孫中原，孫成苗，展 昀，韓 青，徐洪峰，胡錦鳳

（1. 青島市勘察測(cè)繪研究院，山東 青島 266000；2. 青島市西海岸基礎(chǔ)地理信息中心有限公司，山東 青島 266000；3.海陸地理信息集成與應(yīng)用國(guó)家地方聯(lián)合工程研究中心，山東 青島 266000；4.青島理工大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，山東 青島 266000；5.青島市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，山東 青島 266000；6.山東正元數(shù)字城市建設(shè)有限公司，山東 煙臺(tái) 264000）

“三生空間”“三區(qū)三線”是國(guó)土空間規(guī)劃體系重要的組成部分，中央出臺(tái)的相關(guān)政策對(duì)“三生空間”和“三區(qū)三線”做出了明確要求，但對(duì)其概念內(nèi)涵、適用場(chǎng)景、功能定位、劃定細(xì)則等未做出具體說(shuō)明[1-2]。近年來(lái)，相關(guān)專家學(xué)者對(duì)“三生空間”與“三區(qū)三線”進(jìn)行了相關(guān)理論研究與實(shí)踐探索。韓青等在青島市空間規(guī)劃實(shí)踐中，基于陸海雙評(píng)價(jià)結(jié)果，確定了“三區(qū)三線”的規(guī)模、比例和分布[3]；許景權(quán)等研究分析了“三區(qū)三線”在發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃相互銜接中的作用[4]；顧朝林等梳理了城市與區(qū)域定量研究方法，為“三生空間”“三區(qū)三線”的定量研究提供了支撐[5]；王穎等分析了“三生空間”“三區(qū)三線”概念的內(nèi)涵和適用性，總結(jié)了以“三區(qū)三線”為主導(dǎo)的空間規(guī)劃方法及實(shí)踐[6]；劉繼來(lái)等探究了“三生空間”理論內(nèi)涵，建立了“三生空間”分類與評(píng)價(jià)體系[7]；蔡玉梅等總結(jié)了主要發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃體系的形成與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為從生存主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)空間開發(fā)、生活主導(dǎo)的工業(yè)空間利用到品質(zhì)導(dǎo)向的生態(tài)空間保護(hù)，是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，國(guó)土空間變化的共同規(guī)律[8]。

國(guó)家相關(guān)政策文件和國(guó)內(nèi)外研究實(shí)踐表明，“三生空間”“三區(qū)三線”在構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有重要的作用和意義。規(guī)劃的功能定位是開展國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的前提和基礎(chǔ)[9]。針對(duì)“三生空間”“三區(qū)三線”存在的概念內(nèi)涵交叉，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的功能定位不清晰等問題，本文基于多源數(shù)據(jù)，分析了“三生空間”與“三區(qū)三線”的劃定和空間特征，并對(duì)其功能定位進(jìn)行了探討。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系

我國(guó)原有的空間規(guī)劃體系龐雜且存在諸多問題[10]?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)“全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效”的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立。根據(jù)《意見》，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系如圖1 所示。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃體系

2 “三生空間”概念及其特征

“三生空間”指“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，其概念相對(duì)清晰[11-12]。但在“城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合、城市功能適當(dāng)混合”空間規(guī)劃理念下，城市與鄉(xiāng)村、生產(chǎn)與生活、生態(tài)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等混合程度愈趨復(fù)雜，三者存在一定的交叉重疊，尤其在宏觀層面，較難厘清三者界限。學(xué)界對(duì)“三生空間”的分類劃定從不同角度開展了相關(guān)研究[13]。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，以青島市現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，分析“三生空間”的空間特征，研究其在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的功能定位。

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間具有較大的差異。城鎮(zhèn)生產(chǎn)空間主要以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，生產(chǎn)空間主要集中于城市、建制鎮(zhèn)內(nèi)部；鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，生產(chǎn)空間主要集中于鄉(xiāng)村外部，鄉(xiāng)村內(nèi)部多為生活空間。因此，城市、建制鎮(zhèn)“三生空間”界定采用青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖作為數(shù)據(jù)源①青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖：為滿足雙評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃編制等工作需求，綜合《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）要求，建設(shè)的反映全域地表覆蓋與土地利用的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。；鄉(xiāng)村“三生空間”界定采用青島市土地利用現(xiàn)狀作為數(shù)據(jù)源。韓青等對(duì)基于現(xiàn)狀“一張圖”的“三生空間”用地分類進(jìn)行了研究[14]，本文引用共用地分類體系進(jìn)行“三生空間”劃分。

依據(jù)“三生空間”用地分類體系，通過利用ArcGIS 軟件，對(duì)青島市域數(shù)字化現(xiàn)狀圖和土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分類處理。發(fā)現(xiàn)青島市“三生空間”在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，呈現(xiàn)出不同的空間分布格局。在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，生活空間呈現(xiàn)零星離散分布的空間格局，生產(chǎn)空間和生態(tài)空間呈連片分布的空間格局；在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，生活空間與生產(chǎn)空間功能混合較為嚴(yán)重，生態(tài)空間呈現(xiàn)連片分布，城市道路劃歸為生產(chǎn)空間，生活空間呈現(xiàn)連片分布，但有被道路分割的空間特征。

3 “三區(qū)三線”內(nèi)涵及應(yīng)用分析

“三區(qū)三線”中“三線”是指耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[15-16]，概念相對(duì)明確。相關(guān)政策文件和文獻(xiàn)對(duì)“三區(qū)”的含義進(jìn)行了論述，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中明確：“以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”；《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》中，延續(xù)了生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的主體功能分區(qū)原則；陸建城等將“三區(qū)”界定為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間[17]；張尚武等認(rèn)為三區(qū)的概念應(yīng)為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間[18]；樊杰等認(rèn)為“三區(qū)”是重點(diǎn)履行生態(tài)保護(hù)功能的生態(tài)空間、重點(diǎn)履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的農(nóng)業(yè)空間、重點(diǎn)履行城市化功能的城鎮(zhèn)空間[19]；趙廣英等認(rèn)為“三區(qū)”是由“三生空間”延伸而來(lái)，是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間[20]。在綜合分析研究相關(guān)文件和文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，本文采用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的“三區(qū)”內(nèi)涵，主要理由是：①“三區(qū)”由“三生空間”延伸而來(lái)，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間與“三生空間”的“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”相對(duì)應(yīng)，其中“三生空間”中的生產(chǎn)空間，其在鄉(xiāng)村區(qū)域中，包含了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，“三區(qū)”較“三生空間”具有更加廣泛的適用性；②“三區(qū)”內(nèi)涵與“三線”內(nèi)涵緊密相連，“三區(qū)”是在“三線”剛性管控要求下具有政策引導(dǎo)性的更加廣闊的區(qū)域，其管控要求具備一定彈性，因此采用與耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間內(nèi)涵。結(jié)合青島市相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)“三區(qū)”的空間分布進(jìn)行劃定，其技術(shù)路線如圖2所示。

圖2 “三區(qū)”劃定技術(shù)路線

在“三區(qū)”劃定的技術(shù)路線中，以國(guó)土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為本底，通過分類聚合（表1）、空間聚合形成初步的“三區(qū)”空間分布；結(jié)合遙感影像，對(duì)兩版成果進(jìn)行校核，形成基于國(guó)土空間現(xiàn)狀的“三區(qū)”空間分布基礎(chǔ)成果；在此基礎(chǔ)上，引入生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的空間數(shù)據(jù)，對(duì)“三區(qū)”基礎(chǔ)成果進(jìn)行調(diào)整，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的管控要求；在“三區(qū)”劃定成果Ⅱ的基礎(chǔ)上，引入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目、地質(zhì)災(zāi)害、林業(yè)現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為原則，對(duì)“三區(qū)”劃定成果進(jìn)行綜合性調(diào)整；在“三區(qū)”劃定成果Ⅲ的基礎(chǔ)上，結(jié)合資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，確定“三區(qū)”的規(guī)模、比例和分布。

表1 “三區(qū)”用地分類體系

從表1 可以看出，“三區(qū)”空間功能上相互滲透，三者邊界較易界定；“三區(qū)”在空間上基本呈連續(xù)分布的空間特征，在空間分布上為“互斥”關(guān)系；“三區(qū)”邊界無(wú)縫銜接覆蓋全域。通過分析“三區(qū)”劃定結(jié)果，與“三生空間”內(nèi)涵相比，“三區(qū)”采用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，內(nèi)涵具備更廣泛的適用性。在鄉(xiāng)村區(qū)域，其生產(chǎn)空間與生活空間統(tǒng)一劃入農(nóng)業(yè)空間，配套宅基地相關(guān)政策要求，能夠有效保護(hù)和管控農(nóng)業(yè)空間；在城鎮(zhèn)區(qū)域，其生產(chǎn)空間與生活空間統(tǒng)一劃入城鎮(zhèn)空間，配套國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，能夠較好地管控城鎮(zhèn)空間的使用，保證用地的集約高效。因此，“三區(qū)”的內(nèi)涵并非獨(dú)立存在的，而是在國(guó)土空間規(guī)劃體系中統(tǒng)籌界定的。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家相關(guān)政策和文件中對(duì)“三區(qū)三線”的要求相對(duì)明確，即“三區(qū)三線”是對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分級(jí)分類實(shí)施用途管制的手段，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》明確了“三線”是國(guó)土空間規(guī)劃的組成內(nèi)容。“三區(qū)”具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，具備彈性管控要求。生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)原則上不新增建設(shè)用地，現(xiàn)有的建設(shè)用地規(guī)模不再增加，并逐步引導(dǎo)外遷；在不突破“三線”管控要求的前提下，經(jīng)充分論證與審批，“三區(qū)”空間可進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)換與調(diào)整?！叭€”中耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線具備相應(yīng)的技術(shù)文件支撐，其劃定技術(shù)路線相對(duì)清晰，調(diào)整的法定程序較為嚴(yán)格，具備剛性管控要求；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定及管控目的在于通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界限定城鎮(zhèn)范圍，保障糧食安全、生態(tài)安全，促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的關(guān)鍵在于科學(xué)預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展需求，現(xiàn)有的技術(shù)條件尚不能完全預(yù)測(cè)，認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不是一蹴而就的，而應(yīng)具備適宜的規(guī)劃期限，例如，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃期限同步，在保障耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，經(jīng)過充分論證與審批，可對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界予以調(diào)整，為城市發(fā)展預(yù)留空間。

本文通過研究分析，認(rèn)為“三生空間”是國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的具體要求，其在宏觀層面較難得到界定和管控，宜作為微觀層面空間規(guī)劃的編制原則和內(nèi)容，宜在微觀性空間規(guī)劃中予以管控和落實(shí)。在國(guó)土空間規(guī)劃過程中，應(yīng)充分考慮“三生空間”在功能和空間上的混合，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況將空間利用分別放入“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間予以考量。例如，生活空間的構(gòu)成要素應(yīng)按照“生活空間宜居適度”的原則，綜合考量各類空間的數(shù)量、規(guī)模、位置等因素。同時(shí)，“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”也是規(guī)劃和現(xiàn)狀評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間現(xiàn)存問題、利用規(guī)律等具有指導(dǎo)意義。

綜上所述，本文認(rèn)為“三區(qū)三線”是國(guó)土空間分級(jí)分區(qū)分類管控的手段，其在宏觀性國(guó)土空間規(guī)劃中具備較強(qiáng)的操作性；“三生空間”是國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的具體要求，其在微觀性國(guó)土空間規(guī)劃中具備較強(qiáng)的操作性，同時(shí)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和現(xiàn)狀評(píng)估工作具有指導(dǎo)意義。