鐘瑞華 李洪雷

黨的二十大報告指出，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。進入新時代以來，黨中央圍繞法治政府建設加強頂層設計，推動依法行政進入“快車道”，法治政府建設取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，為全面建成小康社會提供了重要保障。在邁向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，要按照黨的二十大報告的要求和中央有關決策部署，持續(xù)扎實推進依法行政，全面建設法治政府，把政府行為全面納入法治軌道，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力法治保障。

新時代法治政府建設的戰(zhàn)略性舉措

黨的十八大以來，中央將法治政府建設納入法治中國建設和國家治理現(xiàn)代化的全局中加以規(guī)劃，深刻把握法治政府建設的獨特性、科學性、規(guī)律性，堅持問題導向和系統(tǒng)觀念，實施了一系列具有前瞻性、全局性、基礎性的重大舉措，為法治政府建設提供方向指引和戰(zhàn)略支撐。

2012 年黨的十八大將基本建成法治政府納入全面建成小康社會的總體目標中加以部署。2013年黨的十八屆三中全會《決定》提出，建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，并將行政執(zhí)法體制改革納入全面深化改革的重要目標。2014年黨的十八屆四中全會《決定》以大篇幅對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”進行重點安排。2015 年中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，對法治政府建設進行系統(tǒng)擘畫。2017年黨的十九大把法治國家、法治政府和法治社會基本建成作為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這一奮斗目標的重要內(nèi)容，并決定成立中央全面依法治國領導機構，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導。2018年黨的十九屆三中全會《決定》提出，依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，并要求加強和優(yōu)化政府法治職能，推進法治政府建設。2019年黨的十九屆四中全會《決定》要求，構建職責明確、依法行政的治理體系，健全社會公平正義法治保障制度。2020年黨的十九屆五中全會要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高依法行政水平。

2020年召開的中央全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，為新時代建設法治政府提供了根本遵循。在習近平法治思想指導下，2021年中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，以健全八個方面體系、強化八個方面能力為著力點，為未來五年法治政府建設提供了總藍圖、路線圖和施工圖。在《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》中，也包含法治政府建設方面的大量具體要求。2022年中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于進一步加強市縣法治建設的意見》，著眼于提升基層依法決策、依法行政水平和深化基層執(zhí)法體制機制改革，提出了一系列任務舉措。

此外，2019 年中辦、國辦印發(fā)《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》，中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)《關于開展法治政府建設示范創(chuàng)建活動的意見》，構建起一手抓建設督查、一手抓示范創(chuàng)建的法治政府建設推進機制，強化法治政府建設的外在壓力和內(nèi)生動力。

新時代法治政府建設的變革性實踐

為落實中央決策部署，解決法治政府建設的重點、難點和堵點問題，更好服務經(jīng)濟社會發(fā)展，各地區(qū)、各部門銳意進取，奮力推進一系列依法行政的變革性實踐。

推進“放管服”改革。把“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和“當頭炮”，持續(xù)加以推進。把權力清單、責任清單、負面清單制度作為推進簡政放權的重要抓手，進一步取消和下放行政審批事項，讓“非行政審批許可”概念成為歷史，開展證照分離等商事制度改革，推進投資審批制度改革，推行行政審批告知承諾制，實施相對集中行政許可權。加強事中事后監(jiān)管，從“重審批輕監(jiān)管”向“寬準入嚴監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，推進跨部門聯(lián)合監(jiān)管和各政府部門信息聯(lián)通共用、打破“信息孤島”，建立與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應的包容審慎監(jiān)管方式。優(yōu)化政務服務，使行政審批更規(guī)范、更標準、更便利，建設全國統(tǒng)一政務服務平臺，推動數(shù)據(jù)開放共享，為民眾提供便捷高效、公平可及的公共服務。

推進行政執(zhí)法體制改革。在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nóng)業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。推動執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移，充實基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制和行政強制執(zhí)行體制，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。

推進行政裁決制度改革。將行政裁決作為建設高效法治實施體系的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮行政機關在解決特定民事爭議方面的效率高、成本低、專業(yè)性強、程序簡便等優(yōu)勢，促進矛盾糾紛的快速解決。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，強調(diào)穩(wěn)步擴大適用范圍，重點做好自然資源權屬爭議、知識產(chǎn)權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作，積極探索行政裁決工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式，促進行政裁決與訴訟、調(diào)解等其他矛盾糾紛化解方式的銜接協(xié)調(diào)。

推進行政復議體制改革。改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，充分發(fā)揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用。2020 年，中央全面依法治國委員會審議通過《行政復議體制改革方案》，這一《方案》總結之前相對集中行政復議權和建立行政復議委員會試點改革經(jīng)驗，對新時代行政復議體制改革的指導思想、目標任務和改革措施作出了全面部署。各地落實《方案》要求，在集中行政復議職權、健全高效便民工作機制、開展流程規(guī)范化建設、打造復議專門隊伍、推動復議工作信息化智能化方面進行了積極探索。

推進行政審判制度改革。完善行政訴訟體制機制，開展行政案件跨區(qū)域集中管轄改革，設立跨行政區(qū)劃法院，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。在改革試點基礎上全面推行檢察機關提起行政公益訴訟制度，不斷完善辦案規(guī)則，監(jiān)督行政機關依法履行法定職責。

新時代法治政府建設的突破性進展和標志性成果

在黨中央的堅強領導和各方面的共同努力下，法治政府建設取得突破性進展和標志性成果，職責明確、依法行政的政府治理體系更加成熟更加定型，人民群眾對法治政府建設的滿意度和獲得感不斷增強。

一是制定《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，縱深推進“放管服”改革，持續(xù)打造穩(wěn)定公平透明、可預期的國際化、法治化、便利化營商環(huán)境，營商環(huán)境大幅優(yōu)化。根據(jù)世界銀行發(fā)布的2020年《營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境總體評價在全球190個經(jīng)濟體中已經(jīng)躍居第31位，是營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟體之一。

二是發(fā)布《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，加強行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理，建立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理長效機制，依法行政制度體系不斷完善。

三是制定《重大行政決策程序暫行條例》，健全專家論證、公眾參與、風險評估、合法性審查和集體討論決定等重大行政決策程序，行政決策的科學化、民主化、法治化水平和公信力得到很大提高。

四是全面推行“行政執(zhí)法三項制度”（即行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度），修改《行政處罰法》、完善行政處罰制度，發(fā)布《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，健全行政裁量權基準制度，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式、落實寬嚴相濟執(zhí)法原則，推進行政執(zhí)法信息化建設、建設數(shù)字法治政府，落實行政執(zhí)法責任制，加強行政執(zhí)法人員管理制度，行政執(zhí)法機制更加健全。

六是修改《行政訴訟法》《政府信息公開條例》，通過人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督和政務公開等方式，及時糾正查處違法行政行為，提高政府工作透明度、保障人民群眾知情權，保證行政權在制度的軌道上運行，行政權力制約和監(jiān)督機制更加健全。

七是完善行政爭議預防化解機制，中央深改組通過《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，黨中央、國務院印發(fā)《信訪工作條例》，完善行政調(diào)解等多元化糾紛解決機制，改革信訪工作制度，行政矛盾糾紛的依法化解更加有效。

八是各級行政機關工作人員帶頭尊法學法守法用法，法治意識顯著增強，依法行政能力明顯提高，行政執(zhí)法隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設持續(xù)加強，“誰執(zhí)法誰普法”機制更加完善。

貫徹黨的二十大報告對法治政府建設的新部署

黨的二十大報告以專章形式對堅持全面依法治國、推進法治中國建設進行擘畫，強調(diào)必須在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。黨的二十大報告還明確提出要扎實推進依法行政，并就法治政府建設的重點難點問題進行了部署和安排，為新階段法治政府建設提供了重要遵循。

黨的二十大報告強調(diào)，要轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，職能科學是建設法治政府的基礎和前提。改革開放以來，我國政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，為市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設提供重要保障，但總體上看，政府職能轉(zhuǎn)變的步伐仍然滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的需要。要適應新發(fā)展階段的新要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系，深入推進“放管服”改革，厘清政府和市場、政府和社會的關系，推動有效市場和有為政府更好結合，既要解決“越權、越位”問題，又要解決“缺位、不到位”問題。要堅持優(yōu)化政府組織結構與促進政府職能轉(zhuǎn)變、理順部門職責關系統(tǒng)籌結合，使機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同。要按照職權法定、權責統(tǒng)一的要求，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，全面實行政府權責清單制度，推動各級行政機關高效履職盡責。要精干設置機構、簡化中間層次、推行扁平化管理，優(yōu)化行政流程、簡化繁瑣程序、縮短辦事時限，整合行政資源、共享信息數(shù)據(jù)、增強功能聯(lián)動，大力運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術手段，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，大力提高行政效率。要健全政府守信踐諾機制，建立健全政府失信責任追究制度，加大失信懲戒力度，深入治理債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領域的失信行為，以保護市場主體的合理信賴和正當預期，提高政府公信力。在我國，事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的公共服務組織，屬于廣義行政組織范疇，事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。2012年《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》發(fā)布，就事業(yè)單位改革作了整體部署。2020 年中央全面深化改革委員會會議審議通過，其后由中辦、國辦印發(fā)《關于深化事業(yè)單位改革試點工作的指導意見》，要求堅持優(yōu)化協(xié)同高效，改革事業(yè)單位機構設置和職能配置，探索實行政事權限清單、機構編制職能規(guī)定、章程管理等制度。黨的二十大報告指出，要深化事業(yè)單位改革。要持續(xù)推進政事分開、事企分開、管辦分離，著力優(yōu)化事業(yè)單位機構功能，推動優(yōu)化機構重組，科學配置機構編制。推進市縣事業(yè)單位改革，創(chuàng)新基層機構設置，推動編制下沉。

黨的二十大報告要求，要深化行政執(zhí)法體制改革，并特別強調(diào)要完善基層綜合執(zhí)法體制機制。行政執(zhí)法體制是行政體制的重要組成部分，也是法律實施體制的關鍵環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法體制是否健全直接關系到依法行政能否真正落到實處。要以完善權責清晰、運轉(zhuǎn)順暢、保障有力、廉潔高效的行政執(zhí)法體制機制為目標，持續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革。在橫向上，要繼續(xù)推進綜合行政執(zhí)法，進一步整合精簡執(zhí)法隊伍。大力推進跨領域跨部門聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標準互通、處理結果互認。推動具備條件的地區(qū)探索跨領域跨部門綜合執(zhí)法。明確綜合行政執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門等其他行政機關的職責范圍，建立行政執(zhí)法全流程信息互聯(lián)互通、協(xié)同配合工作機制，健全審批、監(jiān)管、處罰銜接機制，防止相互脫節(jié)。加強綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的組織指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，加強“兩法銜接”信息平臺建設，推進信息共享機制化、案件移送標準和程序規(guī)范化。在縱向上，要減少執(zhí)法層級，進一步推動執(zhí)法重心下移，積極穩(wěn)妥、因地制宜、科學合理地將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。依法委托或授予鄉(xiāng)街行政執(zhí)法權的同時，在編制、人員、資金、技術等方面予以配套保障，讓基層有人干事、有權管事、有錢辦事，確保“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”。強化鄉(xiāng)街在執(zhí)法中統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，賦予其在工作考核、人員管理等方面更大權限。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與上一級相關部門行政執(zhí)法案件移送及協(xié)調(diào)協(xié)作機制。

黨的二十大報告強調(diào)，要全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，要加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準。其一，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是執(zhí)法工作的生命線，要緊緊圍繞促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定這一著眼點、著力點，進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、改進執(zhí)法方式。嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個整體，要準確把握、全面貫徹，不能畸輕畸重、顧此失彼，把打擊違法同保障人權、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果。嚴格執(zhí)法不等于嚴厲執(zhí)法，要努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。其二，加大重點領域執(zhí)法力度。有效合理配置執(zhí)法資源，統(tǒng)籌用好“集中式”與“常態(tài)化”執(zhí)法機制，加大食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務、教育培訓等關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度。對潛在風險大、可能造成嚴重不良后果的，加強日常監(jiān)管和執(zhí)法巡查。提高違法成本，建立完善嚴重違法懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制，讓嚴重違法者付出應有代價。其三，完善行政執(zhí)法程序。全面嚴格落實行政執(zhí)法三項制度。統(tǒng)一行政執(zhí)法案卷、文書基本標準，完善行政執(zhí)法文書送達制度。創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，綜合運用“威懾式”和“合作式”執(zhí)法模式，全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單。按照行政執(zhí)法類型，制定完善行政執(zhí)法程序規(guī)范。其四，健全行政裁量基準。針對行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等問題，全面落實行政裁量權基準制度，保證制定主體明確、制定程序規(guī)范、裁量幅度合理。防止裁量基準阻礙行政裁量權積極發(fā)揮作用、在保證普遍公正的同時保證個案公正，適用基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，應當經(jīng)審批程序后調(diào)整適用。

黨的二十大報告指出，要強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設，嚴格落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度。加快建設省市縣鄉(xiāng)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范保障、督促指導作用。開展行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設試點工作，探索構建制度完善、機制健全、監(jiān)督有力、運轉(zhuǎn)高效的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，推動行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督實現(xiàn)行政職權、執(zhí)法領域、執(zhí)法主體、執(zhí)法人員、執(zhí)法行為“五個全覆蓋”。嚴格按照權責清單分解執(zhí)法職權、確定執(zhí)法責任，全面落實行政執(zhí)法責任。加強和完善行政執(zhí)法案卷管理和評查、行政執(zhí)法考核評議、行政執(zhí)法機關處理投訴舉報等制度建設。堅決防范和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動、杜絕逐利執(zhí)法，嚴禁下達或者變相下達罰沒指標，嚴禁將罰沒收入同作出行政處罰的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。加強對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督，建立并實施行政執(zhí)法監(jiān)督員制度，明確行政執(zhí)法社會監(jiān)督員的聘請范圍、選聘與管理程序、職責與義務以及履職方式。

一分部署，九分落實。下一步，要以習近平法治思想為指導，切實貫徹黨的二十大報告和《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》等安排部署，不斷探索和發(fā)展符合我國實際、體現(xiàn)法治規(guī)律的法治政府建設新模式新路徑，牢固樹立依法行政意識、大力提高依法行政水平，提升政府立法、政府決策、行政執(zhí)法、政務公開、行政復議等質(zhì)量，全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，以高水平法治政府建設助力和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。