陳瑞云 王 琦

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

“三農(nóng)”問題事關(guān)國家發(fā)展和社會穩(wěn)定，無論是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)，還是農(nóng)民富裕，歸根結(jié)底都和農(nóng)村土地問題休戚相關(guān)。從中國司法大數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)2018—2023 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，該期間內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛在用益物權(quán)糾紛中的占比為53.19%，承包地征收補償費用分配糾紛占比為31.08%，①據(jù)中國司法大數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)：https：//data.court.gov.cn/pages/graphs.html，最后訪問時間：2023年9月23日。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛（以下簡稱農(nóng)土承包糾紛）在農(nóng)村土地問題中較為突出，因此解決農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵在于能否妥善處理農(nóng)土承包糾紛。為有效應(yīng)對農(nóng)村土地糾紛的“爆炸式”增長，確保農(nóng)土承包糾紛能夠得到及時解決，推動農(nóng)村經(jīng)濟綠色健康發(fā)展，2009年我國頒布《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《農(nóng)土調(diào)仲法》），拉開了以仲裁方式解決農(nóng)土承包糾紛的序幕。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和惠農(nóng)政策的實施，土地的效益價值水漲船高，難免激發(fā)人們爭搶承包土地的熱情。在利益、政策、思想等多重因素的影響下，特別是土地利益分配失衡下，農(nóng)土承包經(jīng)營糾紛頻發(fā)，且總體上呈多樣化的特征。鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村治理提出了更高要求，有效解決農(nóng)土承包糾紛成為農(nóng)村治理的重點任務(wù)。當(dāng)前我國的研究大多是將農(nóng)村糾紛視為一個整體性問題探討，對農(nóng)土承包糾紛仲裁問題的關(guān)注度并不高，然而由于現(xiàn)行《農(nóng)土調(diào)仲法》自身規(guī)定的局限性，其已無法滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下解決農(nóng)土承包糾紛的現(xiàn)實需要。因而重新檢視農(nóng)土承包糾紛仲裁解紛機制，探索契合新時代農(nóng)村土地問題仲裁解紛路徑，成為法治現(xiàn)代化下訴源治理解決農(nóng)村糾紛的新課題之一。

一、鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點及成因分析

（一）鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特點

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，2018年12月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)土承包法》）進行第二次修正，該法的修正使得所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度得以法制化。在三權(quán)分置之下，農(nóng)村土地?zé)òl(fā)出新的生機與活力，市場開放度被進一步激活。2020年《中華人民共和國民法典》的出臺進一步鞏固和完善了農(nóng)土承包經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)村土地制度市場化發(fā)展提供了法律支持。與此同時，國家還先后出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)村發(fā)展等系列惠農(nóng)政策以支持農(nóng)村建設(shè)。在國家政策、法律法規(guī)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等外部因素的刺激下，農(nóng)土承包糾紛頻發(fā)。研究《農(nóng)土調(diào)仲法》及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《農(nóng)土承包解釋》）的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)基于土地承包經(jīng)營權(quán)而發(fā)生的各類利益糾紛都可以納入農(nóng)土承包糾紛的范疇。鄉(xiāng)村振興視域下，農(nóng)土承包糾紛具有如下三方面特征。

其一，糾紛主體呈多元化新態(tài)勢。①厲盡國、龐好月、黃曙霞：《鄉(xiāng)村振興視域下的農(nóng)村矛盾糾紛及其解決路徑——基于河南省長垣市農(nóng)村調(diào)查的分析》，《山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報》2022年第7期。隨著城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌推進，農(nóng)村社會逐漸由“熟人社會”向“半熟人社會”轉(zhuǎn)型，②王輝：《法治現(xiàn)代化視域下鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元化解機制研究》，碩士學(xué)位論文，揚州大學(xué)，2022，第17頁。人員的頻繁流動使得矛盾糾紛日益多元。國家公權(quán)力的介入是糾紛類型多元化的另一推力?；诠怖娴墓珯?quán)干預(yù)難免會和村民個人私益產(chǎn)生沖突，引發(fā)與承包地被征收征用有關(guān)的利益分配糾紛。糾紛類型的多元化意味著糾紛主體的多元化，即在原有村組織、農(nóng)民等糾紛主體的組成基礎(chǔ)上，“外嫁女”、戶籍遷出的學(xué)子、農(nóng)業(yè)企業(yè)、政府以及其他合作組織都是潛在的農(nóng)土承包糾紛主體。其二，糾紛類型具有特殊性。農(nóng)土承包糾紛的發(fā)生地固定在農(nóng)村，具有強烈的地方性色彩，或是同民族宗教掛鉤，或是同鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)嵌，抑或是同宗族血緣聯(lián)系。在人情關(guān)系盤根錯節(jié)的鄉(xiāng)土社會，單純依靠法律手段劃分權(quán)利義務(wù)有時候并不能徹底解決農(nóng)土承包糾紛，甚至?xí)m得其反。只有將農(nóng)土承包糾紛同鄉(xiāng)土社會的特殊性相結(jié)合，綜合考慮當(dāng)?shù)氐牡赖露Y法以及風(fēng)俗習(xí)慣，或許才能找到糾紛的癥結(jié)所在。其三，糾紛處理復(fù)雜化。農(nóng)土承包糾紛的妥善解決關(guān)乎土地資源的可持續(xù)利用和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。③李長健、伍文輝：《土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第2期。農(nóng)土承包糾紛涉及的土地范圍及用途日益復(fù)雜，承包用地類型從耕地外延至林地、草地，因而對糾紛處理人員提出了專業(yè)性的要求。糾紛不再是傳統(tǒng)的單一民事糾紛，其可能是民事、行政，甚至是刑事法律關(guān)系互相夾雜，故糾紛的處理極具難度。

（二）鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的成因分析

1.土地利益的增值與利益分配的失衡

“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是農(nóng)民利益問題。④李長?。骸墩撧r(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟法保護——以利益與利益機制為視角》，《中國法學(xué)》2005年第3期。馬克思主義認為：人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。土地利益是人們采取行動的內(nèi)驅(qū)動力，也是糾紛產(chǎn)生的根本原因，糾紛的本質(zhì)不外乎各方利益主體對土地增值收益的爭奪。①張曉燕：《農(nóng)村集體土地征收補償制度研究》，《天水行政學(xué)院學(xué)報》2021年第5期。農(nóng)民作為農(nóng)村生產(chǎn)與建設(shè)的主體，積極參與農(nóng)村經(jīng)濟活動是農(nóng)村經(jīng)濟得以快速發(fā)展的前提，而這一參與本身就是利益交換、分配、整合的過程。新型城鎮(zhèn)化的推進改變農(nóng)村社會原先相對平衡的利益分配結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地利益分配機制隨之改變。城鎮(zhèn)化意味著對土地的需求隨著新農(nóng)村的建設(shè)不斷加大，當(dāng)現(xiàn)有可開發(fā)土地資源難以滿足市場需求時，農(nóng)村土地將會活躍流轉(zhuǎn)起來，以激活和調(diào)動土地效益價值，因而會涉及承包地流轉(zhuǎn)、征收、權(quán)屬等方面的利益。在土地利益的驅(qū)使下，農(nóng)民將針對現(xiàn)有土地資源以及外部可期待利益展開激烈競爭，以達到農(nóng)民個體增收的目的。當(dāng)土地利益分配規(guī)則體系失調(diào)，難以取得共識之時，利益沖突便順勢形成。在實踐中，農(nóng)民在爭取利益時較少擁有主動談判的話語權(quán)，特別是在承包地征收補償費用分配中往往處于弱勢地位，因此其權(quán)益在某些土地活動中時常受到侵害。

2.法律規(guī)定闕漏和糾紛事實認定的矛盾

立法的不可預(yù)見性和滯后性難以涵蓋和適應(yīng)不斷變化的社會事實，難免存在規(guī)則真空，出現(xiàn)一定的不適應(yīng)性和滯后性。②張文顯主編《法理學(xué)（第五版）》，高等教育出版社，2018，第79—81頁。農(nóng)土承包糾紛作為社會事實的一種，自然也不例外，二者之間的矛盾使得實踐中農(nóng)土承包糾紛問題層出不窮。③陳維君：《農(nóng)村土地糾紛多元化解決機制研究》，廈門大學(xué)出版社，2019，第25頁。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定為例。擁有成員身份是獲得承包經(jīng)營權(quán)、參與承包地征地補償費用分配的前提，但我國目前尚未制定統(tǒng)一的成員資格認定標準，因而常常出現(xiàn)同種事由不同裁判的結(jié)果。在司法實踐中，當(dāng)事人若是直接就成員資格問題選擇徑直起訴至法院的，法院一般會作出不予受理或駁回起訴的裁定。例如，胡某1訴成都市郫都區(qū)犀浦街道石亭村第七農(nóng)業(yè)合作社侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛一案中，法院認為原告胡某1請求判決石亭村七社向其支付與其他村民同等金額的補償款，關(guān)鍵是分配時胡某1是否具有石亭村七社集體經(jīng)濟組織成員資格，其主張的實質(zhì)也是要求確認其具有集體經(jīng)濟組織成員資格。根據(jù)《農(nóng)土承包法》第六十九條規(guī)定，“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”。但由于我國現(xiàn)行法律、法規(guī)尚未作出明確的規(guī)定，故胡某1集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題由村集體討論決定，不屬于本院審理范圍。遂作出駁回起訴的裁定。④成都市郫都區(qū)人民法院民事裁定書，（2022）川0117民初5590號。但當(dāng)事人若是在起訴時并未直接就成員資格認定起訴，而是從其他角度作為起訴的切入點，法院往往不會作出不予受理或是駁回起訴的裁定。例如王某1、王某2法定繼承一案中，原告王某1并未直接以其作為集體經(jīng)濟組織成員為由起訴參與承包地征地費用補償分配，而是以其作為承包地經(jīng)營權(quán)人的法定繼承人身份主張權(quán)利，法院基于這一案由進行審理并作出了相關(guān)判決。⑤浙江省江山市人民法院民事判決書，（2023）浙0881民初2428號。上述同案不同判的現(xiàn)象的出現(xiàn)，無疑是法律規(guī)定缺位所致，即司法部門介入認定成員資格的法律依據(jù)。當(dāng)然，基于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡和南北差異等因素，成員資格認定標準法定化并不代表著要建立統(tǒng)一的標準，其意義在于為成員提供法律依據(jù)，以消解規(guī)定滯后和事實認定之間的沖突。

3.雙系繼替與落后思想之間的沖突

為了維護社會秩序的穩(wěn)定和宗族社會的團結(jié)，農(nóng)村社會繼替形成“單系偏重”的形式，⑥朱慶、雷苗苗：《農(nóng)村婦女土地權(quán)益司法保障的應(yīng)然選擇——以“外嫁女”為研究對象》，《甘肅社會科學(xué)》2019年第5期。單系偏重的繼替過程更偏向男性一方。隨著社會的向前發(fā)展和思想觀念的進步，雙系繼替的呼聲越來越高。費孝通先生指出，雙系繼替包含著男女平等繼承的原則。①費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社，2013，第553頁。近年來，“‘外嫁女’維權(quán)”一詞高頻出現(xiàn)在大眾的視野。經(jīng)統(tǒng)計，中國裁判文書網(wǎng)2018 年至2022 年這5 年間關(guān)于“外嫁女”的民事案件高達16697 件，而在前述基礎(chǔ)上添加檢索條件“集體經(jīng)濟組織成員”“承包地”之后，案件數(shù)量為9732件。②據(jù)中國裁判文書網(wǎng)：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后訪問時間：2023年11月5日。這就意味著“外嫁女”維權(quán)的案件一半以上都和農(nóng)村土地糾紛問題掛鉤，農(nóng)村婦女土地糾紛問題成為極具鄉(xiāng)土特色的治理難題。③王瑋：《農(nóng)村“外嫁女”糾紛案件司法處理的變遷》，《中國檢察官》2022年第3期。雖然婦女的社會地位和維權(quán)意識日漸提高，但“重男輕女”“男尊女卑”的偏見思想并未在農(nóng)村社會徹底根除，故婦女的合法土地權(quán)益往往無法得到保障。比如，《農(nóng)土承包法》第六條明確規(guī)定“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利”，第三十一條規(guī)定“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。然而往往事與愿違，實踐中村民普遍認同“嫁出去的女兒潑出去的水”的偏見思想，因而“外嫁女”不再被視為本村村民，故而在制定土地承包款或者征地補償款的分配方案時，不再將“外嫁女”納入補償款項待分配名單。此種情況勢必會引發(fā)婦女維權(quán)的農(nóng)土承包糾紛。雖然傳統(tǒng)的農(nóng)村社會環(huán)境不再，但總體上農(nóng)村社會并未實現(xiàn)跨越式的改變，實質(zhì)上仍是講人情的鄉(xiāng)土社會。因此對簿公堂一般作為人們最后的救濟手段，相比司法手段人們更傾向于采用農(nóng)村禮法規(guī)則解決糾紛。隨著“送法下鄉(xiāng)”等普法活動逐漸展開，公權(quán)力的下沉逐漸喚醒農(nóng)村婦女的維權(quán)意識，④嵇紅濤、劉龍女：《農(nóng)村多元糾紛解決機制構(gòu)建進路研究》，《河北科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第2期。雙系繼替呼聲與落后思想之間的沖突加劇，這是鄉(xiāng)村振興背景下解決農(nóng)土承包糾紛需要處理的細節(jié)。

二、鄉(xiāng)村振興視域下現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的檢視

農(nóng)土承包糾紛仲裁制度在我國已經(jīng)有數(shù)十年之久。截至2020 年底，全國共設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會（以下簡稱農(nóng)土仲裁委）2478 個。⑤《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營加快鄉(xiāng)村振興》，據(jù)農(nóng)機資訊網(wǎng)：http：//news.nongji360.com/html/2021/10/254784.shtml，最后訪問時間：2023年11月4日。農(nóng)土承包糾紛主體多樣性、類型特殊性、處理復(fù)雜性的特點意味著糾紛往往波及的范圍較廣，形成的社會影響較大，因而糾紛能否得到及時、徹底的解決對社會的管理秩序極為重要。在糾紛中雙方利益往往是對立的，當(dāng)雙方意見分歧較大而無法進行有效協(xié)商時，此時調(diào)解成功的概率較低。農(nóng)土承包糾紛的調(diào)解一般由村里較有威信的人主持，比如基層干部。當(dāng)調(diào)解員與基層干部的身份合一時，其主持的調(diào)解程序存在較大的個人主觀情況，在個人偏好的影響下形成的調(diào)解結(jié)果往往也難以服眾。在調(diào)解無法滿足徹底解決農(nóng)土承包糾紛需要的客觀現(xiàn)實之下，解紛方式開始轉(zhuǎn)向高效且靈活的仲裁程序，農(nóng)土承包糾紛仲裁制度由此確立。然而實踐中農(nóng)土承包糾紛仲裁制度利用率較低，并未取得預(yù)期的效果，故需要重新檢視現(xiàn)有農(nóng)土承包糾紛仲裁制度，找出制度掣肘所在。

（一）仲裁隊伍建設(shè)不足，仲裁質(zhì)量難以保證

仲裁隊伍的建設(shè)決定了農(nóng)土承包糾紛仲裁工作的好壞以及仲裁質(zhì)量的高低。當(dāng)前，我國農(nóng)土承包糾紛的形成原因復(fù)雜多樣，或是政策性原因，或是制度性原因，或是社會性原因，等等。糾紛形成原因的多樣化對仲裁員的能力提出了更高的要求，即仲裁員不但要具備一定的法學(xué)素養(yǎng)，還要具有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟方面的知識儲備，最好還具備農(nóng)村工作經(jīng)驗。①王銅琴：《我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度困境與改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2018年第5期。然而，目前我國仲裁隊伍的總體建設(shè)情況并不理想。其一，機構(gòu)組成成員能力參差不齊。當(dāng)前農(nóng)土仲裁機構(gòu)鮮有兼具法律素養(yǎng)和農(nóng)業(yè)知識儲備，并擁有農(nóng)村工作經(jīng)驗的仲裁人才。比如，《農(nóng)土調(diào)仲法》第十二條規(guī)定農(nóng)土仲裁委的日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)土承包管理部門承擔(dān)，第十三條規(guī)定農(nóng)土仲裁委的成員組成，包括“當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)業(yè)代表和法律、經(jīng)濟等相關(guān)專業(yè)人員”。但是上述人員組成中，除法學(xué)專業(yè)人才外，其他相關(guān)專業(yè)人員因缺乏法學(xué)教育背景而出現(xiàn)“水土不服”的情況，而法學(xué)教育背景出身的仲裁員可能又會因缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗或是農(nóng)業(yè)知識儲備不足而影響仲裁的效果。此外，當(dāng)前一些地方的仲裁工作主要由農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部展開。②南通市通州區(qū)人民檢察院課題組、張濤：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度之實施困境與完善進路》，《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第2期，第120頁。若農(nóng)經(jīng)干部沒有適應(yīng)工作身份和工作方式的轉(zhuǎn)變，習(xí)慣性地套用行政管理和監(jiān)督管理的工作思維到仲裁中，解紛工作難免出現(xiàn)紕漏。其二，仲裁員準入機制缺位。《農(nóng)土調(diào)仲法》第十五條、第十七條及第二十八條分別規(guī)定了仲裁員的選任條件，法律責(zé)任及回避情形，但是卻缺漏仲裁員的準入機制，如遴選對象、方式、標準、程序及機構(gòu)等方面的規(guī)定。實踐中仲裁員大多數(shù)由基層農(nóng)經(jīng)干部擔(dān)任，選拔方式一般是由省農(nóng)業(yè)行政主管部門統(tǒng)一組織培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后頒發(fā)仲裁員證書，取得仲裁員資格。③王海玫：《高職農(nóng)村土地承包經(jīng)營仲裁專業(yè)設(shè)置探討》，《職業(yè)技術(shù)教育》2012年第20期。其三，仲裁員考核機制缺失?！掇r(nóng)土調(diào)仲法》并未規(guī)定仲裁員的考核獎懲機制，而實踐中農(nóng)土仲裁委的工作人員又大多數(shù)是非科班人員，仲裁的工作于其而言只是兼職，因而在農(nóng)土承包糾紛仲裁制度未采用“一裁終局”的情況下，其工作開展存在主觀隨意性。

（二）受案范圍規(guī)定局限，難以實現(xiàn)案件分流

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動下，越來越多的農(nóng)村土地因經(jīng)濟發(fā)展的需要而被征收、征用，大量的征地糾紛因此接踵而至?！掇r(nóng)土調(diào)仲法》第二條采取正向列舉、反向排除以及兜底條文的立法模式明確農(nóng)土承包糾紛的受案范圍。根據(jù)規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”。這就意味著農(nóng)地征收及其補償引發(fā)的糾紛，農(nóng)土承包糾紛仲裁機構(gòu)無權(quán)受理。這一規(guī)定無疑混淆了該類案件的案件性質(zhì)，未能綜合考量農(nóng)地征收及補償?shù)陌l(fā)生原因、糾紛主體變化等因素，籠統(tǒng)地將此類案件排除在仲裁之外，實屬欠妥，不利于實現(xiàn)案件的分流。從廣義上來看，農(nóng)村土地征收既指征收行為本身，又囊括征收行為之后的補償行為和救濟行為。農(nóng)地征收行為是行為機關(guān)為了公共利益，實現(xiàn)管理的目的而展開的行政行為，此行為不受被征收人意志限制，具有高權(quán)屬性。④肖海生、劉繼漢：《土地征收補償協(xié)議糾紛中的法律適用問題》，《公民與法（綜合版）》2021年第10期。因征收程序行為本身引發(fā)的糾紛，主體一般為行政機關(guān)與集體經(jīng)濟組織，具備行政性行為的色彩，故此類糾紛排除在仲裁的受案范圍外具有一定的合理性。但征地的補償行為引發(fā)的糾紛，并不都是因為高權(quán)行為的干預(yù)，也有可能是出于其他因素的影響。《農(nóng)土承包解釋》第一條第三款規(guī)定人民法院不受理集體經(jīng)濟組織成員因分配的土地補償數(shù)額提起的訴訟，但這并不代表此類糾紛具有行政屬性。集體經(jīng)濟組織建立在村民自愿的基礎(chǔ)之上，其職能是管理集體資產(chǎn)，不同于行政機關(guān)。①卞輝、樊志民：《我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的悖論及出路》，《西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第3期。而征地補償分配數(shù)額糾紛的發(fā)生是利益分配不均所致，并非成員否定行政機關(guān)征地補償?shù)臎Q定，究其根源是集體經(jīng)濟組織不當(dāng)行使村自治權(quán)這一因素，不存在行政機關(guān)干預(yù)一說，故此類農(nóng)地征收糾紛應(yīng)定性為民事糾紛，從而納入農(nóng)土承包糾紛仲裁的受案范圍。②楊瑞：《論農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的受案范圍——兼評〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法〉第二條》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第4期。

（三）程序設(shè)置可裁可審，仲裁淪為訴訟預(yù)演

目前，我國農(nóng)土承包糾紛仲裁制度體系的建構(gòu)無一不是仿制民事訴訟程序制度，背離仲裁制度的本質(zhì)屬性，淪為訴訟程序的預(yù)演。③蘇方元：《對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的反思》，《中國土地科學(xué)》2015年第3期。根據(jù)《農(nóng)土調(diào)仲法》第四十八條之規(guī)定，可知我國農(nóng)土承包糾紛仲裁模式為“可裁可審”。即在仲裁裁決作出后，當(dāng)事人只要在法定期限（三十日內(nèi)）向人民法院起訴的，裁決書不發(fā)生法律效力，這便意味著“一裁終局”的仲裁優(yōu)勢不再。一方面，“可裁可審”容易出現(xiàn)重復(fù)處理同一農(nóng)土承包糾紛的問題。若當(dāng)事人在仲裁裁決作出后起訴到法院，便意味著仲裁裁決淪為一紙空文，已經(jīng)完成的仲裁程序毫無現(xiàn)實意義。因為無論裁決結(jié)果如何，法院都不受其裁決結(jié)果干擾，而是將農(nóng)土承包糾紛視為新受理的案件，依據(jù)訴訟程序再次就案件事實、證據(jù)等展開審理。農(nóng)土承包糾紛訴訟無異于是在“復(fù)盤”農(nóng)土承包糾紛仲裁，明顯增加了農(nóng)土承包糾紛的解決成本。另一方面，容易造成執(zhí)行程序回轉(zhuǎn)。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》第九條規(guī)定，農(nóng)土仲裁委作出先行裁定后，一方當(dāng)事人依法向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行的財產(chǎn)所在地基層人民法院申請執(zhí)行的，人民法院應(yīng)予受理和執(zhí)行。由此可知，先行裁定具有法律效力，此時法院受理當(dāng)事人的執(zhí)行申請一般只進行形式性審查。而在“可審可裁”模式中，仲裁裁決可能只是一紙空文，裁決結(jié)果無法獲得最終實現(xiàn)，故而會對案情進行實質(zhì)性審查。在此種沖突之下，若當(dāng)事人訴至法院，事先已經(jīng)完成的仲裁相關(guān)事宜并不能作為農(nóng)土承包糾紛訴訟的基礎(chǔ)，故法院將對原先具有法律效力的先行裁定重新進行審查。若審理后法院肯定仲裁裁決的結(jié)果，雖然該過程本質(zhì)上是訴訟程序預(yù)演，但好在僅僅只是程序再現(xiàn)，并未發(fā)生實質(zhì)性的結(jié)果推翻；若審理后發(fā)現(xiàn)先行裁定存在錯誤，那么已執(zhí)行完畢的先行裁定將面臨執(zhí)行回轉(zhuǎn)。這樣一來，將給仲裁的權(quán)威性造成極大的負面影響。

（四）機構(gòu)設(shè)置偏行政化，背離仲裁本質(zhì)屬性

仲裁機構(gòu)設(shè)置行政化是我國法治建設(shè)過程中的一個沉疴痼疾，這在農(nóng)土承包糾紛仲裁方面表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)前，我國農(nóng)土仲裁委具有行政權(quán)和管理權(quán)的雙重權(quán)力色彩。雖然《農(nóng)土調(diào)仲法》第四十六條賦予仲裁庭以獨立性，明確規(guī)定仲裁庭不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，但遺憾的是事實往往不如法愿。實踐中我國農(nóng)土仲裁委在辦公地點、經(jīng)費調(diào)度等方面高度依賴于仲裁委所在地的行政主管部門，難以保持其中立性和獨立性。④孫仲玲：《完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法律制度的思考》，《云南民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第4期?；蜣r(nóng)土仲裁委淪為行政機關(guān)處理農(nóng)土糾紛的下屬職能部門；或“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職權(quán)合二為一。⑤史衛(wèi)民：《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度探討》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第3期。農(nóng)土仲裁委和行政機關(guān)之間交織的聯(lián)系，意味著當(dāng)行政機關(guān)作為案涉農(nóng)土承包糾紛仲裁一方當(dāng)事人時，仲裁委為維護行政機關(guān)的威嚴難免不會出現(xiàn)偏見與傾向，從而背離仲裁獨立的內(nèi)核。行政導(dǎo)向性的仲裁模式還體現(xiàn)在仲裁程序的啟動方式上。綜合分析《農(nóng)土調(diào)仲法》第四條以及第二十條之規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)土承包糾紛仲裁和傳統(tǒng)的普通糾紛仲裁最大的區(qū)別在于仲裁程序的申請是否存在仲裁協(xié)議。農(nóng)土承包糾紛仲裁程序的啟動，只需要一方當(dāng)事人向農(nóng)土仲裁委提交申請即可，并不要求事先存在仲裁協(xié)議或是事后補充仲裁協(xié)議。因此，當(dāng)事人自愿性的表達受限，反而帶有一定的行政強制色彩。①南通市通州區(qū)人民檢察院課題組、張濤：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度之實施困境與完善進路》，《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第2期，第120頁。最后，“行政化”還體現(xiàn)在仲裁管轄方面。農(nóng)土承包糾紛仲裁管轄有別于普通糾紛仲裁管轄，立法上堅持排除當(dāng)事人意思自治，堅持屬地原則，即由“案涉土地所在地的農(nóng)土仲裁委管轄”，當(dāng)事人無權(quán)就彼此的合意自由選擇農(nóng)土仲裁委。強制性的法定管轄在某種程度上是行政權(quán)的介入不當(dāng)縮減當(dāng)事人自由選擇的自治權(quán)。換言之，這種強制性的管轄無疑是在仿制訴訟制度，背離仲裁本質(zhì)，難免有將農(nóng)土仲裁機構(gòu)建設(shè)成法院之嫌。

三、鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的未來進路

（一）注重隊伍建設(shè)以規(guī)范仲裁行為

當(dāng)前，很多地方的農(nóng)土仲裁委普遍反映仲裁隊伍人員力量不足，比如焦作市9個應(yīng)建立仲裁庭的縣級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)中有3個仲裁辦工作人員少于5人，②王雨、張玥：《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁考評工作中存在的問題與建議》，《河南農(nóng)業(yè)》2019年第28期。未能達到仲裁收案要求的辦案人數(shù)，導(dǎo)致仲裁工作無法正常開展。類似的情況還出現(xiàn)在云南省開遠市農(nóng)經(jīng)機構(gòu)、③張萍：《開遠市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作現(xiàn)狀及改進建議》，《農(nóng)技服務(wù)》2022年第6期。浙江省臺州市黃巖區(qū)農(nóng)經(jīng)站等。④袁穎：《淺談農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的困境及對策——以臺州市黃巖區(qū)為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2023年第5期。為更好規(guī)范仲裁行為，提高農(nóng)土承包糾紛仲裁工作的質(zhì)量，必須重視農(nóng)土承包糾紛仲裁隊伍的建設(shè)，為農(nóng)土承包糾紛仲裁工作注入源源不斷的新動力，以保障仲裁制度的良好運行。首先，注重培養(yǎng)復(fù)合型仲裁人才。當(dāng)前我國農(nóng)土仲裁機構(gòu)數(shù)量達2000多個，需要的仲裁人才遠遠超于預(yù)期。為解決仲裁辦公人員供需不足的矛盾，需盡快培養(yǎng)在市場條件下能夠從事農(nóng)土承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的高級應(yīng)用復(fù)合型人才。其次，充分調(diào)動已退休、待退休等具有仲裁工作和農(nóng)村工作經(jīng)驗，熟悉本部門政策法規(guī)的人員的積極性，鼓勵其加入仲裁隊伍中去，并給予相應(yīng)的待遇保障。復(fù)次，設(shè)置符合我國農(nóng)村解紛需求的仲裁員遴選機制。在制定遴選細則時，既要考慮仲裁制度的專業(yè)性要求設(shè)置嚴格的準入條件，又要考慮農(nóng)土承包糾紛的復(fù)雜性、涉農(nóng)性，將了解“三農(nóng)”問題、鄉(xiāng)規(guī)民約、農(nóng)村工作經(jīng)驗等作為考量因素，確定契合我國農(nóng)情的遴選資格和遴選程序。當(dāng)然，在仲裁員遴選通過之后，還需要定期培訓(xùn)，以提高仲裁員的綜合素養(yǎng)，確保仲裁員具備一定的業(yè)務(wù)能力要求。當(dāng)然，仲裁員需要與時俱進，不斷學(xué)習(xí)和了解我國最新的土地法律知識和政策，掌握農(nóng)土承包糾紛化解技巧，以高標準、嚴規(guī)格的職業(yè)道德約束自己，確保仲裁員滿足現(xiàn)代型農(nóng)土承包糾紛仲裁人才的基本要求。再次，健全仲裁員考核機制。制定仲裁員管理辦法，良性指引仲裁員的仲裁行為。積極推進仲裁員等級考評制度，將等級評定與仲裁員薪酬水平掛鉤，并根據(jù)仲裁實際情況和農(nóng)民滿意度設(shè)置相應(yīng)的激勵機制。

（二）夯實適用基礎(chǔ)以擴大受理范圍

農(nóng)村土地作為農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)載體，事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益。城鎮(zhèn)化的擴張使得農(nóng)村土地征收量加大，集體土地征收及其補償引發(fā)的糾紛也紛至沓來。這類糾紛往往具有涉及面廣、情況復(fù)雜、難以處理等特點，①鄧曉靜：《農(nóng)村土地征收補償糾紛及其救濟機制》，《山東警察學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。若不能及時處理此類糾紛，將可能引發(fā)系列的社會負面事件，不利于維護社會的穩(wěn)定和促進農(nóng)村的發(fā)展?，F(xiàn)行規(guī)定將所有的農(nóng)土承包征地及其補償引起的糾紛排除在農(nóng)土承包糾紛仲裁的受理范圍之外，儼然不符合當(dāng)前社會發(fā)展和我國案件分流的現(xiàn)實需要。從集體土地征收及補償糾紛的產(chǎn)生原因來看，更多的是因土地承載的利益在組織內(nèi)部分配不均所致，是發(fā)生在平等的民事主體之間的，因而同行政復(fù)議、訴訟相比，仲裁解決此類糾紛更具優(yōu)勢。仲裁是實現(xiàn)訴訟分流的理想選擇。②王琦、黃恒林：《海南自由貿(mào)易港仲裁問題審視及機制創(chuàng)新》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2022年第5期。為強化仲裁機制案件分流的功能，需要夯實適用基礎(chǔ)以擴大和明確受理范圍。首先，根據(jù)農(nóng)村社會形態(tài)的變遷與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型需要，適時調(diào)整仲裁制度的適用基礎(chǔ)。即讓農(nóng)土承包糾紛仲裁制度適當(dāng)回歸民事屬性，③黃茂醌：《訴源治理下農(nóng)村土地仲裁制度程序理性的回歸》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期。確保新興的糾紛能夠得到妥善解決。例如，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部的農(nóng)地征收補償費用分配糾紛具有可仲裁性，避免該類糾紛排除在農(nóng)土仲裁機構(gòu)的受案范圍之外。其次，厘清實踐中農(nóng)土承包糾紛解紛途徑差序格局。即明確各解紛方式的內(nèi)涵和外延，修正糾紛解決理念認知的偏差。④董儲超、舒瑤芝：《訴源治理導(dǎo)向下的糾紛解決：理念澄清與范式革新》，《交大法學(xué)》2023年第4期。分別明確行政手段、仲裁方式、訴訟方式可處理的糾紛類型，有效整合各解紛方式，從而發(fā)揮解紛效能。最后，基于基層解紛機構(gòu)的能力參差不齊的現(xiàn)狀，可以考慮通過制定專門的規(guī)范性文件，將農(nóng)土承包各類型糾紛的解紛方式具體化，同時保留相應(yīng)的適用擴展性和充分利用好兜底條款，確保農(nóng)土承包糾紛可仲裁的受案范圍能與時俱進地根據(jù)社會發(fā)展變化作出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）仲裁程序前置以確立遞進式解紛

從《農(nóng)土調(diào)仲法》第三條、第四條的規(guī)定可知，當(dāng)前我國農(nóng)土承包糾紛確立的是平行化的解紛機制。即解紛方式無先后順序，當(dāng)事人可自主選擇和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等任一方式解紛，這就代表當(dāng)事人可以直接跳過非訴程序，徑直起訴至法院。2022 年全國法院司法統(tǒng)計公報顯示，⑤據(jù)中華人民共和國最高人民法院公報網(wǎng)：http：//gongbao.court.gov.cn/Details/20587eaef248beb61ed6596018865c.html，最后訪問時間：2023年11月4日。該年全國法院收案數(shù)量共計30314250件，其中民事案件收案數(shù)量合計18129692件，占比達到60%，“案多人少”的司法形勢嚴峻。通過中國裁判文書網(wǎng)設(shè)置檢索條件“裁判年份：2022”“案由：土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛”，網(wǎng)站顯示的裁判文書就有15869份。⑥據(jù)中國裁判文書網(wǎng)：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后訪問時間：2023年11月5日。在這種司法資源緊張的情況下，若大量的農(nóng)土承包糾紛涌入法院，隨之而來的便是大規(guī)模的訴訟延遲及案件積壓問題。在實際執(zhí)行中，農(nóng)土承包糾紛進入法院之后，法院基于自身裁判壓力，可能會“告知”糾紛主體選擇仲裁程序解紛。這么一來，解紛的效率也因程序的更替而無法保證。加之，規(guī)定看似將解紛選擇的主動權(quán)交予當(dāng)事人，實則是“可裁可審”變?yōu)椤跋炔煤髮彙?，這種設(shè)計模式提高裁決結(jié)果的不確定性，減損了農(nóng)土承包糾紛仲裁解紛的權(quán)威性。為確保農(nóng)土承包糾紛高效、迅速解決，也為節(jié)約司法資源，實現(xiàn)訴源治理的司法理念，可以對當(dāng)前的解紛程序設(shè)置作出如下調(diào)整。

首先，將原先“可裁可審”的設(shè)計模式變更為仲裁程序前置。即農(nóng)土承包經(jīng)營糾紛訴至法院之前都必須經(jīng)過農(nóng)土仲裁委處理。由于勞動爭議和農(nóng)土承包經(jīng)營糾紛在立法目的和糾紛特性上高度相似，故可以借鑒勞動爭議的處理經(jīng)驗，將仲裁程序前置，實現(xiàn)案件截留。如此，既避免農(nóng)土仲裁委和法院之間出現(xiàn)互相推諉的情況，也可以倒逼農(nóng)土仲裁機構(gòu)“成長”，如完善制度及人員配置。其次，以訴源治理理念為導(dǎo)向，對農(nóng)土承包糾紛解紛機制進行革新，建立遞進式的解紛機制。在農(nóng)土承包糾紛萌芽階段，可以利用和解、調(diào)解這種德治和自治色彩鮮明的方式實現(xiàn)私力救濟。①袁葉飛：《“三治融合”農(nóng)村糾紛化解體系的建構(gòu)》，《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2022年第4期。當(dāng)怨恨、沖突持續(xù)白熱化，進入僵持階段之時，此時調(diào)解、和解效果式微，繼而轉(zhuǎn)為適用仲裁方式解決糾紛。當(dāng)事人對仲裁裁決不服的，訴訟則作為當(dāng)事人最后的一道救濟途徑。遞進式的解紛機制將訴源治理理念和德治、自治及法治結(jié)合，不僅能回應(yīng)鄉(xiāng)村振興下解紛的全新需求，也能重塑訴與非訴的解紛格局。最后，暢通裁訴銜接路徑，加強司法監(jiān)督。農(nóng)土承包糾紛仲裁和訴訟的轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)是建立在“一裁終局”的基礎(chǔ)之上，賦予法院司法監(jiān)督的權(quán)力。即法院可以參照商事仲裁制度和勞動爭議仲裁制度設(shè)置撤銷以及不予執(zhí)行仲裁裁決的情形，從而構(gòu)建一個完整的救濟途徑鏈條。

（四）定位機構(gòu)性質(zhì)以發(fā)揮仲裁效能

欲準確定位農(nóng)土仲裁機構(gòu)的性質(zhì)，需厘清仲裁機構(gòu)與行政機關(guān)之間的關(guān)系。我國設(shè)立農(nóng)土仲裁機構(gòu)的根本目的在于填補現(xiàn)有制度之間的罅隙，②《農(nóng)村土地糾紛多元化解決機制研究》，廈門大學(xué)出版社，2019，，第144頁。直接目的則是解決農(nóng)土承包糾紛這一社會頑疾。由于糾紛所涉領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，因而機構(gòu)設(shè)置上依賴農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等行政主管部門工作人員，但機構(gòu)運行和組織上的行政化又不利于維護仲裁裁決的獨立性，故需要定位仲裁機構(gòu)性質(zhì)以發(fā)揮仲裁效能。首先，將農(nóng)土仲裁機構(gòu)定位為社會服務(wù)機構(gòu)。基于我國仲裁委“公益性”和“非營利性”的性質(zhì)，③《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見〉》，據(jù)中國政府網(wǎng)：https：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/16/content_5383424.htm，最后訪問時間：2023年11月4日。最新的仲裁法修訂征求意見稿第十三條將仲裁機構(gòu)定位為“提供公益性服務(wù)的非營利法人”。然而，當(dāng)前我國現(xiàn)有的法律規(guī)范體系缺乏關(guān)于非營利性法人的一般規(guī)定及基本法的規(guī)制。在制度規(guī)范缺位情況下顯然不宜直接將農(nóng)土仲裁機構(gòu)定位為公益性非營利法人，該定位宜作為兜底使用。社會服務(wù)機構(gòu)本質(zhì)上是由民間力量興辦的，從事公益事業(yè)的事業(yè)單位。④張鳴起主編《民法總則專題講義》，法律出版社，2019，第269頁。故將其定位為社會服務(wù)機構(gòu)，既能實現(xiàn)去行政化的目標，又能避免因改革過度引起新的沖突。⑤譚啟平：《論我國仲裁機構(gòu)的法律地位及其改革之路》，《東方法學(xué)》2021年第5期。同時，《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》第七條規(guī)定了社會服務(wù)機構(gòu)可以通過政府補助、稅收優(yōu)惠等方式支持自身發(fā)展。此種享受優(yōu)惠政策的待遇視為政府對民間從事公益事業(yè)機構(gòu)的捐助與扶持。如此，仲裁機構(gòu)既解決了經(jīng)費問題，又能擺脫傳統(tǒng)事業(yè)單位的限制，從而逐漸淡化農(nóng)土承包糾紛的行政色彩。其次，確保農(nóng)土仲裁機構(gòu)具有獨立的事權(quán)，在處理農(nóng)土承包糾紛問題時不受行政權(quán)的干預(yù)，可自主裁決，防止淪為類司法化機構(gòu)。最后，完善仲裁機構(gòu)的監(jiān)督體系。獨立的事權(quán)并非代表農(nóng)土仲裁機構(gòu)完全脫離行政機關(guān)和社會的管控。農(nóng)土承包糾紛涉及面廣且關(guān)乎公共利益，因此行政機關(guān)作為第三方可在法治手段的指引和約束下正當(dāng)介入進行監(jiān)督。