朱 清，牛茂林，呂建偉

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局國際礦業(yè)研究中心，北京 100083；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；3.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；4.中國礦業(yè)報社，北京 100083）

當(dāng)前形勢下，我國礦產(chǎn)資源高度依賴國際供應(yīng)，國內(nèi)資源難以滿足我國巨大的礦產(chǎn)資源需求。目前，我國已形成礦產(chǎn)資源與市場均在國外的“兩頭在外”的消費格局。近10年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，制造業(yè)規(guī)模不斷擴大,對礦產(chǎn)資源需求也隨之大幅提升，我國本身的礦產(chǎn)資源難以滿足需求。我國每年出口大量工業(yè)品，大量礦產(chǎn)資源最終以產(chǎn)品的形式流向國外，其最終消費市場并不在國內(nèi)[1]。基于該背景，我國提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。作為維持社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源賦存、利用保護具有顯著的空間屬性。礦產(chǎn)資源的合理規(guī)劃、保障供應(yīng)對落實國家戰(zhàn)略、促進雙循環(huán)體系建設(shè)具有重要意義，是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。

我國學(xué)者分別從國土空間規(guī)劃及其與相關(guān)專項規(guī)劃的聯(lián)系、國土空間規(guī)劃視角下的區(qū)劃研究兩個不同角度對我國國土空間規(guī)劃體系進行了研究，為我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)提供建議。一是從我國生態(tài)文明建設(shè)、城市交通等多角度對我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)進行研究，為專項規(guī)劃及下級規(guī)劃提供建議。通過分析我國相應(yīng)發(fā)展需求，聯(lián)系國土空間規(guī)劃體系的定位，結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點，在國土空間視角下對我國鄉(xiāng)村發(fā)展[2]、城市交通[3]、礦產(chǎn)資源[4]等專項規(guī)劃編制進行分析并提供建議。二是結(jié)合我國部分地域的實際情況，為當(dāng)?shù)氐木C合區(qū)劃研究提供建議。專家學(xué)者們通過分析某一地域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然條件、人文景觀等要素，為當(dāng)?shù)氐膰量臻g規(guī)劃編制提供建議，如上海市鄉(xiāng)村建設(shè)[5]、山東聊城歷史文化資源分析[6]、山西省古交市的礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護[7]等。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。礦產(chǎn)資源作為一種自然資源，其開采具有較強的地域限制，對周邊環(huán)境有較強的影響。協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源與其他資源間的開發(fā)利用是礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須解決的問題。礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有機銜接有助于解決這一問題，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”。

本文聯(lián)系國內(nèi)國際雙循環(huán)體系建設(shè)下我國的礦產(chǎn)資源需求，針對國土空間規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的邏輯，結(jié)合“多規(guī)合一”的背景，提出礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國土空間規(guī)劃有機銜接的建議。

1 我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃現(xiàn)狀與定位

根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法》，我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦條件、勘查開發(fā)利用現(xiàn)狀以及一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求，對地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護等作出的總量、結(jié)構(gòu)、布局和時序安排。礦產(chǎn)資源規(guī)劃通常包括規(guī)劃區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源分布情況及分布特點、礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟技術(shù)條件、礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護等內(nèi)容[8]。根據(jù)規(guī)劃對象與功能不同，我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃可分為礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源專項規(guī)劃和礦產(chǎn)資源區(qū)域規(guī)劃。各級規(guī)劃依據(jù)其上級規(guī)劃為原則，服從整體規(guī)劃布局，組成我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。

作為我國國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指導(dǎo)我國礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用與保護的綱領(lǐng)性文件，對我國礦產(chǎn)資源利用具有重要的規(guī)范性作用。我國諸多的礦業(yè)活動需要圍繞礦產(chǎn)資源規(guī)劃展開，以落實國家資源安全戰(zhàn)略。自2001年我國首次開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制以來，先后經(jīng)歷了四次礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制，這是落實我國礦產(chǎn)資源管理的重要手段。

在構(gòu)建統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系提出以前，我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃在編制時與其他資源規(guī)劃產(chǎn)生協(xié)調(diào)問題。多種資源間的空間重疊導(dǎo)致各類規(guī)劃在實踐中產(chǎn)生諸多問題。各類自然資源的利用受到規(guī)劃協(xié)調(diào)問題的限制，使得規(guī)劃難以具體落實。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接的時序協(xié)同問題

同一國土空間內(nèi)必然存在多類自然資源重疊現(xiàn)象。國土空間規(guī)劃需要解決多種自然資源的空間重疊問題。在有限的國土空間內(nèi)，各類自然資源存在一定程度的空間重疊，如土地資源與水資源，森林資源與礦產(chǎn)資源等。自然資源間的空間重疊使得利用部分資源時會對其他資源產(chǎn)生一定擾動。這種擾動必然要求解決自然資源的利用時序問題。

同時，聚焦社會福利最大化是安排自然資源利用時序的重要問題。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)從農(nóng)業(yè)區(qū)位論到工業(yè)區(qū)位論，再到后來的新經(jīng)濟地理學(xué)，經(jīng)濟區(qū)位布局的時間序列變化與全要素分析為自然資源的跨期配置和時序安排提供了理論基礎(chǔ)。

國土空間規(guī)劃應(yīng)充分落實“綠水青山就是金山銀山”（簡稱“兩山理論”）?！皟缮嚼碚摗北举|(zhì)是要解決自然資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的關(guān)系?？紤]到我國的發(fā)展階段和不同地區(qū)的空間定位，對不同地區(qū)的自然資源是率先利用經(jīng)濟價值還是利用生態(tài)價值要進行統(tǒng)籌考慮。從資源類型上看，礦產(chǎn)資源規(guī)劃需要解決礦產(chǎn)資源與其他資源的空間重疊與利用時序問題，以及各類礦產(chǎn)資源之間的利用時序和利用結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一問題。通過協(xié)調(diào)不同資源間的利用時序，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的自然資源利用情況，使礦產(chǎn)資源規(guī)劃實現(xiàn)不同資源間的社會福利最大化。

2.1 礦產(chǎn)資源與其他自然資源的空間重疊與利用時序的統(tǒng)一

礦產(chǎn)資源和其他自然資源的空間重疊引發(fā)了礦產(chǎn)資源與其他自然資源的利用優(yōu)先級問題。礦產(chǎn)資源廣泛分布于我國廣闊的國土空間內(nèi)。大部分礦產(chǎn)資源深埋于地下，其與地表的森林資源、水資源等其他自然資源存在一定的空間重疊。利用礦產(chǎn)資源難免會對空間重疊范圍內(nèi)其他自然資源的利用造成干擾。先利用礦產(chǎn)資源，還是其他自然資源，是國土空間規(guī)劃必須解決的問題。

根據(jù)“兩山理論”處理礦產(chǎn)資源與其他自然資源的利用時序問題。一般來講，單位面積的空間重疊范圍內(nèi)，若礦產(chǎn)資源存在經(jīng)濟價值，則經(jīng)濟價值往往大于其他自然資源。如大多數(shù)礦產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源往往高于土地的農(nóng)業(yè)價值，但是城市的被壓覆的礦產(chǎn)資源可能小于土地的工業(yè)價值，這時被壓覆的礦產(chǎn)就是整個土地生態(tài)的一部分，往往更多實現(xiàn)的是生態(tài)價值，其經(jīng)濟價值讓位于地面土地的工業(yè)價值。由于礦產(chǎn)資源是不可再生的，一旦耗竭，原賦存國土空間往往可以用作魚塘、林地、公園甚至養(yǎng)老用地等多種價值。

同時，國土空間規(guī)劃的編制也統(tǒng)籌了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)與耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線等紅線產(chǎn)生沖突。在這一背景下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃可將耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線等紅線中的礦產(chǎn)資源作為儲備資源，在限制開發(fā)的同時也避免與耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線等紅線產(chǎn)生沖突。在保障我國礦產(chǎn)資源長期安全的同時，也為我國其他資源的保障提供支持。

2.2 各類礦產(chǎn)資源之間的利用時序和利用結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一

實現(xiàn)礦產(chǎn)資源利用的最優(yōu)時序。自1931年美國經(jīng)濟學(xué)家Hotelling 發(fā)表《可耗竭資源經(jīng)濟學(xué)》，討論耗竭資源的最優(yōu)開發(fā)，提出Hotelling 法則以來[9]，礦產(chǎn)資源的最優(yōu)規(guī)劃理論不斷發(fā)展，不斷誕生新的規(guī)劃理論。例如，“優(yōu)先開采成本較低資源準(zhǔn)則”“最低安全標(biāo)準(zhǔn)”等[10]。市場經(jīng)濟下，礦產(chǎn)品價格不斷變化，不同的礦產(chǎn)資源受到不同生產(chǎn)要素、市場要素約束。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的最優(yōu)耗竭和社會福利的最大化是礦產(chǎn)資源規(guī)劃的目標(biāo)之一。

“雙碳”目標(biāo)下多類礦產(chǎn)資源的利用核心是化石能源和低碳能源金屬之間的利用結(jié)構(gòu)。不同礦產(chǎn)資源用途各有差異，但有的礦產(chǎn)資源之間可以部分替代。在全球就“雙碳”目標(biāo)達成共識的背景下[11]，全球各國將逐步減少煤炭、石油等傳統(tǒng)化石能源的使用。鋰、鈷、鎳等新興戰(zhàn)略礦產(chǎn)的需求將逐步擴大。同時，部分存在可替代性的礦產(chǎn)資源之間，由于技術(shù)進步、資源稟賦等原因，可影響彼此之間的消費利用結(jié)構(gòu)。國土空間規(guī)劃中的礦產(chǎn)資源內(nèi)容應(yīng)將滿足礦產(chǎn)品需求，合理優(yōu)化礦產(chǎn)資源利用結(jié)構(gòu)作為目標(biāo)之一。

雙循環(huán)背景下國內(nèi)礦產(chǎn)資源利用的核心是緊缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)之間的利用結(jié)構(gòu)。考慮到我國礦產(chǎn)資源與市場兩頭在外的格局[12]，緊缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)的保護開發(fā)導(dǎo)向不一致。石油、天然氣、鐵、銅、鋁等緊缺礦產(chǎn)總體上依賴國外，國內(nèi)資源利用開發(fā)總體起到保底線的作用。稀土、鎢、鉬、錫等優(yōu)勢礦產(chǎn)，國內(nèi)資源開發(fā)利用應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮對全球市場的影響作用。

3 礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接

3.1 自然資源“兩統(tǒng)一”必然將礦產(chǎn)資源規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃

（1）“兩統(tǒng)一”是落實生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實管理需要。自然資源部成立，履行自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)，即“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”（簡稱“兩統(tǒng)一”）[13]?！皟山y(tǒng)一”有利于解決我國自然資源管理權(quán)責(zé)不明確、空間規(guī)劃彼此沖突、資源管理混亂等問題。對自然資源進行統(tǒng)一規(guī)劃與監(jiān)管，實現(xiàn)對自然生態(tài)的保護、修復(fù)與治理，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

（2）“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”為解決礦產(chǎn)資源與其他資源空間重疊提供了頂層設(shè)計的空間。自然資源部履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)。這一職責(zé)為解決我國資源重疊下的產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)問題提供了設(shè)計空間，從而在制度上解決了資源重疊帶來的產(chǎn)權(quán)設(shè)置問題。“兩統(tǒng)一”對自然資源進行統(tǒng)一規(guī)劃與監(jiān)管，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃、自然保護地規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃等統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃體系范疇，可以解決規(guī)劃數(shù)量眾多、制定標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏統(tǒng)籌配合、規(guī)劃間彼此相互制約影響執(zhí)行等問題。

3.2 國土空間規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的關(guān)系

（1）國土空間規(guī)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的重要依據(jù)。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）明確指出：“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)”[14]?！度舾梢庖姟穼量臻g規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的關(guān)系作出明確規(guī)定，其他專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，專項規(guī)劃間彼此相互協(xié)調(diào)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)發(fā)展具有重要影響。國土空間規(guī)劃應(yīng)在內(nèi)容上對礦產(chǎn)資源規(guī)劃作出指導(dǎo)約束，協(xié)調(diào)其與其他規(guī)劃間的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國國土空間規(guī)劃法（征求意見稿）》精神，國家編制國土空間總體規(guī)劃。下級部門以國土空間總體規(guī)劃為指導(dǎo)，編制國土空間專項規(guī)劃。礦產(chǎn)資源是國土空間資源的一部分，礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃編制，與其他行業(yè)規(guī)劃做好銜接。

（2）礦產(chǎn)資源規(guī)劃通過礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃落實國土空間規(guī)劃。我國在2015年的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中勘查開采規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)容合并，稱為“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”[15]。礦業(yè)權(quán)的空間布局安排是礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃篇章是礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重要組成部分，是落實規(guī)劃設(shè)置的重要路徑。礦業(yè)權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)依據(jù)相應(yīng)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，并落實國土空間規(guī)劃要求。

（3）三個層次的規(guī)劃（區(qū)劃）應(yīng)實現(xiàn)邏輯統(tǒng)一。“兩統(tǒng)一”職責(zé)要求國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃以及礦業(yè)權(quán)設(shè)置三者之間彼此統(tǒng)一，應(yīng)避免彼此沖突?？臻g分區(qū)彼此統(tǒng)一，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”。礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制必須遵循國土空間規(guī)劃要求，貫徹落實國土空間規(guī)劃的礦業(yè)布局，對區(qū)域內(nèi)礦業(yè)權(quán)作出合理設(shè)置。礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制需要保證與國土空間規(guī)劃在空間布局、指標(biāo)任務(wù)等參數(shù)方面保持一致，在統(tǒng)一的空間信息平臺上保證規(guī)劃內(nèi)容一致。礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重要組成部分，直接決定規(guī)劃要求能否落實，是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵。探礦權(quán)與采礦權(quán)的審批應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃進行，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有者的統(tǒng)一管理職能。

4 建議

4.1 國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)明確礦產(chǎn)資源保護和利用的相關(guān)原則

國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有自然資源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，針對礦產(chǎn)資源，堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，落實生態(tài)文明建設(shè)總要求。繼續(xù)落實我國第四輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃原則：礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用和保護活動，推動礦業(yè)綠色發(fā)展，確保資源供給與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應(yīng)；資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，規(guī)劃管控與管理改革相銜接[16]。結(jié)合國土空間規(guī)劃中確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線等控制線，科學(xué)設(shè)置礦產(chǎn)資源禁采區(qū)、限采區(qū)和開采區(qū)。

4.2 國土空間規(guī)劃雙向管控礦產(chǎn)資源和其他自然資源的分級管理，為歷史遺留問題解決留下空間

自然資源和保護區(qū)的分級保護是全球資源管理的一般經(jīng)驗。自然資源在不同空間內(nèi)，其重要程度可以分級，不僅礦產(chǎn)資源要分級、保護區(qū)也要分級。國土空間規(guī)劃應(yīng)對歷史遺留的資源保護與開發(fā)問題預(yù)留解決空間[17]。根據(jù)保護區(qū)的種類及規(guī)模，對保護區(qū)進行分級，對各級保護區(qū)中的礦業(yè)權(quán)退出作出合理規(guī)劃。對于保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，針對其不同保護區(qū)級別要求實行不同的退出政策；清理保護區(qū)中的礦業(yè)權(quán)[18]，設(shè)立礦業(yè)權(quán)退出標(biāo)準(zhǔn)。同時，對礦產(chǎn)資源進行分級，有些保護區(qū)內(nèi)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)不一定要完全退出。美國國家公園范圍內(nèi)，仍然有上千個油氣礦業(yè)權(quán)。構(gòu)建保護區(qū)內(nèi)廢棄土地的治理機制，為保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)提供依據(jù)與范例。

4.3 國土空間規(guī)劃應(yīng)妥善管控不同價值礦產(chǎn)資源的利用時序，為礦產(chǎn)資源分級分類利用留下空間

堅持總體國家安全觀，確保軍事安全、經(jīng)濟安全和生態(tài)安全；對不同礦產(chǎn)資源在國家安全中的地位和作用，規(guī)劃設(shè)置不同的開采優(yōu)先級；結(jié)合礦種分行業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，規(guī)劃資源利用時序。對于保障國家軍事安全的礦產(chǎn)資源，如部分放射性礦產(chǎn)等戰(zhàn)略資源，應(yīng)當(dāng)設(shè)定較高的規(guī)劃利用等級，以保證國家軍事安全。對保障國家經(jīng)濟總體安全的礦產(chǎn)資源進行規(guī)劃開發(fā)，如大宗固體礦產(chǎn)和新興戰(zhàn)略金屬礦產(chǎn)等，這類資源的開發(fā)應(yīng)當(dāng)以國家礦產(chǎn)資源安全為底線，以優(yōu)化開發(fā)理論為指導(dǎo)，提高其開發(fā)價值為目標(biāo)進行規(guī)劃。對于滿足地方經(jīng)濟需要的三類礦產(chǎn)等，具有區(qū)域性生產(chǎn)的特點，應(yīng)保證每個縣級行政區(qū)內(nèi)都有經(jīng)濟可供的礦產(chǎn)來源地，保障人民日常建筑材料消費。大量三類礦產(chǎn)可以作為生態(tài)空間的一部分，實現(xiàn)其生態(tài)價值。

4.4 考慮構(gòu)建國際大循環(huán)要求，對礦產(chǎn)資源規(guī)劃留有一定的彈性

在礦產(chǎn)資源國際大循環(huán)背景下，對于我國緊缺礦產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性，設(shè)置一個相應(yīng)的區(qū)間值，通過市場動態(tài)調(diào)整資源開采，為應(yīng)對國際價格波動預(yù)留出空間。例如，當(dāng)鐵、銅、鋁的礦產(chǎn)價格上漲到一定階段時，即觸發(fā)限制開發(fā)區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)條件。對于我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)，國土空間規(guī)劃應(yīng)從我國戰(zhàn)略博弈角度出發(fā)，為戰(zhàn)略博弈留出空間。同時，規(guī)劃應(yīng)對不同情況下我國戰(zhàn)略需要作出預(yù)案，方便為國家戰(zhàn)略需要服務(wù)。