楊 翠

(東北師范大學 政法學院,長春 130117)

一、研究背景與問題的提出

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷發(fā)展和工業(yè)化進程的加快,大氣、水、海洋、土地等生態(tài)環(huán)境安全遭受到日益嚴重的威脅。生態(tài)環(huán)境是一種典型非排他性的公共產(chǎn)品,生態(tài)系統(tǒng)中的地表水、大氣、土壤等環(huán)境要素的流動性,使得一個行政區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生的有害環(huán)境物質(zhì)會通過流動介質(zhì)發(fā)生物理性轉移,產(chǎn)生的影響超出本行政區(qū)劃邊界,會波及鄰近的另一個行政管轄區(qū)域,如涉及兩個或以上行政區(qū)域,便具有跨行政區(qū)域的特性。如太湖藍藻暴發(fā)引起浙江和江蘇兩省的跨界水環(huán)境污染;松花江水污染事件波及黑龍江、吉林兩省。由此可見,生態(tài)環(huán)境問題具有的跨區(qū)域“外溢”效應導致流域水污染、區(qū)域大氣污染等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的凸顯。地方政府或部門在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)面對跨域性的環(huán)境問題所采取的單方面行動難以實現(xiàn)有效治理,例如在流域治理中需要流域上中下游地區(qū)政府、干流與支流的地方政府之間、河流兩岸的地方政府之間加強合作。任何一個地方政府都無法獨自解決生態(tài)問題,生態(tài)環(huán)境問題的解決需要地方政府從封閉競爭走向開放合作。地方政府是生態(tài)環(huán)境保護的主體。保護和改善環(huán)境,促進人與自然和諧發(fā)展是政府的責任和義務。地方政府既是本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理職責的主要承擔者,也是生態(tài)環(huán)境治理中行政權力的主要行使者。在市場經(jīng)濟條件下,地方政府環(huán)保職能的履行開始向自發(fā)與自覺轉變。國家為了更好地應對環(huán)境問題狀況,轉變過去粗放型、經(jīng)驗型、政績導向型的環(huán)境治理模式,對縣級以上政府的環(huán)境保護目標完成情況實行考核評價制度,促使地方政府面對環(huán)境問題不再是“各人自掃門前雪”的態(tài)度,改變了以往在轄區(qū)內(nèi)單獨處置的方式,轉而走向通過推動府際聯(lián)動來實現(xiàn)跨界污染的合作治理。地方政府合作成為地方環(huán)境治理中的主要和重要的推動力,也是解決跨界環(huán)境問題的有效方式。

地形地貌復雜、氣候差異、生態(tài)類型多樣等自然環(huán)境特點決定了生態(tài)問題具有自身的自然邊界。山川、河流等自然邊界是基于一定的自然地理區(qū)域形成的,與人為劃定的行政邊界不是必然重合,甚至發(fā)生背離,自然邊界的模糊性與行政區(qū)劃造成的政府間各自單打獨斗、畫地為牢的環(huán)境治理方式相矛盾。從社會層面看,當?shù)卣块T為了順應國家城市發(fā)展整體規(guī)劃需要以及企業(yè)自身為了應對環(huán)境執(zhí)法檢查,很多污染企業(yè)逐漸從中心城市轉移到位置偏僻的邊界地區(qū),有學者研究發(fā)現(xiàn),污染企業(yè)大多選擇靠近省界區(qū)域的地區(qū)。[1]行政邊界區(qū)域往往成為環(huán)境污染與破壞較為嚴重地區(qū),更易受到污染的波及與影響,成為環(huán)境治理的重點區(qū)域。因此要推動治理效果,需要打破生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的屬地治理體制,構建起生態(tài)環(huán)境領域內(nèi)地方政府之間加強聯(lián)動的合作態(tài)勢,彌合自然邊界與行政邊界的偏差,核心是需要權力運行的改變。在現(xiàn)有制度安排下,當環(huán)境問題達到一定程度時,以組織權威為依托的縱向科層管理是一種常見的穩(wěn)定的而且最具效果的管理方式,但公共事務的“外溢”屬性,使得縱向協(xié)調(diào)機制很有可能會越來越力不從心。[2]我國單一體制下的封閉式行政區(qū)劃,地方政府權力只能在轄區(qū)內(nèi)行使,具有固定的邊界。行政權力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂,使得生態(tài)問題的跨界性與行政區(qū)劃有界性之間產(chǎn)生了矛盾,行政權力的屬地化特征與環(huán)境問題的跨域化特征產(chǎn)生了沖突。生態(tài)環(huán)境發(fā)展將區(qū)域內(nèi)各地方政府凝結成一個彼此依賴、相互依存的有機整體,生態(tài)環(huán)保需要從以屬地為界限的分散治理轉變?yōu)橐陨鷳B(tài)環(huán)境為單位的整體治理。突破環(huán)境治理體系的行政區(qū)劃界限,如何在現(xiàn)有體制范圍內(nèi)讓權力有效運行,找出地方政府合作中權力運行的特點與有效路徑成為本文研究的主旨。

二、地方政府合作中權力的封閉性特征及其面臨的困境

我國法律對地方政府行政權力在環(huán)保領域的權限范圍和相關職責有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國憲法》第107條和《中華人民共和國地方組織法》第59條規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府“依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護等行政工作”(1)《憲法》第107條規(guī)定,“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作?！薄兜胤浇M織法》第59條規(guī)定,“縣級以上的地方各級人民政府……管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。。環(huán)保領域的專門法《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條和第10條規(guī)定,縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理,是環(huán)境治理的具體負責部門,對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。在單行法上,《中華人民共和國大氣污染防治法》(第3、4條)明確規(guī)定,地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責,有責任和義務采取措施防治大氣污染,消減污染物排放量,保護改善大氣環(huán)境,使環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標準?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(第3、4條)、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》(第4、5條)等,都規(guī)定地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。通過以上法律規(guī)定可以看出,我國的環(huán)境治理是按照地區(qū)劃分來進行的,采取在行政轄區(qū)范圍內(nèi)的屬地治理方式。由此,行政區(qū)域內(nèi)的行政權力有相對封閉的運行邊界,具有閉合性特征。

法律規(guī)范是行政權存在與行使的依據(jù),地方政府對本轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責,成了地方政府行使權力的法律依據(jù)。行政權力主體依法行使符合法律規(guī)范的行政權才能承擔相應的法律后果,履行相應的職責。法律規(guī)定地方政府權力的運行邊界在本行政區(qū)域內(nèi),在環(huán)境治理的權力體系內(nèi)地方政府的權力在本行政區(qū)域內(nèi)行使具有合法性。事實上的行政權如果原則上未經(jīng)法律許可是不得行使的,屬于超越法定權限。由此,地方政府在跨域環(huán)境合作的實踐中會顯現(xiàn)出如下幾個方面問題。

(一)地方政府合作中的權力來源合法性缺失

按我國法律規(guī)定,跨區(qū)域事務原則上屬于上級政府的管轄事項。從地方政府跨域合作治理環(huán)境問題的實踐來看,除了部分是在上級政府的主導下展開合作以外,更多的跨界環(huán)境治理合作是無隸屬關系的地方政府間的自主行為。我國相關法律只明確了各級政府負責其轄區(qū)內(nèi)事務的管理以及上級機關負責跨轄區(qū)事務管理,關于地方政府間該如何協(xié)調(diào)合作卻沒有相關規(guī)定。這種跨越本行政區(qū)域范圍的合作行為超出了我國當前的法律規(guī)定,由此影響到地方政府合作中行政權力的運行亦缺少相關法律制度作保障和相應法律條款予以規(guī)范。

地方政府要實現(xiàn)合作,需要各自的管轄權力跨越行政轄區(qū)邊界,形成行政管轄權跨區(qū)域運行的現(xiàn)狀,這就與我國權力與所管轄的地域相吻合的權力管轄屬地原則產(chǎn)生了矛盾?；谛姓茌牂嗟男惺狗秶淖兓?法律只對行政區(qū)域內(nèi)部的行政管轄權予以規(guī)定。在權責一致的原則下,地方政府跨越行政轄區(qū)履行環(huán)境保護的職能,卻沒有賦予與這一職責相對應的權力,出現(xiàn)了權責不一致的狀況,制約了地方政府在環(huán)保合作方面的發(fā)展。并且在對權限的規(guī)定上,現(xiàn)有法律只明確劃分了中央與省級政府之間的權限,缺少對省市級以下政府間權力的界定。這種狀況導致地方政府合作中的行政權力沒有法律支撐,面臨著于法無據(jù)的尷尬局面。從而無法落實部門法定職權,各部門職責不明晰,機構間聯(lián)系不夠緊密,影響橫向間的協(xié)調(diào)效率和信息共享,致使在環(huán)境治理中容易出現(xiàn)權力交叉及權力越位、缺位等現(xiàn)象。

(二)行政權力閉合特征下的合作治理效能受限

一級政府的行政管轄權只能在本地域管轄范圍內(nèi)行使,其法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部,無權干涉其他無隸屬關系的行政區(qū)域內(nèi)部事務,這使得地方政府更多專注于管理本行政區(qū)域事務。在行政區(qū)劃內(nèi)逐漸形成了以省會城市為發(fā)展中心、以省級政府為管理核心、以其管轄的行政區(qū)為邊界的行政管理格局。這種環(huán)境治理結構下,地方政府在跨域生態(tài)環(huán)境治理中離不開上級政府的主導和推動,在履行環(huán)境職能上以國家的推動和分配為主。從我國歷次的行政改革中可以看出,生態(tài)環(huán)境部的地位獲得了顯著提升,伴隨的是權力的加強,這與國家對于環(huán)保問題的重視密不可分。這種上層權力高位推動方式有助于增強政策權威性,提高政策執(zhí)行力,在對跨域生態(tài)環(huán)境治理中地方政府合作建立之初即還不成熟時期,抑或在地方政府合作意愿不高的區(qū)域,可以發(fā)揮很大作用,在其他階段和合作區(qū)域則作用有限。在這種上層權力高位推動下帶來的權力運行的封閉性會形成權力的不平等,導致區(qū)域發(fā)展不平衡,造成主體參與不均衡等合作治理困境。

一些地方政府由于權力系統(tǒng)的封閉性和權力的不平等的制約,無法在跨域生態(tài)環(huán)境政策制定過程中充分表達利益訴求,地方政府合法利益往往服從于區(qū)域整體利益。處于劣勢地位的地方政府由于跨域生態(tài)環(huán)境政策制定中權力的不平等而降低政策認同,被動的政策響應可能使地方政府間合作流于形式。這在一定程度上削弱了地方政府間合作意愿,難以調(diào)動地方政府合作積極性和維持合作長效性。由此,跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護問題,本身需要地方政府跨出行政邊界進行合作,權力運行需要具備開放性。

(三)權力運行依據(jù)單一導致合作關系的不穩(wěn)固

在生態(tài)環(huán)境治理中,地方政府既是中央和上級相關法律法規(guī)及政策的執(zhí)行者與實施者,同時也是本區(qū)域的管理者和監(jiān)督者,角色的不同決定著權力運行方式的差異。權力來源于政策、法律或政府間行政協(xié)議之間的不同,會產(chǎn)生不同的權力運行方式。在中央與地方的權力關系中,中央的分權與收權是主線,權力運行以縱向為主,權力配置的手段主要表現(xiàn)為中央政府對地方政府的政策性任務分派,權力運行依據(jù)是以縱向政策引導為主。

我國地方政府的現(xiàn)行管理體制中,地方政府對上級政府負責,政府職能部門對上級主管部門負責。在這個權力運行下形成的地方政府合作,中央政府起主導作用,政府間合作關系更多依據(jù)的是政策導向,缺乏憲法和相關法律的明確規(guī)定,缺乏規(guī)范化。這就容易產(chǎn)生地方政府在執(zhí)行權力的過程中不夠徹底,為了保護本地利益而根據(jù)自身利益進行變通,使得政策執(zhí)行的效果大打折扣。同時由于地方政府的積極性發(fā)揮受限,受到中央制約而權力匱乏,地方政府的實際權力與地方所需的權力容易產(chǎn)生偏差。我國的環(huán)境治理體系是屬地管理原則下形成的條塊分割體系。在相對封閉的組織系統(tǒng)里,以行政區(qū)劃為中心的權力體系對以區(qū)域生態(tài)環(huán)境為中心的權力體系具有核心制約作用。這表明在行政區(qū)劃的封閉邊界作用下,政府組織系統(tǒng)和外部環(huán)境之間聯(lián)系不強,造成區(qū)域環(huán)境管理機構無法起到有效的監(jiān)督作用。

三、封閉與開放:地方政府合作中權力運行的功能區(qū)分

以上分析說明,在地方政府合作中存在兩種不同類型的權力運行方式,行政區(qū)劃內(nèi)的行政管轄權與地方政府合作中的行政權具有明顯的不同,呈現(xiàn)出不同的權力特點。在地方政府合作中的行政權力在權力的來源、權力運行的向度、權力運作的對象、權力的監(jiān)督機制等方面都會發(fā)生明顯的變化,如果沒有區(qū)分出這種變化,就無法明確認識地方政府合作中的行政權力的特點,從而影響地方政府合作的有效性與持續(xù)性。以此區(qū)分為前提可以緩解難題,發(fā)現(xiàn)導致困境產(chǎn)生的根源。

(一)行政轄區(qū)內(nèi)權力運行的相對封閉性特征

受到行政區(qū)劃的約束,一個地方政府的權力只能在自己的行政區(qū)轄區(qū)內(nèi)部行使才具有法律效力,它來源于我國的層級授權并受到上級政府的監(jiān)督。權力的運行方式是在政府縱向權力配置下的運行,依照權責一致的原則,基于一定職能賦予相應的權力。地方政府合作中權力運行的相對封閉性主要體現(xiàn)為,地方政府行政權力的獨立性及其運行邏輯的自主性。

1.從權力來源上看,地方政府的權力是由法律規(guī)定及授予的。地方政府的權力來源必須有明確的權力賦予才能保證其合法性,才能依法行使權力。我國地方政府的權力來源有以下幾種[3]51:第一,來自憲法,即源自國家權力機關的授權;第二,來自地方國家權力機關的授權;第三,來自專門法律的專項授權;第四,我國作為單一制國家,實行從中央到地方縱向層級權力配置,地方政府的權力來自中央政府或上級政府的府際授權,即政府內(nèi)部自上而下的層級間的授權;第五,源自地方政府自身的創(chuàng)設。這主要是源于《立法法》規(guī)定部分地方政府享有制定規(guī)章的行政立法權,使得地方政府權力的自由度還有很大空間。

2.從權力行使范圍看,在管轄區(qū)范圍內(nèi)具有全面的行政權力,管轄權有明確的空間范圍和界線。 其一,局部性。我國中央政府對地方政府的權力配置,主要依據(jù)因地制宜或劃地管理的原則,這種做法使得地方政府權力具有局部性?！坝捎诘胤秸畽嗔λ暗牡赜蚍秶蔷植康?不能超越行政區(qū)域的劃定;其權力所及的內(nèi)容是局部的,它只能在本行政區(qū)域內(nèi)管理公共事務?！盵3]47因此地方政府的行政管轄權是有行政邊界的,是在一定范圍內(nèi)行使的權力,是局部的權力,任何一個行政主體都有其獨立的行政管轄區(qū)域。 其二,排他性。行政管轄權的排他性是指,在某一行政轄區(qū)內(nèi)的地方政府單獨享有行政管轄權,這使得“該轄區(qū)的政府對本轄區(qū)的各項公共事務享有排他性的行政管理權,其他對其無直接領導關系的地方政府無權干涉其內(nèi)部行政事務”[4],這種排他性可有效確保行政主體在處理行政事務時行使行政職權的有效性。同時,該項權力只能由一個行政主體行使,對不是其上級政府的其他地方政府也具有排他性,確保了行政主體的權威性和自主性。

(二)跨行政區(qū)域行政權力運行的特征

地方政府合作是政府間橫向關系的體現(xiàn),地方政府在跨域環(huán)境合作中的權力具有不同于縱向關系的特征。在跨域環(huán)境治理的地方政府合作中,地方政府進行環(huán)境生態(tài)治理是在履行環(huán)境治理職責,體現(xiàn)出環(huán)境保護與治理的功能。在這一合作過程中地方政府之間通常只體現(xiàn)單一和較少的功能,只需要達到特定的環(huán)境治理的目的,不是一種全方位的合作。因此,地方政府合作中通常只行使某些專項權力,其權力不完整,在不改變各地方的行政區(qū)劃和隸屬關系的前提下,通?？缃缧惺挂徊糠謾嗔Χ皇侨繖嗔?。例如,流域地區(qū)的治理只涉及與水有關的部門,其需要的跨行政區(qū)合作也只是在這些相關部門之間。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,單項權力的拆分。在權力的程序上,地方政府在跨域環(huán)境問題的合作中只發(fā)生部分權力,表現(xiàn)如執(zhí)法權的分離。杭州都市經(jīng)濟圈環(huán)保專業(yè)委員會建立了杭州、湖州、嘉興、紹興四地聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機制,行使執(zhí)法權,但在跨界聯(lián)合執(zhí)法過程中,由于我國目前在對于行政權力跨界行使的懲戒上還是實行歸各自省份自己執(zhí)行的方式,四地聯(lián)合巡查就沒有對異地執(zhí)法權作保障。再如監(jiān)督權的分離,由于地方政府合作的權力監(jiān)督除了部分是由國家設立的監(jiān)督機構監(jiān)督外,還有部分是基于政府間簽署的行政協(xié)議作為監(jiān)督機制,監(jiān)督權被國家與地方共同行使。

第二,地方政府間權力運行中使用權與所有權的分離。在合作中的權力類型上,也是根據(jù)具體合作的內(nèi)容和具體的功能來行使權力。在我國的跨界環(huán)境治理中,相鄰的地方政府為了各取所需共同推動跨界治理,地方政府之間會就轄區(qū)內(nèi)公共資源的使用權進行交易,通過轄區(qū)內(nèi)公共資源使用權的讓渡,從而獲得使用權讓渡出的經(jīng)濟收益。一方將轄區(qū)內(nèi)的公共資源或權力資源等使用權讓渡給另一方的政府行使,自身保留轄區(qū)的所有權,有學者將此種權力變化稱為“權力分置”[5],實現(xiàn)雙方各有所得,從而達到資源一體化的目的。例如浙江省東陽市與義烏市的政府間水權交易。(2)義烏市出資2億元購買與之接壤的東陽市橫錦水庫每年4 999.9萬立方米的水資源永久性使用權。義烏與東陽市地域接壤,東陽市水資源豐富,除了滿足自身需要外,還有1.65億方水可以利用,而義烏市供水短缺。這筆交易中,義烏節(jié)約了供水成本,東陽則在不影響自身供水的情況下將用水權轉讓,水庫的原所有權不變,增加了本地財政收入,并有助于減少水資源浪費。類似案例還有隸屬權歸浙江、由上海市管理使用的洋山港,雙方收益分享。

第三,地方政府合作的權威性來源于合作主體的認同,體現(xiàn)在地方政府基于集體決策上建立的合作理性。由于跨域環(huán)境問題的特殊性,地方政府合作的前提需要地方政府間從獨享利益向互惠互利、從單向服從向雙向溝通轉變。在合作各方行政層級不一定相同但地位平等的情況下,合作本著互惠互利的原則,就合作中的資金來源、成本分攤等事項集體商討。這一決策過程體現(xiàn)出參與各方對相關事項在充分協(xié)商基礎上,經(jīng)過集體討論并一致同意后作出決策,決策過程中的各方利益均可以體現(xiàn)。然后以政府間簽訂行政協(xié)議的形式來貫徹執(zhí)行集體決策。政府間行政協(xié)議在合作中主要體現(xiàn)為契約精神,作為一種相對穩(wěn)定的政府間契約,它的存在是政府間合作穩(wěn)定有序運行的保證。合作理性不是隨意、突發(fā)的,合作中具有的靈活和動態(tài)的特征需要基本的機制作保證。地方政府在跨域環(huán)境治理中合作的有效運行自然也必須依賴相應規(guī)則的建立與完善。這不僅可以在最廣泛的程度上保障合作中各地方政府的基本權力,還能有序規(guī)范地調(diào)整各方利益,從而凝聚力量,使得各個性化能力整合成有機合力,共同促進生態(tài)環(huán)境問題的解決。

四、基于功能的開放:地方政府間權力運行的有效路徑

在跨越了本行政區(qū)域范圍的合作行為中,相鄰的地方政府在治理環(huán)境目的的驅使下,合作雙方基于相互需要而建立起聯(lián)系。行政權力在這一過程中起到一種協(xié)調(diào)相互關系的作用,是一個互動、交流、協(xié)商與妥協(xié)的過程,而不再僅僅是控制的作用,這樣才能使環(huán)境治理功能得到發(fā)揮并規(guī)避上述分析的運行困境。系統(tǒng)的閉合運作是系統(tǒng)持續(xù)存在和具有獨立功能的前提和基礎。但閉合的系統(tǒng)并不排斥開放性,并不意味著它與環(huán)境沒有任何關系,系統(tǒng)自身無法自足,系統(tǒng)的持續(xù)運作需要從外部環(huán)境中持續(xù)獲得“養(yǎng)料”。所以,系統(tǒng)在閉合運作的前提下對其環(huán)境保持認知開放。[6]大系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)通過與其他子系統(tǒng)之間的相互交流、相互作用來發(fā)展自己。權力作為一種支配性力量,其合法性來源于合作各主體的認同,如果權力系統(tǒng)的開放性受限,意味著跨域合作治理的認同度降低。地方政府在權力上的不斷開放,使得系統(tǒng)從外界吸收的信息和資源越來越多,推動地方政府不斷創(chuàng)新,使地方實踐上升為國家政策。權力在跨域運行中遂體現(xiàn)出開放性特征。我國地方政府在跨域合作中面臨的核心問題是地方政府需要有權力自主地進行合作。解決這一問題最好的途徑是各個子系統(tǒng)在保持各自邊界基礎上能與其他子系統(tǒng)處于“共變”中,跨域環(huán)境治理中地方政府間權力運行功能導向的適度開放成為根本。

(一)開放的前提:環(huán)境治理的系統(tǒng)屬性

由于生態(tài)系統(tǒng)的不可分割性,水、空氣等環(huán)境因素具有流動性,跨域生態(tài)環(huán)境治理具有公共性、外部性、系統(tǒng)性和復雜性等特征。[7]系統(tǒng)性一方面體現(xiàn)在環(huán)境治理影響的雙重關聯(lián)性。環(huán)境治理的效果會產(chǎn)生正外部性和負外部性兩種效果。以流域治理為例,當某一地方政府對流域內(nèi)的資源開發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題導致流域內(nèi)其他地方政府和民眾的環(huán)境利益受損,如上游水污染擴散到下游地區(qū),這就產(chǎn)生了負外部性。反之,正外部影響是流域內(nèi)某一地方政府投資治理環(huán)境,流域內(nèi)其他地方政府也會連帶收益,如上游政府治理水土流失,下游也會受益。雙重影響下的環(huán)境治理在受益范圍上會顯現(xiàn)復雜性,導致責任界定困難、利益核算困難,產(chǎn)生坐享其成的搭便車行為和對資源過度開發(fā)利用的利己主義。由此可見,地方政府在環(huán)境治理問題上是一榮俱榮、一損俱損的關系,每一個主體既要分享收益也要承擔職責,任何單方地方政府采取的策略或行動都會在整體生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生影響。

另一方面,環(huán)境治理作為一項系統(tǒng)性工程,強調(diào)整體的協(xié)同運作和各部位之間的差異性,從而達到環(huán)境治理職能實施的精準到位。生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機整體,要考慮各地區(qū)的差異化發(fā)展、分類發(fā)展的路徑。以黃河流域開發(fā)為例,黃河的水來自上游,泥沙來自中游,災害主要發(fā)生在下游。[8]黃河上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較低,應堅持保護與發(fā)展并重,以各類園區(qū)為載體打造綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系;中游地區(qū)是資源密集區(qū),應堅持開發(fā)與保護并重,以能源化工基地為依托,打造國家資源型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū);下游人口勞動力資源豐富,制造業(yè)發(fā)展迅速,應著重打造先進的制造業(yè)集群。可以看出黃河上中下游三大區(qū)域的資源稟賦、發(fā)展條件、發(fā)展方向都各不相同,為保證黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展,以黃河流域的實際發(fā)展狀況,根據(jù)黃河上中下游生態(tài)保護重點的不同將黃河流域分為以下情況分別開發(fā):禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)。[9]根據(jù)自然環(huán)境、資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異確定不同的開發(fā)方式,分區(qū)、分片、分類治理,以此完成生態(tài)環(huán)境保護高質(zhì)量發(fā)展的需要,實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,構建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化社會發(fā)展體系。

(二)開放的基礎:地方政府合作中權力運行空間的拓展

地方政府合作中權力運行空間的變化來自中央與地方兩個層面的影響:在中央層面,中央政府為了地方政府更好地治理環(huán)境會進一步下放行政權力給地方政府,以便地方政府可以自行決定是否參與區(qū)域合作,以何種方式參與區(qū)域合作。中央政府還會把一部分權力委托給區(qū)域協(xié)調(diào)機構,行政權力由國家機關向社會組織行使委托。[10]為了應對地方政府合作的需要,地方政府因而會得到中央放權的好處,會因此獲得更多的權力運行空間;在地方層面,權力的封閉性特征及區(qū)域性功能的需要催生地方政府間權力運行的轉變,“參與合作的各地方政府或地方政府部門將一種或幾種權力,或者某種權力的某一運行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等) 交由某一區(qū)域性的管理機構行使,從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權的過程”[4]。這種權力變化是由地方政府之間通過協(xié)議產(chǎn)生的,協(xié)議的達成意味著地方政府將自己的部分權力交由合作中的協(xié)調(diào)機制——政府間聯(lián)席會議來行使,通過政府間的權力協(xié)調(diào)來達成跨域環(huán)境治理的目的。如晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作中,山西的臨汾和運城、河南三門峽和陜西渭南分屬三個省份城市的管轄權力需要跨越各自行政轄區(qū)邊界,通過權力協(xié)調(diào)組成“省級協(xié)調(diào)領導小組會議暨市級聯(lián)席會議”。單獨面向的行政轄區(qū)內(nèi)的權力,通過協(xié)調(diào)后的權力整合轉變?yōu)榛用嫦虻膮^(qū)域性權力關系,實現(xiàn)政府間的一種聯(lián)合行動,以克服行政區(qū)行政下環(huán)境治理的分割狀態(tài),達成各方治理中的職能銜接,從而推動超越地域管轄空間界限的跨行政區(qū)域的地方政府合作關系的形成。這也標志著地方政府間合作空間的確立,實質(zhì)性合作的開始。

行政權的運行范圍決定著職權的邊界,構成權力行使的界限。這種權力變化的過程是在經(jīng)過地方政府達成共識的基礎上,通過設立專門的合作機構實體實現(xiàn)空間的拓展,將原來地方政府合作的事項管理權力轉移到專門設立的合作實體組織并由其負責。首先,地方政府間的這一過程不會改變地方政府的屬地管轄權性質(zhì),因為在合作中各地方政府只是將行政權的某一環(huán)節(jié)轉移給合作組織機構,使部分管理職能發(fā)生變化,相應的地方政府也失去了對合作事項的單獨管理權,但該政府部門仍然具有對本地行政區(qū)劃內(nèi)行政事項的行政管轄權。其次,在合作中各地方政府的權力行使仍要以現(xiàn)行法律規(guī)定為限,不得與現(xiàn)行立法相沖突,這就要求地方政府合作中的權力不能出現(xiàn)各方主體間職權交叉或重疊的現(xiàn)象。最后,權力運行空間的變化不會引起各地方政府在行政轄區(qū)內(nèi)職權上的增減變化,其自身的權限并不會減少,但自身要履行的職責內(nèi)容增加了。

(三)開放的保證:地方政府間從行政邊界向功能邊界轉化

區(qū)域環(huán)境問題的外溢性,體現(xiàn)出超越行政邊界的地理界線,呈現(xiàn)出外部化和無界化的特征。由于環(huán)境問題本身是公共資源,具有整體性以及非邊界性,區(qū)域范圍的不確定性等特點,地方政府在合作中逐漸形成了以單項治理功能為核心的治理邊界。[11]我國行政權力配置的空間是以行政區(qū)劃為標準,而我國地方政府合作的形成是以功能性為引導,例如功能性的區(qū)域治理——長三角的太湖治理、京津冀的霧霾治理;功能性的發(fā)展戰(zhàn)略——廣東省的提高自主創(chuàng)新能力戰(zhàn)略、武漢城市圈的建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略;功能性的合作機制——以治理區(qū)域污染為重點的“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”、以加強合作協(xié)調(diào)為目的的“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”合作協(xié)調(diào)機制、長三角環(huán)境保護合作聯(lián)席會議。作為蘇浙滬環(huán)保部門合作交流的平臺,還包括長三角區(qū)域空氣質(zhì)量檢測數(shù)據(jù)共享平臺,它是一個生態(tài)環(huán)境部牽頭設立的跨省信息共享平臺;還有以任務項目形式組成的專項督查小組、應急聯(lián)動工作領導小組、聯(lián)合執(zhí)法小組、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組等。長三角區(qū)域合作辦公室的設立也是跨越了三省一市,突破現(xiàn)有行政體制,為了一個共同目的——區(qū)域合作。將干部統(tǒng)一集中辦公,成員主體并不是來自同一個省或者同一個市,他們并不是以某一個行政邊界來劃分形成的,這些成員突破了原有行政邊界,是基于環(huán)境治理功能形成的合作,體現(xiàn)出一種功能聚集的特征。

以上事例表明所形成的新的功能性邊界,是通過功能為導向來劃分和形成的,不再是硬性劃定的實體邊界,而是根據(jù)功能性體現(xiàn)出的虛擬邊界。功能邊界超出了行政邊界的覆蓋范圍,隨著區(qū)域性公共事務的出現(xiàn),功能邊界以覆蓋到的整個事務為界,長三角地區(qū)的公共事務覆蓋到上海、江蘇、浙江等范圍,而這一地區(qū)卻并沒有劃定出一個統(tǒng)一的區(qū)域政府進行管轄,跨域環(huán)境治理中的邊界與地方政府間的行政邊界存在著不一致的現(xiàn)狀。地方政府合作的范圍可能是由幾個地方政府的行政單元組成,也可能是依據(jù)某一個治理的生態(tài)環(huán)境作為區(qū)域范圍,是隨著合作的變化與合作成員的變化以及對大氣環(huán)境或河流等自然環(huán)境所波及的范圍而隨時發(fā)生著變化,是不固定的,區(qū)域環(huán)境合作中的邊界強調(diào)以某一生態(tài)或環(huán)境單元為基礎,而形成的相互聯(lián)系、相互依存的統(tǒng)一整體。[12]這就需要地方政府橫向關系中的權力運行邊界,是一種跨行政區(qū)、跨層級的政府間合作邊界,由空間地理的行政邊界向功能引導為主的邊界轉變,由閉合式的行政邊界向虛擬化的功能邊界轉變。

五、余論

地方政府合作中權力運行的雙重維度,是權力在封閉運行基礎上基于功能適當開放,在功能上可以將不同區(qū)域的環(huán)境問題進行統(tǒng)一整合,即通過整合各政府和各政府部門的職能,實現(xiàn)規(guī)模化效應。在制度上實現(xiàn)統(tǒng)一供給,比單個地方政府分別各自行事的效率更高,效果也更好,更適合環(huán)境整體性的需求。這會使得中央政府權力的行使不再僅僅是以基于有效調(diào)動地方政府執(zhí)行政策的積極性為目的,還要在地方政府實際需求的基礎上進行分權,以增強地方政府創(chuàng)新的積極性,增強中央與地方之間關系的互動。從國家的整體發(fā)展來看,中央政府與地方政府應該各自有不同的權限與責任、治理的目標,才可以避免地方政府的權力與責任不對等的情況出現(xiàn)。在地方政府合作中,地方政府作為合作主體直接與環(huán)境治理中的公共事務相聯(lián)系,在特定的區(qū)域內(nèi)有著中央政府不可替代的地位和作用。這一權力運行路徑的提出不僅可以為當前地方政府合作中行政權的合理運行提供一個新的觀察視角,也可以從更深層理解地方政府合作的運行機理,為我國當前國家權力提供一個基于地方政府需求視角的權力配置路徑,從而促進制度的有效供給,并且也可以為我國法治體系的建設提供依據(jù)。