邱國(guó)慶 侯培林

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。從頂層設(shè)計(jì)上看，現(xiàn)代預(yù)算制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，通過(guò)健全現(xiàn)代預(yù)算制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)新時(shí)代目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。從實(shí)踐轉(zhuǎn)向上看，現(xiàn)代預(yù)算制度能夠保障政府支出，規(guī)范政府收入和強(qiáng)化預(yù)算約束，成為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障。可見，政府預(yù)算制度是理解和闡述中國(guó)式現(xiàn)代化道路的重要視角。中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度應(yīng)嵌入到中國(guó)特色社會(huì)主義制度、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中，是構(gòu)建特色鮮明的中國(guó)式現(xiàn)代化完整體系的應(yīng)有之義。

近年來(lái)，政府預(yù)算制度與中國(guó)式現(xiàn)代化之間的互動(dòng)持續(xù)增強(qiáng)，政府預(yù)算制度與中國(guó)式現(xiàn)代化之間的辯證關(guān)系逐漸明晰。一方面，政府預(yù)算制度以“全面規(guī)范、公開透明、績(jī)效管理”為主線，表現(xiàn)為全口徑政府預(yù)算體系和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制逐步完善，政府預(yù)算信息公開常態(tài)化和機(jī)制化持續(xù)推進(jìn)，以及政府預(yù)算績(jī)效導(dǎo)向不斷凸顯，這為中國(guó)式現(xiàn)代化提供了制度激勵(lì)和發(fā)展動(dòng)力。另一方面，中國(guó)式現(xiàn)代化反映國(guó)家治理邏輯向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，健全現(xiàn)代預(yù)算制度成為中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，從而決定了政府預(yù)算制度應(yīng)在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中賦能新時(shí)代國(guó)家制度建構(gòu)和自我更新能力，這為政府預(yù)算制度進(jìn)一步深化改革提供基本方向和評(píng)價(jià)體系。目前，鮮有文獻(xiàn)將政府預(yù)算制度置于中國(guó)式現(xiàn)代化框架下進(jìn)行深入研究，更多聚焦政府預(yù)算制度全面規(guī)范、公開透明的建設(shè)目標(biāo)(樊麗明，2022；高培勇，2023)，總結(jié)歷年改革進(jìn)程和經(jīng)驗(yàn)積累(馬蔡琛，2014；馬蔡琛和趙笛，2022)，圍繞現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)思考新時(shí)代政府預(yù)算管理制度改革(馬海濤，2022)，以及在優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化預(yù)算全口徑管理等方面作出原創(chuàng)性貢獻(xiàn)(馬蔡琛，2018；安體富，2021；高培勇，2023；趙早早和何達(dá)基，2023)。

與既有研究相比，本文可能的邊際貢獻(xiàn)：一是研究視角?；谥袊?guó)式現(xiàn)代化的視角，厘清中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求，揭示中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的內(nèi)在激勵(lì)和重要?jiǎng)恿?，并將政府預(yù)算制度作為中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和支撐性要素。二是研究?jī)?nèi)容。立足新時(shí)代新征程的目標(biāo)任務(wù)，從中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征、領(lǐng)導(dǎo)力量、戰(zhàn)略布局等層面明確中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求，指出中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度的現(xiàn)實(shí)困境，并提出新時(shí)代我國(guó)政府預(yù)算制度的改革方略。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)政府預(yù)算制度的內(nèi)在要求

中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，與西方資本主義“私有制+自由市場(chǎng)+分權(quán)型現(xiàn)代化國(guó)家機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)代化發(fā)展模式存在本質(zhì)差別，既具有現(xiàn)代化的共同特征，又更加突出中國(guó)特色(韓保江和李志斌，2022)。中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征賦予政府預(yù)算制度改革的內(nèi)在要求，既要符合全球現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，也要體現(xiàn)中國(guó)特色，同時(shí)與中國(guó)特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)，從而有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)預(yù)算改革方向的正確性：堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，同時(shí)是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則。黨的十八大以來(lái)，黨全面領(lǐng)導(dǎo)建立健全現(xiàn)代政府預(yù)算制度，推動(dòng)預(yù)算法治保障不斷強(qiáng)化、預(yù)算治理體系逐漸完備、預(yù)算治理效能持續(xù)提升，凸顯出政府預(yù)算制度在構(gòu)建公共財(cái)政框架和重塑公共治理結(jié)構(gòu)中的支撐性功能，證明黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在政府預(yù)算制度改革全過(guò)程中的決定性作用。中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中政府預(yù)算制度改革應(yīng)將黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和最高政治原則，自覺(jué)維護(hù)中國(guó)式現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體和道路性質(zhì)。要求把黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于政府預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各方面、全過(guò)程，要深入踐行黨的戰(zhàn)略意圖和發(fā)展理念，使政府預(yù)算制度與中國(guó)式現(xiàn)代化保持內(nèi)在聯(lián)系和高度一致，嵌入國(guó)家治理“五位一體”的總體布局，主動(dòng)融入團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)中。

現(xiàn)代預(yù)算制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，為中國(guó)式現(xiàn)代化穩(wěn)步前行提供重要保障。通過(guò)完善國(guó)家治理體系，增強(qiáng)國(guó)家治理能力，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供支撐。黨的二十大報(bào)告提出，“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，要求政府預(yù)算制度改革應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的方向，充分發(fā)揮政府預(yù)算制度促進(jìn)有效市場(chǎng)與有為政府更好結(jié)合的關(guān)鍵作用，通過(guò)宏觀層面的預(yù)算約束、中觀層面的資源配置和微觀層面的預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，賦能高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，以進(jìn)一步全面匹配中國(guó)特色社會(huì)主義制度。

(二)政府預(yù)算制度的普惠性：推動(dòng)效益惠及全體人民

中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，決定政府預(yù)算制度改革要貫徹和落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，注重體現(xiàn)人民主體地位，使改革和實(shí)踐的重心與人民對(duì)美好生活向往相結(jié)合。黨的十八大以來(lái)，政府預(yù)算制度充分體現(xiàn)了“人民至上”的價(jià)值追求，成為提高和充實(shí)人民幸福感、獲得感、安全感的重要制度安排。一是預(yù)決算公開平臺(tái)不斷完善、預(yù)算績(jī)效報(bào)告公開透明、重點(diǎn)資金預(yù)算編制和績(jī)效情況聽證會(huì)等都能彰顯人民在預(yù)算過(guò)程中的主體地位。二是政府預(yù)算制度在保障和改善民生水平方面的地位和功能不斷增強(qiáng)，“三保”支出作為政府預(yù)算安排的重要性不斷加強(qiáng)，重點(diǎn)民生項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)。三是人大預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)條件、技術(shù)支持、法律保障和組織建設(shè)逐漸完善，加快預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型的步伐，是夯實(shí)現(xiàn)代預(yù)算制度中人民主體地位的基礎(chǔ)。

中國(guó)式現(xiàn)代化的人口規(guī)模巨大的特征要求政府預(yù)算制度改革要高度重視普惠性，推動(dòng)政府預(yù)算制度改革效益惠及全體人民，確立“為人民謀幸福”的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)加強(qiáng)普惠性預(yù)算項(xiàng)目安排，使民生項(xiàng)目更好地惠及全體人民，充分發(fā)揮預(yù)算制度著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。同時(shí)，拓展全體人民依法參與預(yù)算的途徑，強(qiáng)化預(yù)算社會(huì)監(jiān)督，從實(shí)質(zhì)上賦予人大代表修正預(yù)算的權(quán)利，加強(qiáng)人大部門對(duì)行政部門的財(cái)政問(wèn)責(zé)，從而提高預(yù)算監(jiān)督效力和質(zhì)量(苗慶紅，2020)，進(jìn)一步落實(shí)人民主體地位，充分體現(xiàn)政府預(yù)算制度的民主優(yōu)勢(shì)。

(三)政府預(yù)算制度的公平性：實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕

中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。分配制度是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵制度安排。完善的分配制度能夠正確處理效率與公平的關(guān)系，充分激勵(lì)全國(guó)人民共同奮斗，同時(shí)使全體人民共享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)全體人民共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的必然要求?；竟卜?wù)均等化是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求?；竟卜?wù)均等化能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，縮小城鄉(xiāng)收入差距，以推動(dòng)全體人民共同富裕，這也是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。政府預(yù)算制度能夠利用稅收、社會(huì)保障支出、轉(zhuǎn)移支付等再分配政策，著力規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，保障全體人民起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。同時(shí)，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、厘清政府間事權(quán)和支出責(zé)任，依靠財(cái)政保障能力的提升，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力保障，促進(jìn)財(cái)富積累機(jī)會(huì)公平，解決基本公共服務(wù)供給與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間的矛盾。在中國(guó)式現(xiàn)代化背景下，政府預(yù)算制度的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)引入全體人民共同富裕這一戰(zhàn)略目標(biāo)，要求建立健全有利于完善分配制度和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政府預(yù)算制度。同時(shí)，政府預(yù)算資金安排應(yīng)重視健全基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)公共服務(wù)均衡性和可及性，兜住困難群眾基本生活底線和均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，助力全體人民共同富裕。

(四)政府預(yù)算制度的安全性：提升財(cái)政可持續(xù)性

中國(guó)式現(xiàn)代化的人口規(guī)模巨大的特征對(duì)政府預(yù)算制度改革提出更高要求，要求政府預(yù)算制度改革要兼顧“促發(fā)展”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的雙重目標(biāo)。當(dāng)前老齡人口規(guī)模持續(xù)攀升加劇財(cái)政支出壓力，尤其是社會(huì)保障支出占比持續(xù)上升，這對(duì)中長(zhǎng)期政府預(yù)算的穩(wěn)定性、連續(xù)性產(chǎn)生一定影響。另外，人口老齡化逐漸成為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速集聚的重要因素。在支出端，養(yǎng)老領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)一步加劇債務(wù)負(fù)擔(dān)；在收入端，人口老齡化影響宏觀稅率、勞動(dòng)力供給等降低預(yù)期財(cái)政收入(竹志奇等，2022)。因此，政府預(yù)算制度應(yīng)將“防風(fēng)險(xiǎn)”作為下一步改革的著力點(diǎn)，完善舉債、問(wèn)責(zé)閉環(huán)管理和集中公開、財(cái)政承受能力評(píng)估、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，重視財(cái)政運(yùn)行中的債務(wù)問(wèn)題。通過(guò)優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌能力，加強(qiáng)跨年度預(yù)算的平衡性，提高預(yù)算支撐和保障國(guó)家重大戰(zhàn)略可持續(xù)性。另外，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，這要求政府預(yù)算制度必須適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展增添動(dòng)力，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。要持續(xù)推進(jìn)全方位、多層次、全過(guò)程的政府預(yù)算績(jī)效管理，不斷擴(kuò)展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用的方法和范圍，著力形成閉環(huán)約束和治理機(jī)制，不斷賦能資金管理和使用效益提升。

(五)推動(dòng)預(yù)算制度走向世界：講好政府預(yù)算制度改革的中國(guó)故事

創(chuàng)造人類文明新形態(tài)是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。中國(guó)式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要保障，也應(yīng)肩負(fù)相應(yīng)的使命。黨的十八大以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政體制改革的理論和實(shí)踐不斷深化，建立現(xiàn)代預(yù)算制度取得了顯著成效，如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》不斷完善、預(yù)算管理一體化改革持續(xù)推進(jìn)、全面績(jī)效預(yù)算管理有效落實(shí)等，顯著推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，為完善全球治理提供了中國(guó)方案和中國(guó)智慧。

中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征要求政府預(yù)算制度在改革創(chuàng)新中積極探索全球治理典型模式，為全球現(xiàn)代化貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和智慧。講好政府預(yù)算制度改革的中國(guó)故事，有利于增進(jìn)世界對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度成功之路的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同，有利于擴(kuò)大中國(guó)特色社會(huì)主義制度的影響力和感召力，使中國(guó)以更加積極的姿態(tài)參與各國(guó)家(地區(qū))現(xiàn)代預(yù)算制度的對(duì)話與合作，發(fā)揮中國(guó)式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度在應(yīng)對(duì)通貨膨脹、貿(mào)易保護(hù)主義、科技發(fā)展等全球性問(wèn)題的關(guān)鍵作用。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化視域下政府預(yù)算制度存在的問(wèn)題

(一)政府預(yù)算制度保障人民主體地位的實(shí)踐仍需充分落實(shí)

政府預(yù)算關(guān)系到全體人民切身利益，確立人民主體地位不僅是對(duì)預(yù)算處于公共財(cái)政框架下的必然要求(苗慶紅，2020；高培勇，2023)，更是中國(guó)式現(xiàn)代化背景下健全現(xiàn)代預(yù)算制度的應(yīng)有之義，從而推動(dòng)政府預(yù)算改革效益惠及全體人民。目前，我國(guó)政府預(yù)算在保障人民主體地位方面的機(jī)制尚未健全。一是人大對(duì)政府預(yù)算全口徑管理有待加強(qiáng)。人大尚未對(duì)各級(jí)政府所有收支行為實(shí)現(xiàn)立法控制，預(yù)算審批權(quán)的行使僅限于一般公共預(yù)算且程序模糊，部分市縣級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況匯報(bào)和預(yù)算信息公開只涵蓋一般公共預(yù)算。二是預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性有待增強(qiáng)。尤其是人大代表預(yù)算意見反饋、修改預(yù)算等方面更偏重于程序，如人大代表所提出預(yù)算草案修改意見是否能夠充分體現(xiàn)在審查結(jié)果報(bào)告中，以及是否按照審查結(jié)果報(bào)告中提出的建議進(jìn)行修改等問(wèn)題尚不明確。三是基層人大職權(quán)行使未得到充分保障。由于程序和成本的限制，基層人大監(jiān)督效力和質(zhì)量往往受到程序和成本的限制，導(dǎo)致基層人大預(yù)算監(jiān)督職權(quán)弱化(吳園林，2019)。另外，人大預(yù)算監(jiān)督的社會(huì)參與度有待提高，如預(yù)算草案編制和審查過(guò)程尚未完全對(duì)普通民眾開放，群眾參與的有效渠道較為欠缺，尚未引入基層民主參與。

(二)政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問(wèn)題的能力有待加強(qiáng)

1.政府預(yù)算制度與公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分適應(yīng)性有待提升

自1994年分稅制改革以來(lái)，財(cái)力逐漸實(shí)現(xiàn)向中央和省級(jí)集中，已經(jīng)基本確立中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分框架，但仍存在部分事權(quán)和機(jī)構(gòu)人員支出責(zé)任尚未統(tǒng)一、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)支出標(biāo)準(zhǔn)不明晰、脫貧地區(qū)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等問(wèn)題，加劇了地區(qū)間財(cái)力差距，難以有效實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一是部分事權(quán)和機(jī)構(gòu)人員支出責(zé)任尚未統(tǒng)一。近年來(lái)，中央政府將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域中的部分事權(quán)上劃至中央和省級(jí)，相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)卻并未隨之上劃，導(dǎo)致中央與地方職責(zé)關(guān)系不清晰，阻礙地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的統(tǒng)籌優(yōu)化。二是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)支出標(biāo)準(zhǔn)不明晰。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，劃定義務(wù)教育、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等八項(xiàng)為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。針對(duì)地方政府實(shí)際支出主體項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，致使建立差異化分擔(dān)機(jī)制可能存在一定問(wèn)題。三是脫貧地區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。脫貧地區(qū)相對(duì)財(cái)政收入能力薄弱，財(cái)力供給過(guò)度依賴上級(jí)財(cái)政或中央轉(zhuǎn)移支付，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量財(cái)政支出投入，上級(jí)新增硬性事權(quán)和支出責(zé)任不斷增加，進(jìn)一步加劇財(cái)力分配困境，制約脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收支存在較大區(qū)域差異

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算以地方政府為執(zhí)行主體，從共同富裕的角度看，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的區(qū)域差異往往反映出區(qū)域發(fā)展不平衡，地方居民收入差距較大的現(xiàn)實(shí)情況。據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒(2023)》數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2022年，全國(guó)地方社會(huì)保險(xiǎn)基金，東部地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入約為中部和西部支出水平的1.8倍和2.9倍，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出約為中部和西部支出水平的1.75倍和2.97倍，均呈現(xiàn)出東部多、中部和西部較少的特征。一是不符合政府預(yù)算收支安排的公平性原則。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是社會(huì)保障制度的重要支撐，應(yīng)充分發(fā)揮彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)行缺陷、促進(jìn)社會(huì)公平、縮小區(qū)域差距等重要功能。二是地區(qū)間社?；痤A(yù)算收支差異較大，基金實(shí)現(xiàn)余缺調(diào)劑較為困難，從而降低預(yù)算安排整體效率。此外，還有可能導(dǎo)致地區(qū)間企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡，基金支付壓力較大的地區(qū)，其企業(yè)負(fù)擔(dān)往往較重，不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的政府間轉(zhuǎn)移支付體制仍需優(yōu)化

近年來(lái)，由于政府間轉(zhuǎn)移支付體制的不斷完善，中央政府對(duì)省級(jí)政府垂直轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其在結(jié)構(gòu)上更偏向均衡性轉(zhuǎn)移支付。2022年，中央一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為82138.92億元，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為21179億元，同比增長(zhǎng)11.3%，占一般性轉(zhuǎn)移支付比重達(dá)到26%。(1)中華人民共和國(guó)財(cái)政部預(yù)算司。在資金支出方向上受地方官員主觀偏好和信息不充分的影響，地方政府往往將資金更多地安排于城市改造、GDP增長(zhǎng)等顯示性公共產(chǎn)品，造成能夠有效改善居民福利的公共產(chǎn)品安排較少，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源未能如期向薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)群體傾斜。此外，一些轉(zhuǎn)移支付資金難以在當(dāng)年或按照規(guī)定時(shí)間下達(dá)撥付，未能及時(shí)緩解市縣級(jí)地方財(cái)政面臨的減收增支雙重壓力，加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)較低的財(cái)政自我供給能力與快速增長(zhǎng)的重點(diǎn)和剛性支出之間的矛盾，在整體上削弱了一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均衡效果，凸顯出實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的政府間轉(zhuǎn)移支付體制改革的迫切性。

(三)政府預(yù)算制度的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理效能仍需深化

1.政府預(yù)算制度對(duì)政府債務(wù)約束仍需加強(qiáng)

近年來(lái)，從中央到地方政府都在積極努力防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)化解工作取得積極成效，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但預(yù)算制度對(duì)地方政府債務(wù)約束仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面，預(yù)算制度只針對(duì)政府舉債權(quán)進(jìn)行界定，提出省級(jí)地方政府作為一般債券和專項(xiàng)債券的舉債主體，對(duì)市、縣級(jí)地方政府債券的實(shí)際使用缺乏有效控制和全面約束，特別是債務(wù)負(fù)擔(dān)分布不均衡使省以下地區(qū)面臨更大的集中償付壓力，導(dǎo)致短期內(nèi)無(wú)法徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。另一方面，政府預(yù)算制度尚未全面構(gòu)建地方政府債務(wù)治理機(jī)制，更多的是聚焦大綱性、框架性的規(guī)定，在一定程度上使地方政府表內(nèi)舉債行為得到較強(qiáng)約束，抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序增長(zhǎng)，但可以通過(guò)表外渠道擴(kuò)張隱性債務(wù)，多以融資平臺(tái)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)載體。雖然財(cái)政部門同相關(guān)部門提出一攬子政策措施，著力防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模逐步下降，風(fēng)險(xiǎn)得到緩釋，但仍存在一些違規(guī)或變相融資舉債等亂象，弱化預(yù)算制度對(duì)地方政府債務(wù)的約束力。

2.政府預(yù)算制度難以支撐政府治理效能的提升

現(xiàn)代預(yù)算制度通過(guò)賦能財(cái)政政策執(zhí)行力和財(cái)政資源統(tǒng)籌能力，促進(jìn)政府治理效能持續(xù)提升。一方面，著眼于預(yù)算管理一體化建設(shè)強(qiáng)化財(cái)政政策執(zhí)行力，部分地方官員對(duì)預(yù)算管理一體化的主觀認(rèn)識(shí)停留在簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合層面，對(duì)其約束財(cái)政部門、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的功能定位缺乏深入理解和全方位落實(shí)。尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)習(xí)慣之間還存在一定程度上的鴻溝，預(yù)算管理信息系統(tǒng)的規(guī)范性、全面性、協(xié)調(diào)性和公共性建設(shè)有待加強(qiáng)。另一方面，制約我國(guó)政府預(yù)算統(tǒng)籌能力的因素較為復(fù)雜。首先，近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力使財(cái)政收入作為籌集財(cái)力的主要手段面臨較大的增長(zhǎng)壓力，是制約預(yù)算統(tǒng)籌財(cái)政資源能力提升的根本性因素。其次，宏觀政策和行業(yè)市場(chǎng)的不穩(wěn)定性容易導(dǎo)致相應(yīng)的預(yù)算收支波動(dòng)性較大，如2022年受社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)緩繳和降費(fèi)率等政策影響，部分省份當(dāng)年社會(huì)保險(xiǎn)基金收入降幅較大。此外，還存在其他影響預(yù)算統(tǒng)籌財(cái)政資金能力的重要因素，主要體現(xiàn)在“四本預(yù)算”尚未實(shí)現(xiàn)“全口徑”管理(高培勇，2023)、部分地區(qū)中期財(cái)政規(guī)劃推進(jìn)緩慢、存量資金清理與盤活不及時(shí)和不徹底、應(yīng)繳未繳和應(yīng)收未收款項(xiàng)較多且未納入預(yù)算管理。

四、中國(guó)式現(xiàn)代化推動(dòng)政府預(yù)算制度的改革策略

新時(shí)代政府預(yù)算制度的適當(dāng)調(diào)整要與全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的特定時(shí)代目標(biāo)相聯(lián)系，是充滿變革的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是基于中國(guó)式現(xiàn)代化特征和本質(zhì)要求，與中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)結(jié)合。在中國(guó)式現(xiàn)代化特征和本質(zhì)要求下，健全現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。為推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化，現(xiàn)代預(yù)算制度既要有利于完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，又要成為提升國(guó)家治理效能的重要制度安排，持續(xù)落實(shí)和完善預(yù)算制度保障人民主體地位的具體實(shí)踐，推動(dòng)改革效益惠及全體人民；多機(jī)制并舉提升政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問(wèn)題的能力，有效促進(jìn)全體人民共同富裕的實(shí)現(xiàn)；基于風(fēng)險(xiǎn)管控和治理效能全面深化預(yù)算制度改革，確保財(cái)政安全和可持續(xù)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的有效支撐。

(一)持續(xù)落實(shí)和完善政府預(yù)算制度保障人民主體地位的實(shí)踐

立足堅(jiān)持人民主體地位推動(dòng)政府預(yù)算制度改革，有利于通過(guò)完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度強(qiáng)化人民當(dāng)家作主的制度保障。當(dāng)前預(yù)算領(lǐng)域堅(jiān)持人民主體地位關(guān)鍵在于健全公共預(yù)算中保障人民主體性的機(jī)制。

1.完善《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》有關(guān)人大審查和監(jiān)督的法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行”；第二十二條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見”。這從法律上明確了人大對(duì)政府預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行的審查和監(jiān)督責(zé)任。關(guān)于預(yù)算審查和監(jiān)督的具體程序、范圍內(nèi)容，財(cái)經(jīng)委提出審查意見后的修改程序、時(shí)限等重要信息，在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施條例中還需要進(jìn)一步明確規(guī)定。因此，建議結(jié)合我國(guó)人大審議權(quán)的具體實(shí)踐，待條件成熟修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》時(shí)，明確有關(guān)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督、審查范圍的規(guī)定，增加人大代表預(yù)算修改權(quán)的法律要求，完善人大對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行全口徑管理的法律規(guī)范。

2.提高人大預(yù)算監(jiān)督的人民參與度

一方面，應(yīng)增強(qiáng)人大代表參與預(yù)算監(jiān)督的能力。人大代表依托人民利益訴求參與預(yù)算監(jiān)督工作，是實(shí)現(xiàn)人民主體地位的重要方式。建議充實(shí)財(cái)經(jīng)專業(yè)代表隊(duì)伍，同時(shí)增強(qiáng)其獲取預(yù)算信息的及時(shí)性和便捷性，使其能提高參與預(yù)算審查監(jiān)督工作的科學(xué)性。另一方面，拓寬普通民眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道，適時(shí)引入聽證會(huì)、懇談會(huì)等民主參與形式，在公開征集監(jiān)督議題、擴(kuò)大人民群眾有序參與、及時(shí)公開監(jiān)督情況等方面完善、細(xì)化相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督的民主化進(jìn)程。

(二)多機(jī)制并舉提升政府預(yù)算制度解決發(fā)展不平衡問(wèn)題的能力

實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的鮮明標(biāo)識(shí)，要求中國(guó)式現(xiàn)代化的政府預(yù)算制度應(yīng)著力促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，積極探索有利于基本公共服務(wù)均等化的保障機(jī)制，賦能轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財(cái)力差距方面地位和作用的提升，有效促進(jìn)全體人民共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1.繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

分解、細(xì)化中央與地方共同事權(quán)范圍及其分擔(dān)比例，并納入預(yù)算編制之中，盡可能實(shí)現(xiàn)事權(quán)、機(jī)構(gòu)和職能同步變動(dòng)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確省級(jí)及以下地方政府的事權(quán)劃分。明確地方財(cái)政事權(quán)的支出標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)下授予地方適當(dāng)調(diào)整的權(quán)限(劉尚希和武靖州，2022)。合理劃分欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府事權(quán)，探索中央與地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分的動(dòng)態(tài)化、差異化調(diào)整機(jī)制，要根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和實(shí)際財(cái)力的變化不斷完善，有效化解財(cái)力不均衡及發(fā)展失衡的問(wèn)題。

2.增強(qiáng)財(cái)政支出配置對(duì)居民收入再分配的調(diào)節(jié)作用

建議通過(guò)調(diào)整政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)縮小地區(qū)間居民收入差距，將就業(yè)、教育、社會(huì)保障等再分配重點(diǎn)調(diào)節(jié)領(lǐng)域放在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的首要位置，擴(kuò)大社會(huì)性支出規(guī)模和民生總投入。尤其是社會(huì)保障自身作為收入再分配的重要工具，應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行中著力提高社會(huì)保障覆蓋率和最低生活保障受益范圍，針對(duì)農(nóng)村脫貧人口和弱勢(shì)群體發(fā)展社會(huì)福利?；鶎诱畱?yīng)在嚴(yán)守“三?！钡幕A(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)常住人口和人口密度等重要因素進(jìn)一步增強(qiáng)公共服務(wù)體系均衡性和可及性。

3.健全實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付體制

首先，依托建立區(qū)域間均衡度評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)體系，優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付分配辦法，促進(jìn)省際均衡發(fā)展。必要時(shí)建立激勵(lì)區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的政策體系，通過(guò)指標(biāo)完成情況與考核制度掛鉤促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。其次，推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革，促進(jìn)省域內(nèi)財(cái)力均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。加大一般性轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)市縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度。最后，應(yīng)提升轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的合理性、科學(xué)性，將績(jī)效管理貫穿全過(guò)程、全口徑，適時(shí)完善和創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為轉(zhuǎn)移支付安排的重要依據(jù)。

(三)基于風(fēng)險(xiǎn)管控和治理效能全面深化政府預(yù)算制度改革

目前，基于風(fēng)險(xiǎn)管控和治理效能的預(yù)算制度改革可以以防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度兩方面為抓手進(jìn)行。

1.健全防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制

首先，健全地方政府預(yù)算約束機(jī)制，通過(guò)明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的債券預(yù)算管理約束，將債券資金使用效益與相關(guān)部門績(jī)效考核指標(biāo)掛鉤，重視對(duì)未按規(guī)定用途使用債券資金、大量債券資金閑置和超出償債能力的債券發(fā)行行為的管控和問(wèn)責(zé)。其次，省級(jí)政府作為債券預(yù)算的執(zhí)行主體，應(yīng)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制，在債券發(fā)行前注重償債風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算和化解。隨著地方政府債券在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，還需警惕債務(wù)迅速累積可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。此外，規(guī)范政府投融資機(jī)制，防范地方政府違規(guī)舉債行為；撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)，提升金融供給與項(xiàng)目融資需求的適配性，增加社會(huì)資本在重大項(xiàng)目資金中的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)多渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

2.全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化

預(yù)算管理一體化能夠通過(guò)提升財(cái)政大數(shù)據(jù)治理效能，以及調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)賦能財(cái)政政策落地執(zhí)行，從而提高國(guó)家治理能力和治理水平。因此，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化的關(guān)鍵在于信息系統(tǒng)的整體建設(shè)，結(jié)合數(shù)字技術(shù)與相關(guān)部門應(yīng)用需求不斷提高信息系統(tǒng)應(yīng)用的便捷化、系統(tǒng)化和自動(dòng)化水平，從而達(dá)到對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，在政府預(yù)算管理、部門預(yù)算管理、預(yù)算項(xiàng)目和全國(guó)預(yù)算數(shù)據(jù)管理等方面助力五個(gè)“一體化”重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.強(qiáng)化預(yù)算的財(cái)政資源統(tǒng)籌能力

2022年部分省份政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，地方政府非財(cái)政撥款結(jié)余資金、財(cái)政代管專戶資金、未實(shí)施項(xiàng)目空閑資金和未納入預(yù)算管理的經(jīng)營(yíng)收入等均存在一定的閑置情況，清理、整合這類資金并納入預(yù)算管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于增強(qiáng)預(yù)算資金統(tǒng)籌力度，促進(jìn)全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。此外，推進(jìn)中期預(yù)算規(guī)劃能夠更好地統(tǒng)籌地方實(shí)際財(cái)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，有利于通過(guò)跨年度預(yù)算平衡持續(xù)提升財(cái)政政策和政府治理效能。建議完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，適當(dāng)增加資金調(diào)入比例，增強(qiáng)其彌補(bǔ)支出赤字的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，同時(shí)在一定程度上保障項(xiàng)目決策的連續(xù)性。