余 璐 單大圣

社會(huì)保障是民生“安全網(wǎng)”、社會(huì)“穩(wěn)定器”，是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百多年來(lái)，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，瞄準(zhǔn)保障民生福祉的目標(biāo)，克服基本國(guó)情和歷史環(huán)境的條件約束，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。尤其是黨的十八大以來(lái)，黨高度重視加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，提出了許多新的社會(huì)保障發(fā)展理念，采取一系列扎實(shí)的行動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)邁上了新臺(tái)階。截至2022年底，我國(guó)10.5億人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，13.6億人參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障待遇水平穩(wěn)步提升，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力大大增強(qiáng)，特別是經(jīng)受住了突如其來(lái)的新冠疫情沖擊，為維護(hù)人民生命健康和社會(huì)安全提供了堅(jiān)實(shí)保障。

第一個(gè)階段：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)保障的探索與建立（1921-1977年）

中國(guó)共產(chǎn)黨誕生于民生凋敝的環(huán)境下，具有深厚的民生關(guān)懷。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，就在《勞動(dòng)立法原則》和《勞動(dòng)法案大綱》中明確提出社會(huì)保障理念，并在此后戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的執(zhí)政區(qū)內(nèi)開(kāi)展了一系列政策實(shí)踐（席恒，余澍，李東方，2021）。1949年，中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨將社會(huì)保障理想轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。1949年頒布的具有臨時(shí)憲法意義的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出了逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、改善職工的基本生活、增進(jìn)福利的主張；1952年，第一部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式出臺(tái)；1954年頒布的《憲法》進(jìn)一步明確要求舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受相應(yīng)權(quán)利。當(dāng)時(shí)的主要考慮是向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，建立適應(yīng)中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)主義福利制度，改善人民生活，同時(shí)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種挑戰(zhàn)，鞏固新生政權(quán)。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低，農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度只能先覆蓋城市居民和非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，逐步建立的社會(huì)保障主體制度是城市國(guó)有單位的終身雇傭和單位保障制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有單位（包括企業(yè)和公共部門(mén)）的背后都是國(guó)家力量，國(guó)家是社會(huì)保障的完全責(zé)任主體，個(gè)人與單位關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系（鄭功成，2008），也就是“個(gè)人依賴單位、單位依賴國(guó)家，國(guó)家保障單位、單位保障個(gè)人”（尚曉援，2001），有學(xué)者稱(chēng)之為“國(guó)家—單位”保障制度。城市單位之外的孤、老、病、殘的“三無(wú)人員”和一些特殊人員，則由政府提供定期定量救濟(jì)。對(duì)全社會(huì)起到社會(huì)保障“安全網(wǎng)”作用的制度還有對(duì)生活必需品的定量分配制度和價(jià)格控制、充分就業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策，等等。

在農(nóng)村，社會(huì)保障項(xiàng)目主要包括由集體經(jīng)濟(jì)組織提供的“五?！惫B(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度?！拔灞！惫B(yǎng)制度是村集體向生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的村民提供“吃、穿、住、醫(yī)、葬（教）”五個(gè)方面的兜底性保障。合作醫(yī)療由村集體提供衛(wèi)生場(chǎng)所、衛(wèi)生設(shè)備和衛(wèi)生人員（后稱(chēng)“赤腳醫(yī)生”）勞動(dòng)收入，農(nóng)民個(gè)體繳納一點(diǎn)合作醫(yī)療費(fèi)用，同時(shí)負(fù)擔(dān)藥品費(fèi)用。與城市社會(huì)保障制度不同，農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)際是農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部的互助共濟(jì)和福利分享。

這一時(shí)期的社會(huì)保障制度總體適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，較好維護(hù)了職工等勞動(dòng)群眾的基本社會(huì)權(quán)利，保障了人民的基本生活，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)起飛初期的人力資本積累，為中國(guó)建立起獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系作出了重大貢獻(xiàn)?！拔母铩逼陂g，社會(huì)保障事業(yè)遭受很大沖擊，主要是社會(huì)保障的主管機(jī)構(gòu)癱瘓，勞動(dòng)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌機(jī)制被取消，原來(lái)以行業(yè)、地區(qū)為主的保障體系變成了各個(gè)單位的自我保障。不過(guò)，由于統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制并未改變，這種單位的“自我保障”還是由“國(guó)家財(cái)政”來(lái)負(fù)擔(dān)，社會(huì)保障的具體工作并未受到太大影響，只是保障水平始終徘徊在較低水平。在毛澤東主席“六二六”指示和知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)的背景下，部分地區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療得到了一定程度的加強(qiáng)。

第二個(gè)階段：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)保障的恢復(fù)與轉(zhuǎn)型（1978-1991年）

“文革”結(jié)束后，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家秩序重新正常運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)保障工作也得到恢復(fù)。與此同時(shí)，起步于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革也逐漸影響社會(huì)保障，使社會(huì)保障制度原本的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到了根本沖擊，突出標(biāo)志有：1984年人民公社的解散使農(nóng)民保障失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源；同年啟動(dòng)的以國(guó)有企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體制改革，使國(guó)有企業(yè)逐步轉(zhuǎn)變成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體和用人主體，加上財(cái)政“分灶吃飯，分級(jí)包干”，使得隱性失業(yè)、人員富余、社會(huì)保障負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題開(kāi)始集中暴露；1986年建立的勞動(dòng)合同制，沖破了傳統(tǒng)的勞動(dòng)用工和單位保障制度。

社會(huì)保障制度在遭受沖擊后逐步調(diào)整，成為國(guó)有企業(yè)改革的配套工程。為順利推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，解決企業(yè)社會(huì)保障負(fù)擔(dān)輕重不均的突出矛盾，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，按照保障社會(huì)化、擴(kuò)大互助共濟(jì)的改革方向，自1984 年，以企業(yè)退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)為起點(diǎn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)逐步展開(kāi)，并建立待業(yè)保險(xiǎn)制度（1999年改稱(chēng)“失業(yè)保險(xiǎn)制度”）。1986年，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》首次提出社會(huì)保障的概念，要求“改革社會(huì)保障管理體制，堅(jiān)持社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化為主”的改革指導(dǎo)方針，標(biāo)志著分散的社會(huì)保障項(xiàng)目開(kāi)始作為一個(gè)整體進(jìn)入改革進(jìn)程。

1991年，我國(guó)決定按照國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共擔(dān)費(fèi)用的方式，建立社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)削弱后比較突出的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，開(kāi)始在部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。這一時(shí)期，農(nóng)村合作醫(yī)療在失去集體經(jīng)濟(jì)支持一度嚴(yán)重滑坡后又有所恢復(fù)。與此同時(shí)，原來(lái)依托單位實(shí)施、與單位福利混同的社會(huì)福利逐步從企業(yè)中分離出來(lái)，發(fā)展成為國(guó)家向老人、兒童、殘疾人等特殊人群提供的社會(huì)援助，單位內(nèi)部的福利設(shè)施也逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。

第三個(gè)階段：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代社會(huì)保障體系的確立（1992-2002年）

1992 年，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》將建立多層次的社會(huì)保障體系作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的五大支柱之一，并將其內(nèi)涵概括為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。社會(huì)保障制度改革逐步突破了國(guó)有企業(yè)改革配套措施的范疇，代之以服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革（鄭功成，2019）。

這一時(shí)期，隨著國(guó)有企業(yè)改革向縱深推進(jìn)，部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難問(wèn)題日益突出，由此引起待崗失業(yè)以及工資、養(yǎng)老金和醫(yī)療費(fèi)用被拖欠等問(wèn)題，造成了新的城市貧困。特別是到了20世紀(jì)90年代后期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組引起的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的劇烈調(diào)整，造成了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的職工下崗，在亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的1997年和1998年達(dá)到高峰。面對(duì)千萬(wàn)級(jí)規(guī)模的下崗失業(yè)人口及其帶來(lái)的貧困問(wèn)題，新建立的社會(huì)保障制度無(wú)法應(yīng)對(duì)。為此，我國(guó)創(chuàng)造性建立了具有過(guò)渡性質(zhì)的、以“三條保障線”為內(nèi)容的下崗職工基本生活保障制度，即職工下崗后不是馬上走向社會(huì)，而是進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心領(lǐng)取基本生活費(fèi)，支出由財(cái)政、企業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)基金共同承擔(dān)，再根據(jù)是否再就業(yè)的情況，依次領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障金；同時(shí)要求各級(jí)政府做到“兩個(gè)確保”，即確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)、確保離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。

為預(yù)防和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，中國(guó)共產(chǎn)黨以改革城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)，加快建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的步伐。1997 年，決定在全國(guó)建立城市屬地管理的居民最低生活保障制度。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)探索，1997、1998年分別建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的新的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度；失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等制度逐步建立完善；到1999年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工“五險(xiǎn)”并行的社會(huì)保險(xiǎn)體系正式確立。在社會(huì)保障管理方面，1998年，組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部，將11個(gè)行業(yè)部門(mén)實(shí)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)移交地方管理，加強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)的集中統(tǒng)一管理。這一時(shí)期，社會(huì)保障管理服務(wù)與單位開(kāi)始分離，逐步社會(huì)化，各級(jí)政府開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)福利的財(cái)政投入責(zé)任和管理服務(wù)責(zé)任。

第四個(gè)階段：中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)社會(huì)保障的快速擴(kuò)展（2002-2011年）

到21 世紀(jì)，我國(guó)總體上實(shí)現(xiàn)了小康目標(biāo)，但還是低水平、不全面、發(fā)展很不平衡的小康（王夢(mèng)奎，2002）。就社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在覆蓋面還比較窄，待遇水平較低，特別是農(nóng)村社會(huì)保障制度基本處于空白狀態(tài)。與此同時(shí)，隨著政府財(cái)力增強(qiáng)和管理水平提升，加快社會(huì)保障制度建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)保障擴(kuò)面已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)可能性。

2002 年，中共十六大將“社會(huì)保障體系比較健全”作為全面小康目標(biāo)的重要內(nèi)容。社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入加快發(fā)展階段，工作重點(diǎn)是不斷完善制度體系，并不斷擴(kuò)展到農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)公平正義，向著“人人享有保障”的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。2003 年，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)建立個(gè)人、集體和政府多方籌資、以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同時(shí)建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度；2005年，開(kāi)展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)；2006年，將農(nóng)村“五保”供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入地方政府預(yù)算；2007年，建立農(nóng)村最低生活保障制度，開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。

2008年，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)，給我國(guó)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了很大的負(fù)面影響，也促使中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)各方面達(dá)成了必須加快發(fā)展社會(huì)保障并提振居民消費(fèi)，進(jìn)而刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的共識(shí)。在此背景下，一系列補(bǔ)短板的社會(huì)保障政策出臺(tái)。2009、2011年，分別啟動(dòng)個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)；2010年，建立孤兒基本生活保障制度，為所有孤兒發(fā)放基本生活津貼。此外，2011年7月，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)從政策層次上升到法治層次。可以說(shuō)，在這一階段，我國(guó)社會(huì)保障在主干制度上實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。

第五個(gè)階段：在適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求中繼續(xù)完善社會(huì)保障制度（2012年以來(lái)）

中共十八大以來(lái)，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新的階段，社會(huì)主要矛盾從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著改革越來(lái)越觸及深層體制機(jī)制問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨將制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置。2013 年，中共十八屆三中全會(huì)提出在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革，總的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，一方面，制度已基本覆蓋全民、水平不斷提高；另一方面，制度還不完善、管理還不科學(xué)，表現(xiàn)為制度碎片化、統(tǒng)籌層次較低、公平性不足，管理還比較粗放。對(duì)此，中國(guó)共產(chǎn)黨提出要以“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”為重點(diǎn)，增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始從適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的要求推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)。

為增強(qiáng)制度公平性，自2014 年起，我國(guó)將城鄉(xiāng)分割的生活救助制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合為城鄉(xiāng)居民社會(huì)救助制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌（席恒，2019）。為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，2015年，建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，解決殘疾人生活和長(zhǎng)期照護(hù)支出問(wèn)題；2016年起，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度；2018年修訂后的《老年人權(quán)益保障法》提出鼓勵(lì)地方建立80周歲以上低收入老年人高齡津貼制度；2019年1月，民政部表示，老年人高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度的全國(guó)覆蓋基本實(shí)現(xiàn)。

這一時(shí)期，還全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，實(shí)施全民參保計(jì)劃，制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式改革，完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，彈性調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制，進(jìn)一步鞏固了社會(huì)保障普及成果，改善了社會(huì)保障管理。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)保障發(fā)展的探索實(shí)踐表明，社會(huì)保障的擴(kuò)張并不必然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是決策者要堅(jiān)持正確的發(fā)展理念，選擇適合本國(guó)國(guó)情的制度模式，通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與分配之間的關(guān)系，不斷在發(fā)展中完善社會(huì)保障體系，使全體人民及時(shí)恰當(dāng)?shù)胤窒斫?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。然而，將社會(huì)保障理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，特別是推動(dòng)社會(huì)保障制度從無(wú)到有并向全民覆蓋的過(guò)程中，總會(huì)面臨難以想象的困難和挑戰(zhàn)，這是對(duì)決策者勇氣和智慧的極大考驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)保障發(fā)展的百年探索，取得了巨大成功，是十分難得的，積累了諸多值得總結(jié)的歷史經(jīng)驗(yàn)，或許可以其他正在進(jìn)行現(xiàn)代化追趕的國(guó)家提供借鑒。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)揮社會(huì)保障的再分配作用

由于風(fēng)險(xiǎn)的射幸性、制度的強(qiáng)制性，社會(huì)保障可以實(shí)現(xiàn)不同群體之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和互助共濟(jì)（何文炯，2017），從而具有促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕的社會(huì)主義因素，這與中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的宗旨和共享發(fā)展理念是高度一致的。黨自成立起，就旗幟鮮明地把為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為初心和使命。黨的領(lǐng)導(dǎo)人多次指出，人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，增進(jìn)民生福祉是我們堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，讓老百姓過(guò)上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，補(bǔ)齊民生保障短板、解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題是社會(huì)建設(shè)的緊迫任務(wù)。

因此，中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視社會(huì)保障在調(diào)節(jié)收入分配、改善人民生活中的重要地位，提出社會(huì)保障工作關(guān)系到“黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨”“維護(hù)人民群眾的切身利益”“保證改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展的大局”，是“社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證”，提出要把加快完善社會(huì)保障體系作為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益的重要工作扎實(shí)推進(jìn)，將“人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”作為工作成效的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。中共十九大更是將保障和改善民生水平提高到了“檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石”的高度。使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，是中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)與改革的根本動(dòng)力。

（二）堅(jiān)持社會(huì)保障集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保了制度的統(tǒng)一性與規(guī)范實(shí)施

社會(huì)保障是強(qiáng)化現(xiàn)代國(guó)家治理的重要載體。從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的要求看，社會(huì)保障特別是基本保障的運(yùn)行機(jī)制相對(duì)集中統(tǒng)一，才能促進(jìn)生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的更好流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。同時(shí)，國(guó)家治理也需要通過(guò)確保社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性與強(qiáng)制實(shí)施，形成基于公民資格和權(quán)利義務(wù)關(guān)系享受社會(huì)保障待遇的機(jī)制，從而超越族群因素，體現(xiàn)全體國(guó)民在公民權(quán)利、政治權(quán)利與社會(huì)權(quán)利上的平等（林尚立，2013），強(qiáng)化國(guó)民的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)和整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)，為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)提供比歷史傳統(tǒng)、倫理關(guān)系更可靠的基礎(chǔ)（徐勇，2006）。

維護(hù)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性，決不是輕輕松松就能實(shí)現(xiàn)的，需要決策機(jī)關(guān)具有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，兼顧整合各方面的利益關(guān)系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障改革不完全是一個(gè)帕累托改進(jìn)的過(guò)程，改革中難免有部分群體利益受損。國(guó)際上轉(zhuǎn)軌國(guó)家的社會(huì)保障改革措施通常要進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)博弈，不同利益集團(tuán)以各種方式影響政策制定，導(dǎo)致任何政策的出臺(tái)都要經(jīng)歷政治上反復(fù)的“討價(jià)還價(jià)”，造成了時(shí)間效率損失，最后出臺(tái)的政策往往嚴(yán)重偏離最初的目標(biāo)。在歐洲大陸“合作主義政制”結(jié)構(gòu)的三方伙伴談判機(jī)制歷史悠久的那些國(guó)家，社會(huì)保障政策的調(diào)整常常引起激烈的社會(huì)反彈甚至遭到工會(huì)和社會(huì)各階層的一致反對(duì)，引發(fā)激烈的集體行動(dòng)（鄭秉文，2004），最后往往只能形成碎片化的制度和政策。因此，有效推進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)和改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮決策主體的集中領(lǐng)導(dǎo)作用，在大的地理范圍內(nèi)兼顧并整合不同的利益。

中國(guó)共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)體制確保了社會(huì)保障制度統(tǒng)一性。一方面，由于社會(huì)保障涉及的利益關(guān)系和部門(mén)職能比較復(fù)雜，黨往往通過(guò)建立超越部門(mén)之上的領(lǐng)導(dǎo)小組或者委員會(huì)進(jìn)行決策，由高層領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施，這種決策機(jī)制避免了地方和部門(mén)的各自為政或各行其是，確保了社會(huì)保障制度和政策的統(tǒng)一性。另一方面，黨十分重視制定中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)社會(huì)保障發(fā)展，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨將社會(huì)保障主張轉(zhuǎn)化為法律和政策的重要途徑。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)編制的歷次五年規(guī)劃（計(jì)劃）都從“全國(guó)一盤(pán)棋”出發(fā)，對(duì)包括社會(huì)保障在內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。規(guī)劃往往涉及社會(huì)保障領(lǐng)域的約束性指標(biāo)，如社會(huì)保障覆蓋面以及政府的履責(zé)要求，而且通過(guò)對(duì)項(xiàng)目和資金要素的牽引作用，確保統(tǒng)一社會(huì)保障制度的實(shí)施。規(guī)劃評(píng)估結(jié)果往往作為改進(jìn)政府工作和進(jìn)行績(jī)效考核的重要依據(jù)，規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性有效確保了社會(huì)保障落實(shí)落地。

（三）堅(jiān)持立足本國(guó)國(guó)情與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，選擇適宜的制度模式

社會(huì)保障作為國(guó)家治理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其制度模式和保障水平與一國(guó)的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。世界各國(guó)社會(huì)保障制度模式很不相同，既有“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家模式，又有以市場(chǎng)化自組織過(guò)程為主，以政府稅收優(yōu)惠、外部監(jiān)管為輔的自由主義模式，還有勞資分責(zé)、社會(huì)自治的合作主義模式。作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)社會(huì)保障制度改革一開(kāi)始就面臨著如何看待國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，在這方面，中國(guó)共產(chǎn)黨始終秉持著有選擇地借鑒吸收的開(kāi)放態(tài)度。

西方國(guó)家的社會(huì)保障制度是建立在工業(yè)化程度較高、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高、城市人口占主體的國(guó)情基礎(chǔ)上，已經(jīng)運(yùn)行了100多年，也一直在改革與反思，特別是福利國(guó)家的模式受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑和批評(píng)。我國(guó)的社會(huì)保障體系在改革開(kāi)放前依托于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)程度較深的國(guó)情。因此，既需要對(duì)原有制度進(jìn)行根本性改革，又需要不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，改革深度和難度都比較大（趙人偉，2001）。當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨試圖對(duì)原來(lái)的社會(huì)保障體制進(jìn)行改革的時(shí)候，正值社保改革浪潮席卷全球。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，新加坡的中央公積金制、智利的基金積累制、世界銀行推薦的“多支柱”模式、歐亞幾個(gè)國(guó)家的“名義賬戶制”，成為各國(guó)社會(huì)保障制度改革學(xué)習(xí)和模仿的對(duì)象。中國(guó)共產(chǎn)黨秉持開(kāi)放學(xué)習(xí)的態(tài)度，組織對(duì)其他國(guó)家不同模式的社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)研考察，借鑒經(jīng)驗(yàn)、為我所用。不僅讓中國(guó)學(xué)者和官員“走出去”，還把外國(guó)學(xué)者和國(guó)際組織“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，共同為我國(guó)社會(huì)保障改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。比如，2000年，正當(dāng)我國(guó)重建社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心召開(kāi)了社會(huì)保障體制改革國(guó)際研討會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)際著名社會(huì)保障專(zhuān)家為我國(guó)社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式提出建議，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基會(huì)見(jiàn)參會(huì)代表，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨積極學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的態(tài)度。

不過(guò)，盡管?chē)?guó)外可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不少，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度模式可以照抄照搬。黨在探索社會(huì)保障制度發(fā)展道路方面，始終強(qiáng)調(diào)在借鑒國(guó)外改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要對(duì)他們的改革背景與本國(guó)國(guó)情和時(shí)代特征進(jìn)行比照，批判吸收，努力保持社會(huì)保障制度的中國(guó)特色（丁建定，2018）。同時(shí)，注重發(fā)揮自身的歷史優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)近期利益與長(zhǎng)期利益兼顧、公平和效率兼得、共濟(jì)性與可持續(xù)性兼有、中國(guó)國(guó)情與國(guó)外制度創(chuàng)新相結(jié)合的社會(huì)保障制度。比如在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)中采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制在整個(gè)社會(huì)保障歷史上是極其例外的（王延中，2001）。它吸收了現(xiàn)收現(xiàn)付制的互助共濟(jì)和個(gè)人繳費(fèi)正向激勵(lì)的優(yōu)點(diǎn)，是一種制度創(chuàng)新，對(duì)世界社會(huì)保障改革作出了貢獻(xiàn)。

（四）堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)、分步實(shí)施的推進(jìn)策略，增強(qiáng)制度自我調(diào)整和適應(yīng)能力

中國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展極不平衡的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體。這就意味著，在推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)，不僅要在頂層有明確的改革目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想，還要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)接受程度、工作基礎(chǔ)的差異，采取適宜的推進(jìn)策略。

在制度政策效果一時(shí)看不準(zhǔn)的情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)社會(huì)保障基本制度建設(shè)和重大改革中普遍采取了局部試點(diǎn)、典型示范、分步實(shí)施的策略，即通過(guò)試點(diǎn)，既充分發(fā)揮地方政府的積極性和創(chuàng)新精神，又及時(shí)檢驗(yàn)制度政策的可行性、實(shí)施效果、社會(huì)代價(jià)。在試點(diǎn)過(guò)程中，各方面的意見(jiàn)建議被充分吸納，有利于凝聚共識(shí)。同時(shí)，各種改革方案的問(wèn)題和缺陷充分暴露，又不至于引起全局性的影響，使得社會(huì)保障制度始終具有自我糾錯(cuò)和開(kāi)放包容的特點(diǎn)，不至于犯方向性、顛覆性錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)用空間換時(shí)間的戰(zhàn)略目標(biāo)，從而確定“最優(yōu)”的制度模式。

事實(shí)上，凡是在全國(guó)范圍推進(jìn)的社會(huì)保障基本制度和重大改革，總是先在一些地方審慎探索、積累經(jīng)驗(yàn)后才大面積推開(kāi)的，必要時(shí)還會(huì)進(jìn)行方案的比對(duì)、試錯(cuò)。最典型的例子是，1994年在“兩江”（九江市、鎮(zhèn)江市）開(kāi)展社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，海南、深圳、上海、煙臺(tái)等地也積極探索不同形式的醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式，這些為1998年建立新的職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。即便是已有的制度和政策，為適應(yīng)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也要保持必要的彈性，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在某些時(shí)候采取“必要的退卻”。比如，在社會(huì)保障制度改革中及時(shí)刪減一些影響面不大、實(shí)際保障效果不明顯甚至有負(fù)激勵(lì)、群眾意見(jiàn)比較大的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，等等。

（五）堅(jiān)持盡力而為、量力而行，積極有序推進(jìn)制度改革與完善

作為政府強(qiáng)制實(shí)施的再分配制度，社會(huì)保障的運(yùn)行是有成本、受約束的。而且，社會(huì)保障的剛性較強(qiáng)，涉及多個(gè)不同主體，利益調(diào)整難度很大。一國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、國(guó)家能力的約束，總是要在需要和可能之間達(dá)到一種平衡。因此，社會(huì)保障既不能“滯后發(fā)展”，也不能“超前發(fā)展”（王誠(chéng)，2004）。如果忽視地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，忽視社會(huì)主體的經(jīng)濟(jì)承受能力和財(cái)政能力，忽視歷史形成的路徑依賴和利益格局，一味追求建立無(wú)差別的制度，勢(shì)必導(dǎo)致制度不可持續(xù)。所以在制度建設(shè)和改革時(shí)，必須同時(shí)考慮政策的統(tǒng)一性和適應(yīng)性，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，使社會(huì)保障水平與生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應(yīng)。

中國(guó)共產(chǎn)黨始終懷著對(duì)全體人民共同富裕的美好追求，堅(jiān)定推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)、改革和完善，同時(shí)也清醒認(rèn)識(shí)到這是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記指出，共享發(fā)展有一個(gè)從低級(jí)到高級(jí)、從不均衡到均衡的過(guò)程，即使達(dá)到很高的水平也會(huì)有差別；強(qiáng)調(diào)“不折騰”“功成不必在我”“一張藍(lán)圖繪到底”“久久為功”等原則，堅(jiān)持福利水平提高必須建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，“決不能開(kāi)空頭支票，也要防止把胃口吊得過(guò)高，否則，結(jié)果只會(huì)適得其反，就有可能落入‘中等收入陷阱’”。

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)保障建設(shè)方面一直立足國(guó)家和民族的整體利益，以清醒務(wù)實(shí)、循序漸進(jìn)的態(tài)度，根據(jù)不同時(shí)期的條件和可能，確定制度建設(shè)和改革的力度、廣度和深度（陳仰東，2017）。具體來(lái)說(shuō)，在制度建設(shè)上，先解決基本制度從無(wú)到有的問(wèn)題，繼而解決覆蓋面從小到大的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上逐步解決保障待遇從低到高以及制度由分割到統(tǒng)一的問(wèn)題，最終建立起兼顧局部與全局、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障制度。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，正在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，社會(huì)保障也被賦予了新的功能定位。習(xí)近平總書(shū)記在2021年2月26日中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國(guó)安邦的大問(wèn)題?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨從社會(huì)保障新的功能定位出發(fā)，確定改革方向、制定改革戰(zhàn)略、明晰改革路徑，著手完善社會(huì)保障制度。中共十九屆五中全會(huì)明確提出，要“加快健全覆蓋全面、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，繪制了“十四五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)必將朝著更加成熟、定型、高效的方向發(fā)展，為穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性支撐。