《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(后文簡(jiǎn)稱《管理法》)正式實(shí)施以來(lái)，境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理進(jìn)入依法監(jiān)管階段，境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的法治規(guī)約水平有所提升，而在管理進(jìn)程中攜帶的各類風(fēng)險(xiǎn)因素也應(yīng)然而生，需要從風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)對(duì)的視角化解管理中的負(fù)面因素，降低組織管理風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)境外非政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)與我國(guó)社會(huì)發(fā)展需求的契合性，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的有效規(guī)范與高效管治。

一、風(fēng)險(xiǎn)理論內(nèi)涵及運(yùn)用意義

(一)風(fēng)險(xiǎn)理論內(nèi)涵

風(fēng)險(xiǎn)理論運(yùn)用于社會(huì)治理、組織管理、突發(fā)事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域，在理論內(nèi)容方面具有涵括性與綜合性，能夠提供審辨思維分析事物運(yùn)行中存在的問(wèn)題，是站在社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)發(fā)展的背景中審視事物發(fā)展的趨向，以貝克和吉登斯為代表的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是最基礎(chǔ)、最重要的風(fēng)險(xiǎn)理論資源。[2]貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)的處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式。[3]風(fēng)險(xiǎn)作為事物的屬性表征，具有客觀存在性及建構(gòu)性，是對(duì)事物發(fā)展過(guò)程中不可預(yù)知因素的標(biāo)識(shí)。吉登斯指出，風(fēng)險(xiǎn)具有普遍存在性。他認(rèn)為：“在這個(gè)世界上，存在著許多實(shí)際或潛在地影響著生活在這個(gè)星球上的每一個(gè)人的危害生態(tài)的變化。”[4]可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)的外化效應(yīng)以危害形態(tài)存在，警惕防范事物運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素是保障事物安全運(yùn)行的要求使然，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)思維剖析與事物運(yùn)行、發(fā)展相關(guān)的主題能夠增強(qiáng)對(duì)事物的理性認(rèn)知水平，立足風(fēng)險(xiǎn)理論給予的認(rèn)知啟示，風(fēng)險(xiǎn)指基于事物運(yùn)行中的各類不確定因素的集合，由這些不確定性因素的相互作用在一定程度上帶來(lái)了對(duì)事物運(yùn)行的負(fù)面影響效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)理論主張要在基于對(duì)不確定性因素識(shí)別基礎(chǔ)上進(jìn)行干預(yù)，以前置性的防范、控制手段規(guī)整風(fēng)險(xiǎn)危害的蔓延，并在事物發(fā)展的過(guò)程中靈敏捕獲危機(jī)要素，給予危機(jī)規(guī)制，以恢復(fù)事物運(yùn)行的正功能。

以風(fēng)險(xiǎn)為視角審視組織管理活動(dòng)意味著要從組織的自身狀態(tài)、組織與環(huán)境互動(dòng)形態(tài)方面評(píng)估組織管理面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，思量風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)舉措。風(fēng)險(xiǎn)理論以防范危機(jī)為主旨,強(qiáng)化組織的有序運(yùn)作及管理的高效，是一種“前置應(yīng)對(duì)”的視域體系。

(二)風(fēng)險(xiǎn)理論的運(yùn)用意義

風(fēng)險(xiǎn)理論中危險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)知評(píng)判、前置應(yīng)對(duì)的模式思路能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)組織狀況的過(guò)程化把握,它為境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理提供了“診斷式”思維，為破解境外非政府組織境內(nèi)管理活動(dòng)“二元對(duì)立”局面提供了新的認(rèn)知維度，且在風(fēng)險(xiǎn)理論啟發(fā)下，也有利于境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理能力提升，增強(qiáng)過(guò)程化管控程度。

1.風(fēng)險(xiǎn)“診斷式”思維有利于發(fā)現(xiàn)管理風(fēng)險(xiǎn)隱患?！霸\斷式”思維是以問(wèn)題的即時(shí)發(fā)現(xiàn)為核心，其思維運(yùn)用體現(xiàn)出對(duì)“診斷”對(duì)象內(nèi)涵問(wèn)題的深度挖掘?！霸\斷式”應(yīng)對(duì)思維含有綜合分析、全域判斷的思維演繹，其以審視前移、預(yù)先介入、過(guò)程治理、事后穩(wěn)控的管理思路對(duì)組織管理活動(dòng)予以動(dòng)態(tài)性的主動(dòng)把控，及時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，化解危機(jī)，實(shí)現(xiàn)高效的管理。強(qiáng)化境外非政府組織境內(nèi)管理工作的“診斷式”思維需以風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)自覺(jué)為前提進(jìn)行理性鑒別，增進(jìn)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的本質(zhì)屬性的準(zhǔn)確判斷。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)理論視域中的“診斷式”思維運(yùn)用以加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的評(píng)判，從功能視角判定其活動(dòng)意圖、活動(dòng)本質(zhì)及活動(dòng)趨勢(shì)發(fā)展，從安全危害角度預(yù)先審視境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)效應(yīng)。要改變事后認(rèn)知模式，事后認(rèn)知模式以單純的“結(jié)果獲知”為導(dǎo)向，引起的滯后警覺(jué)不利于對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的安全性管理。引入“診斷式”思維將風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的自覺(jué)性與能動(dòng)性嵌入對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理工作中，實(shí)現(xiàn)安全審視的前移，實(shí)現(xiàn)以預(yù)警功效為支撐的預(yù)知評(píng)判體系建構(gòu)，以促進(jìn)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力的提升。

2.風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知有利于破解境外非政府組織境內(nèi)管理活動(dòng)“二元對(duì)立”局面。在境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作中，存在兩個(gè)層面的“二元對(duì)立”形態(tài)，一是管理主體之間的職責(zé)協(xié)作隔閡，二是管理主體與境外非政府組織之間的雙向互動(dòng)弱化。針對(duì)前者，在現(xiàn)有的管理秩序中，境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理主體包括業(yè)務(wù)主管單位、登記管理單位，在實(shí)踐中這種“雙重管理”主體在職能聯(lián)動(dòng)方面存在隔膜，業(yè)務(wù)主管單位與登記管理單位在境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作中缺乏充分且有實(shí)效性的共識(shí)達(dá)成。針對(duì)后者，“雙重管理”主體對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理以單向推進(jìn)為主要方式，即只為管理對(duì)象提供單一性指導(dǎo)，而對(duì)管理對(duì)象深層次活動(dòng)情況的研判缺乏能動(dòng)性介入，加上管理對(duì)象與管理主體對(duì)管理規(guī)制解讀差異帶來(lái)的互動(dòng)共識(shí)弱化，誘發(fā)了管理關(guān)系構(gòu)建中的不信任感，這種弱雙向互動(dòng)是管理主體與此類組織之間在信任關(guān)系構(gòu)建方面不充分的結(jié)果體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)理論提供的認(rèn)知啟示能夠突破主體“隔膜”的可能，一方面，對(duì)于雙重管理主體而言，要基于風(fēng)險(xiǎn)感知共識(shí)為前提增進(jìn)職能聯(lián)動(dòng)的必要，以建立無(wú)縫對(duì)接的管理合作關(guān)系；另一方面，對(duì)于境外非政府組織與管理主體之間的關(guān)系互構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)理論倡導(dǎo)要通過(guò)識(shí)別能動(dòng)性發(fā)揮，以將事物的未知轉(zhuǎn)化為已知認(rèn)識(shí)，消除“未知”情況下的不確定性帶來(lái)的管理“盲區(qū)”。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理有利于加強(qiáng)境外非政府組織境內(nèi)管理活動(dòng)的過(guò)程化管控。從風(fēng)險(xiǎn)理論視角探析境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理，能夠強(qiáng)化前置意識(shí)，破除被動(dòng)管理，增強(qiáng)管理能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)過(guò)程化管控。風(fēng)險(xiǎn)理論視域下的組織管理實(shí)踐強(qiáng)調(diào)預(yù)警認(rèn)知前提下的管理過(guò)程推進(jìn)。在風(fēng)險(xiǎn)滋生過(guò)程化情形中，存在風(fēng)險(xiǎn)多點(diǎn)位爆發(fā)的可能，這意味著要在事物發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)化敏銳的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。而當(dāng)前對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)缺少“跟蹤式”的精準(zhǔn)認(rèn)知，源于管理“流動(dòng)性”監(jiān)管樣態(tài)的不足，因缺少對(duì)風(fēng)險(xiǎn)“過(guò)程化”演變特性的深度認(rèn)識(shí)，管理工作停留在“定點(diǎn)定時(shí)”的實(shí)踐模式，對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的發(fā)展演變、幕后情況及與其他非政府組織的聯(lián)動(dòng)情形缺乏充足的跟蹤鑒別，對(duì)組織活動(dòng)過(guò)程中含蘊(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)因素演化更是缺少理性分析與研判。針對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程化“跟蹤”管理，有利于促進(jìn)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理實(shí)效的增強(qiáng)，為化解境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理中面臨的風(fēng)險(xiǎn)危害提供手段支撐。

二、境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理中的風(fēng)險(xiǎn)因素

境外非政府組織于20 世紀(jì)80 年代在我國(guó)境內(nèi)發(fā)展迅速，其開展的項(xiàng)目活動(dòng)涉及我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域。在過(guò)去的幾十年里，隨著境外非政府組織在我國(guó)境內(nèi)活動(dòng)觸角的延伸及活動(dòng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)延，其參與中國(guó)社會(huì)治理的深層次性、隱蔽性逐漸顯現(xiàn)。他們或以關(guān)注中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧問(wèn)題為掩蓋轉(zhuǎn)向深入研究中國(guó)的人權(quán)及法律問(wèn)題，或以文化交流為名實(shí)質(zhì)上則進(jìn)行西方價(jià)值滲透，還有的以關(guān)注中國(guó)基層社會(huì)發(fā)展為幌子實(shí)際上則開展著瓦解中國(guó)基層政權(quán)的“松土運(yùn)動(dòng)”。[5]需要認(rèn)識(shí)到，以美國(guó)為首的西方敵對(duì)勢(shì)力逐漸將境外非政府組織作為滲透破壞我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的主體，企圖掀起中國(guó)版“顏色運(yùn)動(dòng)”。[6]以風(fēng)險(xiǎn)視角審視境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)可能存在的價(jià)值滲透與政治顛覆風(fēng)險(xiǎn)，要扎根于境外非政府組織活動(dòng)所處的環(huán)境予以深刻分析，審視分析境外非政府組織管理工作中面臨的挑戰(zhàn)及境外非政府組織自身活動(dòng)中潛存的滲透威脅。

(一)內(nèi)部管理活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.管理規(guī)范可操作化問(wèn)題。《管理法》主要在登記程序、活動(dòng)備案、監(jiān)管監(jiān)督、組織運(yùn)作等方面進(jìn)行了法律規(guī)約，且對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了界定，對(duì)監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行了厘定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)功能的有益調(diào)和。但在依法管理實(shí)踐中，存在一些法條規(guī)約性不強(qiáng)，部分法律規(guī)則的適用空白等問(wèn)題，導(dǎo)致法律規(guī)范功效弱化，這易引起法律執(zhí)行不力的風(fēng)險(xiǎn)，增加了法律認(rèn)同成本，從而影響依法管理實(shí)踐成效。

具體來(lái)說(shuō)，《管理法》關(guān)于管理職責(zé)分配、境外非政府組織及其境內(nèi)活動(dòng)界定、活動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程監(jiān)督等方面的規(guī)則制定在現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義層面仍有不足，法意不清，法律可操作性不強(qiáng)，從而影響法律的規(guī)制權(quán)威，進(jìn)而容易導(dǎo)致對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)規(guī)范性管理的失序，出現(xiàn)管理漏洞?？梢哉f(shuō)，《管理法》 中相關(guān)條款界定不清及法律執(zhí)行不通暢不僅會(huì)影響法律本身的實(shí)施效用，還會(huì)影響境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理的合法效應(yīng)。

2.管理思路的單維化傾向。按照《管理法》中的“雙軌制” 監(jiān)管要求，境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理主體涉及登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，執(zhí)行的是“雙重管理主體”模式。雖然法律規(guī)定了兩類管理主體的職責(zé)范圍，但對(duì)兩類主體的具體履職及職責(zé)差異的明確界定仍有模糊。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在登記、監(jiān)管、服務(wù)、引導(dǎo)、備案等環(huán)節(jié)中有職責(zé)實(shí)踐，而與境外非政府組織對(duì)接的部分業(yè)務(wù)主管單位在實(shí)際的監(jiān)管及引導(dǎo)服務(wù)工作中存在缺位問(wèn)題，這源于單一管理思維路徑的使然。一些業(yè)務(wù)主管單位認(rèn)為對(duì)境外非政府組織管理以公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管為本位，從而弱化自身的監(jiān)督與管理職能，這實(shí)際上違背了管理法“雙軌制”的理念導(dǎo)向。有的業(yè)務(wù)主管單位對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)抱有排斥心態(tài)，表現(xiàn)為不與境外非政府組織對(duì)接聯(lián)系，對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)不及時(shí)給予回復(fù)，對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的判斷和審核予以推諉等。[7]還有的業(yè)務(wù)主管單位對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)出于政治危害防御心態(tài)，質(zhì)疑境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的功能合法性，對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)予以限制，不提供支持與保障條件，這種限制性做法不利于對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展有益的境外非政府組織在境內(nèi)的活動(dòng)。

有限性履職及監(jiān)管不作為均是單維管理思路運(yùn)行下的產(chǎn)物，因相關(guān)業(yè)務(wù)主管主體對(duì)監(jiān)管職能理解缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知，采取過(guò)往的認(rèn)知理路對(duì)待境外非政府組織活動(dòng)，缺少與時(shí)俱進(jìn)的管理思維，受既定思維影響形成的單一維度管理思路，會(huì)帶來(lái)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)過(guò)程化監(jiān)管效能的弱化，產(chǎn)生監(jiān)管不力風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的有效管控。

3.管理職能的不協(xié)調(diào)性問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)“雙重管理主體”模式中共同監(jiān)管職責(zé)的有效協(xié)同，需兩類管理主體職能銜接的通暢，在對(duì)境外非政府組織的管理實(shí)踐中，存在登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的不足，雙重主體履職的“二元對(duì)立”弱化了境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作的能動(dòng)性，對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的全過(guò)程、全范圍監(jiān)管工作帶來(lái)執(zhí)行不力的結(jié)果。

具體來(lái)說(shuō)，雙重管理主體在法制框架內(nèi)對(duì)管理法律文本的解讀不一致，帶來(lái)職能履行步調(diào)不統(tǒng)一，且管理主體之間因缺乏有效的合作溝通機(jī)制，對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)動(dòng)態(tài)的聯(lián)合監(jiān)管方面仍有不足，存在各單位之間責(zé)任界限不清晰，[8]協(xié)作履職不暢的問(wèn)題，各單位更多局限于自身利益視角看待境外非政府組織管理工作，缺乏管理共識(shí)的達(dá)成，如一些境外非政府組織在境內(nèi)活動(dòng)以跨地域方式開展，因各地域部門管理一致性的缺位導(dǎo)致對(duì)跨域活動(dòng)的境外非政府組織的管理工作存在不統(tǒng)一，致使不能全效監(jiān)管境外非政府組織的跨域活動(dòng)。在管理實(shí)踐中還存在不同層級(jí)主管部門之間對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理事務(wù)的理解差異，導(dǎo)致管理業(yè)務(wù)層級(jí)銜接不暢問(wèn)題的產(chǎn)生。一些境外非政府組織雖然在活動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施中得到上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門支持，但在項(xiàng)目落地階段得不到地方業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，從而影響項(xiàng)目開展。

可以說(shuō)，管理職能的不協(xié)調(diào)性會(huì)影響境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作的統(tǒng)一性與高效性，增加管理成本，降低對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管實(shí)效，這也給境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的合規(guī)化及與本土社會(huì)的良性互動(dòng)注入了不穩(wěn)定因素。

(二)境外非政府組織自身運(yùn)作中存在的風(fēng)險(xiǎn)

自《管理法》實(shí)施以來(lái)，大部分境內(nèi)的境外非政府組織為了適應(yīng)新的管理規(guī)制，調(diào)整活動(dòng)思路及方式，融入既有的管理秩序中。但需要看到的是，仍然有一些境外非政府組織鉆管理漏洞，游離在監(jiān)督體系之外活動(dòng)，活動(dòng)資金來(lái)源不明或資金流轉(zhuǎn)規(guī)避監(jiān)管，且活動(dòng)所宣傳的深層次價(jià)值理念與主流價(jià)值背離，這部分境外非政府組織在境內(nèi)策劃的活動(dòng)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全已然構(gòu)成了潛在威脅，其在運(yùn)作過(guò)程中滋生的危害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作也構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。

1.活動(dòng)方式方面脫離監(jiān)管。一些境外非政府組織力圖通過(guò)轉(zhuǎn)換身份在華開展項(xiàng)目，一方面使登記注冊(cè)或備案手續(xù)更容易通過(guò)，另一方面，也使得部分滲透類的境外非政府組織掩護(hù)手法更加多樣。[9]如一些有宗教背景的境外非政府組織在境內(nèi)以成立文化交流或語(yǔ)言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為遮掩進(jìn)行基督教信仰傳播，用合法身份掩飾不良目的以此規(guī)避相關(guān)部門的常態(tài)監(jiān)管。有些境外非政府組織則在經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)域的項(xiàng)目活動(dòng)中涵括意識(shí)形態(tài)滲透意圖，并用隱蔽性的活動(dòng)方式掩蓋真實(shí)用意，運(yùn)用看似公開合法的方式實(shí)施著不可告人的活動(dòng)，鉆管控漏洞，采取模擬兩可的行為表達(dá)迷惑相關(guān)監(jiān)管部門。

2.資金來(lái)源及流轉(zhuǎn)方面規(guī)避審查。有些境外非政府組織在資金來(lái)源或資金流轉(zhuǎn)方面違法規(guī)定躲避監(jiān)管與審查。資金來(lái)源方面，一些境外非政府組織掩蓋資金來(lái)源渠道及資金性質(zhì)，暗中獲取不法勢(shì)力的資金支持從事破壞我國(guó)國(guó)家安全的活動(dòng)。資金流轉(zhuǎn)方面，缺乏有效的資金審查機(jī)制監(jiān)督境外非政府組織的資金流轉(zhuǎn)。部分境外非政府組織活動(dòng)資金流轉(zhuǎn)方式多、流轉(zhuǎn)途徑多，不加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)所涉及資金的監(jiān)管，就難以掌握境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的深層次情況，難以深入把握境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)屬性。

3.活動(dòng)深層次理念方面與主流價(jià)值沖突。境內(nèi)活動(dòng)的境外非政府組織多數(shù)來(lái)自美西方國(guó)家，在境內(nèi)開展活動(dòng)所宣傳的價(jià)值理念表面上指向公益、慈善價(jià)值，實(shí)際上涵括了人權(quán)、自由、民主等西方式價(jià)值理念。有些境外非政府組織借宣傳公益服務(wù)價(jià)值為名，實(shí)則將西方人權(quán)、民主、自由思想融入公益宣傳活動(dòng)中。用隱蔽性手段借機(jī)暗中宣傳西方價(jià)值理念，從而影響我國(guó)社會(huì)的價(jià)值觀念，尤其是沖擊了主流意識(shí)形態(tài)。不全面研判分析境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的深層次價(jià)值內(nèi)涵，就難以識(shí)別境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的本質(zhì)屬性，要防范境外非政府組織在境內(nèi)活動(dòng)中附帶的“別有用心”的價(jià)值目標(biāo)，警惕境外非政府組織的思想滲透意圖。

三、風(fēng)險(xiǎn)理論視域下境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理優(yōu)化路徑

立足風(fēng)險(xiǎn)理論視域，對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行前置預(yù)警，一方面要從總體國(guó)家安全觀視野全方位審視境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)情勢(shì)，另一方面要從規(guī)則完善、思路調(diào)整、職能聯(lián)動(dòng)方面優(yōu)化管理。

(一)管理優(yōu)化前提：全方位審視形勢(shì)，提升戰(zhàn)略管理水平

以總體國(guó)家安全觀為理論啟示，形成對(duì)境外非政府組織活動(dòng)情勢(shì)的全局審視。運(yùn)用總體國(guó)家安全觀的理論思維，優(yōu)化單一、固化的管理思路，意味著既要從傳統(tǒng)安全領(lǐng)域出發(fā)，分析境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)帶來(lái)的政治安全風(fēng)險(xiǎn)，又要從非傳統(tǒng)安全方面思量境外非政府組織開展活動(dòng)背后隱含的文化滲透企圖。立足全方位的審定視野，縱觀境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的全局，一方面審視分析境外非政府組織境內(nèi)非法活動(dòng)中涉及的對(duì)國(guó)家政治安全有危害的因素，另一方面深度把握境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)給國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、文化安全帶來(lái)的影響。要通過(guò)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)前置應(yīng)對(duì)的思路，為境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作積淀政治敏銳性強(qiáng)的感知力，拓寬境外非政府組織管理工作的視域界限，深化管理工作的內(nèi)涵與維度，使得管理工作具備政治審視格局，且能夠站在戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃。要認(rèn)識(shí)到境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理不僅是一項(xiàng)監(jiān)管境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的事務(wù)工作，還是一項(xiàng)對(duì)境外非政府組織在境內(nèi)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)予以感知的情報(bào)研判工作，是一種集情報(bào)掌握、形勢(shì)分析、危害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知為一體的工作體系?？傊?，要在管理思路優(yōu)化的邏輯脈絡(luò)中助推對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)戰(zhàn)略管理水平的提高。

(二)管理優(yōu)化具體措施

1.規(guī)則支持：強(qiáng)化法律規(guī)制的可操作性。法意的模糊及法律規(guī)則表達(dá)的籠統(tǒng)不利于《管理法》實(shí)施的有效性，并弱化依法管理與監(jiān)管的力度。如關(guān)于對(duì)業(yè)務(wù)主管單位監(jiān)管和服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定應(yīng)更為具體，以促使業(yè)務(wù)主管單位更好指導(dǎo)、監(jiān)督境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)。又如針對(duì)境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)合法取得的資金，何謂合法取得，管理法界定并不明確，影響對(duì)資金性質(zhì)的準(zhǔn)確判定。強(qiáng)化《管理法》的可操作性，要以具體的規(guī)則支持為前提，以增強(qiáng)管理法相關(guān)條款的實(shí)踐價(jià)值，只有促進(jìn)法律的可操作性，才能消解法律執(zhí)行效力弱化的風(fēng)險(xiǎn)，才能化解依法管理不到位所帶來(lái)的管理失序的危害。

2.思路引領(lǐng)：塑造多維管理思路?？朔尉S管理思路帶來(lái)的管理狹隘性，能夠有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)有境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理中存在的管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。針對(duì)一些業(yè)務(wù)主管單位在實(shí)踐中監(jiān)管不作為引發(fā)的管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要促進(jìn)管理思路的根本轉(zhuǎn)變，拓寬管理視野，塑造多維管理理念，要運(yùn)用多維管理思路優(yōu)化管理實(shí)踐，面對(duì)境外非政府組織境內(nèi)開展項(xiàng)目，要結(jié)合項(xiàng)目背景、活動(dòng)目的及屬性等因素有針對(duì)性地對(duì)境外非政府組織在境內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，對(duì)境內(nèi)的不同類型的境外非政府組織進(jìn)行分類管理，而不是采取“一刀切”方式簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)。相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位要在與境外非政府組織多取向互動(dòng)中開展具體性的指導(dǎo)工作，避免受單一化管理思路模式影響，要形成多維管理思路并進(jìn)下的管理路徑建構(gòu)。

3.職責(zé)聯(lián)動(dòng)：促進(jìn)多管理主體的有效協(xié)作。針對(duì)登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門之間管理職責(zé)履行不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一問(wèn)題，在劃定兩者履職范圍的基礎(chǔ)上明確雙方的履職共性，凝聚兩者在管理境外非政府組織工作中的責(zé)任意識(shí)，避免履職目標(biāo)指向不統(tǒng)一，職責(zé)履行在多條邏輯路線上進(jìn)行的割裂情形。同時(shí)，轉(zhuǎn)變登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)境外非政府組織單純管控式管理，在強(qiáng)化服務(wù)與指導(dǎo)理念基礎(chǔ)上聯(lián)動(dòng)主體間職責(zé)。此外，因境外非政府組織在境內(nèi)的運(yùn)作涉及資金、賬戶、稅收、票據(jù)、法人主體與簽約權(quán)、人員雇傭、境內(nèi)合法收入等各種技術(shù)問(wèn)題，[10]也需要登記管理機(jī)關(guān)和上述相關(guān)部門形成對(duì)境外非政府組織的管理共識(shí)，相互促進(jìn)管理職能的協(xié)同。

而針對(duì)同一職責(zé)領(lǐng)域的不同層級(jí)管理主體之間職責(zé)銜接不暢問(wèn)題，要完善對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理對(duì)接機(jī)制，聚焦管理主旨，強(qiáng)化管理共識(shí)，通過(guò)有效的上下層級(jí)協(xié)作促進(jìn)層級(jí)履職的無(wú)縫對(duì)接，彌補(bǔ)管理漏洞，化解管理不力風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)管理主體多段位的職責(zé)協(xié)作聯(lián)動(dòng)是優(yōu)化履職模式的重要路徑，將單一化的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾淼挠行f(xié)作是突破境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理不力，克服管理低效的必要舉措。要提升相關(guān)管理主體間的職責(zé)協(xié)作效率，統(tǒng)一境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理口徑，防止差異性管理或管理職責(zé)銜接不暢導(dǎo)致的管理不力問(wèn)題。要通過(guò)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的履職模式促進(jìn)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理優(yōu)化。

4.能力保障：多元取向并進(jìn)建構(gòu)良性管理秩序。促進(jìn)管理能力提升及拓展是優(yōu)化對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理的重要保障。一方面要強(qiáng)化現(xiàn)有管理主體的管理、監(jiān)督、服務(wù)能力建設(shè)，涉及的管理主體包括作為登記管理機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)，國(guó)家安全、金融、稅務(wù)、審計(jì)部門及負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)主管工作的政府其他部門等。一是要充分發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)在登記注冊(cè)、備案、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及過(guò)程管控的職能作用，并提升登記管理機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理的業(yè)務(wù)能力水平；二是相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門要加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的可持續(xù)性指導(dǎo)、監(jiān)督與管理；三是國(guó)家安全部門要配合主要的管理部門開展好境外非政府組織政治滲透的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先處置工作；四是金融、稅務(wù)、審計(jì)等部門要強(qiáng)化對(duì)境外非政府組織的資金來(lái)源及財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督與審查，配合公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)建立專業(yè)的審查隊(duì)伍，審查境外非政府組織資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況；五是促進(jìn)各主體聯(lián)動(dòng)式能力建設(shè)，在管理、監(jiān)督、指導(dǎo)、審查、服務(wù)等多種職責(zé)履行基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理能力體系。

另一方面要拓寬管理能力界域，引導(dǎo)全社會(huì)形成對(duì)境外非政府組織的管控合力，[11]32強(qiáng)化對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理的社會(huì)能力建設(shè)，意味著要調(diào)動(dòng)社會(huì)主體資源加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的過(guò)程化監(jiān)督與控制。境外非政府組織在境內(nèi)活動(dòng)是在一定的社會(huì)背景及基層環(huán)境中進(jìn)行，其活動(dòng)離不開我國(guó)社會(huì)中的人力、物力及環(huán)境等因素支持。正是因?yàn)榫惩夥钦M織境內(nèi)活動(dòng)存在社會(huì)屬性，使得其接受我國(guó)社會(huì)主體的監(jiān)督成為可能。通過(guò)依托對(duì)《管理法》的宣傳，營(yíng)造依法管治境外非政府組織的良好社會(huì)氛圍，發(fā)動(dòng)社會(huì)群體、社會(huì)單位樹立監(jiān)督自覺(jué)意識(shí)，用風(fēng)險(xiǎn)視角塑造社會(huì)主體的預(yù)警觀念及風(fēng)險(xiǎn)防范理念，積極發(fā)現(xiàn)正在從事或可能從事危害國(guó)家安全活動(dòng)的境外非政府組織。同時(shí)充分利用社會(huì)媒體，形成社會(huì)輿論監(jiān)督氛圍，[11]33建立網(wǎng)站平臺(tái)公開合法境外非政府組織登記注冊(cè)、資金來(lái)源及活動(dòng)相關(guān)信息，建立監(jiān)督平臺(tái)曝光有危害性的境外非政府組織，增強(qiáng)社會(huì)主體對(duì)有害境外非政府組織的識(shí)別意識(shí)，培養(yǎng)社會(huì)主體主動(dòng)參與對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)監(jiān)管的責(zé)任意識(shí)，提升社會(huì)主體協(xié)助監(jiān)管的能力，以此協(xié)助推進(jìn)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理職能主體的管理、監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)等工作的高效開展。

結(jié)語(yǔ)

風(fēng)險(xiǎn)理論提供的認(rèn)識(shí)框架詮釋了事物發(fā)展中不確定性因素引發(fā)的事物功能危機(jī)，對(duì)審視境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理提供了新的視角。在對(duì)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)的管理實(shí)踐中，要審視管理履責(zé)實(shí)踐中以及境外非政府組織自身運(yùn)作中存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題?；膺@些風(fēng)險(xiǎn)，提升境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理實(shí)效需以復(fù)合性的管理優(yōu)化路徑為支撐，以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，構(gòu)建全局的風(fēng)險(xiǎn)審視體系，從明確戰(zhàn)略格局站位、強(qiáng)化規(guī)則支持、聚焦思路引領(lǐng)、促進(jìn)職責(zé)協(xié)作、加強(qiáng)能力建設(shè)方面構(gòu)建境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理優(yōu)化體系，以此形成多維管理能力，以增強(qiáng)管理工作的防御功能，提升管理水平。要以政治敏銳性思維優(yōu)化管理路徑，加強(qiáng)管理的功能價(jià)值建設(shè)，為境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理工作在防范境外勢(shì)力滲透，維護(hù)國(guó)家安全方面做好制度鋪墊。