張明明

（作者單位：國家林業(yè)和草原局財(cái)會核算審計(jì)中心）

一、預(yù)算績效管理的相關(guān)政策變革

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作。黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。李克強(qiáng)總理也提出，要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。為此，財(cái)政部先后出臺了預(yù)算績效管理相關(guān)制度和規(guī)定，更加注重加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)和各項(xiàng)制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。持續(xù)完善預(yù)算績效管理制度，不斷提升財(cái)政資金使用效率，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)

2014 年9 月，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）明確提出了全面實(shí)施預(yù)算績效管理政策目標(biāo)，并將績效管理延伸至資金使用終端，確保覆蓋所有財(cái)政資金。黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，2018 年9 月中共中央 國務(wù)院印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》），以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出部署，作為新時(shí)期預(yù)算績效管理工作的根本遵循和綱領(lǐng)性文件，明確提出用3 ～5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。這標(biāo)志著以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式正式確立。

（二）加快推進(jìn)績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容。財(cái)政部于2015 年5 月印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88 號），將績效目標(biāo)管理范圍覆蓋到所有中央一級預(yù)算單位，強(qiáng)化資金使用單位的績效責(zé)任，建立起績效目標(biāo)與預(yù)算同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)的機(jī)制。預(yù)算績效目標(biāo)規(guī)范管理，為出臺績效監(jiān)控和績效評價(jià)制度辦法奠定了良好基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)績效執(zhí)行監(jiān)控、績效自評以及績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

2019 年7 月和2020 年2 月，財(cái)政部先后印發(fā)《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕136號）和《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號），進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作，并對預(yù)算績效評價(jià)工作的方式方法和結(jié)果應(yīng)用等提出了新的要求，構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的全過程預(yù)算績效管理體系。

（四）全面深化預(yù)算績效管理制度改革

2021 年3 月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），其中最為顯著特點(diǎn)是提出了推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的目標(biāo)，將預(yù)算績效管理由原有聚力增效轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，要在績效管理質(zhì)量上下功夫；同時(shí)提升績效管理層級，績效管理要從原有的以項(xiàng)目為主整體拓展向政府、部門和單位，構(gòu)建起政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算等全方位績效管理格局。

二、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作存在的主要問題

黨的十八大以來，雖然預(yù)算績效管理取得了顯著成效，并構(gòu)建出以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系。但是，現(xiàn)行預(yù)算績效管理中仍然存在不足和薄弱環(huán)節(jié)，影響了黨和國家保民生、保基本運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展等一系列重大決策和部署的貫徹落實(shí)，尤其是一些部門和單位預(yù)算執(zhí)行緩慢，未能發(fā)揮預(yù)算資金使用效益，部分項(xiàng)目和領(lǐng)域資金沉淀浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）對預(yù)算績效管理工作重視不夠

一是在實(shí)際工作中，事業(yè)單位“重投入、輕管理、重支出、輕績效”的觀念根深蒂固，尚未牢固樹立花錢必問效、無效必問責(zé)的績效理念；二是部分單位不注重績效的結(jié)果，沒有將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面，依然停留在“基數(shù)加增長”預(yù)算管理方式上，將如何爭取到預(yù)算、快速花完錢作為預(yù)算工作的“首要任務(wù)”，預(yù)算和績效“兩張皮”；三是績效管理責(zé)任主體不清，單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門配合不到位，績效管理工作重?fù)?dān)往往落在財(cái)務(wù)部門身上，業(yè)務(wù)部門主動參與的積極性不高，缺乏講求績效的自覺性，業(yè)財(cái)融合不夠充分。

（二）績效體系設(shè)置不夠科學(xué)合理

一是部分績效目標(biāo)設(shè)置脫離實(shí)際，沒有全面反映業(yè)務(wù)工作實(shí)際，特別是項(xiàng)目實(shí)施的可行性、必要性論證不充分，項(xiàng)目績效目標(biāo)不夠明確或難以有效衡量。二是部分績效指標(biāo)設(shè)置存在個(gè)性指標(biāo)弱化，共性指標(biāo)固化虛化，定性指標(biāo)不可衡量等問題，部分事業(yè)單位將預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置成“是否按計(jì)劃實(shí)施”“工作完成及時(shí)率”等二級、三級指標(biāo)，指標(biāo)沒有突出問題導(dǎo)向，又難以用數(shù)據(jù)予以支撐。三是部分績效指標(biāo)與績效目標(biāo)不盡匹配，有的部門和單位在編制績效指標(biāo)時(shí)沒有完整涵蓋績效目標(biāo)，造成實(shí)際完成值與目標(biāo)值差距大。四是部分績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不科學(xué)準(zhǔn)確，設(shè)置比率偏低，指標(biāo)籠統(tǒng)不具體，例如設(shè)置的“工作質(zhì)量有所提高”指標(biāo)，與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，造成績效評價(jià)結(jié)果導(dǎo)向不鮮明，不利于增強(qiáng)績效評價(jià)的準(zhǔn)確性和效率性。

（三）預(yù)算績效管理深度和廣度不足

一是部分單位尚未在預(yù)算編制、執(zhí)行等預(yù)算管理全過程中嵌入績效管理的理念和方法，預(yù)算與績效管理深度融入不夠，未形成事前、事中、事后績效閉環(huán)管理。二是亟待強(qiáng)化績效目標(biāo)設(shè)置、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用全方位管理，其對于財(cái)政資金管理的全過程支撐作用不夠，部分事業(yè)單位財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題依然突出。三是績效管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合度不夠，實(shí)務(wù)操作性不足。在實(shí)際工作中，預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向、執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)行“雙監(jiān)控”、決算環(huán)節(jié)全面自評等長效工作機(jī)制亟待建立健全。

（四）績效評價(jià)結(jié)果剛性約束作用不強(qiáng)

一是對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用力度不夠，尚未健全完善與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，未能充分發(fā)揮績效評價(jià)對預(yù)算管理的正向引導(dǎo)作用。二是對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的剛性約束不足，在實(shí)際工作中績效方面無效和低效問責(zé)多停留于一般性、口頭性懲戒和批評，剛性約束度不強(qiáng)，尚未形成獎優(yōu)罰劣的良性循環(huán)。三是績效管理監(jiān)督問責(zé)力度不夠。績效監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定還需進(jìn)一步具體明確，部門和單位還停留在重視巡視和審計(jì)整改問題，對預(yù)算績效追責(zé)問效力度有待進(jìn)一步加大，各方監(jiān)督聯(lián)動性不強(qiáng)，對被評價(jià)單位整改落實(shí)的持續(xù)監(jiān)督力度不足，責(zé)任追究力度不夠。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的策略

當(dāng)前我國財(cái)政收支處于“緊平衡”狀態(tài)，收支矛盾尤為突出，加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌，堅(jiān)決落實(shí)過緊日子要求，把錢用在刀刃上，提升事業(yè)單位對落實(shí)黨和國家重大政策的保障能力，集中力量辦大事，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，不斷提升資金使用效益就顯得尤為重要。

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高績效管理意識

事業(yè)單位要提高對預(yù)算績效管理工作重要性的認(rèn)識，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變單位和干部職工思想觀念，落實(shí)過緊日子要求，牢固樹立績效管理意識，強(qiáng)化預(yù)算績效管理對單位履行工作職責(zé)，提高資源配置使用效率的支撐保障作用。加強(qiáng)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門緊密銜接，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門參與績效管理的能動性，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門預(yù)算績效管理協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，形成工作合力，加強(qiáng)業(yè)財(cái)深度融合。將績效管理納入單位工作和干部績效考核體系，優(yōu)化績效考核內(nèi)容，有效提高業(yè)務(wù)部門對績效管理工作的重視度和自覺性，全面提升事業(yè)單位績效管理水平。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，系統(tǒng)科學(xué)設(shè)置績效體系

一是進(jìn)一步建立健全單位績效指標(biāo)及評價(jià)體系，設(shè)置符合部門和單位實(shí)際工作的指標(biāo)，例如“意見和辦法采納率”等績效指標(biāo)的設(shè)置，規(guī)范設(shè)置一級項(xiàng)目績效目標(biāo)，細(xì)化二級項(xiàng)目績效目標(biāo)，分行業(yè)分類別優(yōu)化完善績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立適合行業(yè)領(lǐng)域的定量與定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架，夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)，推動績效指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)合理、細(xì)化量化，使全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作制度化、規(guī)范化。二是實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，充分做好項(xiàng)目的可行性、必要性論證等前期準(zhǔn)備工作，建立健全項(xiàng)目庫，設(shè)置科學(xué)合理的績效指標(biāo)，重點(diǎn)項(xiàng)目在入庫前開展事前績效評估，從源頭上防止低效無效的項(xiàng)目入庫，將績效管理關(guān)口前移。加大對新出臺重大政策、項(xiàng)目事前績效評估力度，并把評估結(jié)果作為項(xiàng)目入庫、申請預(yù)算的前置條件，沒有納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一律不得安排資金，更加突出績效導(dǎo)向，建立起行業(yè)和部門重大政策和項(xiàng)目事前績效評估的長效機(jī)制，確保財(cái)政資金使用安全高效。

（三）細(xì)化措施，拓展績效管理廣度深度

一是拓展績效評價(jià)范圍和內(nèi)容，夯實(shí)項(xiàng)目支出和單位整體支出績效評價(jià)基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)單位重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購、資產(chǎn)、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域的績效評價(jià)，以績效目標(biāo)為引領(lǐng)，進(jìn)一步深化績效管理工作。二是強(qiáng)化“雙監(jiān)控”，認(rèn)真做好年度中期各項(xiàng)績效指標(biāo)填報(bào)和分析工作，重點(diǎn)分析產(chǎn)生偏差的原因以及全年預(yù)計(jì)完成情況和完成目標(biāo)可能性，及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)。及時(shí)修正政策和解決項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，堵塞資金管理漏洞，確?？冃繕?biāo)和預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在單位預(yù)算管理各環(huán)節(jié)全程嵌入績效管理，健全完善績效目標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程，加強(qiáng)統(tǒng)籌，制定適合本單位預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，補(bǔ)齊短板，堵塞漏洞，明確單位內(nèi)部績效目標(biāo)設(shè)置、運(yùn)行監(jiān)控、審核自評及評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的責(zé)任分工，優(yōu)化預(yù)算管理流程，完善內(nèi)控制度，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供重要支撐，不斷推動績效管理向縱深發(fā)展。

（四）依托預(yù)算管理一體化，助力績效管理提質(zhì)增效

2022 年在中央各部門及預(yù)算單位開始全面推廣實(shí)施預(yù)算管理一體化工作，就是在預(yù)算管理全過程不斷貫穿融入績效管理理念和績效評價(jià)方法手段，通過預(yù)算一體化將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)管理、會計(jì)核算以及決算報(bào)告集中反映，整合優(yōu)化預(yù)算管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，動態(tài)掌握預(yù)算數(shù)據(jù)、預(yù)算安排及執(zhí)行數(shù)據(jù)。依托預(yù)算一體化統(tǒng)籌好預(yù)算，把預(yù)算用到刀刃上，不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保證政府和部門重大政策、重要改革和重點(diǎn)工作落地實(shí)施，精準(zhǔn)提升預(yù)算管理效能并可持續(xù)。預(yù)算管理一體化的顯著優(yōu)勢就是全面實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理，就是包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及決算績效自評在內(nèi)的全過程管理。通過預(yù)算管理一體化，將項(xiàng)目預(yù)算文本科學(xué)合理準(zhǔn)確編制，績效目標(biāo)設(shè)置，年度中期績效監(jiān)控和年終預(yù)算績效自評等各個(gè)環(huán)節(jié)銜接貫通，有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理有機(jī)融合，形成以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的全鏈條管理模式。事業(yè)單位要按照預(yù)算和績效管理一體化要求，有序穩(wěn)妥地在預(yù)算一體化中開展實(shí)施預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行、管理績效工作，充分運(yùn)用預(yù)算一體化信息系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)評價(jià)、實(shí)現(xiàn)程度和結(jié)果應(yīng)用的動態(tài)監(jiān)控和反饋，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息集成共享、互聯(lián)互通，確保提升財(cái)政資金使用效益。

（五）完善機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算績效責(zé)任約束

一是明確事業(yè)單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。項(xiàng)目作為事業(yè)單位預(yù)算管理的基本單元，項(xiàng)目責(zé)任人要對項(xiàng)目預(yù)算績效的實(shí)施進(jìn)行全面負(fù)責(zé)，要建立重大項(xiàng)目責(zé)任人預(yù)算績效終身責(zé)任追究機(jī)制，按照誰申請誰負(fù)責(zé)的原則，對項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理，確定項(xiàng)目是否低效無效，促進(jìn)問責(zé)機(jī)制真正落地落實(shí)。二是建立績效評價(jià)結(jié)果剛性約束的長效機(jī)制。健全完善績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算批復(fù)、安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，建立預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，構(gòu)建反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。按照獎優(yōu)罰劣的原則，優(yōu)先保障績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目，對績效一般的項(xiàng)目予以督促改進(jìn)，削減甚至取消低效和無效項(xiàng)目，并對項(xiàng)目長期沉淀的資金一律收回，統(tǒng)籌安排用于亟待支持的項(xiàng)目和部門。三是加強(qiáng)績效管理監(jiān)督問責(zé)。建立紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、巡視等相關(guān)部門多方聯(lián)動機(jī)制，將績效評價(jià)納入日常監(jiān)管范圍，組織開展專項(xiàng)檢查，采取對績效自評結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性復(fù)核的方式，加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督管理，定期通報(bào)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。單位和部門及其責(zé)任人在績效監(jiān)控、績效評價(jià)結(jié)果上弄虛作假，或者嚴(yán)重背離預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的一律提請相關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，形成工作合力，加大績效監(jiān)督問責(zé)力度。同時(shí)進(jìn)一步加大績效信息公開力度，做好部門和單位預(yù)算和決算公開工作，提高預(yù)算績效信息公開透明度，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用，以促使事業(yè)單位績效提升。

四、結(jié)語

預(yù)算績效管理作為事業(yè)單位預(yù)算管理密不可分的有機(jī)整體，為事業(yè)單位發(fā)揮職能作用和履職盡責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的支持保障。為此，事業(yè)單位要強(qiáng)化責(zé)任意識，全面樹立績效意識；科學(xué)合理設(shè)置各項(xiàng)績效目標(biāo)，推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；重點(diǎn)抓好績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用，構(gòu)建全方位、全鏈條的預(yù)算績效管理體系；以信息化手段全面實(shí)行預(yù)算管理一體化，加快推進(jìn)預(yù)算和績效管理深度融合，充分發(fā)揮巡視、監(jiān)察和審計(jì)部門對預(yù)算績效的監(jiān)督整改作用，有效提高預(yù)算資金使用效率，著力提升單位預(yù)算績效管理的效能和質(zhì)量。