廖 鈺 李良品
(重慶大學(xué),重慶 400044;長(zhǎng)江師范學(xué)院,重慶 涪陵 408100)
《商君書》云:“凡將立國,制度不可不察也,治法不可不慎也,國務(wù)不可不謹(jǐn)也,事本不可不摶也。 制度時(shí),則國俗可化,而民從制;治法明,則官無邪;國務(wù)壹,則民應(yīng)用;事本摶,則民喜農(nóng)而樂戰(zhàn)。 夫圣人之立法化俗,而使民朝夕從事于農(nóng)也,不可不知也。 ”[1]這說明制度治理無論是對(duì)國家,還是對(duì)人民均具有極其重要的作用。 元明清時(shí)期的土司制度本質(zhì)上是國家對(duì)各地土司和土司地區(qū)民眾進(jìn)行治理的制度。 任何一項(xiàng)國家制度均體現(xiàn)其治理體系與治理能力,元明清時(shí)期的土司制度概莫例外。 自元代初創(chuàng)土司制度以來,經(jīng)過明代不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn),不斷探索實(shí)踐和守正創(chuàng)新,到清前期形成系統(tǒng)、完善的土司制度,最終形成了國家治理體系,彰顯了王朝國家的治理能力,并最終通過改土歸流的逐漸推行取得了歷史性成就。 目前學(xué)界對(duì)土司制度與國家治理方面的研究不多,僅限于李良品、賈霄鋒、咸成海、王琨、袁婭琴等數(shù)位專家學(xué)者①。 本文以“制度治理”為視閾,探討元明清中央王朝土司制度治理過程中的國家制度體系、制度執(zhí)行能力,借此說明具有權(quán)威性的國家制度建設(shè)不僅是新時(shí)代國家制度治理的必要條件,而且是加強(qiáng)國家治理的根本,依法治國是加強(qiáng)民族區(qū)國家治理的必由之路。
元明清時(shí)期土司制度治理體系是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下治理土司及土司地區(qū)的制度體系,包括制度建構(gòu)、制度運(yùn)行、制度改革和制度效益,是一整套緊密相連、 相互協(xié)調(diào)的國家制度治理體系。任何優(yōu)越的制度都需要人來執(zhí)行,這就涉及到一個(gè)治理的問題,如何用制度管人? 即學(xué)界強(qiáng)調(diào)的“制度治理” 問題。 如何使土司制度發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性、決定性的作用,這是王朝國家治理體系和治理能力是否符合歷史發(fā)展規(guī)律的詮釋。 由此,土司制度與國家治理構(gòu)成了元明清王朝國家治理體系和治理能力符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求、符合歷史發(fā)展規(guī)律的制度邏輯。 在王朝國家治理體系和治理能力是否符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求、符合歷史發(fā)展規(guī)律的語境下,要使土司制度發(fā)揮治理土司及土司地區(qū)主導(dǎo)性作用,必須遵循一整套制度邏輯,必須環(huán)環(huán)相扣卻又相互滲透,由此構(gòu)成王朝國家治理體系和治理能力的邏輯體系。 因此,制度治理隱含著四個(gè)基本要素:如何建構(gòu)土司制度? 制度治理過程中如何改革? 誰來有效運(yùn)行土司制度? 土司制度治理效果如何?
土司制度體系建構(gòu)是元明清時(shí)期土司制度的前提和基礎(chǔ)。 王朝國家的治理體系和對(duì)土司及土司地區(qū)治理能力的深層邏輯和制度安排是制度治理,換言之,使土司制度在國家治理土司及土司地區(qū)中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、決定性的作用,而這種作用的發(fā)揮是建立在土司制度具有系統(tǒng)性、完備性的制度體系之上。 因此,包括土司職官、承襲、朝貢、賦稅、征調(diào)、分襲、安插等子制度等在內(nèi)的土司制度體系建構(gòu),自然構(gòu)成了土司制度的治理體系和治理能力的前提,即只有在建構(gòu)出一套規(guī)范的土司制度體系的前提下,王朝國家的制度治理才能真正得以展開。 土司制度體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng),如作為土司制度核心內(nèi)容的土司職官制度,自始至終均將土司的設(shè)置、職銜、品級(jí)、銓選、管理、信物、俸祿等納入中央王朝職官體系。 只有王朝國家土司制度構(gòu)建起來之后,國家治理土司及土司地區(qū)的治理體系和治理能力才能得以體現(xiàn)。 土司制度體系是在元明清中央政府及各地流官、土司的實(shí)踐中,逐漸形成的一套較為豐富、完善的制度體系,包括土司根本制度、土司基本制度、土司重要制度所組成的“制度群”,它有著嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)容譜系,構(gòu)成了元明清王朝國家土司制度的邏輯體系。
元明清時(shí)期土司制度并非通過中央王朝一次性設(shè)計(jì)而形成,它是在土司制度建設(shè)、發(fā)展、完善的內(nèi)生演化與不斷踐行過程中逐步完成。 如元王朝在邊疆少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置各種土官機(jī)構(gòu),對(duì)授職的土官給予一定的品級(jí),初步建立起一套粗略的土官制度:凡授職土官的承襲,老土官亡故,承襲土官須經(jīng)朝廷允準(zhǔn)方準(zhǔn)承襲;土官有功或忠勤者給予獎(jiǎng)勵(lì),準(zhǔn)予升遷,土官有罪者則予以懲罰,其懲罰原則是“罰而不廢”。 明代土官土司制度則更加注重確定各地土司的職級(jí)、 授職與隸屬,明代增加了寬貸及禮儀等制度。 清代則新增了各地土司的分襲、分疆、獎(jiǎng)賞、懲處、考核、撫恤、安插等內(nèi)容,使制度管理更加嚴(yán)格、科學(xué)、系統(tǒng)。 可見,土司制度是元明清中央政府在不斷實(shí)踐、探索中逐漸形成的制度體系,是在實(shí)施過程中不斷充實(shí)、豐富與完善的具體踐行。
土司制度改革是元明清中央政府利用制度治理土司及土司地區(qū)的必要條件。 具有系統(tǒng)性、完備性的土司制度體系建構(gòu), 雖然在一定意義上構(gòu)成土司制度體系的邏輯起點(diǎn), 但要使土司制度在踐行過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、決定性的作用,強(qiáng)化制度權(quán)威、 引導(dǎo)土司地區(qū)各族民眾對(duì)土司制度的認(rèn)同則構(gòu)成了土司制度實(shí)施與改革的必要條件。 土司制度建構(gòu)與土司制度切實(shí)、有效實(shí)施二者之間還有一個(gè)變量, 就是土司地區(qū)各族民眾對(duì)土司制度是否認(rèn)同。 只有當(dāng)土司制度得到土司和土司地區(qū)各族民眾的認(rèn)同, 才能內(nèi)化為他們的自覺行動(dòng),才能獲得強(qiáng)勁的生命力。 國家治理土司及土司地區(qū)作為一種國家行為,要真正發(fā)揮土司制度的實(shí)質(zhì)性、決定性作用,就必須賦予已構(gòu)建的土司制度體系具有一定的權(quán)威性, 使土司制度由一種剛性行為規(guī)范內(nèi)化為土司及土司地區(qū)各族民眾的自覺行動(dòng)。 從本質(zhì)上講,土司制度是一種規(guī)則和規(guī)范,是調(diào)整中央政府與地方社會(huì)關(guān)系的文化載體。 因?yàn)橹醒胝c地方土司之間自始至終存在著博弈、 均期待利益最大化,所以,土司制度也是在不斷完善、不斷改革。 在此以清代土司土兵出征行糧為例予以說明。 眾所周知,明清時(shí)期土司土兵是由邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族組成,在邊遠(yuǎn)地區(qū)用兵時(shí),因土司土兵熟悉地形、身體強(qiáng)健、驍勇善戰(zhàn),多資其力,所以,很受明清中央政府重視。 如清代康熙以后的重要戰(zhàn)爭(zhēng),多有對(duì)土司土兵的征發(fā),而且每每立功。 據(jù)文獻(xiàn)載,土司土兵在奉命征調(diào)作戰(zhàn)時(shí),中央政府要支給出征行糧。 如《越嶲廳志》卷六之三《屯田》下“土目土兵每月餉需”條就載有“原定每月大建領(lǐng)餉銀三百三十三兩八錢, 小建領(lǐng)餉銀三百二十二兩六錢……光緒二十三年,土兵一成不減,曾經(jīng)稟準(zhǔn)有案,土目土兵分駐處所及領(lǐng)餉數(shù)目各事由”[2]等內(nèi)容。 雍正八年(1730年)之前,中央政府只支給出征行裝銀和出征口糧, 其它無支。 雍正八年十月,始奉諭支給“坐糧”。 乾隆元年(1736年),又議令支給出征鹽菜銀。見張廷玉《為據(jù)咨題明事》中:“查川黔奉調(diào)土兵,雖與官兵有漢、土之分,然深入苗穴。 隨師剿賊,同一用命,實(shí)屬窮苦。 令土官可否照千總之例略為稍減,日支銀三分,土目照把總之例日支銀二分,土兵日支銀一分。 ……查從前出師土兵,止議動(dòng)給安家及每日行銀, 并無支散盆萊銀兩之例……此次黔苗不靖,自上年四月以來,先后調(diào)撥云南、粵西、四川上兵,均離本處自千余里至二三千里不等; 即黔省土兵,隨師進(jìn)征,深入新疆,分布各要隘協(xié)剿,亦各離本汛皆有數(shù)百余里。且自用兵以來,迄今將近一年。查各該土兵除口糧之外, 其余一切鹽薪之費(fèi)毫無所有,實(shí)屬艱苦。 今司道等酌量稍減動(dòng)給議覆, 似屬安貼。 ”[3]乾隆八年(1743年),中央政府征調(diào)土司土兵出征時(shí),其鹽菜銀兩有所增加,基本上與綠營(yíng)兵相同。 但在此后的出征行糧支出的過程中,仍然出現(xiàn)紛亂現(xiàn)象。所以,乾隆四十九年(1784年)議定八旗、綠營(yíng)之例時(shí),也統(tǒng)一議定了土兵出征行糧例,且對(duì)“土目土兵鹽菜口糧跟役名數(shù)” 有詳細(xì)規(guī)定:“土副將、土參將、土游擊、土都司、土守備、土千總把總,如打仗著有勞績(jī),欽奉特恩補(bǔ)授綠營(yíng)官員;實(shí)任者,按照綠營(yíng)官員例應(yīng)得鹽菜銀、跟役分例支給(現(xiàn)在酌擬)。 如只因打仗出力,賞給綠營(yíng)職銜者,土守備以上及土目土舍各月支鹽菜銀一兩八錢,跟役三名(云南案內(nèi):只有土弁照綠營(yíng)把總例,月支鹽菜銀一兩二錢。 惟四川案內(nèi),經(jīng)溫福奏準(zhǔn),土都司、土弁及土目、土舍各月支鹽菜銀一兩八錢,各月三名。 今土守備以上及土目、土舍擬照川省例辦理)。 ”[4]清代西南地區(qū)土司土兵出征行裝銀雖然比綠營(yíng)低,但出征鹽菜銀及出征口糧均與綠營(yíng)兵丁相同,這樣可以保證土司土兵的戰(zhàn)時(shí)用度。 同時(shí),西南地區(qū)土司土兵出征期間所支給的“坐糧”,是按綠營(yíng)守兵例支給,而并未按平時(shí)所支月錢之?dāng)?shù),這是一項(xiàng)較為優(yōu)惠的措施。 土司土兵若在戰(zhàn)爭(zhēng)中陣亡,同樣和綠營(yíng)士兵一樣給與恤銀,每名恤銀為25 兩。[5]通過清代西南地區(qū)土司土兵出征行裝銀、鹽菜銀及出征口糧等方面制度的不斷改革可見,這些土兵征調(diào)制度在規(guī)定權(quán)利義務(wù)時(shí),承載著價(jià)值觀念,并將這種價(jià)值觀念調(diào)整土司土兵的自覺行為。 土司土兵征調(diào)制度從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)土司土兵對(duì)征調(diào)制度的認(rèn)同,從而實(shí)現(xiàn)土司土兵對(duì)征調(diào)制度的服從和執(zhí)行,達(dá)到土司土兵征調(diào)制度所承載秩序的一種價(jià)值狀態(tài)。 因此,王朝國家在推進(jìn)國家治理體系和治理能力的過程中,不僅要提高土司制度執(zhí)行力,更要關(guān)注土司制度的不斷完善與改革,以實(shí)現(xiàn)土司制度的權(quán)威性。
土司制度的權(quán)威性主要由土司制度本身的系統(tǒng)性、適應(yīng)性和完備性等決定,只有在土司制度本身是系統(tǒng)、完備、相適而生的前提下,土司制度才具有權(quán)威性。 土司與土司地區(qū)各族民眾對(duì)土司制度的認(rèn)同源于對(duì)土司制度承載的價(jià)值的認(rèn)同。 當(dāng)土司和土司地區(qū)各族民眾對(duì)土司制度認(rèn)同后,才能實(shí)現(xiàn)他們的價(jià)值歸屬感和認(rèn)同感,實(shí)現(xiàn)土司制度的權(quán)威性,最終實(shí)現(xiàn)土司和土司地區(qū)各族民眾與土司制度的協(xié)同共生。
土司制度運(yùn)行是元明清時(shí)期國家利用土司制度治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 土司制度的生命力在于有效運(yùn)行,如果運(yùn)行不暢、執(zhí)行不力,土司制度就是一紙空文。 在元明清土司制度的治理體系和治理能力的制度邏輯中,土司制度有效運(yùn)行處于制度鏈條中最為關(guān)鍵性的環(huán)節(jié),只有使土司制度體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來,才能使土司制度在國家治理中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。 筆者認(rèn)為,土司制度的運(yùn)作機(jī)制與模式,涉及中央政府集權(quán)布局、朝廷與各地土司的關(guān)系,土司與周邊土司的關(guān)系、土司與布政使或督撫的關(guān)系……土司區(qū)民間法與國家法的關(guān)系、土司的異地安置、土司勢(shì)力擴(kuò)張與沖突、土司圖存策略、土司的反抗與中央政府政策的調(diào)整、土司的政治立場(chǎng)、土司的文化影響、土司文學(xué)創(chuàng)作心態(tài)等諸多問題。[6]元明清時(shí)期土司制度是國家治理土司及土司地區(qū)的治理體系和治理能力的一種前提和可能,并不能保證國家治理土司及土司地區(qū)必然會(huì)駛?cè)肓夹赃\(yùn)行的軌道,只有將土司制度體系轉(zhuǎn)化為國家治理效能,才能夠保證王朝國家治理土司及土司地區(qū)呈現(xiàn)出 “良治”和“善治”的結(jié)果。 土司制度體系中最為重要的制度是承襲制度,但土司承襲問題并非像《大明會(huì)典》卷六“土官承襲”所說的那么輕松,只要“取具宗支圖本,并官吏人等結(jié)狀,呈部具奏,照例承襲”那么簡(jiǎn)單,它的運(yùn)行不僅涉及主管單位有兵部和吏部之分,而且應(yīng)襲之人也有嫡庶之別。 承襲制度且不說涉及應(yīng)襲之人的主次、承襲的程序與手續(xù)、誥敕及印信號(hào)紙等憑據(jù),單就是“土官冊(cè)報(bào)”之事就十分復(fù)雜。 其中《承襲清冊(cè)》就包括親供、居址、戶口、疆界四至、職名等很多具體內(nèi)容。[7]可以說, 土司承襲制度運(yùn)行涉及承襲土司的程序、土司襲職的手續(xù)、 土司承襲制度問題的處理、中央政府對(duì)土司如何從承襲制度方面駕馭與管控土司等內(nèi)容。
筆者認(rèn)為,“王朝國家治理體系”是在元明清中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的制度體系;“王朝國家治理能力”也就是運(yùn)用土司制度治理土司及土司地區(qū)各種事務(wù)的能力。 土司制度體系為王朝國家治理土司及土司地區(qū)提供了運(yùn)行規(guī)則和制度保障,而土司制度運(yùn)行則賦予了王朝國家治理以強(qiáng)勁的生命力,并使土司制度能轉(zhuǎn)化成王朝國家的治理效能。 從王朝國家治理體系和治理能力的制度邏輯來看,雖然土司制度運(yùn)行構(gòu)成了王朝國家治理體系和治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但在土司制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)眾多羈絆。 如明清時(shí)期各地土司與中央政府、 與地方流官在一些具體事務(wù)的博弈中千方百計(jì)謀求自身利益的最大化,加之各地土司不斷尋求生存之道、改變生存法則、謀取生存策略(行賄地方官員、周邊土司聯(lián)姻、指使民眾劫掠),使用“手眼通天”的看家本領(lǐng),這無疑影響王朝國家對(duì)各地土司的駕馭與管控。同時(shí),一些地方流官借土司承襲之際,無端勒索土司,導(dǎo)致土司制度失靈、制度空轉(zhuǎn)等問題,這些因素糾纏和羈絆著土司制度的有效運(yùn)行,導(dǎo)致治理效能未能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化,使土司制度運(yùn)行過程中大打折扣。
土司制度效益是元明清時(shí)期土司制度治理的價(jià)值旨?xì)w。 元明清時(shí)期的土司制度與王朝國家治理體系和治理能力是一體兩面、 互為表里的關(guān)系。 在土司時(shí)期,王朝國家治理體系和治理能力不僅需要土司制度提供持久的動(dòng)力, 而且土司制度始終遵循著“土司制度建構(gòu)——土司制度改革——土司制度運(yùn)行——土司制度效益”的邏輯理路漸次展開。 因此,土司制度效益是元明清時(shí)期土司制度制度治理的價(jià)值旨?xì)w, 是推進(jìn)王朝國家治理體系和治理能力的動(dòng)力源泉。 筆者認(rèn)為, 如果王朝國家治理土司及土司地區(qū)的效益大于成本,國家就會(huì)采取積極態(tài)度;如果土司制度運(yùn)行成本大于效益, 王朝國家就會(huì)采取消極態(tài)度。 王朝國家總是期盼在土司制度與國家治理過程中用最低的成本以獲取最大的效益。 從理論上講,將土司制度效益視為國家治理土司及土司地區(qū)價(jià)值旨?xì)w, 是土司制度效益與王朝國家治理體系和治理能力之間耦合互動(dòng)關(guān)系的效果和利益。
王朝國家通過土司制度治理土司地區(qū),是從多維度追求效益。 一是政治效益。 元明清時(shí)期土司制度不僅有利于維護(hù)土司地區(qū)的穩(wěn)定, 甚至直接關(guān)系到內(nèi)地經(jīng)制州縣的穩(wěn)定。 通過土司制度將邊疆地區(qū)的穩(wěn)定且鞏固國家整體的穩(wěn)定,這是王朝國家“制度治理”獲得的最大效益,這是難以用量化數(shù)字來估計(jì)的政治效益。 二是經(jīng)濟(jì)效益。 明朝前期土官無俸祿, 明英宗時(shí)期開始,土官土司有俸祿者逐漸增多。 王朝國家不給土官土司俸祿支出, 土官土司還擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)的國家治理、邊疆治理的職責(zé),為王朝國家治理邊疆地區(qū)節(jié)省了一大筆經(jīng)費(fèi)支出。 明代統(tǒng)治者經(jīng)常調(diào)用土司土兵征戰(zhàn)或戍守邊關(guān), 能節(jié)省王朝國家的開支。 如明中期兵部尚書李承勛曰:“愚計(jì)省行糧以雇游食,何憂工役之乏,以行糧而募土人,何慮邊旅之寡? ”[8]從戰(zhàn)時(shí)費(fèi)用來看,“漢兵有安家行糧,而土兵止給行糧,省費(fèi)一倍。 每兵一日,僅白金一分二厘耳”[9]。 可見,土司土兵征調(diào)打仗,與官軍相比,為王朝國家節(jié)省了一半的支出。
總之,元明清時(shí)期土司制度與國家治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,它立足于“制度治理”,強(qiáng)化土司制度在國家治理中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、 決定性的作用,從而推進(jìn)“土司之制”向“土司之治”轉(zhuǎn)化,這是通過制度以達(dá)到王朝國家治理土司及土司地區(qū)的制度邏輯。 同時(shí),土司制度建構(gòu)——制度改革——制度運(yùn)行——制度效益,這四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了王朝國家土司制度的邏輯理路,進(jìn)而為土司制度治理體系的豐富完善和治理能力治理能力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
元明清中央政府通過土司制度體系力求治理土司及土司地區(qū)實(shí)現(xiàn)治理效益最優(yōu)化, 這勢(shì)必形成中央政府與土司之間的博弈。 如果國家治理體系不公正,土司制度運(yùn)行不順暢,勢(shì)必影響制度執(zhí)行效益,造成土司地區(qū)社會(huì)失序。 歷史證明,王朝國家各種權(quán)力過大,且不受限制,就很難保證土司制度執(zhí)行的公平正義。 元明清中央政府土司制度治理主要是從政治、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、法律、文教等五個(gè)方面著力,以此充分顯現(xiàn)國家治理能力。
從土司制度與王朝國家政治治理的過程中可見,其治理模式包括三方面元素:一是主要由掌握全社會(huì)公共權(quán)力的皇帝來治理土司及土司地區(qū)各族民眾;二是由掌握權(quán)力的人來主導(dǎo)政治治理,所謂國家法律、國家制度,都從屬于掌握權(quán)力的人;三是土司制度越來越嚴(yán)密、執(zhí)行越來越嚴(yán)苛,原來土司制度的“秩序”逐漸被改土歸流替代。 從元明清中央王朝通過土司制度治理國家的角度看, 王朝國家政治治理主要舉措有幾個(gè)方面。第一,中央政府頂層設(shè)計(jì)土司制度。特別是明清中央政府通過典、律、例等法律法規(guī)將土司制度系統(tǒng)化,形成一個(gè)由職官、承襲、征調(diào)、朝貢、獎(jiǎng)懲、禮儀、文教、撫恤、分別流土考成等結(jié)構(gòu)有序、較為完整的制度體系。 如《大明會(huì)典》對(duì)土官承襲有各種制度性的約束[10], 這就使土司制度具體化,具有可操作性。 第二,中央王朝將土司地區(qū)完全納入王朝國家“大一統(tǒng)”版圖之中。 元明清中央政府實(shí)施土司制度的目的之一就是對(duì)各地土司和土司地區(qū)加強(qiáng)管控, 維護(hù)邊疆地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定,鞏固中央王朝的統(tǒng)治,逐步實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”。 因此,大凡“歸附”“內(nèi)附”的土酋或少數(shù)民族首領(lǐng),均賦予土官土司職銜, 只是職級(jí)大小有別而已。元明清土司制度的實(shí)施,將西南、中南和西北土司地區(qū)完全納入統(tǒng)一的多民族國家行政版圖之中。 如元代通過土官制度將西南地區(qū)納入中央王朝的版圖之中。 明代將570 余家土司及土司地區(qū)納入王朝國家的版圖之內(nèi)予以直接治理。 清朝為了維護(hù)王朝國家的“大一統(tǒng)”,中央王朝一方面沿襲元明兩朝的土司制度,對(duì)未改土歸流的土司及土司地區(qū)加強(qiáng)更為嚴(yán)格地治理;另一方面則是進(jìn)行大規(guī)模的改土歸流,將很多原土司地區(qū)實(shí)施更為有利于王朝國家治理的郡縣制度。 第三,中央政府規(guī)定土司及轄區(qū)民眾履行職責(zé)和義務(wù)。 元明清三代土司凡“歸附”“內(nèi)附”中央王朝之后,不僅增強(qiáng)了各地土司對(duì)國家的認(rèn)同,而且將土司及土司地區(qū)民眾置于“內(nèi)地編民”之中,規(guī)定土司及轄區(qū)民眾履行征調(diào)、朝貢、納賦、守土等職責(zé)和義務(wù)。 如明王朝每設(shè)置一個(gè)土司,對(duì)其繳納賦稅的多少都有明確的規(guī)定; 土司被征調(diào)參與征蠻、援遼、輪戍、抗倭、平亂等也司空見慣;明清時(shí)期各地土司納糧以資軍餉十分積極,據(jù)《明史》載:“烏撒軍民府葉原常獻(xiàn)馬三百匹、 米四百石于征南將軍,以資軍用”[11]。
明清中央王朝對(duì)土司及土司地區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理舉措主要有三個(gè)方面:第一,通過朝貢治理土司。從中央王朝的角度看,各地土司向中央政府朝貢,既是各地土司應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)義務(wù), 也是中央政府對(duì)土司進(jìn)行有效治理的一種舉措。 《明會(huì)典》卷一百八對(duì)土司朝貢也有物品、朝貢時(shí)間、朝貢名單以及回賜物品、數(shù)量等具體規(guī)定。[12]如“土官貢物”有:金銀器皿、各色絨綿、各色布手巾、花藤席、降香、黃蠟、檳榔……各色足力麻、各色鐵力麻、各色氆氌、左髻、明盔、刀、毛纓、胡黃連、木香、茜草、海螺、毛衣等。[13]播州楊氏土司在明代朝貢多達(dá)134 次,其中貢馬最為頻繁,竟有82 次,高達(dá)61.2%。在楊應(yīng)龍擔(dān)任播州土司時(shí)期,向明朝進(jìn)貢巨材60 根,大木40 根。 明代中央王朝通過各地土司到京城朝貢,不僅能考察土司是否效忠中央王朝,而且能有效治理土司及土司地區(qū),維護(hù)土司地區(qū)的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 第二,通過田賦治理土司及土司地區(qū)。 田賦是明清中央王朝對(duì)包括土司地區(qū)在內(nèi)的鄉(xiāng)村社會(huì)擁有土地的人所課征的土地稅。 明朝初年和中期的田賦被稱為 “稅糧”,明朝后期實(shí)施“一條鞭法”和清朝推行“攤丁入畝”后成為“田賦”。 清初,土司地區(qū)仍然要繳納田賦,如《大清會(huì)典》有“土司貢賦”的規(guī)定:“國家威德遠(yuǎn)播,各省土司向化歸誠,悉入版圖,輸納租賦,歲有征收,以示羈縻之義云。 順治十八年覆準(zhǔn):貴州水西宣慰司,歲納米二千石……四川石柱土司,新征谷種五十八石四斗,租折銀三十八兩二錢。 又,隨印田種九石七斗,租折銀六兩三錢,解交重慶府。 六年覆準(zhǔn):石柱土司有山坡草糧地,應(yīng)納糧十八石三斗,折銀十八兩三錢,按舊例三年一征。 ”[14]清初土司地區(qū)是有繳納田賦的任務(wù), 只是不同地方土司,其貢賦名稱、數(shù)量、交付地方、交谷或交銀等不盡相同。 清代雍正年間在全國大規(guī)模改土歸流之后,清政府乘勢(shì)在全國大部分土司地區(qū)清查田土,造冊(cè)定賦,始行起科。 在南方尚未改土歸流的土司地區(qū),繳納田賦的現(xiàn)象十分普遍。 明代和清前期,中央政府從經(jīng)濟(jì)層面治理全國各地土司,逐漸削弱了各地土司的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ); 特別是改土歸流后,對(duì)原土司地區(qū)的經(jīng)濟(jì)治理,不僅徹底打破了原有的王朝國家——地方土司——各地土民的三元政治結(jié)構(gòu),更重要的是為清政府增加了巨額的財(cái)稅收入。 第三,通過經(jīng)濟(jì)制度促進(jìn)土司地區(qū)貿(mào)易市場(chǎng)有序進(jìn)行而發(fā)展經(jīng)濟(jì)。 明清中央政府在土司地區(qū)通過規(guī)范貿(mào)易秩序, 制定系列的禁令規(guī)定,促進(jìn)貿(mào)易市場(chǎng)的有序進(jìn)行。 如茶馬互市,不僅促進(jìn)了各少數(shù)民族的友好交往,而且促進(jìn)土司地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 洪武十八年(1385年),“秦州、河州茶馬司及敘南、貴州烏撒、寧川、畢節(jié)等衛(wèi)市馬六千七百二十九匹”[15]。 明清中央政府還規(guī)范茶馬互市的秩序和茶馬互易的價(jià)格,如“定永寧茶馬司以茶易馬之價(jià),宜如河州茶馬司例:凡上馬每匹給茶四十斤,中馬三十斤,下馬二十斤”。[16]這既促進(jìn)貿(mào)易的有序進(jìn)行,也為國家治理土司地區(qū)貿(mào)易提供制度保障。 中央王朝禁止販賣私茶,“減差行人、禁約私茶”,為土司地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
土司制度下的社會(huì)治理實(shí)際是指國家運(yùn)用土司制度治理土司地區(qū)基層社會(huì)。 換言之,就是王朝國家通過土司制度對(duì)土司地區(qū)基層社會(huì)治理。其主要舉措有三個(gè)方面:第一,在土司地區(qū)實(shí)施“多軌制”行政制度。如元明清中央政府管理土司的制度多種多樣,“藏族的政教合一制, 白族、彝族、傣族、壯族、土家族、苗族、水族、布依族等族是土官土司制,景頗族則是山官制等”。[17]這因地制宜的土司制度,有利于中央政府對(duì)土司地區(qū)基層社會(huì)的治理,也有利于當(dāng)?shù)赝了九c土民在自我管理的同時(shí),參與國家管理,共同促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。 第二,加大土司地區(qū)治理力度。 如明代在西南、 中南少數(shù)民族地區(qū)分別設(shè)置 “文職土司”和“武職土司”[18],加強(qiáng)對(duì)土司地區(qū)治理。 清代在中央設(shè)置了理藩院徠遠(yuǎn)清吏司,主管土司事務(wù);雍正年間大規(guī)模改土歸流后, 地方土司均受府州縣流官節(jié)制,權(quán)力逐漸縮小。 這一系列土司制度的不斷變化與調(diào)整, 主要目的在于加大對(duì)土司地區(qū)的社會(huì)治理力度。 第三, 建立不同類型的社會(huì)基層組織。 明代和清前期土司地區(qū)官吏設(shè)置形式多樣: 一是土流并治, 其官吏設(shè)置就有兩套系統(tǒng); 二是土司統(tǒng)治, 則完全按照土司的管理設(shè)置; 三是府衛(wèi)同城, 其官吏設(shè)置也有兩套系統(tǒng); 四是衛(wèi)所管理地方事務(wù), 則按照衛(wèi)所設(shè)置。 明清時(shí)期西南土司地區(qū)在改土歸流前后, 其基層組織的設(shè)置也不盡一致。 如武陵山土司地區(qū),里和甲是行政區(qū)劃,峒和寨則是地域與家族相結(jié)合的區(qū)劃。峒、寨首領(lǐng)由大姓族長(zhǎng)擔(dān)任,成為土目,主管峒、寨的生產(chǎn)、軍事等。 明清時(shí)期凡縣級(jí)以下基層組織承擔(dān)著王朝國家的賦稅和徭役征派、 維持地方治安和實(shí)施封建教化的職責(zé),也是國家與地方社會(huì)的重要紐帶,是社會(huì)治理系統(tǒng)中的重要組織, 它規(guī)范和協(xié)調(diào)地方社會(huì)人們的行為,從而有效地治理基層社會(huì)。
土司制度作為一種治理、管控土司及土司地區(qū)的管理制度,并內(nèi)蘊(yùn)職官、承襲、征調(diào)、貢賦等具體制度,由此形成了一套系統(tǒng)、嚴(yán)密的“制度集合”。 土司制度的法律治理包括兩個(gè)方面:一是王朝國家立足管控全國各地土司與土司地區(qū)的成文法,也可以稱為“上位法”;二是各地府州縣及土司根據(jù)轄區(qū)實(shí)際而形成的民間法,可稱為“下位法”。 法律效力最大的是上位法,上位法之下產(chǎn)生法律效力的就是下位法。 一般而言,王朝國家制訂的與土司相關(guān)的所有法律都是上位法,而各土司地區(qū)府州縣頒布的公告、條例和章程以及與土司、土司地區(qū)民眾簽訂的契約、碑文等,均屬于下位法。 其中,土司地區(qū)府州縣頒布所有法律性質(zhì)的文書統(tǒng)稱為“地方政府成文法”,土司機(jī)構(gòu)頒布的成文法稱為“土司地區(qū)民間法”。 土司地區(qū)民間法,不僅要遵守王朝國家的上位法以確保其合法性,并且不能與國家法相抵觸,也需要借助土司地區(qū)民間法的實(shí)施來有效治理轄區(qū)、 管控民眾。 因?yàn)橥了炯巴了镜貐^(qū)法律治理具有“國家在場(chǎng)”屬性,并且是一種國家上位法和土司民間法并存狀態(tài),因此,土司制度下的法律治理是“上下并行”治理。 第一,王朝國家上位法。 王朝國家治理土司及土司地區(qū)最核心、 最基礎(chǔ)的法律文件,屬于王朝國家上位法,如《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》《大明律》《大清律例》以及相關(guān)“體例”“則例”等文獻(xiàn)中,涉及土司職銜、職級(jí)、承襲、征調(diào)、朝貢、納賦、分襲、安插等法規(guī),這是王朝國家制度治理的根本保障。第二,地方政府成文法。土司地區(qū)府州縣或土司形成了一套具有土司地區(qū)民族特色的法律體系和成文制度,如流官政府文告、土司發(fā)布文告等,這些對(duì)于維護(hù)土司地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。 第三,土司地區(qū)民間法。 明清時(shí)期土司地區(qū)具備一定法律標(biāo)記和功能,規(guī)范土司轄區(qū)內(nèi)各族民眾的行為,因此稱為民間法,諸如土司家族譜牒的規(guī)定、鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)慣法等,這些都有助于維護(hù)土司地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和王朝國家治理。
元明清中央政府為實(shí)現(xiàn)國家“大一統(tǒng)”,漸次在土司地區(qū)加強(qiáng)文教治理,其主要舉措有以下方面。第一,發(fā)展學(xué)校教育。元代統(tǒng)治者開始在云南土司地區(qū)建立官學(xué)、書院。 明朝則將儒學(xué)教育與土司承襲相結(jié)合,加強(qiáng)對(duì)應(yīng)襲土司的管控和土司地區(qū)的治理,促進(jìn)了土司地區(qū)的社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步。 明代西南土司地區(qū)創(chuàng)辦了播州宣慰司學(xué)、九姓長(zhǎng)官司學(xué)、酉陽司學(xué)、貴州宣慰司學(xué)等儒學(xué),并將儒家文化從土司階層傳播擴(kuò)散至土司轄區(qū)各族民眾。 清代重視土司地區(qū)文教發(fā)展,使各地土司成為王朝國家“大一統(tǒng)”思想的宣傳者和土司地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者。 第二,實(shí)施科舉考試。明清中央政府在土司地區(qū)實(shí)施開科取士政策主要是用以激發(fā)土司及土司地區(qū)各族民眾子弟登第,從而推動(dòng)土司地區(qū)學(xué)校教育從發(fā)展緩慢到快速發(fā)展。 明清時(shí)期有的土司家族自覺創(chuàng)辦學(xué)校,培養(yǎng)科舉人才, 如貴州甕水猶氏土司家族認(rèn)為,一個(gè)家族的發(fā)展壯大、興旺昌盛在于教育和人才培養(yǎng)。 猶氏家族把教育作為傳播文明、布道王化、開疆拓域的主要措施和有效方法, 使化外入大統(tǒng)、蒙昧變聰慧、落后變先進(jìn)、丑陋變美好。 猶氏土司家族在耕讀立家、教育興族的歷史長(zhǎng)河中創(chuàng)辦江界河猶氏家族學(xué)校和猶氏茅達(dá)寺學(xué)堂,在科舉制度下培養(yǎng)科貢43 人, 廩生15 人, 增生22人,文庠123 人,武庠37 人,有的成為明清中央王朝的官員。[19]土司地區(qū)培養(yǎng)的各類科舉人才,他們是“大一統(tǒng)”思想的宣傳者、中華文化的傳播者和土司地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者。 第三,土司子弟入國子監(jiān)讀書。 明王朝將土官土司及其子弟入學(xué)與國家穩(wěn)定、邊疆治理有機(jī)結(jié)合起來,上升為王朝國家長(zhǎng)期戰(zhàn)略的高度。 于是各地土司紛紛行動(dòng):“洪武二十一年,云南羅羅土官遣其二子入監(jiān)讀書。 二十二年,西南諸夷烏蒙、芒部各土官皆遣子入監(jiān)。二十三年五月,西南夷土官皆遣子入學(xué)。二十五年,云南等處土官時(shí)遣子弟、民生入監(jiān)者甚眾,給賜亦每與外夷同,監(jiān)前別造房百余間居之。 永樂二年,云南土官張文禮等入監(jiān)者二十八人,是后,滇、蜀土夷官民生入監(jiān)多或至六七十人?!保?0]清代對(duì)土司應(yīng)襲子弟入學(xué)也有明確規(guī)定:“順治十八年題準(zhǔn):云南省土司應(yīng)襲子弟,令各該學(xué)立課教訓(xùn),俾知禮義。 俟父兄謝事之日,回籍襲職。 其余子弟,并令課讀。 該地方官,擇文理通者,開送提學(xué)考取。 ”[21]又“康熙二十五年議準(zhǔn):各土司官子弟,有愿讀書者,準(zhǔn)送附近府、州、縣學(xué),令教官訓(xùn)課。 學(xué)業(yè)有成者,該府查明,具題獎(jiǎng)勵(lì)。”[22]乾隆二十九年規(guī)定:“土司未經(jīng)襲職之先,原許其讀書應(yīng)試。 既有生員襲職,如能不廢課讀,亦可造就成材……嗣后,土司由生員襲職者,如事務(wù)繁多,自揣不能應(yīng)試,準(zhǔn)其告退……其邊省凡有土司地方,均行一體遵照?!保?3]同時(shí),清朝對(duì)土司子弟應(yīng)試規(guī)定:“康熙二十二年題準(zhǔn):貴州、云南各土官族屬子弟及土人應(yīng)試,貴州附于貴陽等府,云南附于云南等府。各三年一次,定額取進(jìn)?!保?4]明清政府強(qiáng)令土司子弟及應(yīng)襲土司入學(xué)讀書,要求土司子弟不僅是讓封建倫理規(guī)范、忠孝觀念逐漸深入人心,而且增強(qiáng)各地土司及土司子弟的“中華一統(tǒng)”的認(rèn)同感,夯實(shí)王朝國家建立統(tǒng)一的多民族國家的思想基礎(chǔ)。 由于土司及土司子弟自覺接受漢文化教育,能審時(shí)度勢(shì),到清朝實(shí)施改土歸流時(shí),土司地區(qū)多以和平方式進(jìn)行,且無改而復(fù)設(shè)、設(shè)而又改的現(xiàn)象出現(xiàn)。 這種和平且徹底的改土歸流方式, 使大多數(shù)土司地區(qū)避免了重大的戰(zhàn)爭(zhēng)破壞,維護(hù)中央王朝對(duì)土司地區(qū)的治理成果,對(duì)土司地區(qū)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。
元明清時(shí)期土司制度治理能力實(shí)質(zhì)上是一個(gè)關(guān)涉“制度治理”的問題。 要使土司制度在元明清王朝國家治理過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、決定性的作用,這既是王朝國家治理各地土司及土司地區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)訴求,也是王朝國家治理能力是否符合歷史發(fā)展規(guī)律的詮釋。 在“制度治理”語境下,土司制度要發(fā)揮其應(yīng)有的治理能力,就必須遵循制度建構(gòu)、制度改革、制度運(yùn)行和制度效益等一整套制度邏輯。 只有這樣,才能為王朝國家土司制度治理能力的逐步提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
按照基本的名詞解釋,所謂效能就是達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)的程度,或系統(tǒng)期望達(dá)到具體任務(wù)要求的程度。 針對(duì)元明清時(shí)期土司制度治理效能,它包括土司制度治理體系及治理能力的兩方面在效能。 也就是中央政府、地方流官、各地土司及土司地區(qū)各族民眾等期望實(shí)現(xiàn)土司制度具體要求的程度。 元明清三代雖然在不斷豐富完善、充實(shí)優(yōu)化土司制度,應(yīng)該說對(duì)土司及土司地區(qū)的治理起到了一定的作用,但是否達(dá)到土司制度治理的預(yù)期效果,還是一個(gè)值得深思的問題。
土司制度與國家治理,二者之間既有聯(lián)系也有區(qū)別。 土司制度側(cè)重于規(guī)范,而國家治理側(cè)重于管理;土司制度側(cè)重于文本載明的具體約束和規(guī)范準(zhǔn)則, 而國家治理側(cè)重于人的主體活動(dòng)、具體操作;土司制度是王朝國家治理土司及土司地區(qū)的基礎(chǔ),而王朝國家治理必然會(huì)依賴土司制度去執(zhí)行和操作,當(dāng)然,在這個(gè)過程中也不乏不按土司制度辦事而靠執(zhí)行者的主觀意志行事;土司制度的優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為國家治理的效能,而王朝國家治理的科學(xué)性和有效性就必須建立在科學(xué)、合理的土司制度頂層設(shè)計(jì)上; 土司制度是否科學(xué)、合理,要由王朝國家治理的效能來檢驗(yàn),而王朝國家治理土司及土司地區(qū)的效能,關(guān)鍵看是否實(shí)現(xiàn)王朝國家預(yù)期的目標(biāo)。
土司制度作為一種治理土司及土司地區(qū)的規(guī)則,不僅是土司地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障,也是王朝國家治理的重要手段。 王朝國家治理土司及土司地區(qū)主要任務(wù)就是對(duì)發(fā)生在土司地區(qū)的各種事務(wù)進(jìn)行有效管控, 這種有效管控的關(guān)鍵是土司制度供給。 所謂土司制度供給,就是制定規(guī)則、規(guī)章、規(guī)矩,使中央政府的吏部、兵部和禮部,有土司的行省督撫、布政使、按察使等官員,府州縣的朝廷命官以及土司、 土司地區(qū)民眾等各層級(jí)機(jī)構(gòu)或個(gè)人的行動(dòng)都受土司制度的約束和限制。
土司制度在實(shí)施過程中之所以始終伴隨著改土歸流,最后徹底終結(jié)土司制度,是因?yàn)橥了局贫葟恼Q生之日起就存在著自身的不足, 所以后來全國各地土司均被改土歸流, 取而代之的是行省之下的府州縣。 可見,土司制度治理的關(guān)鍵在于行省及之下的府州縣各層級(jí)組織運(yùn)用土司制度是否能夠具有強(qiáng)有力的執(zhí)行能力。 土司制度執(zhí)行能力的強(qiáng)弱、執(zhí)行效果的高低,直接影響土司制度治理效能。 土司制度執(zhí)行越有力,國家治理能力越有效, 土司制度治理的效能才越充分。
元明清中央政府在“因俗而治”的民族政策指導(dǎo)下, 對(duì)土司及土司地區(qū)實(shí)施土司制度治理,實(shí)現(xiàn)了使土司地區(qū)由“化外”到“化內(nèi)”的轉(zhuǎn)變,也就是由元代以前羈縻制度時(shí)期的 “荒而不治”到元明清時(shí)期土司制度的“間接治理”,促進(jìn)了土司地區(qū)與中央政府及內(nèi)地之間的聯(lián)系,增進(jìn)土司地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展,促進(jìn)多民族國家的統(tǒng)一。[25]土司制度治理的積極效能主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面:
1.王朝國家運(yùn)用“以夷治夷”[26]策略,加強(qiáng)對(duì)土司地區(qū)的治理
元明清中央政府對(duì)土司地區(qū)治理策略是“以夷治夷”,這里的“以夷治夷”與元代以前的“以夷治夷”有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。 土司制度治理的本質(zhì)就是中原王朝千方百計(jì)利用土司與土司的利益爭(zhēng)奪、土司家族內(nèi)部職位承襲的內(nèi)部矛盾,以達(dá)到使各地土司相互牽制而中央王朝權(quán)力不斷深入、下沉到基層社會(huì)的目的。 元明清中央王朝在土司地區(qū)內(nèi)部為爭(zhēng)奪土司職位繼承權(quán)、 土地財(cái)產(chǎn)等資源的占有權(quán)的爭(zhēng)斗過程中, 往往坐觀成敗、 漁翁得利, 適當(dāng)之時(shí)起到一個(gè)調(diào)停者的作用。 元明清中央王朝在土司地區(qū)實(shí)施 “以夷治夷”的策略,由原來公開為某些政治勢(shì)力撐腰改為以官職授予、土司合法承繼為誘餌,驅(qū)使各地土司為王朝國家盡忠; 各地土司在土司與土司的利益爭(zhēng)奪、土司家族內(nèi)部職位承襲的爭(zhēng)斗中,有期盼獲得中央王朝的強(qiáng)力支持。 土司制度治理在一定意義上的成功施行, 終于實(shí)現(xiàn)元明清三代夢(mèng)寐以求“以夷治夷”的設(shè)想。 土司制度在治理過程中之所以獲得成功, 是因?yàn)橥醭瘒覍?shí)現(xiàn)了對(duì)土司地區(qū)“蠻夷”首領(lǐng)的有效管控,卻未在根本上觸動(dòng)和改變土司地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制, 這就避免了可能招致的土司地區(qū)的強(qiáng)烈反抗。 因此,土司制度促進(jìn)了王朝國家對(duì)土司地區(qū)治理的加強(qiáng)。
2.土司制度治理過程中“因地制宜”,提高制度治理水平
土司制度的成功經(jīng)驗(yàn)在于中央政府實(shí)施了“因地制宜”的治理方式。 如明政府對(duì)土司承襲采取了因地制宜、靈活處理的策略。 除部分土司的誥敕文書上規(guī)定“世襲”其職外,大部分土司都規(guī)定“不世襲”。 這正如《土官底簿》“提要”所言:“其官雖世及,而請(qǐng)襲之時(shí),必以并無世襲之文上請(qǐng);所奉進(jìn)止,亦必以姑準(zhǔn)任事,仍不以世襲為詞?!保?7]其主要原因在于“明自中葉而后,撫綏失宜,威柄日弛,諸土司叛服不常,僅能羈縻勿絕”[28],中央政府對(duì)此采取“不世襲”的處理策略,以彰顯中央政府的“駕馭之威”和“駕馭之權(quán)”。[29]明朝對(duì)原來沒有開設(shè)“世襲”字樣的土司是不準(zhǔn)世襲的,如云南寧州知州祿永成化二年十二月奉圣旨:“祿永準(zhǔn)做知州,還不世襲。 ”以及庶次男祿俸弘治十一年十一月奉圣旨:“祿俸還著他做知州,不世襲。 ”[30]明代中央政府在必要時(shí)往往以“不守法度”、“有虛詐”或“不系世襲官員”等為借口,即行改土歸流。 又如,明清中央政府在元朝“宜從本俗”的土司襲替基礎(chǔ)上逐漸完善,發(fā)展成為一整套程序嚴(yán)密的土司承襲制度。 元代土司承襲,遵從“宜從本俗,權(quán)職以行”[31]的原則。明政府對(duì)土司承襲除“從俗”之外,制定了土司承襲制度,并明確了先嫡后庶、先親后疏的承襲次序。 清代的土司承襲制度在延續(xù)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化土司職位的承襲對(duì)象與秩序,在堅(jiān)持“嫡庶不得越序”原則的同時(shí),又規(guī)定:“各處土司嫡長(zhǎng)子孫承襲, 其支庶子弟中,有馴謹(jǐn)能辦事者, 俱許本土官申請(qǐng)督撫題給職銜,令其分管地方事務(wù), 其所授職銜, 視本土官降二等。 ”[32]這些明確、嚴(yán)格、具體的土司承襲次序,在“因俗而治”的同時(shí)又發(fā)生諸多變化,這使得清代的土司爭(zhēng)襲糾紛明顯少于明代, 有效防止了土司爭(zhēng)襲事件的發(fā)生, 從而提高王朝國家運(yùn)用制度治理土司和土司地區(qū)的水平。
3.從“剿撫并施”到“剿伐”為主,再到改土歸流,將土司制度治理提高到最高水平
明清統(tǒng)治者在剿撫并施之時(shí),也有令最高統(tǒng)治者擔(dān)憂的一面。 正如明太祖所言:“撫之而過在太寬,剿之而過在太嚴(yán)”[33]。 佘貽澤先生認(rèn)為:“明代土司當(dāng)有叛變,明廷對(duì)付方策,為撫剿并施。 而或撫或剿,殊無一定之主張。 每一變亂發(fā)生,各大臣主撫主剿,爭(zhēng)議不一。 但有明一代,主撫者究占多數(shù)。 ”[34]清王朝對(duì)付各地土司之策略與明代有所不同。 清初的水西安氏之役,完全是興師討伐;雍正年間的烏蒙之役、 田州之亂以及乾隆年間兩次大小金川之役,都是徹底剿滅。 可見,清代對(duì)各地土司的變亂,已無妥協(xié)、商量和招撫的余地,剿伐之后都是改土歸流,并多為主動(dòng)改流。 清王朝的剿伐和改土歸流,甚至分建土司,這是清王朝治理土司的策略。 概而言之:“土司若有亂,則剿伐之,平定后,治以流官,為最徹底之方法。 無亂,則逐漸分土而眾建之,使其勢(shì)散力弱;作為設(shè)流之準(zhǔn)備。 清末土司之存在者,僅西南沿邊(云南徼外,川康,川甘,川滇)極鄙野之地;比之清初之滿布西南各省者相去甚遠(yuǎn);此皆上三策所奏之功效也。”[35]明清中央政府從“剿撫并施”到以“剿伐”為主,再到改土歸流,將土司制度治理提高到最高水平。
4.保存云南沿邊土司是國家邊疆治理的需要
清王朝在雍正年間大規(guī)模改土歸流之后,還保留了很多土司,魏源在《雍正西南夷改流記下》之附錄有載:云南宣慰使一,宣撫使四,副宣撫使二,安撫使三,副長(zhǎng)官司三,土府四,土州四。[36]云南徼外留存土司,是以此“為中國之藩籬,自系傳統(tǒng)政治之上策”。[37]可見清代保留云南沿邊土司,王朝國家有其長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量。至于清王朝“而割讓孟密、木邦、孟養(yǎng)、蠻暮、孟艮等土司與英,猛梭、猛賴、猛烏、烏得等土司與法,是清廷自毀其藩籬耳。 欲保存邊地土司以安邊,而終于不保者,蓋因土司固非安邊繳保藩籬之人也”。[38]這是清廷實(shí)力不如外國列強(qiáng)所造成的,這是另一個(gè)讓國人痛心的問題,不再本課題討論之列。
元明清中央政府通過土司制度治理土司及土司地區(qū),有一定成效,這毋庸置疑,否則,土司制度就不會(huì)存在五六百年。 但是,中央政府通過土司制度治理土司及土司地區(qū)的過程中,國家意志與相關(guān)法令并未貫徹到基層社會(huì),朝廷與土司之間、地方流官與土司之間、土司與土司之間、土司與轄區(qū)民眾之間的矛盾逐漸凸現(xiàn),激烈的紛爭(zhēng)與強(qiáng)烈的變革難以避免。 方鐵先生認(rèn)為:“土司制度注定是歷史舞臺(tái)上的過客,條件成熟時(shí)必將被其他制度代替。 ”[39]土司制度治理必然被改土歸流后的府州縣地方流官所代替,這是歷史發(fā)展的必然規(guī)律。 從土司制度治理過程來看,其消極影響也十分突出。[40]
1.土司政治制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致封建割據(jù)
土司制度實(shí)質(zhì)上就是先秦時(shí)期世襲分封制的延續(xù),各地土司不由選舉擔(dān)任職務(wù),世代相襲土司, 這就使各地土司游離于中央王朝的有效管控的體制之外。 加之各地土司控制著轄區(qū)的土地和人民, 掌控著軍政大權(quán), 隨著勢(shì)力的膨脹,他們就擅土自雄,尾大不掉,甚至反叛中央政府,思州思南土司,麓川土司、武定土司、思恩土司、田州土司、播州土司、水西土司、金川土司等土司就是這方面的典型。 這些都是由于土司制度頂層制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致國家治理的難度以及付出的巨大代價(jià)。
2.土司經(jīng)濟(jì)制度造成對(duì)轄區(qū)民眾的殘酷剝削
廣西各地土司通過政治特權(quán)占有轄區(qū)內(nèi)的土地,轄區(qū)內(nèi)凡領(lǐng)種土司役田的民眾,都要服與役田名目相當(dāng)?shù)膭谝?,諸如有挑水、抬轎、割馬草、喂馬、看祖墳、趕鳥、洗衣服、劈柴、包粽子、煮粽子,土司祭祖時(shí)要幫土司看守祭品、掃樓、扛旗牌、殺豬、殺雞、采買、供香燭、替土官斟酒、當(dāng)奶媽、煮茶等數(shù)十種。 凡領(lǐng)種土司的役田,要給土司定租、活租兩種實(shí)物地租。 定租實(shí)行固定租額,到收割時(shí)按原來定好的數(shù)額收租; 活租是根據(jù)當(dāng)年的實(shí)際收成實(shí)行分租制。 一般上等田實(shí)行三七分成,中等田實(shí)行四六分制,下等田實(shí)行五五分成。 民眾需要在土司那里貸款,就有谷物貸、錢貸、豬牛貸、種貸等多種高利貸,期利率高有50%、100%、150%等多種。 轄區(qū)民眾要繼承財(cái)產(chǎn)、年節(jié)趕圩、修建房屋、婚嫁喪葬、渡河過橋、砍柴割草、生養(yǎng)子女等要給土司交苛捐雜稅。 土司經(jīng)濟(jì)制度使轄區(qū)內(nèi)民眾不得不承擔(dān)名目繁多的強(qiáng)制性剝削。[41]
3.土司司法權(quán)導(dǎo)致各地土司草菅人命
由于各地土司掌握著轄區(qū)內(nèi)刑事、 民事等最高審判權(quán),土司審案時(shí)憑其意旨,任其所為,生殺予奪,草菅人命的現(xiàn)象十分突出。 如川西土司“猓變習(xí)性,強(qiáng)者為王,既無國家思想,牢守部落習(xí)慣。其所以判強(qiáng)弱者,不以權(quán)利,而徒以暴力。 為土司者,茍有梟雄之姿,地廣奴眾,牛馬滿山,各支夷勢(shì)力不及,則舉其生命財(cái)產(chǎn),一供其宰割。 當(dāng)此之時(shí),土司茍憚漢威,帖然不叛,誠足彈壓夷眾而有余,然而世襲之官,子孫數(shù)傳,恒以驕淫積弱。 ”[42]土司對(duì)轄區(qū)民眾在日常生活方面尚有諸多戒律:“不準(zhǔn)穿白色的服飾,不準(zhǔn)穿綢緞洋布,不準(zhǔn)穿長(zhǎng)衫,不許打傘,不準(zhǔn)騎馬坐轎,結(jié)婚時(shí)不準(zhǔn)扛旗、吹嗩吶、打鑼、坐轎,不準(zhǔn)住磚房,不能與土官及官族對(duì)面講話或同桌吃飯,不準(zhǔn)在官族、商人面前坐凳,不準(zhǔn)戴竹笠和提著煙筒上街,不準(zhǔn)讀書,更不準(zhǔn)報(bào)考功名等等”。[43]廣西土司草菅人命可見一斑。
由上可見,土司制度的頂層設(shè)計(jì)時(shí)就存在諸多天生缺陷,由此導(dǎo)致土司制度治理不能從根本上彌補(bǔ)這些缺陷。 因此,土司制度并非先進(jìn)制度,最終不得不改土歸流,由中央政府派遣流官治理土司地區(qū)。
元明清時(shí)期土司制度治理體系及治理能力實(shí)質(zhì)上是一個(gè)關(guān)涉“制度治理”的問題。 任何制度(包括土司制度)都需要人來執(zhí)行,這就涉及到一個(gè)治理的問題,如何用制度管人? 要使土司制度在元明清王朝國家治理各地土司及土司地區(qū)民眾的過程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、決定性的作用,這既是王朝國家治理各地土司及土司地區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)訴求,也是王朝國家治理體系和治理能力是否符合歷史發(fā)展規(guī)律的詮釋。 在“制度治理”語境下,要使土司制度發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性、 決定性的作用,必須遵循制度建構(gòu)、制度改革、制度運(yùn)行和制度效益等一整套制度邏輯,并始終遵循這個(gè)制度邏輯和理路漸次展開,只有這樣,才能為王朝國家治理體系的豐富完善和治理能力的逐步提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
國家制度建設(shè)是加強(qiáng)國家治理的根本。 元明清中央王朝為維護(hù)其統(tǒng)治政權(quán)及土司地區(qū)的長(zhǎng)治久安,設(shè)計(jì)出一套土司制度治理體系。 這套土司制度體系經(jīng)過不斷補(bǔ)充、豐富與完善,已經(jīng)是十分完備的治理體系。 但隨著時(shí)間的推移,土司制度逐漸背離了中央王朝設(shè)計(jì)的初衷,不僅在土司地區(qū)難以為繼,而且也沒有實(shí)現(xiàn)土司制度治理的目標(biāo),最后不得不用改土改流的舉措來推動(dòng)制度治理的歷史進(jìn)程。 歷史告訴人們:無論何時(shí),國家制度建設(shè)是帶有根本性和規(guī)范性的制度建設(shè)。這種國家制度建設(shè)是一種制度的頂層設(shè)計(jì),它著眼的是全局,把握的是規(guī)律,發(fā)揮的是鎮(zhèn)懾力量。只有把中國特色社會(huì)主義的根本制度、 基本制度、重要制度三個(gè)層面的制度建設(shè)好,切實(shí)加強(qiáng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,才能從根本上保障國家的長(zhǎng)治久安。
依法治國是加強(qiáng)民族區(qū)國家治理的必由之路。 元明清王朝國家治理土司及土司地區(qū)是從元代和明代前中期的“因俗而治”逐漸向明代后期及清代“依法而治”的轉(zhuǎn)變,這不僅是歷史發(fā)展的趨勢(shì),而且是王朝國家制度治理的必然。 無論是《明會(huì)典》《大明律》,還是《欽定大清會(huì)典》《大清律例》等各種法典文書,體現(xiàn)的都是明清中央王朝對(duì)土司及土司地區(qū)的“依法而治”,彰顯了王朝國家的土司制度和法律治理。 但在實(shí)施過程中,始終未能實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)土司制度的頂層設(shè)計(jì),最終不得不實(shí)施大規(guī)模改土歸流,實(shí)行與內(nèi)地相同的郡縣制。 在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代,根據(jù)我國民族地區(qū)的實(shí)際,作為國家層面必須堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度,確保民族區(qū)域自治地區(qū)在國家制度和國家治理體系框架內(nèi)行使自治權(quán),這是我國加強(qiáng)民族地區(qū)國家治理的必由之路。
注釋:
①參見李良品:《土司承襲制度中國家治理的影響》,《青海民族研究》,2018年第2期;李良品,翟文:《明清時(shí)期土司承襲制度中國家治理的舉措及特點(diǎn)》,《青海民族研究》,2019年第1期;李良品,韋麗芳:《中國土司制度與國家治理研究的三個(gè)問題》,《長(zhǎng)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》,2019年第6期; 賈霄鋒:《明清時(shí)期土司獎(jiǎng)懲制度研究: 基于國家治理的制度邏輯》,《青海民族研究》,2019年第1期;咸成海:《“大一統(tǒng)”國家治理視閾下的元朝土司制度》,《青海民族研究》,2022年第4期;王琨,李良品:《國家治理視閾下元明清土官土司承襲制度的文書與信物》,《貴州社會(huì)科學(xué)》,2020年第9期;袁婭琴,李良品:《明清時(shí)期土司制度與國家治理的進(jìn)路》,《民族學(xué)刊》,2023年第3期。