黃 鸝 余麗平

（作者單位：中共上饒市委黨校）

部分縣村級(jí)財(cái)務(wù)管理經(jīng)過(guò)幾次改革，已全面規(guī)范運(yùn)行“村財(cái)鄉(xiāng)代理”模式，即村級(jí)財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一代理負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站具體負(fù)責(zé)村級(jí)財(cái)務(wù)日常記賬代管工作，村級(jí)財(cái)務(wù)得到了有效監(jiān)管，逐步做到了“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一核算模式、統(tǒng)一操作流程、統(tǒng)一監(jiān)管督導(dǎo)，取得了良好成效。但村民小組財(cái)務(wù)管理整體仍較為混亂，監(jiān)管存不到位，有些村組集體資金存在用個(gè)人賬戶私存的情況，記賬模式采用流水賬，收支情況也基本不公示、不公開(kāi)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣城周邊和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村民小組涉及征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越多，集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）情況越來(lái)越復(fù)雜，資金也越來(lái)越多，村民小組財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的問(wèn)題逐漸成為許多地方干群關(guān)系緊張、群眾上訪的一個(gè)重要原因，影響基層組織建設(shè)和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定。所以，在當(dāng)前形勢(shì)下加強(qiáng)村民小組財(cái)務(wù)管理顯得尤為重要。

一、村民小組財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

從近年來(lái)各地查處的村組干部違法違紀(jì)案例來(lái)看，村組干部擅自處置、侵占、挪用集體“三資”的問(wèn)題屢屢發(fā)生。經(jīng)分析和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題有以下幾方面：

（一）財(cái)務(wù)憑證不規(guī)范，審批手續(xù)不完備

財(cái)務(wù)開(kāi)支基本上是白單開(kāi)支，甚至有的原始發(fā)票內(nèi)容不完整，或以一句含糊語(yǔ)填寫，時(shí)間一長(zhǎng)連當(dāng)事人自己都難以說(shuō)清楚。有的村民小組組長(zhǎng)自批自報(bào)，無(wú)經(jīng)手人或證明人，其他干部不知收入的項(xiàng)目及其數(shù)額和開(kāi)支的去向。有的開(kāi)支單據(jù)沒(méi)有審批人簽字，甚至有的費(fèi)用支出無(wú)票據(jù)，長(zhǎng)期掛賬。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“三提五統(tǒng)”后，在實(shí)行行政村轉(zhuǎn)移支付“村財(cái)鄉(xiāng)管”的同時(shí)，普遍存在對(duì)村民小組財(cái)務(wù)管理缺失的現(xiàn)象。組級(jí)財(cái)務(wù)和集體資產(chǎn)管理主要由組長(zhǎng)說(shuō)了算，脫離監(jiān)督，管理混亂。由于村民小組民主監(jiān)督組織的缺失，村民小組干部隨意處置支配集體資產(chǎn)，隨意口頭發(fā)包土地，收入支出不報(bào)賬，鋪張浪費(fèi)、胡支亂花、白條頂賬現(xiàn)象較多。

（二）兼職會(huì)計(jì)情況嚴(yán)重，文化和業(yè)務(wù)水平低

當(dāng)前，一些農(nóng)村財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，許多村民小組干部一般都是由中老年人擔(dān)任，其文化水平較低，幾乎都是小學(xué)或初中文化程度，自學(xué)能力差。絕大部分的村民小組也沒(méi)有專門會(huì)計(jì)，大多由村小組長(zhǎng)兼任，不懂現(xiàn)行的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，大部分采用單式流水賬，沒(méi)有總賬，不記明細(xì)賬。有的平時(shí)根本不記賬或記賬不清晰，只是保管發(fā)票，所有發(fā)票都放在自己的抽屜內(nèi)，形成“包包賬”或爛賬，在上級(jí)清理或督促下，才突擊胡亂記賬。

（三）財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位，群眾意見(jiàn)大

村民小組一級(jí)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，既是農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是農(nóng)村工作面臨的難點(diǎn)問(wèn)題，更是影響農(nóng)村穩(wěn)定的焦點(diǎn)問(wèn)題。大多村民小組的財(cái)務(wù)基本不公開(kāi)，有的公開(kāi)也不夠規(guī)范。一般是上級(jí)審計(jì)或查賬后才進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)內(nèi)容簡(jiǎn)單，有的公開(kāi)不及時(shí)，有的做表面文章，應(yīng)付上級(jí)檢查，有的甚至連審計(jì)結(jié)果都不向群眾公布。群眾普遍關(guān)注的公益事業(yè)、民生項(xiàng)目和招待費(fèi)開(kāi)支等敏感問(wèn)題不做專項(xiàng)公開(kāi)，有的公開(kāi)也只是“半公開(kāi)”“假公開(kāi)”，大多群眾都不知道，引發(fā)群眾新的不滿情緒。對(duì)不予公開(kāi)的組長(zhǎng)，村委會(huì)缺乏相應(yīng)約束手段，加之農(nóng)村是熟人社會(huì)，村干部怕得罪人，礙于情面，不敢監(jiān)管。同時(shí)，由于大部分村民參與意識(shí)薄弱，民主監(jiān)督作用難以發(fā)揮實(shí)效，長(zhǎng)此以往會(huì)引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾，不利于農(nóng)村長(zhǎng)治久安和鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

二、村民小組的特色做法與實(shí)踐

讓廣大農(nóng)民對(duì)村民小組賬務(wù)明明白白，讓村民小組干部清清白白，從源頭上杜絕農(nóng)村基層干部的腐敗，是增強(qiáng)基層執(zhí)政能力、促進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展、維護(hù)廣大農(nóng)民群眾切身利益的重大戰(zhàn)略課題。從調(diào)研情況來(lái)看，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民小組財(cái)務(wù)規(guī)范和監(jiān)管方面已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的探索實(shí)踐。據(jù)了解，目前有些自然村組建了股份經(jīng)濟(jì)合作社，村級(jí)財(cái)務(wù)管理運(yùn)行較為規(guī)范。

（一）村小組組建“股份經(jīng)濟(jì)合作社”獨(dú)立管理

組建“股份經(jīng)濟(jì)合作社”，具體包括成立村民理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，設(shè)立專門賬戶，聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)做賬。同時(shí)，規(guī)范財(cái)務(wù)審批程序：開(kāi)支在1 000 元以下，由理事長(zhǎng)簽名審批；1 000 元至10 000 元由理事會(huì)討論同意，理事長(zhǎng)簽名方可開(kāi)支；超過(guò)10 000 元的開(kāi)支，納入年初預(yù)算開(kāi)支計(jì)劃，并報(bào)股東大會(huì)或股東代表討論決定后，理事長(zhǎng)簽名方可開(kāi)支。財(cái)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并與證明人共同簽字，經(jīng)理事長(zhǎng)審批后，由會(huì)計(jì)人員記賬。監(jiān)事會(huì)否決的開(kāi)支，不予報(bào)銷，不得入賬。實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)制度：在方便群眾閱覽的地方設(shè)置公示欄，每年春節(jié)前公布財(cái)務(wù)表。財(cái)務(wù)公布表必須經(jīng)監(jiān)事會(huì)集體審簽、共同簽字。

（二）村級(jí)實(shí)行村民自治、財(cái)務(wù)自管

此種做法具體包括成立村民理事會(huì)，設(shè)會(huì)長(zhǎng)一名，由村民小組組長(zhǎng)兼任；另設(shè)會(huì)計(jì)、出納各一名，其他為成員。村小組財(cái)務(wù)使用個(gè)人賬戶，銀行卡和密碼選取本地有公信力的人保管。村小組財(cái)務(wù)實(shí)行理事會(huì)長(zhǎng)簽字審批制，報(bào)銷票據(jù)要有經(jīng)手人、證明人、審批人簽字。大額資金除上述簽字外還要召開(kāi)村民小組代表會(huì)議討論，經(jīng)同意后方可支付。村小組集體財(cái)務(wù)每年農(nóng)歷正月十五通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議公布，日常公共事務(wù)經(jīng)村民理事會(huì)議形成決議后在“議事微信群”公告。

（三）實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)代理”模式

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，維護(hù)集體和農(nóng)民的利益，確保村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，近年來(lái)，有的村通過(guò)“村賬鄉(xiāng)代理”的模式，建立健全農(nóng)村集體“三資”管理；有的村級(jí)財(cái)務(wù)管理仍按照原來(lái)“村財(cái)鄉(xiāng)代理”模式保留對(duì)公賬號(hào)，實(shí)行單獨(dú)核算，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一監(jiān)管，并嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)審批程序，財(cái)務(wù)支出需村民理財(cái)小組、監(jiān)事會(huì)成員、經(jīng)手人、證明人、黨支部書(shū)記等簽字審批后才能支付。在村單獨(dú)設(shè)置了村級(jí)“三務(wù)”（財(cái)務(wù)、黨務(wù)、村務(wù)）公開(kāi)欄，每月定期進(jìn)行公示。有的地方在村級(jí)“三務(wù)”公開(kāi)的基礎(chǔ)上，向組一級(jí)“三資”管理進(jìn)行延伸，通過(guò)“組財(cái)村代理鄉(xiāng)監(jiān)管”的模式，建立健全組級(jí)“三資”管理、報(bào)賬審批、財(cái)務(wù)監(jiān)督等各項(xiàng)工作制度，推進(jìn)村組財(cái)務(wù)規(guī)范化、制度化，切實(shí)打通基層監(jiān)督“最后一公里”。

三、存在的困難及問(wèn)題

近年來(lái)，由于村組財(cái)務(wù)管理混亂，村組財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)了諸如大額使用現(xiàn)金支付、公款私存、大額支出未進(jìn)行村民理事會(huì)討論等一系列問(wèn)題。如若不能有效地加強(qiáng)村組資金的監(jiān)督管理，就會(huì)很容易出現(xiàn)侵害基層群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。主管單位工作人員和部分黨員干部、村小組長(zhǎng)、理事會(huì)長(zhǎng)、群眾是村民小組財(cái)務(wù)管理的利益相關(guān)方，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際推進(jìn)村民小組財(cái)務(wù)規(guī)范管理過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：

一是有擔(dān)憂不愿被管。有的村組干部和群眾認(rèn)為自己組上的事情自己管，不想讓外人插手，加上又存在怕集體資金被村干部挪用的擔(dān)憂，所以不愿接受村委會(huì)的監(jiān)管或代管。有時(shí)由于村民小組長(zhǎng)和組成員可能是同一姓氏，都是親戚朋友，在村民小組長(zhǎng)沒(méi)有損害自己的利益時(shí)都是“睜一只眼，閉一只眼”，“你不找我的麻煩，我也不找你的麻煩”，沒(méi)有起到監(jiān)督作用。

二是有私心不想被管。有的村組干部知識(shí)水平和思想素質(zhì)低，有私心，當(dāng)干部就存在著想占集體的便宜，怕受到監(jiān)管就約束了自己，不想接受管理。還有的村組賬務(wù)混亂，收支對(duì)不上，被管就意味著馬上面臨查賬，抵觸心理較為強(qiáng)烈。

三是無(wú)保障沒(méi)人想管。村組要推行財(cái)務(wù)規(guī)范管理，財(cái)會(huì)人員是關(guān)鍵。村小組干部素質(zhì)低，基本無(wú)財(cái)會(huì)專業(yè)知識(shí)，不能勝任；加上報(bào)酬低，作為報(bào)賬員工作積極性也不高，推動(dòng)規(guī)范化管理阻力大。如村級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回統(tǒng)一集中代管，一方面村會(huì)計(jì)村級(jí)事務(wù)繁忙難以抽身，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員工作量大也難以兼顧，又無(wú)額外的資金聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)、出納，所以鎮(zhèn)村兩級(jí)難免有“多一事不如少一事”的想法，也怕管不好。

四、對(duì)策和建議

村民小組不規(guī)范的財(cái)務(wù)運(yùn)作是影響農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)方面。如何讓農(nóng)民清楚了解村民小組的賬目，如何讓村民小組干部清楚，如何從源頭上防止農(nóng)村基層干部腐敗，是提高基層執(zhí)政能力、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益的重要戰(zhàn)略問(wèn)題。盡管推進(jìn)村民小組財(cái)務(wù)管理面臨阻力和難題，但隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，集體“三資”和村組財(cái)務(wù)管理規(guī)范化已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。只有做到村組財(cái)務(wù)管理規(guī)范化并公開(kāi)于陽(yáng)光下，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，群眾才能信服。紀(jì)委監(jiān)委作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更要監(jiān)督推動(dòng)黨委和主管單位把問(wèn)題解決好，把制度建立完善起來(lái)，并確保制度務(wù)實(shí)管用、有操作性。

（一）不搞“一刀切”，只要“切一刀”

在村民自愿的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定村民小組財(cái)務(wù)管理辦法，確保村民小組資金規(guī)范運(yùn)行，有效預(yù)防村民小組干部違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。村組財(cái)務(wù)管理工作因政策性、法規(guī)性較強(qiáng)，建議農(nóng)業(yè)、財(cái)政兩級(jí)部門在制定出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，既要遵守《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和村民自治有關(guān)規(guī)定，又要發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村組三級(jí)共同參與配合，并與當(dāng)下正在開(kāi)展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革同步推進(jìn)；還要充分考慮全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的差異情況，因地制宜，不搞“一刀切”，允許差異化。要以解決實(shí)際問(wèn)題為最高準(zhǔn)則，一方面延續(xù)農(nóng)村約定俗成的原則，另一方面又結(jié)合村情組情按照“一村一策”分類開(kāi)展改革，這樣才不至于造成新的遺留問(wèn)題，更易于推動(dòng)。始終堅(jiān)持一個(gè)目標(biāo)，即破除原有村組財(cái)務(wù)管理混亂的局面，將村組集體“三資”納入監(jiān)管范圍，保障群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。這樣的“切一刀”要切得恰到好處，一方面既要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有因地制宜的空間；另一方面也要讓各地推進(jìn)有章可循，大方向不偏。要提高村民小組組長(zhǎng)、村民代表尤其是村財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和思想素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理方面的法規(guī)、規(guī)章和政策的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，強(qiáng)化他們的工作責(zé)任意識(shí)，使他們懂業(yè)務(wù)并嚴(yán)格照章辦事[1]。

（二）不求“齊步走”，只要“向前走”

全縣各村組財(cái)務(wù)情況各有差異，有的無(wú)“三資”，有的自治管理已經(jīng)較為成熟，有的內(nèi)部矛盾較為突出，所以在推進(jìn)中要按照“試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)”的工作思路?？稍谌h選擇改革境況最迫切、改革意愿最強(qiáng)烈、改革決心最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，如選擇涉及征地拆遷多的城郊村組或集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)多的富裕村組進(jìn)行試點(diǎn)推行，只要村組財(cái)務(wù)規(guī)范管理在“向前走”就是成功。在試行中要不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、好做法，待成熟后再全縣推廣。農(nóng)業(yè)和財(cái)政部門要全程加強(qiáng)指導(dǎo)，試行方案要充分聽(tīng)取和征求基層干部群眾的意見(jiàn)，根據(jù)村組差異情況制訂多種辦法，由群眾自主選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成立督查組，對(duì)村民小組財(cái)務(wù)進(jìn)行摸底和專項(xiàng)督查，對(duì)村民小組自設(shè)的開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、公司和老協(xié)會(huì)掌管集體資金等進(jìn)行排查[2]。

（三）不圖“一步到位”，只要“分步實(shí)施”

村組財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)是“三資”管理，所以推進(jìn)必須按照省、市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作部署的要求穩(wěn)步推進(jìn)。目前，部分行政村已完成規(guī)范組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)正在有序推進(jìn)。下一步將著手自然村（村小組）的股份經(jīng)濟(jì)合作社組建。筆者認(rèn)為可分三步走：一是有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、有集體資金的先組建，設(shè)立對(duì)公銀行賬戶和刻制公章，完善村民理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，為下步規(guī)范管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行探索制定管理制度，規(guī)范財(cái)務(wù)審批程序，結(jié)合組情推行“自治+監(jiān)管”相結(jié)合的模式，小額資金組自管，大額資金鎮(zhèn)監(jiān)管，適當(dāng)保留備用金，用于零星開(kāi)支，原則上每月不超一定數(shù)額，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理中心備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、農(nóng)經(jīng)、審計(jì)等部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、代管協(xié)議簽訂、制度建設(shè)、民主理財(cái)?shù)雀鱾€(gè)方面提供一整套管理范本，供各村參考使用[3]。三是完善村組財(cái)務(wù)公開(kāi)公示制度。村組財(cái)務(wù)公開(kāi)要堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則，可在村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化公開(kāi)內(nèi)容，適當(dāng)降低公開(kāi)頻率，允許村組自愿選擇公開(kāi)方式，如在村務(wù)公開(kāi)欄公示，在議事點(diǎn)張貼“明白紙”，在村民代表大會(huì)上通報(bào)等。一般的村組財(cái)務(wù)每半年至少公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村組，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每季度公布一次。