馬偉煒

近年來，習(xí)近平總書記對發(fā)揮地方立法協(xié)同效能，開展協(xié)同立法工作作出重要指示。習(xí)近平總書記2021年在中央人大工作會議上指出，要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使法律體系更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。習(xí)近平總書記的重要指示為我們開展協(xié)同立法工作指明了方向。2022年3月新修改的地方組織法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法，將地方立法實踐中的成功經(jīng)驗上升為國家法律。

省人大常委會法工委按照黨中央決策部署和省委工作要求，主動擔(dān)當(dāng)作為、創(chuàng)新立法機制、豐富立法形式，取得了新成果新經(jīng)驗。從2021年指導(dǎo)廣佛兩市圍繞軌道交通開展協(xié)同立法，率先鳴響我省協(xié)同立法的“第一炮”，到同年指導(dǎo)汕頭、揭陽、潮州三市開展潮劇保護協(xié)同立法，率先在全國開創(chuàng)了文化領(lǐng)域市域協(xié)同立法的先河之后，2022年再次指導(dǎo)五市開展粵菜促進發(fā)展“1+N”省市協(xié)同立法，首開省與所轄市不同層級主體協(xié)同立法又一先例。這些有益的實踐探索，為我們指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法積累了新鮮經(jīng)驗。

以“1”統(tǒng)“N” 精選協(xié)同立法項目

省人大常委會法工委注重在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市精準(zhǔn)選擇協(xié)同立法項目上下功夫。結(jié)合我省和各市實際情況，圍繞中心，服務(wù)大局，分區(qū)域、分領(lǐng)域研究推進協(xié)同立法工作，重點就跨區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、跨區(qū)域歷史文化保護等方面選準(zhǔn)切入點，指導(dǎo)開展協(xié)同立法。

2022年初，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強技能人才培養(yǎng)的重要指示精神，貫徹落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，貫徹落實省委推動“粵菜師傅”高質(zhì)量發(fā)展部署要求，省人大常委會率先將制定粵菜發(fā)展促進條例列入本年度立法計劃，并提出采用“1+N”省市協(xié)同立法模式加以推進。省人大常委會法工委以此為切入點，圍繞作為粵菜組成部分，流行于珠江三角洲地區(qū)的“廣府菜”、潮汕地區(qū)的“潮州菜(潮汕菜)”、客家地區(qū)的“客家菜”三大地方特色風(fēng)味菜，迅速與相關(guān)設(shè)區(qū)的市溝通聯(lián)系，征求N個市的立法意愿，以“1”統(tǒng)“N”，推動汕頭、佛山、江門、梅州、潮州五個立法意愿較強、地域特色明顯的市盡快將相關(guān)立法項目列入當(dāng)年立法計劃正式項目并報市委批準(zhǔn)，爭取實現(xiàn)當(dāng)年立項、當(dāng)年起草、盡快獲得通過。

以“1”帶“N” 建立協(xié)同立法機制

省人大常委會法工委在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法的過程中，堅持機制先行，牢固樹立“一盤棋”的思想，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，探索構(gòu)建全方位，多種模式協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，涵蓋從立法計劃制定、立項、起草、調(diào)研、論證、修改、審議、實施到協(xié)同立法的宣傳、解釋、清理等全鏈條多方面的協(xié)同共進，形成協(xié)同立法工作的整體合力。

一是建立起草工作機制。通過組建立法工作專班，既充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，又有效整合各方面專業(yè)人才和實踐人才，形成強大工作合力，進而提高立法效率和質(zhì)量水平?；洸耸∈袇f(xié)同立法專門成立由省人大常委會分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，省人大有關(guān)委員會、省政府有關(guān)部門以及五個開展協(xié)同立法的市派員共同組成的立法工作專班。五市也相應(yīng)組建本市條例立法專班。省、市兩級立法專班既互相協(xié)作，又相對獨立，加強信息互通和資源共享，從而優(yōu)化配置了兩級立法資源和力量。

二是建立立法調(diào)研工作機制。省人大常委會法工委通過提前介入，深入實地開展調(diào)研，了解掌握實際情況，摸準(zhǔn)需要通過立法解決的主要問題，有的放矢，提高了立法的針對性、適用性和可操作性，確保法規(guī)務(wù)實管用。在制定粵菜發(fā)展促進條例時，省人大常委會就組成相關(guān)調(diào)研組分赴各有關(guān)市開展省市會同調(diào)研，工作專班深入到粵菜企業(yè)、“粵菜師傅”培訓(xùn)基地、特色餐飲聚集區(qū)、預(yù)制菜企業(yè)等場所開展實地調(diào)研，廣泛聽取相關(guān)從業(yè)人員和人民群眾的意見建議，同時收集整理相關(guān)文件資料，共享調(diào)研成果。各市在起草條例前，也扎實深入開展立法調(diào)研。比如汕頭就圍繞潮汕菜特色品牌的創(chuàng)建、發(fā)展、保護和傳承等問題，深入基層和一線開展調(diào)研，力求制定的條例能突出本地特色，解決制約潮汕菜特色品牌發(fā)展的體制機制和要素保障問題。

三是建立常態(tài)化溝通聯(lián)系機制。通過推動簽訂協(xié)同立法合作協(xié)議、由點及面形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體優(yōu)勢，共同打造區(qū)域法治建設(shè)新高地。如2021年省人大常委會法工委推動廣州市和佛山市人大常委會法工委簽訂了《關(guān)于加強兩市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，全面加強廣佛兩市在重點領(lǐng)域協(xié)同立法。2022年9月又推動汕頭、揭陽、潮州三市人大常委會共同簽訂《關(guān)于開展三市協(xié)同立法的合作協(xié)議》，整合了三市立法資源，形成“1+1+1＞3”的效應(yīng)。同時通過召開工作會議、聯(lián)絡(luò)員或者搭建平臺等多種方式，定期或者在立法工作重要節(jié)點相互通報工作進程和動態(tài)，及時交流立法新思路新情況。比如粵菜省市協(xié)同立法，由省人大常委會召開工作部署會，進行部署，統(tǒng)一思想，明確分工。省、市兩級人大通過政務(wù)微信、粵政易建立常態(tài)化溝通機制，努力形成“萬能的群”，圍繞立法的矛盾和焦點問題進行交流研討，群策群力提高立法質(zhì)效。

四是建立論證機制。通過協(xié)同開展法規(guī)論證，邀請部分立法咨詢專家、有關(guān)部門的同志參與，對各市條例的相關(guān)內(nèi)容、有關(guān)問題進行論證。同時邀請開展協(xié)同立法的市一同參加。通過論證會，各市相互比較、借鑒，取長補短，求同存異，進一步提高立法質(zhì)量。2022年11月底，省人大常委會法工委組織召開了五市粵菜協(xié)同立法專場專家論證會，邀請部分立法咨詢專家以及省工業(yè)和信息化廳、省市場監(jiān)管局、省商務(wù)廳等相關(guān)省直部門的同志參與。大家圍繞五市條例中一些重點問題諸如廣府菜、潮州菜（潮汕菜）、 客家菜的定義，市與市之間如何協(xié)同、預(yù)制菜發(fā)展等發(fā)表論證意見建議，共同為五市粵菜條例出謀劃策，把脈定向，為進一步做好條例的修改完善提供了有利支撐。

五是建立培訓(xùn)交流研討機制。結(jié)合需求，通過建立常態(tài)化培訓(xùn)機制，加強對協(xié)同立法人才培訓(xùn)。圍繞我省協(xié)同立法重點，模式創(chuàng)新、機制完善、方式優(yōu)化等問題加強開展協(xié)同立法理論研究，進一步發(fā)揮高等院校、科研機構(gòu)在立法理論研究中的重要作用。2022年8月，省舉辦粵菜“1+N”省市協(xié)同立法實務(wù)研討班，將省與市參加粵菜立法的相關(guān)工作人員集中起來，專題研討、相互交流，共同研究、集中攻關(guān)。通過增設(shè)圍繞省、市條例六部法規(guī)的制度規(guī)定進行“解剖麻雀”環(huán)節(jié)，先由五市進行立法展示，再由專家逐一點評，從普遍到特殊，從共性到個性，去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里地進行研究發(fā)掘，充分發(fā)揮“兵團作戰(zhàn)”“集體會診”的智慧和效能，幫助省市兩級立法隊伍提高認(rèn)識、增長見識、達成共識。

以“1”助“N” 提高協(xié)同立法質(zhì)量

省人大常委會法工委在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法的過程中，以制度機制為保障，將審查關(guān)口前移，堅持全過程跟進指導(dǎo)、重點環(huán)節(jié)審查把關(guān)，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，力求設(shè)區(qū)的市法規(guī)務(wù)實、精細(xì)、管用。在對五市粵菜條例的指導(dǎo)中，注重處理好省市條例之間，市與市條例之間的關(guān)系。指導(dǎo)各市圍繞突出地方特色和小切口的立法要求，將法規(guī)做深做實做細(xì)做出特色。如在立法體例上，指導(dǎo)各市不搞“大而全”“小而全”，充分發(fā)揮地方立法補充、細(xì)化功能，避免照搬照抄上位法，堅持法為行立，需要幾條則寫幾條。在選題和制度措施上，指導(dǎo)五市立足本地實際，避免同質(zhì)化，因地制宜開展制度創(chuàng)新，切小、切準(zhǔn)、切實、切好、切出各具特色的地方牌。如汕頭主打“品牌”，佛山主打“名牌”，梅州主打“傳統(tǒng)牌”，江門主打“僑牌”，潮州主打“精品牌”。在區(qū)域特色風(fēng)味菜協(xié)同發(fā)展上，指導(dǎo)五市主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，圍繞中心，服務(wù)大局，通過協(xié)同立法進行規(guī)則對接，機制銜接，形成法規(guī)制度合力，打破行政壁壘，實現(xiàn)合作共贏。如省條例規(guī)定縣級以上人民政府根據(jù)地方特色風(fēng)味菜協(xié)作發(fā)展需要，共同建立跨行政區(qū)劃的協(xié)作機制，加強在促進地方特色風(fēng)味菜發(fā)展方面的合作。潮州市條例就協(xié)同舉辦地方特色菜美食節(jié)，開發(fā)地方特色菜菜品和小吃，“粵菜師傅”技能大師工作室收徒傳藝，組織對外交流、展示等事項建立區(qū)域協(xié)作機制作了規(guī)定。梅州市條例則利用贛閩粵原中央蘇區(qū)市融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的政策東風(fēng)，對加強客家兄弟市之間在客家菜食材、名菜名錄、文化傳播、美食旅游、人才培養(yǎng)等方面的溝通合作作了規(guī)定。江門市條例也對協(xié)同廣府地區(qū)其他市建立跨行政區(qū)域協(xié)作機制，搭建廣府菜企業(yè)交流合作平臺，推進廣府菜標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強區(qū)域合作作出規(guī)定。在合法性審查關(guān)上，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，嚴(yán)把合法性標(biāo)準(zhǔn)，對照法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)，對各市的法規(guī)進行全面審查，確保與上位法不抵觸，切實維護法制統(tǒng)一。

黨的二十大報告強調(diào)要以良法促發(fā)展、保障善治。推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。下一步，省人大常委會法工委將繼續(xù)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹落實黨的二十大精神，勠力加強協(xié)同立法制度機制建設(shè)，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市拓寬協(xié)同立法領(lǐng)域，豐富協(xié)同層次、加強協(xié)同立法研究，努力提高協(xié)同立法質(zhì)效，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力法治保障。■