梁新莉

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872)

貧困問題是任何一個國家在建設(shè)發(fā)展過程中都會面臨的難題，也是國家治理首要解決的重要議題。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終將解決貧困問題與中國現(xiàn)代化國家建設(shè)和國家治理進(jìn)行緊密結(jié)合，從新中國成立到全面建成小康社會，我國先后經(jīng)歷了貧困治理的基礎(chǔ)建設(shè)階段、體制變革階段、扶貧開發(fā)階段、精準(zhǔn)扶貧階段，最終實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，提前十年完成了聯(lián)合國制定的可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標(biāo)，歷史性地解決了中國絕對貧困的重大難題。中共十九屆六中全會指出：看清楚過去何以成功，才能弄明白未來何以繼續(xù)成功，從而更堅(jiān)定、更自覺地踐行初心使命，在新時代更好地堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義[1]?？偨Y(jié)歷史是為未來奠定經(jīng)驗(yàn)的基石，回顧中國貧困治理的不同發(fā)展階段，從而探究中國貧困治理的內(nèi)在邏輯演變規(guī)律，獲取中國貧困治理道路上的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、新中國成立以來中國貧困治理的發(fā)展歷程

新中國成立以來，中國始終將貧困治理與現(xiàn)代化國家建設(shè)與國家治理相結(jié)合，依據(jù)黨和政府實(shí)施的減貧政策來看，中國貧困治理的歷程是一個由宏觀到微觀、由整體到具體、由面到點(diǎn)的循序漸進(jìn)的過程。中國貧困治理可以劃分為四個階段即基礎(chǔ)建設(shè)階段、體制變革階段、扶貧開發(fā)階段和精準(zhǔn)扶貧階段。其中前兩個階段著力解決國家總體貧困的問題，后兩個階段逐步實(shí)現(xiàn)從區(qū)域到個體的聚焦，最終消除絕對貧困。

(一)基礎(chǔ)建設(shè)階段(1949—1977年)

新中國成立初期百廢待興，為快速恢復(fù)生產(chǎn)，選擇施行以蘇聯(lián)模式為借鑒的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，黨和政府通過建立人民公社、變革農(nóng)村土地關(guān)系、推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、實(shí)行工農(nóng)業(yè)“剪刀差”等戰(zhàn)略，壯大了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體量。這一階段，中國貧困治理的重心在于緩解國家總體貧困的局面，其主要途徑是通過變革土地關(guān)系和建立初步保障體系來改善貧困群體的基本生活條件。

土地是重要的生產(chǎn)資料，其歸屬問題嚴(yán)重影響生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，因此新中國成立初期我國實(shí)行土地改革，通過快速解放生產(chǎn)力變革土地生產(chǎn)關(guān)系來緩解貧困。為了改變貧下中農(nóng)發(fā)展受限的局面，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，中國共產(chǎn)黨于1949年率先在解放較早且農(nóng)田比較集聚的華北地區(qū)開展土地革命試點(diǎn)，沒收原有富農(nóng)、地主的土地歸農(nóng)民所有。試點(diǎn)成熟后，中央人民政府于次年六月正式頒布《土地改革法》，土地革命的浪潮在全國如火如荼地開展起來。截至1952年底，除了臺灣和部分少數(shù)民族地區(qū)，全國的土地改革基本完成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到解放，廣大農(nóng)民擺脫封建土地關(guān)系的束縛，獲得賴以生存的土地，生產(chǎn)關(guān)系得以轉(zhuǎn)變，促進(jìn)整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的迅速恢復(fù)與發(fā)展。

土地改革基本完成時，中央人民政府開始著力建設(shè)初步的保障體系。從20世紀(jì)50年代到70年代中期，農(nóng)村生產(chǎn)和社會保障領(lǐng)域采取許多有效措施,如興建農(nóng)田水利，建立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作信用營業(yè)機(jī)構(gòu)，建設(shè)鄉(xiāng)村小學(xué)校、衛(wèi)生所等，初步建立以“五?！惫B(yǎng)制度和特困群體救助制度為主體的社會基本保障制度，社會救助體系初現(xiàn)雛形[2]。到1978年，國家已經(jīng)建成近35萬個村信用站的農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)、近4萬個農(nóng)村技術(shù)推廣站，全國學(xué)齡兒童入學(xué)率從1949年的20%提升到了95.5%[3]。但由于受到工農(nóng)業(yè)“剪刀差”和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展路線的影響，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益長期外流，農(nóng)民的生活條件處在較低水平，加上“文革”十年的動蕩，城鄉(xiāng)保障體系幾近崩潰，廣大農(nóng)民依舊生活在貧困線以下。這一階段總體而言，社會福利制度、勞動用工制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保存了下來，中國貧困治理的基礎(chǔ)體系得以形成。

(二)體制變革階段(1978—1985年)

搖搖欲墜的國民經(jīng)濟(jì)體系和整體性國家貧困狀況，暴露了長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下重工抑農(nóng)和過度集體化的弊端。1978年，中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，對新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行反思性總結(jié)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制迎來了重大調(diào)整。改革主要在兩方面進(jìn)行：一是變革土地經(jīng)營制度，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；二是政社分立。這兩項(xiàng)舉措充分釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村的增產(chǎn)增收。與此同時，1978年國家開始恢復(fù)統(tǒng)管民政工作的機(jī)構(gòu)，并于1982年設(shè)立中華人民共和國民政部，其主要職責(zé)是社會福利保障、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等，初步將貧困治理的政策上升到國家體制建設(shè)高度，逐步進(jìn)入貧困治理的體制變革階段。

1981—1985年我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展實(shí)施第六個五年計(jì)劃，也是十一屆三中全會召開后的首個五年計(jì)劃。與前幾個五年計(jì)劃不同的是，除了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，還增加了社會發(fā)展的內(nèi)容，注重經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、社會的全面發(fā)展。這一時期，全國貧困治理工作有步驟、有計(jì)劃地開展，國家民政會議中第一次將扶貧從農(nóng)村救濟(jì)中分離出來，明確了人均年收入206元以下為當(dāng)時的農(nóng)民貧困標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)下全國農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億[4]。面對當(dāng)時龐大的貧困人口數(shù)量，國家開展以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的制度變革，提升農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，降低化肥、農(nóng)藥和農(nóng)機(jī)產(chǎn)品等農(nóng)用工業(yè)品的出廠價(jià)和銷售價(jià)，給予在貧困地區(qū)投資建廠的企業(yè)免繳稅費(fèi)的投資待遇。中央政府針對“三西”地區(qū)人口稠密且自然條件匱乏的先天性劣勢，在保證當(dāng)?shù)毓┬杵胶獾耐瑫r，投入更多財(cái)政資金用于“以工代賑”，合理利用當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)、森林等資源，吸引西海固和定西的勞動力轉(zhuǎn)移到河西投入糧食基地建設(shè)，既將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢提高了當(dāng)?shù)鼐用袷杖耄执龠M(jìn)了退耕還林和環(huán)境整治工作的開展。全國邊防會議中，黨中央確立了對口支援和經(jīng)濟(jì)協(xié)作項(xiàng)目，加強(qiáng)發(fā)達(dá)城市與少數(shù)民族地區(qū)對口扶持、物資互通和人才交流。雖然這一階段國家整體貧困發(fā)生率大幅下降，但全國貧困人口基數(shù)依舊龐大，且仍處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，國家整體積累較為薄弱。

(三)開發(fā)扶貧階段(1986—2012年)

改革開放以來的貧困治理成效卓著，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異也漸漸顯現(xiàn)出來。東部沿海地區(qū)由于自身區(qū)位地理優(yōu)勢明顯發(fā)展勢頭迅猛，而受制于地理因素、自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)影響的西部區(qū)域發(fā)展相對滯后。日益拉大的東西部貧富差距和一直潛存的城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距使得貧困問題更加凸顯。國務(wù)院及時調(diào)整治理策略，于1986年5月16日發(fā)布39號文件。文件強(qiáng)調(diào)為了加強(qiáng)對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的指導(dǎo)，盡快改變這些地區(qū)的貧困面貌，國務(wù)院決定成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的基本任務(wù)是：組織調(diào)查研究；擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題；督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。由此，中國貧困治理開始從解決國家總體貧困向解決區(qū)域性貧困進(jìn)行轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國貧困治理開始進(jìn)入以提升內(nèi)生動力為核心的區(qū)域開發(fā)階段。

國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快扶貧工作進(jìn)度，各級政府相應(yīng)制定了一整套具有系統(tǒng)性、規(guī)范性的區(qū)域開發(fā)工作機(jī)制。貧困狀況較為嚴(yán)峻的省、市、縣也相繼成立小組，設(shè)置專業(yè)人員，構(gòu)建了一套較為完備的區(qū)域開發(fā)工作體系。在國家扶持下，貧困地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，以市場需求為導(dǎo)向，因地制宜地進(jìn)行開發(fā)性建設(shè)，激發(fā)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力；汲取以工代賑的有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步興建公路、航道、橋梁和飲水灌溉工程，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系；充分發(fā)揮社會主義集中力量攻堅(jiān)克難的優(yōu)勢，動員社會各界參與，號召社會力量加入到全國區(qū)域開發(fā)工作中；制定專項(xiàng)扶貧政策體系，先后頒布了1994—2000年的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和21世紀(jì)以來的兩次《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》(2001—2010年、2011—2020年)，貧困治理的目標(biāo)、對象、步驟和措施更加明確，貧困治理策略由原來的輸血式向造血式轉(zhuǎn)變；政府的扶貧區(qū)域開發(fā)工作中心由縣級為基礎(chǔ)單位進(jìn)一步細(xì)化到以村為單位。全國瞄準(zhǔn)了14.8萬個貧困村，覆蓋了83%的貧困人口，逐步確立了以整村推進(jìn)為政策主體，輔之以勞動力培訓(xùn)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的扶貧區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略[5]。這一時期，國家的統(tǒng)一部署和體系建設(shè)逐漸完備，社會各界參與力度顯著增強(qiáng)，東西部對口支援和扶貧協(xié)作效果突出，全國貧困人口呈現(xiàn)階梯式下降，貧困治理效果突出。

(四)精準(zhǔn)扶貧階段(2013—2020年)

中共十八大以來中國貧困治理進(jìn)入發(fā)力階段，習(xí)近平總書記親自部署指導(dǎo)全國脫貧攻堅(jiān)工作，把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)上升到了“社會主義本質(zhì)”的戰(zhàn)略高度，提出了絕不會讓任何一個貧困地區(qū)和困難群眾掉隊(duì)的莊嚴(yán)口號[6]。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)消除貧困，實(shí)現(xiàn)人民群眾的共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求[7]。黨中央于2013年11月提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)幫扶理念，該理念貫徹于十八大以后貧困治理的全過程。2015年，中共中央、國務(wù)院為進(jìn)一步打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推出重要決策，提出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧、綠色發(fā)展、群眾主體、因地制宜的六項(xiàng)基本原則[8]。2016年我國首次將“全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)”納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，將脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略來實(shí)施。2017年進(jìn)入中國特色社會主義新時代，國家從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)，要求對全部貧困人口進(jìn)行建檔立卡，同時由國務(wù)院扶貧辦牽頭指導(dǎo)各級政府通過精準(zhǔn)識別程序?qū)⑷珖毨艋拘畔浫搿叭珖鲐氶_發(fā)信息系統(tǒng)”，并要求村級脫貧攻堅(jiān)責(zé)任組針對每一戶貧困戶制定幫扶計(jì)劃，實(shí)施精準(zhǔn)幫扶措施，針對性開展教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、危房改造、易地搬遷等多種幫扶措施，同時建立了責(zé)任、政策、投入、幫扶、動員、監(jiān)督、考核等七大扶貧制度落實(shí)體系，完備基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系與社會保障體系建設(shè)，歷史性解決了區(qū)域發(fā)展問題，幫助少數(shù)民族地區(qū)群眾及貧困群體生活模式轉(zhuǎn)型和生活條件改善[9]。2021年2月25日全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會召開，經(jīng)過8年攻堅(jiān)期的不懈努力，全國貧困戶實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”的基本要求，中國如期完成了新時代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧和貧困縣全部摘帽的歷史性壯舉。

二、中國貧困治理的特征分析

回顧新中國成立以來中國貧困治理的四個階段可以發(fā)現(xiàn)，隨著貧困治理模式日趨成熟，中國貧困治理的內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)出治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，治理理念由外部幫扶向內(nèi)源發(fā)展轉(zhuǎn)變，治理措施由廣泛救濟(jì)向精準(zhǔn)幫扶轉(zhuǎn)變，治理格局由分散化向一體化轉(zhuǎn)變的特征，逐漸形成了具有中國特色的貧困治理體系。

(一)治理主體多元化

貧困治理主體由單一的政府部門向政府、市場、社會多元主體協(xié)作轉(zhuǎn)變是中國貧困治理邏輯轉(zhuǎn)向的顯要特征之一。新中國成立以后到改革開放之前，中國開始進(jìn)入貧困治理的基礎(chǔ)建設(shè)階段，在這一階段中國政府是唯一的貧困治理主體，政府通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來實(shí)施貧困治理政策，在全國開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大規(guī)模掃盲活動、普及初級教育、建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療及衛(wèi)生院、建立五保戶制度及儲備糧制度。雖然政府在這一階段對農(nóng)村醫(yī)療、教育和公共服務(wù)進(jìn)行了大規(guī)模供給，但依舊不能改變國家總體貧困的局面。當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，單一性的國家財(cái)政補(bǔ)貼對貧困地區(qū)幫扶有限，農(nóng)村地區(qū)之間依舊沿用基于“人情”與“人倫”的親屬鄰里互助方式，貧困群眾自身的生產(chǎn)發(fā)展能力未被喚醒，社會力量也沒有融入廣泛的貧困治理工作中。改革開放之后，中國開始進(jìn)入貧困治理的體制變革階段，市場的作用被引入到貧困治理之中，企業(yè)參加貧困救濟(jì)不僅是基于慈善理念的道義扶持，更有社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會責(zé)任和道德使命。在黨和政府的動員下，全社會各界的力量以多重方式開展各式各樣的幫扶活動，如國家主導(dǎo)的對口支援工程、全國總工會的“萬人工培計(jì)劃”、共青團(tuán)中央的“希望工程”、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部的“光彩事業(yè)”等社會團(tuán)體組織活動參與到貧困縣和貧困村的開發(fā)建設(shè)中[10]。2001—2010年《中國扶貧開發(fā)綱要》也突出強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)、全社會共同參與和扶貧開發(fā)中的市場導(dǎo)向作用，不能讓政府取代市場去直接配置扶貧開發(fā)資源。十八大以后，國家貧困治理的多元化主體趨向更加完善，社會各界力量參與到擺脫絕對貧困的偉大工程，這一時期不僅提高了全社會的廣泛參與度，更推動了國家貧困治理體系與治理能力沿著更加專業(yè)化、精細(xì)化和科學(xué)化的方向發(fā)展。

(二)治理理念內(nèi)源化

內(nèi)生動力不足是貧困治理長期面臨的問題，由輸血式幫扶向造血式幫扶機(jī)制轉(zhuǎn)變成為黨和政府解決貧困治理難題的重要策略。黨和政府在貧困治理的基礎(chǔ)建設(shè)階段和體制變革階段側(cè)重于向貧困地區(qū)大量傾斜物質(zhì)資源、技術(shù)資源和人才資源，然而貧困率下降緩慢且在部分地區(qū)出現(xiàn)了越扶越貧的“貧困陷阱”，貧困群體被邊緣化于治理措施之外，“等靠要”的思維占據(jù)上風(fēng)，甚至有一些地方出現(xiàn)貧困縣不愿意摘去“貧困縣”帽子的現(xiàn)象。學(xué)者方勁通過對比內(nèi)源和外源發(fā)展差異指出，外源性農(nóng)村發(fā)展通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集經(jīng)濟(jì)，為城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展提供了糧食供給和初級產(chǎn)品，是一種低效率和邊緣性的發(fā)展模式；而內(nèi)源性發(fā)展模式利用自然、人力和文化等自然資源，發(fā)展多元化的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[11]。國家反思既有模式的弊端，吸收了內(nèi)生式發(fā)展的優(yōu)勢，在貧困治理的區(qū)域開發(fā)階段和精準(zhǔn)扶貧階段通過創(chuàng)新多元貧困治理路徑，著力提高內(nèi)生動力：一是完善了貧困村的硬件設(shè)備，推進(jìn)了鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育水平、道路建設(shè)、人居環(huán)境和農(nóng)村電網(wǎng)的改善；二是依據(jù)貧困地區(qū)的發(fā)展特性，創(chuàng)新扶貧開發(fā)新模式，在原有產(chǎn)業(yè)扶貧基礎(chǔ)上，增添了電商扶貧和光伏扶貧等扶貧新方略，因地制宜地帶動了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)潛力和發(fā)展活力，形成長期有效可持續(xù)的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)；三是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和志智幫扶，培養(yǎng)貧困人口的自我發(fā)展能力和獨(dú)立脫貧意識，促進(jìn)貧困群體從“等靠要”向“我要脫貧”的思維轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)換，提升了貧困群體的市場競爭能力和組織參與能力。

(三)治理措施精準(zhǔn)化

隨著國家從解決總體貧困到解決區(qū)域性貧困，最終到消除絕對貧困，中國貧困治理所采取的治理措施也日趨精準(zhǔn)。日益精細(xì)化的“靶向”識別機(jī)制是中國貧困治理的突出特征。中國在扶貧瞄準(zhǔn)單元的選擇上是不斷變化的，國家對扶貧機(jī)制的調(diào)整，與國家的經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)能力有密切關(guān)系，目的是使扶貧對象的篩選和識別更加有效，使扶貧工作對貧困人口的幫扶更加有針對性。從貧困治理階段劃分上看，我國在貧困治理的基礎(chǔ)建設(shè)階段和體制變革階段主要以廣泛的區(qū)域瞄準(zhǔn)為主，在老解放區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和特殊貧困地區(qū)開展以經(jīng)濟(jì)援助為主的貧困救濟(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“益貧性”式微，1986年中國開始進(jìn)入貧困治理的區(qū)域開發(fā)階段，國家啟動大規(guī)模扶貧計(jì)劃，以貧困縣為基本單位重點(diǎn)扶持全國18個集中連片地區(qū)提升貧困發(fā)展能力，通過貼息貸款、以工代賑、定點(diǎn)扶貧和東西部協(xié)作等措施解決發(fā)展難題。21世紀(jì)以來，國家貧困人口分布區(qū)域從連片狀特征向點(diǎn)狀特征轉(zhuǎn)變，為了滿足貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求，提升貧困人口覆蓋程度和資源瞄準(zhǔn)精度，中國政府根據(jù)當(dāng)下減貧經(jīng)驗(yàn)借鑒了世界銀行關(guān)于扶貧瞄準(zhǔn)從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的建議[12]，將以縣級為重點(diǎn)單位的靶向瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)一步精確到了“村級”，重新劃定了近15萬個貧困村[13]。2005年以后，國家再次有步驟地進(jìn)行以戶級為單位的瞄準(zhǔn)機(jī)制，開始對農(nóng)村貧困人口建檔立卡。特別是在2013年精準(zhǔn)扶貧政策提出后，以農(nóng)戶為基本單元的瞄準(zhǔn)機(jī)制構(gòu)成了新時期減貧的重大特色，在識別、幫扶、管理和考核四個維度精準(zhǔn)幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧減貧，奔向共同富裕[14]。2020年以后，在預(yù)防返貧和相對貧困治理階段，貧困認(rèn)證體系的完善和精確性的瞄準(zhǔn)機(jī)制仍舊發(fā)揮著重要作用。

(四)治理格局一體化

一個國家的貧困治理工作不是一個區(qū)域、一個部門的枝節(jié)性問題，而是事關(guān)國家發(fā)展全局的全方位的工作，貧困治理效能一體化是國家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。黨和政府充分發(fā)揮了社會主義的制度化優(yōu)勢和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，突破了原來“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的治理思路，促使中國貧困治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從改革開放前的分散化治理向當(dāng)前的政府主導(dǎo)、社會通力協(xié)作的系統(tǒng)性貧困治理轉(zhuǎn)變。國家在貧困治理歷程中，先后制定了專門的長期貧困治理發(fā)展規(guī)劃，如八七扶貧計(jì)劃和新世紀(jì)以來的兩個農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要，明確了不同階段的貧困治理目標(biāo)和主要的政策措施；設(shè)置了專門的行政部門和組織體系，在中央設(shè)立國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室(現(xiàn)國家振興局)統(tǒng)一部署，地方設(shè)置配套的地方扶貧開發(fā)辦公室，施行權(quán)、責(zé)、資、事到省級的工作責(zé)任制和省、市、縣、鄉(xiāng)、村的各級首長負(fù)責(zé)制；貧困治理區(qū)域從“三西”地區(qū)的試點(diǎn)地區(qū)逐步擴(kuò)展到全國范圍內(nèi)，貧困治理范圍從廣泛扶貧、區(qū)域扶貧、縣級為主、整村推進(jìn)向精準(zhǔn)到戶的精準(zhǔn)扶貧發(fā)展；從政府為主體的貧困結(jié)構(gòu)不斷整合社會各方資源，形成支持地方減貧的發(fā)展合力[15]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的扶貧治理通過最大限度地調(diào)集支持貧困地區(qū)發(fā)展的合力，凝結(jié)社會、企業(yè)、高校等各界力量與資源投入到國家貧困治理的重大工程中，形成了一體化的協(xié)作模式，治理效能得到顯著提升，最終各方共同推動了絕對貧困消除目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

三、中國貧困治理的經(jīng)驗(yàn)探尋

中國之所以能在2020年底提前十年完成聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困人口全面脫貧，是因?yàn)辄h和政府在堅(jiān)持普世的減貧邏輯的同時，找到了適合本土國情的特殊性路徑。這些寶貴經(jīng)驗(yàn)不但為中國鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興銜接階段與相對貧困治理階段打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，也給發(fā)展中國家的貧困治理提供了可供參照的治理范本。

(一)強(qiáng)國富民是后發(fā)現(xiàn)代化國家貧困治理的有效秩序

中國貧困治理之路與現(xiàn)代化國家治理的路徑基本一致，其比較優(yōu)勢在于最大限度地發(fā)揮了國家的自主性功能，將貧困治理與國家治理能力進(jìn)行有效的互嵌和結(jié)合，充分發(fā)揮了國家這一主體在調(diào)節(jié)國家與社會、政府與市場關(guān)系中的體制吸納、社會協(xié)調(diào)與組織動員的功能。新中國成立初期至改革開放以前，國家在外交環(huán)境惡劣、資源匱乏、技術(shù)薄弱且勞動力豐富的時局下，選擇以減緩國家貧困來解決人民貧困的道路，通過強(qiáng)化水利、興修道路、鋪設(shè)電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來建立基本保障體系。盡管在此期間確立的城鄉(xiāng)區(qū)隔政策和城市與工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策成為農(nóng)村長期生存在低水平線的制度根源，卻也初步搭建了早期貧困治理的框架。改革開放以后，黨和政府在思想、政策與經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域總結(jié)了新中國成立以來的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在變革農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和改革戶籍制度的同時，強(qiáng)化對扶貧工程的專項(xiàng)治理，將以農(nóng)民為核心的貧困群體的關(guān)懷再次提升到了重要位置。

對于中國貧困治理的偉大成就，許多學(xué)者引用經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)的滴涓效應(yīng)理論來解釋，認(rèn)為改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是中國成功跳出貧困陷阱的不二法則，但這樣的理論解釋呈現(xiàn)出兩方面的局限性：一方面，為何發(fā)達(dá)資本主義國家如美國，仍然存在著近2 000萬貧困群體？另一方面，為什么很多發(fā)展中國家在近一二十年來同樣獲得了經(jīng)濟(jì)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，減貧進(jìn)展卻一直踟躕不前？對比中國和其他國家的貧困治理差距可以看出，很多國家在獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，忽略了最底層民眾的生存發(fā)展利益。底層民眾與廣大中上層民眾一樣，同樣作為國家的建設(shè)者，也應(yīng)該同樣享受國家發(fā)展的紅利。因此，貧困治理工程的開展應(yīng)高度重視國家的自主性力量，同時也要將人民福祉尤其是底層人民的生存發(fā)展權(quán)益嵌入國家治理的框架中。

(二)人的關(guān)懷與主體性培育是使命型政黨堅(jiān)守的責(zé)任倫理

中國貧困治理展現(xiàn)了“使命型政黨”對人民的關(guān)懷性和對人民主體性的培育?！笆姑驼h”是晚近學(xué)界對中國共產(chǎn)黨政黨特性的總結(jié)，主要包含了兩方面的意涵：一方面，中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，組黨之初就肩負(fù)著重大的政治使命；另一方面，政黨使命貫穿于中國共產(chǎn)黨成立、運(yùn)行與發(fā)展的方方面面，是政黨執(zhí)政與建設(shè)的合法性源泉和歸宿，同時也是政黨永葆生機(jī)與活力的根本機(jī)理[16]。

從理論層面上看，與西方主流政黨不同，《中國共產(chǎn)黨章程》明確了中國共產(chǎn)黨的代表主體是“中國工人階級”和“中國人民與中華民族”，決定了作為使命型政黨的中國共產(chǎn)黨的根本立場在于始終堅(jiān)持以人民為中心，對國內(nèi)最貧困群體生活困境的關(guān)懷是中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)所決定的；從現(xiàn)實(shí)層面上來看，不同歷史時期人民的需求不同，國家發(fā)展基礎(chǔ)不同導(dǎo)致執(zhí)政黨所承擔(dān)的歷史使命也有所不同。在新中國成立初期，解決吃飯、穿衣等現(xiàn)實(shí)保障需求，建立初步“五保”福利體系是人民亟待解決的重中之重。改革開放以后，均衡區(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展差距，解決最廣大人民群眾的溫飽、教育、醫(yī)療等問題成為時代面臨的客觀難題。新時期以來，脫貧減貧更加聚焦于“一個都不能少”的精準(zhǔn)式脫貧模式，貧困治理不僅要改變貧困地區(qū)的居住與生產(chǎn)環(huán)境，更將重心放在喚醒貧困群體的主體性意識，提升貧困群體的脫貧自覺性，激活貧困群體的自我成長與自我發(fā)展能力。中國順利解決最貧困群體的脫貧困境反映了中國共產(chǎn)黨始終將最廣大人民的根本利益作為政黨利益，將人民的生存發(fā)展困境當(dāng)成政黨發(fā)展迫切需要解決的問題。

(三)有利于窮人的經(jīng)濟(jì)模式是貧困治理的基礎(chǔ)保障

中國消除絕對貧困的治理成就離不開有利于窮人的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，主要包含土地政策、分配政策等真正惠及窮人的發(fā)展政策。新中國成立以來，中國農(nóng)村土地經(jīng)歷了四次重大變革，分別是解放初期將封建土地所有制變更為農(nóng)民土地所有的土地改革階段、成立初級生產(chǎn)合作社階段、集體所有的高級合作社與人民公社階段、家庭承包經(jīng)營階段。尤其是改革開放以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村土地變革極大提升了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，為貧困群體自主性脫貧致富提供了先決條件。

伴隨土地政策演變，中國分配政策也經(jīng)歷了不斷調(diào)整。土地革命時期，農(nóng)村實(shí)行按勞分配與按資分配的雙重分配政策，極大調(diào)動了農(nóng)民積極性。到了生產(chǎn)合作化運(yùn)動和人民公社時期，則實(shí)施以工分制和供給制為具體方法的平均主義政策，盡管平抑了貧富差距，也限制了社會生產(chǎn)力的進(jìn)步。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，明確劃分了國家、集體與個人三者之間的權(quán)利、責(zé)任與利益關(guān)系，將農(nóng)民收入同勞動成果掛鉤，很大程度上實(shí)現(xiàn)了真實(shí)有效的按勞分配。更重要的是，中國消除絕對貧困任務(wù)的成功完成伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展而實(shí)現(xiàn)，整體經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展為幫扶絕對貧困群體全部脫貧提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。中國政府利用了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢，在保證市場的決定性作用的同時，通過有效監(jiān)管和宏觀調(diào)控平衡了經(jīng)濟(jì)的區(qū)域結(jié)構(gòu)和部門結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多元化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)流動的暢通化，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的收入增長和貧困緩解。

(四)漸進(jìn)式減貧政策推進(jìn)是有效的政策模式

對于受制于國家能力和經(jīng)濟(jì)條件的廣大發(fā)展中國家而言，如何有效地減緩貧困、推動國家富強(qiáng)并非一蹴而就的短期治理實(shí)踐，地理性與人文性差異尤為顯著的中國更是如此。因此，分階段、有重點(diǎn)地推進(jìn)漸進(jìn)式減貧政策成為一項(xiàng)具有中國特色且較為有效的貧困治理模式。

中國貧困治理是一場在國家主導(dǎo)下企事業(yè)單位、公益組織等多主體相互協(xié)作完成，兼顧國家與社會秩序環(huán)境的重大國家治理工程[17]。這一重大工程不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治社會問題，不僅需要政府單一主體的縱向推動和資源供給，更需要區(qū)域、城鄉(xiāng)與產(chǎn)業(yè)的多方聯(lián)動，政府與全社會多領(lǐng)域的廣泛協(xié)同，以及貧困治理方式、治理結(jié)構(gòu)與治理目標(biāo)的共演式推動，這些要素形成了中國貧困治理的漸進(jìn)平衡模式[18]。新中國成立初期，我國面臨的是遍布全國的普遍性貧困難題，因此采取了以國家發(fā)展帶動貧困人民發(fā)展，同時設(shè)立初步社會保障體系的戰(zhàn)略；改革開放之后，國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長和貧困政策系統(tǒng)性開展階段，如何解決溫飽和實(shí)現(xiàn)小康社會的階段性總體目標(biāo)落實(shí)到具體的減貧政策中，完成了體制變革階段、開發(fā)扶貧階段以及精準(zhǔn)扶貧階段。每個貧困治理階段的聯(lián)動演進(jìn)，都蘊(yùn)含著制度機(jī)制、保障機(jī)制與產(chǎn)業(yè)機(jī)制的內(nèi)外聯(lián)動，離不開社會多元主體的共同參與，更需要一個強(qiáng)有力的執(zhí)政黨發(fā)揮自身強(qiáng)大的社會動員能力、政策執(zhí)行能力和監(jiān)督問責(zé)能力。因此，漸進(jìn)式減貧模式有助于因時因勢施加政策工具，鼓勵廣大發(fā)展中國家結(jié)合具體國情找到更適合自己的貧困治理路徑。