劉會(huì)成 彭波麗

一、引言及文獻(xiàn)綜述

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人們的預(yù)期壽命普遍延長(zhǎng)，現(xiàn)行的以第一支柱為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨繳費(fèi)人數(shù)減少、養(yǎng)老供給難以維持平衡的嚴(yán)峻形勢(shì)，健全和發(fā)展多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措(董克用等，2022)。黨的二十大報(bào)告指出，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。目前，我國(guó)雖然已初步建立三支柱共存的養(yǎng)老金體系，但商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)年金僅占第一支柱的1/3，即三大支柱發(fā)展嚴(yán)重不平衡、不充分(陳光宇，2022)。顯然，要提高人民生活品質(zhì)，防止貧富兩極分化，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，我國(guó)需要大力發(fā)展第三支柱，即個(gè)人養(yǎng)老金。

(一)共同富裕的相關(guān)研究

既有國(guó)內(nèi)外關(guān)于共同富裕的研究涌現(xiàn)了十分豐富的研究成果，主要涉及五個(gè)方面：(1)內(nèi)涵與理論思想溯源。楊立雄(2022)基于概念界定、分配定位、價(jià)值導(dǎo)向和群體基礎(chǔ)四個(gè)維度闡述了共同富裕的內(nèi)涵。(2)測(cè)度指標(biāo)。劉培林等(2021)構(gòu)建了以總體富裕程度(含4個(gè)子指標(biāo))和發(fā)展成果共享程度(含3個(gè)子指標(biāo))兩維度為共同富裕的測(cè)度指標(biāo)體系。(3)存在的困境與實(shí)現(xiàn)路徑。李實(shí)(2021)認(rèn)為中國(guó)要實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)還存在收入差距大、公共服務(wù)不均等、發(fā)展水平不高等困境，并提出從初次、再次、三次分配角度入手縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和收入差距。(4)共同富裕與精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系。王昉和徐永辰(2020)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是共同富裕理論的發(fā)展與延伸。(5)共同富裕與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系。成志剛和文敏(2019)認(rèn)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)通過縮小收入差距促進(jìn)了共同富裕；Kakwani等(2022)基于定量與實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)保障政策能促進(jìn)共同富裕。

(二)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的相關(guān)研究

國(guó)外養(yǎng)老金第三支柱的研究主要聚焦于養(yǎng)老金發(fā)展和養(yǎng)老金產(chǎn)品兩個(gè)方面，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金第三支柱研究相對(duì)滯后，但也取得豐富成果，主要分為三個(gè)方面：(1)發(fā)展現(xiàn)狀。董克用和施文凱(2020)認(rèn)為第三支柱養(yǎng)老金可以有效緩解我國(guó)養(yǎng)老困境，具有養(yǎng)老個(gè)人為主導(dǎo)、財(cái)稅支持、完全私有權(quán)等特征，表述為個(gè)人養(yǎng)老金更為恰當(dāng)，有很大發(fā)展?jié)摿Α?2)制度內(nèi)容。鄭秉文(2018)提出構(gòu)建“多層次混合型”養(yǎng)老體系制度，并引入商業(yè)保險(xiǎn)因素。(3)發(fā)展路徑建議。王向楠(2022)提議結(jié)合中國(guó)國(guó)情，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)向低收入者傾斜，給予低收入者更多推動(dòng)，刺激其參與意愿，真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老金的普惠性和養(yǎng)老功能。

(三)個(gè)人養(yǎng)老金與共同富裕的關(guān)系研究

專門研究二者關(guān)系的文獻(xiàn)較少，既有研究主要有：孫守紀(jì)和王國(guó)軍(2022)認(rèn)為可以從需求端、供給端和制度端三個(gè)視角去推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金的高質(zhì)量發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供制度保障；朱海揚(yáng)等(2022)剖析了個(gè)人養(yǎng)老金促進(jìn)共同富裕的發(fā)展邏輯和實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵要素；汪泓(2023)認(rèn)為個(gè)人養(yǎng)老金制度是實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略選擇，建議從多方面優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金制度，促進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，關(guān)于第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金和共同富裕的研究是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外研究熱點(diǎn)，已取得豐碩成果，但研究個(gè)人養(yǎng)老金與共同富裕關(guān)系的文獻(xiàn)相對(duì)較少，國(guó)內(nèi)尚缺基于中國(guó)國(guó)情的深入研究。本文將豐富該領(lǐng)域研究，擬闡述第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的概念界定與優(yōu)勢(shì)屬性，厘清其促進(jìn)共同富裕的作用邏輯，梳理我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程，剖析助推共同富裕實(shí)踐中存在的發(fā)展障礙因素，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)共同富裕的優(yōu)化路徑，為我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度的高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

二、第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金促進(jìn)共同富裕的發(fā)展邏輯

(一)個(gè)人養(yǎng)老金制度的優(yōu)勢(shì)屬性

“個(gè)人養(yǎng)老金”的概念源起于1994年世界銀行提出的“三支柱”養(yǎng)老模式，個(gè)人養(yǎng)老金制度是一種以養(yǎng)老為目的，個(gè)人自愿參與，利用政府提供的稅收激勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼，采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)形式，通過市場(chǎng)機(jī)制介入和資源供給為參保人員提供優(yōu)質(zhì)、豐富的養(yǎng)老保障的完全積累型養(yǎng)老金制度；它提出的目的是發(fā)揮第三支柱對(duì)第一支柱的補(bǔ)充性作用，減輕公共養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)；它具備實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資金跨期配置、引導(dǎo)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任、保護(hù)勞動(dòng)者流動(dòng)權(quán)益及推動(dòng)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變的功能。目前，我國(guó)已初步建立個(gè)人養(yǎng)老金制度，但在實(shí)踐中存在阻礙第三支柱發(fā)展的因素，難以真正發(fā)揮其作用。

從世界各國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度建設(shè)來看，個(gè)人養(yǎng)老金的實(shí)行方式主要分為賬戶制和產(chǎn)品制兩種形式。賬戶制是指設(shè)立與個(gè)人相綁定的養(yǎng)老金賬戶，作為養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理、政府扶持政策執(zhí)行的基礎(chǔ)平臺(tái)，基于此平臺(tái)展開個(gè)人養(yǎng)老金制度；產(chǎn)品制是指關(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金的行動(dòng)基本圍繞市場(chǎng)上所能購(gòu)買到和個(gè)人所購(gòu)買的養(yǎng)老產(chǎn)品展開。個(gè)人養(yǎng)老金的賬戶制和產(chǎn)品制的主要區(qū)別在于是否圍繞個(gè)人賬戶展開、參與者在產(chǎn)品配置上是否擁有充足的自主選擇權(quán)。個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品立足于個(gè)人養(yǎng)老金之上，是人們?yōu)榱吮Ｕ侠夏晟?，自愿自發(fā)參與投資儲(chǔ)蓄的個(gè)性化養(yǎng)老金產(chǎn)品及其組合，該類產(chǎn)品一般具備儲(chǔ)蓄性和收益性。較賬戶制而言，產(chǎn)品制存在許多不足之處，如稅收優(yōu)惠程序復(fù)雜、效率低、難以發(fā)揮其作用，不能有效解決三支柱間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題等。而賬戶制在個(gè)性化、靈活性、透明性上具有明顯優(yōu)勢(shì)，在轉(zhuǎn)接問題上能夠起到明顯作用，還具有可攜帶性高、激勵(lì)性強(qiáng)的特點(diǎn)；既可以避免重復(fù)征稅、重復(fù)稅收優(yōu)惠的情況，有利于稅收優(yōu)惠政策的實(shí)行，又可以與養(yǎng)老產(chǎn)品相結(jié)合，充當(dāng)個(gè)人養(yǎng)老資產(chǎn)配置的載體，十分契合我國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度的需求。2022年10月，《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》正式印發(fā)，明確表示我國(guó)采取以賬戶制為基礎(chǔ)的個(gè)人養(yǎng)老金制度。

個(gè)人養(yǎng)老金制度作為第三支柱實(shí)施的制度基礎(chǔ)，滿足“無門檻、可持續(xù)、多方案、高保障”的特點(diǎn)，因而具有普惠性、公平性和可持續(xù)性等優(yōu)勢(shì)屬性。

1.普惠性

普惠性體現(xiàn)在覆蓋范圍和主要面向群體上。個(gè)人養(yǎng)老金制度本質(zhì)上是政府引導(dǎo)建設(shè)的補(bǔ)充性商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是對(duì)第一支柱的補(bǔ)充。大多數(shù)養(yǎng)老金融產(chǎn)品費(fèi)用高昂，中低收入群體難以負(fù)擔(dān)，個(gè)人養(yǎng)老金作為政策扶持的補(bǔ)充性養(yǎng)老制度，其主要受惠群體應(yīng)該是中低收入者，而不是高收入者。因此，個(gè)人賬戶制覆蓋面的終極目標(biāo)應(yīng)該是全體人民，且低門檻，甚者不設(shè)門檻。

2.公平性

公平性是指各參與群體的獲益公平，政府和市場(chǎng)的權(quán)職清晰而公平。在此前的個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)實(shí)踐中，高收入者的邊際稅率更高，該群體存在更高收益，制度紅利在各群體間失去了公平性，加劇了貧富兩極分化和不公平現(xiàn)象，因此個(gè)人養(yǎng)老金制度要保障各參與群體之間在權(quán)益上的公平性，縮小各階層在養(yǎng)老保障層面的差距。此外，政府與市場(chǎng)要厘清權(quán)職，政府要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，發(fā)揮市場(chǎng)獨(dú)特作用；市場(chǎng)要滿足不同群體的養(yǎng)老需求，要在政府的監(jiān)督下兼顧制度的公平性。

3.可持續(xù)性

可持續(xù)性是指?jìng)€(gè)人養(yǎng)老金制度的保障水平適度、基本制度穩(wěn)定和機(jī)制健全。適度的保障水平要求籌資水平適度，過低會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金不足，難以滿足養(yǎng)老需求和促進(jìn)共同富裕；過高會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金儲(chǔ)備過度，容易擠占當(dāng)前消費(fèi)需求，偏離滿足人民美好生活向往的目標(biāo)。相對(duì)穩(wěn)定的基本制度是完成制度改革變遷的前提，是推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型的保障，才能使個(gè)人養(yǎng)老金制度長(zhǎng)期、健康地發(fā)展下去。隨著時(shí)間推移，必然產(chǎn)生一些不合時(shí)宜因素或矛盾，維持基本制度穩(wěn)定是不在短期內(nèi)做結(jié)構(gòu)式的變遷，不對(duì)成形的基本制度頻繁地改革，可以據(jù)實(shí)際國(guó)情對(duì)制度進(jìn)行參數(shù)式改革和完善，即基本制度的可持續(xù)性要求在對(duì)立統(tǒng)一的穩(wěn)定性和波動(dòng)性中不斷健全新制度。

(二)中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的重要作用

探索個(gè)人養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)共同富裕，首先需要厘清個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的重要作用。

1.社會(huì)公平正義是個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的原則

公平是個(gè)人養(yǎng)老金制度的第一價(jià)值選擇，不會(huì)因社會(huì)成員的身份而有差異對(duì)待，堅(jiān)持起點(diǎn)、過程和結(jié)果都公平是我國(guó)社會(huì)保障理念的核心價(jià)值取向(王雪鈺等，2022)。個(gè)人養(yǎng)老金是在滿足參保人最低生存需求的前提下，保障其相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)方面權(quán)利，應(yīng)該平等享有參保比例；無論是基本還是非基本社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)利，都屬于每個(gè)公民的人權(quán)，人人都可以完全平等地享有，社會(huì)保障權(quán)利公平理論堅(jiān)持了同一性和差異性的公平正義原則，促進(jìn)共同富裕時(shí)應(yīng)避免導(dǎo)致“平均主義”(賈洪波等，2023)。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金高質(zhì)量發(fā)展堅(jiān)持社會(huì)公平正義的原則，符合中國(guó)式現(xiàn)代化的共同富裕必須合乎政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多層面的公平正義要求。

2.稅收轉(zhuǎn)移分配是個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的要素

目前，稅收優(yōu)惠政策的吸引力有限已成為我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)實(shí)行艱難的主要原因之一(朱海揚(yáng)等，2022)。放眼全球，德國(guó)里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃和美國(guó)個(gè)人退休賬戶制度通過采取財(cái)稅激勵(lì)方式有效地?cái)U(kuò)大覆蓋人群，為解決此問題提供了經(jīng)驗(yàn)，即通過稅收優(yōu)惠的激勵(lì)政策助推稅收轉(zhuǎn)移分配是我國(guó)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金值得借鑒的有效方案(張棟和張琳，2022)。伴隨人口老齡化程度加劇，人口紅利在逐步消失，勞動(dòng)力、技術(shù)、資本、土地等稅基結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，這為稅收改革提供了客觀條件。未來我國(guó)可考慮通過稅收優(yōu)惠激勵(lì)政策推動(dòng)稅收轉(zhuǎn)移分配，吸引更多養(yǎng)老投資者(特別是中低收入人群)參與第三支柱，提高個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)備金規(guī)模，推動(dòng)共同富裕。

3.推動(dòng)資本市場(chǎng)發(fā)展是個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的途徑

自1991年國(guó)務(wù)院首次提出逐步建立三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系起，歷經(jīng)30多年奮斗歷程，我國(guó)已建立了世界上最龐大的社會(huì)保障體系，但尚未做到有效地積累長(zhǎng)期資金。我國(guó)的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度，實(shí)行封閉且唯一的賬戶管理，個(gè)人的儲(chǔ)蓄資金一般要被封閉直到個(gè)人退休后才可領(lǐng)取，即能成為真正意義上的長(zhǎng)期資金被投入資本市場(chǎng)。該資金具有周期長(zhǎng)、目標(biāo)明確的投資特點(diǎn)，比理財(cái)、投機(jī)類資金更能改善資本市場(chǎng)的資金結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)資本市場(chǎng)健康、可持續(xù)發(fā)展。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，龐大的私人養(yǎng)老金助推了美國(guó)資本和養(yǎng)老金兩大市場(chǎng)的共同繁榮。我國(guó)的第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度，在適宜的稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)之下，使具有普惠性的個(gè)人養(yǎng)老金有可能直接觸及資本市場(chǎng)，增強(qiáng)對(duì)投資、信托的認(rèn)知和對(duì)資本市場(chǎng)的信心，同時(shí)也共享中國(guó)資本市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、健康發(fā)展的紅利，走向共同富裕。

4.解決個(gè)人真實(shí)養(yǎng)老需求是個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的根本

目前，我國(guó)已基本建立三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。然而，雖然第一支柱養(yǎng)老金覆蓋面廣，但其管理本質(zhì)上與根據(jù)繳費(fèi)匹配領(lǐng)取的流動(dòng)管理方式類似，顯然無法兼顧各個(gè)年齡階段退休公民的風(fēng)險(xiǎn)偏好和收益特征；第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋面窄(截至2021年9月末，參保人數(shù)僅占總?cè)丝?%)，而且存在雇主因?yàn)榇贿x擇而投資風(fēng)格傾向于保守的現(xiàn)象。因此，第一、第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)都尚未實(shí)現(xiàn)積累長(zhǎng)期資金的目標(biāo)，無法有效積累資金，難以真正解決個(gè)人的養(yǎng)老需求(朱海楊等，2022)。相比于第一、第二支柱，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金具有封閉性和長(zhǎng)期性的特征，養(yǎng)老投資者可以自主選擇與自身風(fēng)險(xiǎn)偏好、收益特征相匹配的個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品，進(jìn)行長(zhǎng)期投資和積累長(zhǎng)期資金，解決自身的真實(shí)養(yǎng)老需求，同時(shí)減輕了國(guó)家和企業(yè)對(duì)公民(員工)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，促進(jìn)共同富裕。

三、中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的實(shí)踐困境

(一)中國(guó)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展歷程

結(jié)合中國(guó)建設(shè)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度的實(shí)踐和理論發(fā)展情況，以政策文件或標(biāo)志性事件為基準(zhǔn)，我們將其發(fā)展歷程分為概念萌芽、理論探索、政策實(shí)踐和正式實(shí)行四個(gè)時(shí)期。

1.概念萌芽時(shí)期(1991年至2006年)

1991年6月發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出，要逐步建立實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)的社會(huì)保障體系，首次提出“補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)”等概念，標(biāo)志著我國(guó)的養(yǎng)老制度從單一向多層次轉(zhuǎn)變的開端。隨后，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《企業(yè)年金的試行辦法》等文件陸續(xù)頒布，這些文件中多次提及“多層次社會(huì)保障體系”，明確表示發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保障體系，實(shí)行三支柱養(yǎng)老模式是我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革的重點(diǎn)。

本階段，多層次養(yǎng)老保障制度在我國(guó)初步確立，但尚停留在多層次養(yǎng)老保障體系的理念建構(gòu)上，重點(diǎn)傾向于發(fā)展的第二支柱、第三支柱雖然多次提及卻無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.理論探索時(shí)期(2007年至2017年)

2007年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)與天津市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快天津?yàn)I海新區(qū)保險(xiǎn)改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的意見》指出要推動(dòng)天津?yàn)I海新區(qū)保險(xiǎn)改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展，加大財(cái)政與稅收支持力度，做好補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，提出探索商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠路徑，為企業(yè)職工構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，尋求第三支柱的發(fā)展渠道。隨后的幾年，國(guó)家各部門及各地區(qū)為推動(dòng)個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，加快第三支柱養(yǎng)老制度探索進(jìn)程，紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策(見表1)。

表1 國(guó)家各部門及各地區(qū)發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)政策

本階段，我國(guó)相關(guān)政策文件對(duì)于第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的表述逐漸清晰，政策支持、制度設(shè)計(jì)以及試點(diǎn)工作準(zhǔn)備均已打下良好基礎(chǔ)，個(gè)人養(yǎng)老金的理論研究在我國(guó)的試點(diǎn)準(zhǔn)備工作中逐漸趨于完善，發(fā)展方向日益明朗。

3.政策實(shí)踐時(shí)期(2018年至2022年4月)

2018年4月，五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老金第三支柱建設(shè)正式進(jìn)入政策實(shí)踐階段。在試點(diǎn)期間，由納稅人指定商業(yè)銀行與身份證綁定的專用賬戶作為個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，封閉運(yùn)行。個(gè)人養(yǎng)老金賬戶需在中信保平臺(tái)登記，平臺(tái)與稅務(wù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行對(duì)接，提供賬戶管理、信息查詢、稅務(wù)稽核、外部監(jiān)管等基礎(chǔ)性服務(wù)。同年5月1日，試點(diǎn)工作正式開展。此后，相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)的后續(xù)政策(見表2)。

表2 后續(xù)個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)政策

本階段，試點(diǎn)政策明確表示個(gè)人養(yǎng)老金基于個(gè)人賬戶制展開，采取EET稅收優(yōu)惠模式；從稅收優(yōu)惠制度、領(lǐng)取條件、產(chǎn)品規(guī)范等多個(gè)角度出發(fā)，為個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展定下了較為完整的整體框架，雖然具體細(xì)節(jié)仍然需要改進(jìn)。

4.正式實(shí)行時(shí)期(2022年4月至今)

2022年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度正式確立。10月26日，五部門聯(lián)合發(fā)布《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》，對(duì)管理模式、稅收模式、覆蓋人群、繳費(fèi)限額、投資和領(lǐng)取方式、監(jiān)管制度、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品管理及信息披露等諸多方面作了詳細(xì)而明確的規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金制度正式落地。11月18日，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布首批開辦個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)名單，其中共有23家商業(yè)銀行和11家理財(cái)公司入選；隨后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了首批個(gè)人養(yǎng)老金投資基金產(chǎn)品和銷售機(jī)構(gòu)名錄，包含40家基金管理人的129只養(yǎng)老目標(biāo)基金以及37家基金銷售機(jī)構(gòu)。11月20日，在獲得中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)后，中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行四家大型銀行在合肥、廣州、成都、西安和青島5個(gè)城市開展特定養(yǎng)老儲(chǔ)蓄試點(diǎn)。11月22日，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)公司開展個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了保險(xiǎn)公司開展個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)的基本要求和其需要承擔(dān)的主要責(zé)任。11月25日，人社部宣布，在北京、上海等36個(gè)先行城市或地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度。

(二)中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的困境

我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金試點(diǎn)工作自2018年5月1日開展，試點(diǎn)地區(qū)包括上海市、福建省及蘇州工業(yè)園區(qū)，期限暫定一年。截至2019年6月底，試點(diǎn)地區(qū)共有23家保險(xiǎn)公司開展個(gè)人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)，提供保險(xiǎn)產(chǎn)品66款，參保人數(shù)合計(jì)4.52萬人次，承保保單4.45萬件，實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入1.55億元。2022年11月25日，個(gè)人養(yǎng)老金信息平臺(tái)正式上線，當(dāng)日開戶人數(shù)突破110萬人。截至2022年底，開戶人數(shù)累計(jì)達(dá)1954萬人，繳費(fèi)人數(shù)613萬人，總繳費(fèi)金額142億元。據(jù)此可知，繳費(fèi)人數(shù)占參加人數(shù)的31.37%，人均繳費(fèi)2316.48元，距離繳費(fèi)上限1.2萬元還有較大差距。目前，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度面臨以下問題。

1.個(gè)人賬戶分立，三支柱間缺乏對(duì)接，未建立賬戶轉(zhuǎn)移機(jī)制

目前，我國(guó)的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)。截至2021年末，中國(guó)養(yǎng)老金總規(guī)模為13.8萬億元，其中第一、第二、第三支柱規(guī)模分別為9.4萬億元、4.4萬億元、6億元，第一支柱占比約68%。第一支柱實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合，由個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行完全積累；第二支柱由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)。在此情況下，第一、第二支柱個(gè)人賬戶存在以下問題：(1)公共養(yǎng)老金資金缺口日益擴(kuò)大，且我國(guó)居民人均壽命不斷延長(zhǎng)，導(dǎo)致資金難以長(zhǎng)期給付，空賬問題存在，管理模式亟須改革；(2)第二支柱個(gè)人賬戶在面臨工作單位變更、繳費(fèi)單位停繳以及破產(chǎn)時(shí)，可能會(huì)發(fā)生個(gè)人賬戶內(nèi)資金轉(zhuǎn)移困難；(3)我國(guó)第一支柱已實(shí)現(xiàn)基本覆蓋，2022年總參保人數(shù)達(dá)10.5億人次；第二支柱在我國(guó)覆蓋規(guī)模小、大部分職工未加入企業(yè)年金計(jì)劃，第二支柱難以承擔(dān)第一支柱個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移接續(xù)?？傊?，我國(guó)三支柱模式個(gè)人賬戶分立，缺乏對(duì)接，未建立賬戶轉(zhuǎn)移機(jī)制，致使第三支柱發(fā)展緩慢。

2.領(lǐng)取制度有待優(yōu)化，提前領(lǐng)取機(jī)制不夠完善

由于個(gè)人養(yǎng)老金涉及個(gè)人稅收遞延政策，為防止國(guó)家稅收流失，需對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格限制，不能隨意提前支取個(gè)人賬戶內(nèi)資金。我國(guó)《個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施辦法》中規(guī)定可提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的特殊情況包括罹患合同約定的重疾、全殘或身故等，相較于美國(guó)IRAs制度、加拿大RRSP制度和德國(guó)里斯特計(jì)劃(見表3)，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金的退出和提前支取機(jī)制不夠完善。

表3 部分國(guó)家個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃提前退出懲罰機(jī)制和提前支取條件

如果參保人在生活中遭遇如購(gòu)房、創(chuàng)業(yè)、繼續(xù)教育、子女出國(guó)深造等亟須使用大額存款事件時(shí)，個(gè)人賬戶資金將是最優(yōu)選擇之一。此時(shí)，不完善的領(lǐng)取制度會(huì)使資金滯存，無法提取使用，即領(lǐng)取限制不夠完善，潛在參與人會(huì)因顧及未來的變數(shù)而對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金缺乏信心，參保意愿較低。

3.賬戶繳費(fèi)額度較低，稅收優(yōu)惠政策力度有待提高

我國(guó)現(xiàn)行制度中，個(gè)人養(yǎng)老金每年的繳費(fèi)限額為12000元，且領(lǐng)取階段需繳納實(shí)際稅率3%的所得稅。對(duì)于月薪低于5000元的群體而言，個(gè)人所得稅率為0，個(gè)人養(yǎng)老金不僅無法省稅，而且在領(lǐng)取時(shí)還需繳納3%的個(gè)稅；對(duì)于月薪資5000～8000元的人群來說，適用個(gè)人所得稅率為3%，與領(lǐng)取階段需繳納稅率相同，個(gè)人養(yǎng)老金僅是延遲繳稅，實(shí)現(xiàn)的主要是儲(chǔ)蓄作用；對(duì)于高收入群體而言，12000元的繳費(fèi)限額過低，節(jié)稅效應(yīng)不明顯，無法滿足其養(yǎng)老需求，一定程度上降低高收入群體參加個(gè)人養(yǎng)老金的積極性。

4.市場(chǎng)主體缺乏動(dòng)力，個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品供給能力有待提高

個(gè)人養(yǎng)老金制度是政策支持、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老制度，我國(guó)現(xiàn)階段過多地強(qiáng)調(diào)政策支持、政府監(jiān)督等先決條件，忽略了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，沒有發(fā)揮好市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力優(yōu)勢(shì)。目前，獲批的個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品包括8款保險(xiǎn)產(chǎn)品、133只基金產(chǎn)品和461款儲(chǔ)蓄產(chǎn)品。其中保險(xiǎn)產(chǎn)品較少，期限普遍較短且同質(zhì)化嚴(yán)重；基金產(chǎn)品多是三年期以下的中短期產(chǎn)品，均為基金中基金，收益較低；三年期以上的儲(chǔ)蓄類產(chǎn)品占比低。中長(zhǎng)期產(chǎn)品供給較為匱乏，個(gè)人養(yǎng)老金的“養(yǎng)老”功能名不副實(shí)。

從上文個(gè)人養(yǎng)老金制度的運(yùn)行現(xiàn)狀可知，參加者投資意愿較低，大部分都處在“觀望”狀態(tài)。顯而易見，參加者的投資目的是跑贏“通脹”，同時(shí)追求資產(chǎn)增值，在產(chǎn)品匱乏、市場(chǎng)趨勢(shì)不明顯的情況下，難以提高參加人投資意愿。

5.居民投資養(yǎng)老意識(shí)薄弱，相關(guān)宣傳力度不足

一方面，與歐美國(guó)家自立生活的養(yǎng)老模式不同，我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念為家庭贍養(yǎng)，國(guó)民支出大部分用于住房、食品、教育、醫(yī)療等，養(yǎng)老投資占比較少；另一方面，受家庭養(yǎng)老觀念和傳統(tǒng)理財(cái)理念的影響，我國(guó)居民對(duì)于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的養(yǎng)老金融市場(chǎng)并不熱衷。因此，我國(guó)居民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)較低，了解第三支柱養(yǎng)老的主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，投資養(yǎng)老意識(shí)薄弱。此外，國(guó)家對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的宣傳不足，居民對(duì)稅收優(yōu)惠政策、個(gè)人養(yǎng)老金制度的相關(guān)制度與政策，對(duì)養(yǎng)老投資的重要性與必要性認(rèn)識(shí)不足，阻礙了第三支柱的推進(jìn)和發(fā)展。

四、高質(zhì)量發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金制度促進(jìn)共同富裕的優(yōu)化路徑

(一)打通三支柱內(nèi)部制度的銜接與賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)

現(xiàn)階段，我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度圍繞個(gè)人賬戶開展，打通三支柱內(nèi)部銜接制度，一方面可以解決參保人投資的資金問題；另一方面可以更好地保護(hù)參保人的權(quán)益。首先，個(gè)人賬戶與身份證綁定，不受政府或企業(yè)的干預(yù)，這使參加人在變更工作單位時(shí)，可以自由便捷地轉(zhuǎn)移原先積累的養(yǎng)老金，節(jié)省轉(zhuǎn)移成本和政府、企業(yè)的管理成本。其次，第一支柱目前存在空賬問題，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶僅由個(gè)人支配，三支柱內(nèi)部銜接可以有效抑制政府挪用資金填補(bǔ)公共養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)象。最后，三支柱賬戶互通有利于提高養(yǎng)老保障的穩(wěn)健性和靈活性，如將符合條件的第一支柱賬戶內(nèi)資金轉(zhuǎn)移至個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)；允許離職人員將其積累的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移至第三支柱；未受第二支柱覆蓋的個(gè)人，允許將企業(yè)年金給予其的政策優(yōu)惠疊加至個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠額度，有利于提升國(guó)民參保意愿與三支柱養(yǎng)老模式的靈活性。

(二)健全退出機(jī)制，合理安排提前支取個(gè)人養(yǎng)老金條件

個(gè)人養(yǎng)老金制度繳費(fèi)期長(zhǎng)、積累期久，可變情況多，由于未來的不可知性，居民難以對(duì)其產(chǎn)生充分的信任。為增強(qiáng)居民信心，提高養(yǎng)老金穩(wěn)定性，具體實(shí)施建議如下：補(bǔ)充中途退出懲罰機(jī)制，參考我國(guó)個(gè)稅法案，綜合考慮收入、年齡、提取金額等因素，制定分級(jí)處罰標(biāo)準(zhǔn)，限制參加人隨意提取，保障穩(wěn)定性。借鑒加拿大RRSP計(jì)劃，合理設(shè)置提前支取賬戶資金的條件，對(duì)于首次購(gòu)房、首次創(chuàng)業(yè)以及繼續(xù)教育等情況，領(lǐng)取人出示相關(guān)證明，由相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)核實(shí)，可免除罰金提前支取個(gè)人養(yǎng)老金，使個(gè)人養(yǎng)老金制度更具人性化，提高人們的參保意愿和參保人員的認(rèn)同感。

(三)優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠模式，提高稅收優(yōu)惠力度

為提升全民養(yǎng)老水平，我國(guó)在制定養(yǎng)老稅收優(yōu)惠政策時(shí)應(yīng)盡可能保證公平性和普惠性?，F(xiàn)階段，我國(guó)處在制度建立初期，為提高民眾參保意愿，財(cái)稅支持政策可采用以下模式。

1.推行差異化稅收優(yōu)惠政策

目前我國(guó)稅收優(yōu)惠模式較為單一，一律采用EET稅收優(yōu)惠模式，一定程度上壓制了民眾的積極性。參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可實(shí)行稅收優(yōu)惠政策差異化，如達(dá)到個(gè)稅免征額的個(gè)人采用EET模式，未達(dá)繳納個(gè)稅標(biāo)準(zhǔn)或未進(jìn)行固定繳稅的居民采用TEE模式，同時(shí)適當(dāng)降低TEE模式繳費(fèi)期稅率，提高低收入群體參與積極性。

2.提高稅收優(yōu)惠額度

高收入人群往往具備充足的資金，其對(duì)金融和投資也有深刻了解。目前繳費(fèi)限額12000元，對(duì)于高收入者來說，額度較低，節(jié)稅效果不明顯，個(gè)人養(yǎng)老金不一定是其增值資產(chǎn)的最優(yōu)解。相較于高收入者，低收入者有更大的養(yǎng)老需求，其往往自身?xiàng)l件不足，更需要政策扶持。針對(duì)該群體，我國(guó)可適度提高其稅收優(yōu)惠額度，一方面可以幫助其加速養(yǎng)老金積累，另一方面可以提高其參保意愿。

(四)開發(fā)多樣化養(yǎng)老產(chǎn)品，拓寬養(yǎng)老金投資渠道

市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是個(gè)人養(yǎng)老金的最大特征之一，為發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，政府應(yīng)鼓勵(lì)多元參與，以激發(fā)市場(chǎng)的內(nèi)在活力，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、收益性高，客戶黏性才高。基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品應(yīng)具備以下特征。

1.產(chǎn)品設(shè)計(jì)應(yīng)遵循長(zhǎng)期性、穩(wěn)健性和收益性

市場(chǎng)主體要盡可能為消費(fèi)者提供質(zhì)量?jī)?yōu)、收益高的金融產(chǎn)品和長(zhǎng)期、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，通過市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金健康發(fā)展。

2.產(chǎn)品設(shè)計(jì)要具備針對(duì)性，注重養(yǎng)老的“長(zhǎng)期性”

金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)產(chǎn)品時(shí)不應(yīng)只看重短期效益的回收，要側(cè)重中長(zhǎng)期投資，發(fā)揮好養(yǎng)老金“長(zhǎng)期性”的巨大優(yōu)勢(shì)，用長(zhǎng)期資金化解短期操作的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金保值增值。

3.產(chǎn)品差異化、投資渠道多元化

金融機(jī)構(gòu)要綜合考慮不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、不同收益等差異化需求，為不同群體供給產(chǎn)品，如向追求收益性的風(fēng)險(xiǎn)偏好者供給基金、股票等金融產(chǎn)品，向追求保障性的風(fēng)險(xiǎn)厭惡者供給銀行存款、保險(xiǎn)理財(cái)?shù)犬a(chǎn)品。政府要鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)、基金、信托等多方力量參與建設(shè)個(gè)人養(yǎng)老金制度，為參加人提供多元化的投資渠道，強(qiáng)化個(gè)人的自主選擇權(quán)，由此增強(qiáng)居民的參與意愿。

(五)加強(qiáng)宣傳，提高居民的投資養(yǎng)老意識(shí)

受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，我國(guó)部分居民在退休前對(duì)自身養(yǎng)老的投資意識(shí)和養(yǎng)老儲(chǔ)備不充足，那么養(yǎng)老金融的教育就顯得尤為重要。首先，政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)要充分利用如廣播、公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等傳播媒介進(jìn)行宣傳，采用線上結(jié)合線下的方式，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老、個(gè)人養(yǎng)老金等相關(guān)內(nèi)容和政策的宣傳，當(dāng)民眾切實(shí)體會(huì)到稅收優(yōu)惠政策的好處時(shí)，才會(huì)有更高的積極性和參與意愿。其次，大力加強(qiáng)養(yǎng)老金融教育，包括金融基礎(chǔ)知識(shí)、養(yǎng)老資產(chǎn)配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)機(jī)制以及個(gè)人養(yǎng)老的重要性和必要性等內(nèi)容，增強(qiáng)國(guó)民的養(yǎng)老意識(shí)，有效引導(dǎo)國(guó)民進(jìn)行養(yǎng)老投資。此外，政府、金融機(jī)構(gòu)、學(xué)校等應(yīng)共同承擔(dān)起養(yǎng)老金融教育的責(zé)任，廣泛動(dòng)員社會(huì)各階層，在社會(huì)上營(yíng)造出積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的良好氛圍。