陳家建

中共二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。提升治理效能，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化?！?〕財(cái)政體系是影響公共治理的關(guān)鍵因素之一?！?〕財(cái)政伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)，其主體一般是政府。村或社區(qū)不是正式的政府層級(jí)，不具有正式的財(cái)政屬性。但是廣義來看，村或社區(qū)是基層的公共治理單元，其公共收支影響著社區(qū)整體福利。而且，村/社區(qū)②按照學(xué)界的一般概念用法，村和社區(qū)分別指代鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)最基層的公共治理單元，可以簡(jiǎn)稱為村/社區(qū)，或者統(tǒng)稱為社區(qū)。作為自治單元，公共事務(wù)由成員協(xié)商決定。因此，村/社區(qū)具有準(zhǔn)財(cái)政的屬性，公共收支及其管理方式與社區(qū)治理的成效密切相關(guān)?！?〕但長(zhǎng)期以來，因?yàn)樯鐓^(qū)并非政府單位，所以其“財(cái)政”機(jī)制鮮有學(xué)者關(guān)注。在大多數(shù)研究者看來，社區(qū)的運(yùn)行主要靠政府財(cái)政支持，所以社區(qū)層面不具有獨(dú)立的財(cái)政研究意義。這種觀點(diǎn)局限了社區(qū)治理的研究深度，因?yàn)闆]有觸及財(cái)政體系，對(duì)社區(qū)的研究易流于表面，缺乏對(duì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的分析。

財(cái)政包括多方面的內(nèi)容，公共收入、公共資產(chǎn)、公共支出、公共債務(wù)等都是關(guān)鍵因素?！?〕在社區(qū)層面，這些要素對(duì)社區(qū)治理同樣影響重大。其中，債務(wù)較為隱性，對(duì)公共治理的潛在影響容易被忽視〔5〕，而對(duì)社區(qū)層面的公共債務(wù)則更缺乏關(guān)注，因?yàn)樯鐓^(qū)主要職能是服務(wù)，很難讓人意識(shí)到社區(qū)也會(huì)出現(xiàn)債務(wù)問題。但實(shí)際上，與地方政府一樣，社區(qū)也會(huì)出現(xiàn)債務(wù)問題，而且與社區(qū)治理的機(jī)制和治理成效密切相關(guān)。社區(qū)債務(wù)問題隱微而重要，需要有專門的研究對(duì)其加以解釋。

一、公共治理中的債務(wù)問題及其解釋

近年來，中國(guó)地方政府債務(wù)問題成為學(xué)界高度關(guān)注的議題。地方政府性債務(wù)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，但部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模較大，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，可能成為地方治理的“暗雷”。〔6〕據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模巨大。截至2022年6月，全國(guó)地方政府債務(wù)存量近35萬億元，其中一般債務(wù)144858億元，專項(xiàng)債務(wù)202645億元；政府債券345881億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1622億元。①具體數(shù)據(jù)參見《2022年6月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》，2022年7月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/28/content_5703218.htm，2022年11月4日。部分?jǐn)?shù)據(jù)來自測(cè)算。巨額債務(wù)給地方政府造成嚴(yán)重的財(cái)政壓力，債務(wù)償還侵占了其他公共支出，也直接影響了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。〔7〕

債務(wù)產(chǎn)生的原因是研究政府債務(wù)的核心議題，其具體成因與發(fā)展過程有許多復(fù)雜的解釋。在宏觀視角層面，就有兩種不同的解釋路徑分析其成因，即財(cái)力短缺理論和發(fā)展型政府理論。財(cái)力短缺理論是解釋地方財(cái)政債務(wù)的基礎(chǔ)性理論。該理論認(rèn)為，地方債務(wù)的形成與公共財(cái)力不足相關(guān)，有限的財(cái)政來源與增長(zhǎng)的支出壓力形成了地方債務(wù)動(dòng)因?！?〕財(cái)力短缺體現(xiàn)在區(qū)域分配不均衡、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不精準(zhǔn)、治理任務(wù)層層加壓等多個(gè)方面。首先是橫向?qū)用尕?cái)政分配的區(qū)域不均問題。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，各地的發(fā)展定位動(dòng)態(tài)調(diào)整，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距拉大，導(dǎo)致部分地區(qū)政府財(cái)力相對(duì)下降。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資源不足，往往通過債務(wù)的方式來滿足地方公共支出的需求。〔9〕有研究提出，西部財(cái)稅資源短缺的縣域，其債務(wù)負(fù)擔(dān)往往更重。這是區(qū)域財(cái)力不均衡的后果之一?！?0〕其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的不精準(zhǔn)也是部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的成因之一。在分稅制改革以后，中央集中了大部分財(cái)政盈余，自上而下的財(cái)政分配對(duì)地方財(cái)力發(fā)揮越來越重要的作用，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是補(bǔ)充地方財(cái)力的重要方式?！?1〕在自上而下的轉(zhuǎn)移支付體系中，專項(xiàng)資金目標(biāo)脫離地方需求、專項(xiàng)配套資金要求過高等問題可能導(dǎo)致中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移未能精準(zhǔn)匹配地方需求，出現(xiàn)地方財(cái)力短缺問題?！?2〕比如，部分縣域的政府債務(wù)主要是用于滿足上級(jí)設(shè)定的專項(xiàng)資金配套條件?！?3〕第三，治理任務(wù)層層加壓也是地方債務(wù)的重要成因。理論上講，財(cái)政資源應(yīng)該與治理任務(wù)匹配，但在“壓力型”體制下，治理任務(wù)會(huì)沿著行政層級(jí)自上而下增生〔14〕，而財(cái)政資源并不會(huì)。地方出現(xiàn)任務(wù)壓力超過財(cái)力支撐的問題，而且越是基層二者的不對(duì)稱程度越高。為了完成上級(jí)任務(wù)，地方常常采用欠債的方式來臨時(shí)補(bǔ)足財(cái)力空缺?！?5〕因此，部分地方政府財(cái)政資源不能滿足地方治理需求是產(chǎn)生地方政府債務(wù)的重要原因?！?6〕

與財(cái)力短缺論相比，地方發(fā)展論是解釋政府債務(wù)更有影響力，也更具中國(guó)特色的學(xué)術(shù)思路。地方發(fā)展論認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債務(wù)主要來自地方發(fā)展過程中的資源需求，而不是絕對(duì)意義上的公共財(cái)力短缺?！?7〕在地方發(fā)展論看來，雖然部分地區(qū)可能存在財(cái)力有限的問題，但總體來看，當(dāng)前全國(guó)層面的財(cái)政總資源完全能夠滿足公共服務(wù)的各項(xiàng)支出，中國(guó)的地方債務(wù)本質(zhì)上是一種發(fā)展性投入，是發(fā)展的需求誘導(dǎo)了債務(wù)的產(chǎn)生。〔18〕地方債務(wù)作為發(fā)展性投入主要體現(xiàn)于三個(gè)方面：產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益。第一，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方面。中國(guó)的政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，需要通過政策、財(cái)政和金融手段引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至利用國(guó)有平臺(tái)公司等機(jī)制直接參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中。以金融手段介入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，讓地方政府直接或間接承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分債務(wù)?！?9〕因此，一些研究者提出，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力較大的城市，政府的債務(wù)總額更高，而且產(chǎn)業(yè)的金融投資占比更大?！?0〕第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是地方債務(wù)的重要來源?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而地方政府又是基建的重要推動(dòng)力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，地方政府承擔(dān)了主要或部分的投資職責(zé)，因?yàn)槠渫顿Y額度巨大，超出地方財(cái)政的能力，所以往往需要借助債務(wù)來滿足投資需求。越是大項(xiàng)目開展多的地區(qū)，地方政府債務(wù)總量、資產(chǎn)負(fù)債比及還債壓力都更大，很多研究也通過案例或者數(shù)據(jù)論證了這一機(jī)制在實(shí)踐中真實(shí)存在。〔21〕第三，社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展也是地方政府債務(wù)形成的原因之一。教育投資、就業(yè)扶持、精準(zhǔn)扶貧等公益領(lǐng)域，在財(cái)政資金短期內(nèi)難以到位的情況下，地方政府也可能采取借債的方式滿足發(fā)展需求?！?2〕因此，經(jīng)濟(jì)、基建、公益多領(lǐng)域的發(fā)展需求都可能是地方性債務(wù)的來源。因?yàn)轭I(lǐng)域的多樣性，債務(wù)的形式也不一而足，商業(yè)銀行、政策銀行、證券市場(chǎng)、社會(huì)融資等都可能是地方政府債務(wù)的渠道。〔23〕而之所以出現(xiàn)地方發(fā)展導(dǎo)致債務(wù)與一系列中國(guó)特色的政治經(jīng)濟(jì)體系有關(guān)。錦標(biāo)賽理論〔24〕、制內(nèi)市場(chǎng)〔25〕等理論認(rèn)為，以地方發(fā)展的市場(chǎng)績(jī)效作為晉升的條件，導(dǎo)致了地方政府有極強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，因?yàn)檎畬?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素具有主導(dǎo)能力也有條件讓地方政府以債務(wù)的方式進(jìn)行發(fā)展性投資?！?6〕

與政府債務(wù)的屬性相似，社區(qū)債務(wù)也產(chǎn)生于公共治理過程中。社區(qū)債務(wù)發(fā)生在城鄉(xiāng)基層社區(qū)中，屬于集體拖欠的債務(wù)。集體產(chǎn)權(quán)在中國(guó)基層社會(huì)廣泛存在。集體產(chǎn)權(quán)常見于集體資產(chǎn)。集體產(chǎn)權(quán)也可能以集體債務(wù)的形式存在，這種債務(wù)不歸屬于具體的個(gè)人，而是由集體范圍內(nèi)所有成員共同承擔(dān)。學(xué)界雖然缺乏關(guān)于社區(qū)債務(wù)的專門探討，但也有一些研究有所涉及，其主要關(guān)注點(diǎn)在于社區(qū)財(cái)力短缺問題與“財(cái)政”管理問題。

社區(qū)治理是基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)之一。而社區(qū)治理的現(xiàn)代化與合理的資源匹配直接相關(guān)。財(cái)力短缺問題是阻礙許多社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵因素。因?yàn)閲?guó)家財(cái)政制度的有力保障，地方政府間的財(cái)力差異在2002年之后基本呈現(xiàn)縮小趨勢(shì)?！?7〕但社區(qū)層面的公共財(cái)政資源的差異則一直在拉大，因?yàn)樯鐓^(qū)的財(cái)政資源除了上級(jí)政府的撥付，還直接與社區(qū)的集體資產(chǎn)相關(guān)，而集體資產(chǎn)的價(jià)值取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。有學(xué)者提出，社區(qū)財(cái)政分配的馬太效應(yīng)，少部分示范社區(qū)作為上級(jí)部門的工作亮點(diǎn)，集聚著大部分財(cái)政資源，而普通的村/社區(qū)則財(cái)力匱乏?！?8〕因此，相比于地方政府的轉(zhuǎn)移支付體系，村/社區(qū)層面的資源分配扭曲問題更為突出。因?yàn)榇?社區(qū)是最基層、與民眾關(guān)系最密切的治理單元，村/社區(qū)公共財(cái)政資源的分配問題也直接影響公共服務(wù)的成效。村/社區(qū)的財(cái)政管理問題也是一個(gè)值得關(guān)注的問題。社區(qū)作為基層自治單元，其財(cái)政管理體系存在“擺動(dòng)式”風(fēng)險(xiǎn)。一方面，因?yàn)樯鐓^(qū)處于最基層，財(cái)政規(guī)范體系建設(shè)不足，導(dǎo)致部分社區(qū)的公共資源因?yàn)橛猛静划?dāng)或貪污腐敗被浪費(fèi)，加劇了社區(qū)財(cái)力短缺的問題；另一方面，部分地區(qū)也存在將社區(qū)財(cái)力過度行政化的問題，集體缺乏財(cái)政公共決策的空間，讓社區(qū)自治沒有財(cái)政基礎(chǔ)，自治組織淪為行政助手。因此，建設(shè)一套規(guī)范的但保持自治空間的村/社區(qū)財(cái)政管理體系，是當(dāng)前社區(qū)治理的重要議題。社區(qū)財(cái)力短缺問題與“財(cái)政”管理問題兩方面的研究引出了社區(qū)債務(wù)問題的研究線索，因?yàn)榇?社區(qū)的公共財(cái)力有限且面臨社區(qū)治理權(quán)降低〔29〕，行政任務(wù)不斷加壓的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致部分村/社區(qū)不得不靠欠債維持運(yùn)行?！?0〕

二、社區(qū)債務(wù)的整體情況與分布差異

社區(qū)債務(wù)在學(xué)術(shù)研究中缺乏關(guān)注，主要受研究方法與資料的限制。社區(qū)治理雖然是熱門的研究領(lǐng)域，但既有研究多側(cè)重定性案例分析與政策建議，缺乏整體性的數(shù)據(jù)調(diào)研與分析?！?1〕即使有研究搜集了社區(qū)治理的部分?jǐn)?shù)據(jù)，但對(duì)社區(qū)財(cái)政，特別是債務(wù)問題也基本很少涉及。其原因在于：一是缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)的有效來源。地方政府債務(wù)以各下屬機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為分析基礎(chǔ)，而社區(qū)不是一級(jí)政府，沒有翔實(shí)的數(shù)據(jù)可查。很多研究者認(rèn)為社區(qū)處于最基層，只關(guān)注到社區(qū)的服務(wù)職能，忽視了其財(cái)政經(jīng)濟(jì)維度，沒有意識(shí)到社區(qū)也會(huì)存在債務(wù)問題。因此，要將社區(qū)債務(wù)問題加以詳細(xì)分析，需要搜集相關(guān)資料以進(jìn)行系統(tǒng)研究。二是與社區(qū)債務(wù)的實(shí)踐過程有關(guān)。村/社區(qū)并不是正式的政府層級(jí)，其“財(cái)政”管理也缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)。特別是對(duì)于村/社區(qū)層面的債務(wù)，沒有明確相關(guān)的制度。關(guān)于地方政府債務(wù)，近年來已經(jīng)有了越來越規(guī)范的制度管理①比如2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》就是重要的制度文件。參見《國(guó)務(wù)院出臺(tái)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見（全文）》國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，2014年10月3日，http://www.rmzxb.com.cn/c/2014-10-03/387450_1.shtml，2022年11月4日。，規(guī)范了地方政府債務(wù)的用途、來源、化解等重要事項(xiàng)。但村/社區(qū)層面的債務(wù)則一直沒有明確的制度，只有地方的指導(dǎo)意見和操作辦法，導(dǎo)致社區(qū)債務(wù)在實(shí)踐中存在地方性、多樣性特征，進(jìn)而使社區(qū)債務(wù)在實(shí)踐中具有復(fù)雜性，很多社區(qū)沒有法律債務(wù)但存在事實(shí)債務(wù)，增加了調(diào)查研究的難度。

為了增加分析的系統(tǒng)性和深入性，本文以量化數(shù)據(jù)為主，同時(shí)結(jié)合定性案例。量化數(shù)據(jù)重在揭示社區(qū)債務(wù)的整體情況、地區(qū)差異、債務(wù)來源等關(guān)鍵信息；定性案例作為補(bǔ)充，旨在對(duì)社區(qū)債務(wù)的形成機(jī)制進(jìn)行深入討論。在數(shù)據(jù)層面，本研究采用的是中國(guó)基層治理調(diào)查（China Grassroots Governance Survey，CGGS）2017年數(shù)據(jù)，并結(jié)合2015年的數(shù)據(jù)討論社區(qū)債務(wù)的變化趨勢(shì)。該數(shù)據(jù)庫(kù)以基層的村/社區(qū)②村和社區(qū)的劃分以當(dāng)?shù)孛裾终J(rèn)定的自治組織性質(zhì)為準(zhǔn)。本調(diào)查中的社區(qū)一般分布在城鎮(zhèn)地區(qū)，村一般分布在鄉(xiāng)村地區(qū)，所以在表格中也直接簡(jiǎn)化為城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)。在調(diào)查中，本研究的數(shù)據(jù)搜集方式為針對(duì)村、社區(qū)書記或主任的訪談、問卷自填以及檔案查閱。為調(diào)查單位，涉及基層治理的全方位信息。CGGS通過多階段抽樣，在全國(guó)選取了1458個(gè)村/社區(qū)進(jìn)行調(diào)研③其中，農(nóng)村社區(qū)樣本722個(gè)，城鎮(zhèn)社區(qū)樣本736個(gè)。，除了新疆、西藏和港澳臺(tái)地區(qū)外，調(diào)查樣本涵蓋全國(guó)29個(gè)省級(jí)行政單位，在全國(guó)層面有樣本代表性。CGGS數(shù)據(jù)有比較系統(tǒng)的社區(qū)“財(cái)政”方面的數(shù)據(jù)。在2017年的調(diào)查中，村/社區(qū)的收入、支出、債務(wù)、項(xiàng)目等內(nèi)容都有較為詳細(xì)的調(diào)查。該年的數(shù)據(jù)有詳細(xì)的地理位置信息，能夠匹配省、市、縣、鄉(xiāng)、村各層級(jí)單位，將地區(qū)特征與社區(qū)治理情況進(jìn)行關(guān)聯(lián)研究。在定性資料方面，主要以筆者開展的案例調(diào)查為主，選取了存在集體債務(wù)的村/社區(qū)作為典型案例，能夠揭示社區(qū)債務(wù)的形成機(jī)制。

（一）社區(qū)資產(chǎn)與負(fù)債總量

集體資產(chǎn)是社區(qū)治理的重要資源。集體資產(chǎn)主要有兩方面的來源：一是工業(yè)發(fā)展的積累。在改革開放的過程中，因?yàn)榕d辦集體企業(yè)，部分農(nóng)村積累豐富的資金。即使在集體企業(yè)轉(zhuǎn)制后，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐墓I(yè)較為發(fā)達(dá)，集體也通過物業(yè)租金的方式持續(xù)獲得收益?！?2〕二是城市化的機(jī)遇。部分農(nóng)村因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)，在城市化過程中土地價(jià)值大幅增長(zhǎng)，為村集體提供了資源。即使在村改居后，大部分集體資產(chǎn)都會(huì)以經(jīng)濟(jì)合作社的方式予以保留。這不僅成為社區(qū)集體成員的福利，也為社區(qū)治理提供了財(cái)力保障。因此，考察社區(qū)集體資產(chǎn)是理解社區(qū)治理的基礎(chǔ)。與資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)，集體債務(wù)也是社區(qū)“財(cái)政”的一部分，債務(wù)可能是社區(qū)發(fā)展的短期成本，也可能是社區(qū)運(yùn)行的長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。根據(jù)2017年基層治理調(diào)查樣本測(cè)算的全國(guó)村/社區(qū)的集體資產(chǎn)與債務(wù)情況可以對(duì)社區(qū)層面的資產(chǎn)與負(fù)債總量進(jìn)行如下分析。（1）基層村/社區(qū)的集體資產(chǎn)擁有率相對(duì)較高，68.3%的基層社區(qū)有集體資產(chǎn)。村/社區(qū)集體資產(chǎn)的均值為567.7萬元④在本調(diào)查中，集體資產(chǎn)的測(cè)算包括了集體所有的土地、房產(chǎn)、商鋪、工廠等不動(dòng)產(chǎn)（包括集體的辦公用房），也包括集體的股票、債券、現(xiàn)金等。所以，集體資產(chǎn)不僅是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，也有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其總量相對(duì)較大。，根據(jù)民政部發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，基層群眾自治組織共計(jì)66.2萬個(gè)。其中村委會(huì)55.9萬個(gè)，居委會(huì)10.3萬個(gè)。⑤參見《民政部發(fā)布〈2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)〉》，2017年8月3日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml，2022年11月4日。結(jié)合民政部的統(tǒng)計(jì)和本研究的數(shù)據(jù)，可以推算全國(guó)村/社區(qū)的總集體資產(chǎn)大約為3.09萬億元。2015年本調(diào)查的數(shù)據(jù)測(cè)算全國(guó)村/社區(qū)集體資產(chǎn)為2.70萬億元，可以看到隨著公共投入的增長(zhǎng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社區(qū)的集體資源也在增長(zhǎng)。（2）25.7%的基層社區(qū)有集體債務(wù)，有債務(wù)的村/社區(qū)占比明顯低于有資產(chǎn)的村/社區(qū)，但其總量也不少。農(nóng)村、城鎮(zhèn)集體債務(wù)的均值分別為69.0萬、22.7萬，由此可以推算全國(guó)社區(qū)總債務(wù)約4090億。（3）結(jié)合資產(chǎn)與債務(wù)，可以測(cè)算資產(chǎn)負(fù)債比，全國(guó)村/社區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債比不高，為10%左右，遠(yuǎn)低于一般企業(yè)負(fù)債比和地方政府債務(wù)比。〔33〕村/社區(qū)層面集體債務(wù)總體處于金融安全范圍內(nèi)。

（二）非均衡問題：社區(qū)債務(wù)的城鄉(xiāng)與地區(qū)差異

值得關(guān)注的是，集體資產(chǎn)和集體債務(wù)都具有明顯的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異。（1）城鄉(xiāng)社區(qū)的債務(wù)情況差異明顯，農(nóng)村社區(qū)有44.1%負(fù)債，而城鎮(zhèn)社區(qū)只有6.8%。城鎮(zhèn)的社區(qū)資產(chǎn)略高于農(nóng)村社區(qū)，但負(fù)債小于農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)的平均負(fù)債額度為69萬元，因此農(nóng)村社區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)社區(qū)，約為城鎮(zhèn)社區(qū)的5倍。這反映出農(nóng)村社區(qū)的治理負(fù)擔(dān)比城鎮(zhèn)社區(qū)大很多，公共資源不足。（2）在區(qū)域差異方面，東部地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社區(qū)集體資產(chǎn)最多。西部地區(qū)因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付保障力度大〔34〕，所以集體資產(chǎn)也不少。而中部地區(qū)在國(guó)家支持與地方經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度都處于相對(duì)劣勢(shì)，資產(chǎn)量最低。債務(wù)層面，中部地區(qū)的負(fù)債率最高，超過了33%，東部和西部都明顯較低。雖然中部的債務(wù)額度小，但社區(qū)資產(chǎn)較少，所以中部社區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債比最高。因此，關(guān)注到城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，集體資產(chǎn)和負(fù)擔(dān)的非均衡性成為當(dāng)前社區(qū)治理的重要問題。

需要說明的是，本研究關(guān)注的是社區(qū)的真實(shí)債務(wù)情況，即事實(shí)債務(wù)，這與一般統(tǒng)計(jì)的法律債務(wù)存在區(qū)別。社區(qū)的事實(shí)債務(wù)通常大于法律債務(wù)，因?yàn)槭聦?shí)債務(wù)的表現(xiàn)形式更為多樣。比如，在制度層面，很多地方政府不允許城鎮(zhèn)社區(qū)借債，但社區(qū)可能通過轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織、上級(jí)國(guó)有企業(yè)，甚至個(gè)人記賬等方式實(shí)際承擔(dān)債務(wù)。這導(dǎo)致社區(qū)層面的債務(wù)與地方政府有所不同，其債務(wù)的數(shù)量、表現(xiàn)形式、償還渠道都更為復(fù)雜微妙。

三、社區(qū)債務(wù)的成因與債務(wù)對(duì)象分析

對(duì)于地方政府債務(wù)，學(xué)界已經(jīng)有諸多研究，財(cái)政短缺和地方發(fā)展是兩大欠債原因。

（一）社區(qū)債務(wù)成因分析

從很多案例觀察來看，社區(qū)債務(wù)的成因是多樣化的。周雪光在《通往集體債務(wù)之路：從官僚制邏輯到社會(huì)邏輯》一文中講述了一個(gè)村莊因?yàn)樾薰妨粝铝思w債務(wù)，村干部只能借新債還舊債；〔35〕《他鄉(xiāng)之稅》一書揭示了鄉(xiāng)村為了完成上級(jí)的納稅任務(wù)，不惜借貸完成賦稅任務(wù)的現(xiàn)象?！?6〕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公務(wù)開銷、完成賦稅、發(fā)放工資都可能是社區(qū)債務(wù)的成因。

總體來看，社區(qū)借貸最常見的原因是社區(qū)大型工程建設(shè)，占所有債務(wù)成因的53.5%。社區(qū)干部將這類大型工程形成的債務(wù)稱之為“發(fā)展中的負(fù)擔(dān)”，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為了村/社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)常以項(xiàng)目的形式開展，項(xiàng)目資金是帶動(dòng)村/社區(qū)公共服務(wù)的重要資源，而與此同時(shí)，因?yàn)榛?xiàng)目往往有配套的附加條件〔37〕，所以也是社區(qū)債務(wù)的重要成因。此外，社區(qū)公務(wù)開銷也是常見的借債原因，有15.7%的集體債務(wù)由此產(chǎn)生。還有部分社區(qū)因?yàn)閴|付賦稅開銷產(chǎn)生債務(wù)。此外，村/社區(qū)人員工資發(fā)放也可能產(chǎn)生債務(wù)，特別是村干部的工資，一部分需要集體資金支付，經(jīng)濟(jì)條件差的社區(qū)只能借債發(fā)工資。值得關(guān)注的是，有一部分的集體債務(wù)是歷史遺留問題，歸結(jié)為其他類型。在基層治理的調(diào)查中，部分村/社區(qū)講述了集體債務(wù)形成的歷史過程。比如，在改革開放后，各村都是興辦集體企業(yè)，很多村借債投資，但最終虧損，遺留為集體債務(wù)，這類型債務(wù)占到1%左右。還有部分村/社區(qū)的集體債務(wù)甚至可以追溯到人民公社時(shí)期，改造大隊(duì)部、辦衛(wèi)生室、買化肥等因素都可能造成欠債。當(dāng)然，這類歷史遺留的債務(wù)比重小，總體上對(duì)當(dāng)今的社區(qū)治理影響不大。

（二）社區(qū)債務(wù)對(duì)象分析

對(duì)于地方政府債務(wù)而言，欠債的對(duì)象主要是體制內(nèi)單位，包括上級(jí)政府、國(guó)有銀行、國(guó)有公司等。但在村/社區(qū)層面，欠債的對(duì)象可能變得十分多樣化。地方政府有法定的權(quán)利，可以獲得體制內(nèi)單位的借款，能夠籌資的金額也更大。但村/社區(qū)不具有正式的法定權(quán)利，銀行、公司等公共組織不一定能提供資源。因此，很多村/社區(qū)為了應(yīng)付短期的財(cái)政需求，可能會(huì)通過個(gè)人關(guān)系向私人借貸。因此，在村/社層級(jí)的集體債務(wù)，其欠債對(duì)象可能是多樣化的，個(gè)體性債務(wù)是常見的類型之一。

基層治理的調(diào)查數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出了社區(qū)集體債務(wù)的多樣性。在社區(qū)的債務(wù)中，高達(dá)60.7%都是向個(gè)人借貸，銀行、企業(yè)等借貸對(duì)象都分別只有15%，上級(jí)政府不到10%。債務(wù)的個(gè)體化是社區(qū)層面的集體債務(wù)的主要特征，也是區(qū)別于地方政府債務(wù)的核心特點(diǎn)。這一特征在地區(qū)層面差異不大，但是城鄉(xiāng)之間差異很大。在城鎮(zhèn)社區(qū)的債務(wù)中，來自個(gè)人的只有1/3，而農(nóng)村達(dá)到2/3?！?8〕城鎮(zhèn)社區(qū)主要的債務(wù)產(chǎn)生于銀行、企業(yè)以及上級(jí)政府，這已經(jīng)較為明顯地趨近于地方政府債務(wù)的來源結(jié)構(gòu)。因此，城鎮(zhèn)社區(qū)已經(jīng)相對(duì)更具有正式體制化特征，其債務(wù)來源也更多地產(chǎn)生于體制系統(tǒng)內(nèi)，公共組織是其主要債務(wù)關(guān)系；而農(nóng)村社區(qū)的債務(wù)更多的是在體制系統(tǒng)外，主要依賴村干部的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取，還停留于傳統(tǒng)的非正式債務(wù)形態(tài)。

四、社區(qū)債務(wù)變化趨勢(shì)與成因

社區(qū)債務(wù)既有歷史因素，也與當(dāng)前的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共管理有關(guān)。那么，在國(guó)家財(cái)政對(duì)社區(qū)治理支持力度不斷加大的背景下，社區(qū)債務(wù)的變化趨勢(shì)如何？本研究專門對(duì)社區(qū)債務(wù)的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行了調(diào)查分析。從數(shù)據(jù)可以看到，社區(qū)層面?zhèn)鶆?wù)的形成既有歷史原因，也有當(dāng)前基層治理結(jié)構(gòu)造成的問題。村/社區(qū)公共財(cái)力保障不足和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)過大是社區(qū)集體債務(wù)的主要成因。那么，隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大，社區(qū)債務(wù)是否會(huì)減少？從2017年的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，社區(qū)層面的債務(wù)確實(shí)有減少的趨勢(shì)，全年社區(qū)平均債務(wù)凈減少約8.3萬。由此推算全國(guó)，社區(qū)債務(wù)總體減少大約564.4億。從比例來看，在有債務(wù)的社區(qū)中，債務(wù)減少的社區(qū)占32.85%，而增加的社區(qū)有26.16%，債務(wù)減少的社區(qū)比例大于債務(wù)增加的社區(qū)。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的債務(wù)變化趨勢(shì)沒有明顯差異。可以認(rèn)為，全國(guó)層面的社區(qū)債務(wù)整體上呈下降趨勢(shì)，但部分社區(qū)債務(wù)仍在增加，負(fù)擔(dān)不均。

相比于存量債務(wù)，部分村/社區(qū)新增債務(wù)結(jié)構(gòu)已經(jīng)有較大的變化。社區(qū)大型工程建設(shè)已經(jīng)不是主要的債務(wù)來源，只占1/3。相比較而言，社區(qū)的公共管理成為主要的債務(wù)來源，其中包括社區(qū)的公務(wù)開銷和社區(qū)人員工資發(fā)放。這反映出由于國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)投入的大幅度增加，基層的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)有較好的財(cái)力保障，村/社區(qū)層面的負(fù)擔(dān)大大減少。比如，當(dāng)前的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)不需要村/社區(qū)提供配套資金，所以產(chǎn)生債務(wù)的比例也大大下降。但是由于基層治理的現(xiàn)代化需求和水準(zhǔn)的提升，社區(qū)的公共管理成本大大增加，人員工資、公共活動(dòng)、辦公開支、購(gòu)買服務(wù)等都需要較高的財(cái)力來支持。〔39〕但在此過程中，部分社區(qū)并沒有獲得足夠的上級(jí)財(cái)力支持，導(dǎo)致社區(qū)可能出現(xiàn)新增債務(wù)來滿足公共管理的支出需要。〔40〕這種結(jié)構(gòu)反映出了當(dāng)前社區(qū)治理的新問題：較高的公共管理要求與有限的財(cái)政投入之間的矛盾，導(dǎo)致部分村/社區(qū)治理負(fù)擔(dān)加大。城鄉(xiāng)社區(qū)在新增債務(wù)結(jié)構(gòu)層面存在差異。農(nóng)村社區(qū)因?yàn)榇笮凸こ探ㄔO(shè)新負(fù)債的比例高于城鎮(zhèn)，反映出農(nóng)村社區(qū)還存在基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入的不足；而城鎮(zhèn)的公務(wù)開銷造成新增負(fù)債比近70%，這揭示了城鎮(zhèn)社區(qū)在公共管理層面存在一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)管理的公務(wù)支出過高。同時(shí)人員工資對(duì)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)都有一定比例的新增債務(wù)負(fù)擔(dān)，這也是值得關(guān)注的重要問題。部分社區(qū)在越來越多的任務(wù)壓力下，自聘了很多編外人員，導(dǎo)致了新增債務(wù)負(fù)擔(dān)，這樣的現(xiàn)象在很多案例研究中都有所呈現(xiàn)。〔41〕

五、社區(qū)治理機(jī)制與債務(wù)類型

從數(shù)據(jù)調(diào)查可以看到，社區(qū)的集體債務(wù)在債務(wù)總量、形成原因、借債對(duì)象、變化趨勢(shì)幾個(gè)維度上都呈現(xiàn)出差異化分布。綜合上述幾個(gè)維度的特征，可以在社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)中，將村/社區(qū)的集體債務(wù)分成三種類型：政府型、個(gè)體型、市場(chǎng)型。政府型是指社區(qū)債務(wù)主要來自政府安排的工作任務(wù)，其貸款資金來源也與上級(jí)政府及其主導(dǎo)的國(guó)有單位相關(guān)，并且債務(wù)償還的渠道也主要靠體制內(nèi)的財(cái)政資金支持。個(gè)體型是指?jìng)鶆?wù)的產(chǎn)生與消化都主要靠村/社區(qū)干部的個(gè)人關(guān)系，其欠債對(duì)象是個(gè)人，還債的方式也靠村/社區(qū)干部自尋渠道。市場(chǎng)型債務(wù)是指社區(qū)集體債務(wù)主要產(chǎn)生于社區(qū)的投資與發(fā)展，資金常常通過銀行、公司等金融渠道獲取，具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化特征，其債務(wù)規(guī)模通常較大。

為了具體說明三種社區(qū)債務(wù)類型的形成過程，筆者用三個(gè)村/社區(qū)的案例予以解釋。這三個(gè)社區(qū)的材料都來自筆者實(shí)地調(diào)研，能夠通過案例闡釋數(shù)據(jù)結(jié)果。

（一）城市社區(qū)的債務(wù)過程

首先是城市社區(qū)A，坐落于重慶市涪陵區(qū)的一個(gè)老街區(qū)，筆者于2015年進(jìn)入該社區(qū)進(jìn)行訪談。在訪談中，社區(qū)主任給我們講述了他們的集體債務(wù)之路。該社區(qū)主要由老舊的、破產(chǎn)改制的單位院落構(gòu)成。從2010年開始，社區(qū)在上級(jí)政府的安排下開始進(jìn)行老舊院落改造。老舊院落改造涉及外墻美化、小區(qū)綠化、車位優(yōu)化、門禁管理等多個(gè)方面。社區(qū)改造需要大量的資金投入，在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，政策規(guī)劃了兩種資金來源：一是以專項(xiàng)資金的方式由相關(guān)部門投入。二是由各個(gè)小區(qū)自己籌集部分資金。雖然小區(qū)的承擔(dān)比例不到10%，但因?yàn)榭傎M(fèi)用很高，所有小區(qū)加起來的自籌成本也要上百萬。這筆錢本應(yīng)由該小區(qū)住戶繳納，但因?yàn)槔吓f院落的住戶多是如下崗工人等困難群體，基本沒有出錢的能力，自籌的任務(wù)就不得不落在A社區(qū)頭上。在街道政府的牽線下，區(qū)里的國(guó)有平臺(tái)公司參與承接了一部分改造工程且?guī)зY承建，把社區(qū)需要籌集的資金覆蓋掉了，但這部分資金卻以債務(wù)的形式記錄在社區(qū)。債務(wù)通過兩種方式償還：第一，因?yàn)樯鐓^(qū)作為老舊院落改造的典型，每年上級(jí)部門會(huì)安排幾個(gè)項(xiàng)目到社區(qū)，項(xiàng)目的管理經(jīng)費(fèi)中有一部分作為債務(wù)償還；第二，在街道政府的幫助下，給社區(qū)增加了一定比例的辦公經(jīng)費(fèi)，超額部分也可作為還債資金。在這兩種渠道的支持下，社區(qū)每年都償還了十幾萬的債務(wù)。

從A社區(qū)的例子可以看到，其債務(wù)的形成與償還都與政府體系相關(guān)。社區(qū)的公共建設(shè)投資來自上級(jí)政府的任務(wù)，資金的缺口由國(guó)有平臺(tái)公司墊付，產(chǎn)生的債務(wù)也由地方政府下?lián)艿捻?xiàng)目資金和辦公經(jīng)費(fèi)償還。當(dāng)然，在此過程中，社區(qū)并非毫無壓力。在調(diào)研中，社區(qū)書記也提到，每年用于還款上級(jí)項(xiàng)目的資金并不穩(wěn)定，社區(qū)仍面臨還債的壓力。為此，每年社區(qū)的重要工作就是到區(qū)里跑項(xiàng)目，保證每年都至少有幾十萬的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)能夠下?lián)艿缴鐓^(qū)。A社區(qū)的例子代表了當(dāng)前城鎮(zhèn)社區(qū)債務(wù)產(chǎn)生的一種典型路徑。

（二）西部農(nóng)村社區(qū)的債務(wù)過程

鄉(xiāng)村社區(qū)債務(wù)產(chǎn)生過程就更為多樣化。社區(qū)B地處四川省邛崍市。該村地處山區(qū)邊緣，交通不暢一直是個(gè)問題。2006年，邛崍市的鄉(xiāng)村道路建設(shè)工程開始實(shí)施，B村也被納入了公路村村通建設(shè)規(guī)劃。村主干道的建設(shè)工程有2.5公里左右，總成本達(dá)60萬以上。按照交通局的政策，政府出資總成本的50%，其余的需要村里配套。村里為了完成幾十萬的配套任務(wù)，想了很多辦法。第一種辦法就是虛報(bào)成本。村里將路基建設(shè)中的土地賠償、勞工補(bǔ)助、砂石材料費(fèi)報(bào)高，將不到20萬的成本報(bào)到了35萬，符合了上級(jí)要求的配套標(biāo)準(zhǔn)。到了2009年，村里又建了兩條入戶的公路，總共也近2公里，其操作方式與2006年大同小異。雖然村委會(huì)采用變通方式完成了上級(jí)配套任務(wù)，但修路還是欠下了近30萬的債務(wù)。這筆錢村里通過三種辦法借貸償還。首先，村里有100多畝果園林地。在鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)下，以投資果園的名義向信用社前后借貸了三次，總共為16萬左右。這筆錢大部分都投入到修路工程中去了。同時(shí)，還將政府下?lián)艿牧謽I(yè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助資金少部分調(diào)劑出來還款。另外有十幾萬的資金缺口都是打借條。村干部講，“這部分債務(wù)過程曲折，欠村民的部分基本都是以非現(xiàn)金的方式償還，將村里的魚塘、河灘等公共用地讓村民經(jīng)營(yíng)。欠砂石廠和工程隊(duì)的錢，最初兩年是讓他們開采村中一條河的河砂抵債。但到了2010年后，河砂被禁止開采，被欠債的老板們就向村書記討債。村書記被逼無奈，采用了借新債還舊債的辦法應(yīng)付。2010年底，為了應(yīng)付春節(jié)討債潮，村書記利用自己的社會(huì)關(guān)系，以村集體的名義向幾個(gè)朋友借錢9萬多，償還了工程材料和施工的欠款。而這筆向個(gè)人借的債務(wù)利息偏高，村書記不一定能完全償還，更多的還是通過商業(yè)合作的方式給債權(quán)人提供一些資源，比如讓他們?cè)谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有優(yōu)先承租權(quán)”。用這種七拼八湊的方式，B村把這筆集體債務(wù)應(yīng)付了過去。

從B村的還債過程可以看到，農(nóng)村社區(qū)的集體債務(wù)過程較為復(fù)雜，公共設(shè)施建設(shè)與村務(wù)開支都可能是債務(wù)形成的原因。而欠債對(duì)象也非常多元化，政府、銀行、個(gè)人都是常見的欠債對(duì)象，有的是通過體制內(nèi)關(guān)系借債，有的則完全是通過私人關(guān)系借債。與此同時(shí)，債務(wù)的償還方式也不一而足，這反映出了農(nóng)村治理的復(fù)雜性。

（三）發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村/社區(qū)債務(wù)過程

筆者在江蘇省昆山市所調(diào)查的C村提供了一個(gè)反映發(fā)達(dá)社區(qū)債務(wù)形成過程的典型例子。C村地處城鄉(xiāng)接合部。1993年，昆山市鼓勵(lì)集體企業(yè)做大做強(qiáng)，往集團(tuán)化方向發(fā)展，鎮(zhèn)里也要求C村的企業(yè)整合發(fā)展。為此，村里集中資源發(fā)展紙箱產(chǎn)業(yè)，并一下新辦了兩個(gè)紙箱廠，投產(chǎn)了多條生產(chǎn)線。為了新廠投資，村集體向銀行借貸了8000多萬。但新廠建成后，市場(chǎng)行情向下，而且因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清、激勵(lì)不足，導(dǎo)致集團(tuán)長(zhǎng)期虧損。到了1998年，在地方政府的統(tǒng)一推行下，所有的集體企業(yè)全部轉(zhuǎn)制，村里也將這幾個(gè)廠轉(zhuǎn)賣給了私人。一部分債務(wù)在轉(zhuǎn)制過程中一并讓新的私人廠長(zhǎng)承接，而一部分債務(wù)留存在村集體，總額超過3000萬。雖然債務(wù)總量和利息不少，但村集體壓力并不太大，因?yàn)榇謇锍钟屑w資產(chǎn)，集體廠房和商鋪的租金每年都有300多萬。這部分收入扣除村辦公經(jīng)費(fèi)和村民福利，可以用來還債的至少還有200萬。更為重要的是，2006年之后，村周邊的不少土地都開發(fā)了房地產(chǎn)，村集體從中獲得了上千萬的收益。到了2008年，C村為了創(chuàng)建江蘇省新農(nóng)村建設(shè)示范村，給200多戶村民建設(shè)聯(lián)排別墅新居以及新的村委會(huì)辦公大樓。村里為此又新增了2000多萬的債務(wù)，其中銀行借貸2000萬，建設(shè)工程方墊資近1000萬。為此，村里向上級(jí)政府申請(qǐng)加大開發(fā)力度，在2013年參與到了商品房開發(fā)中，將2000萬的收益償還了一部分債務(wù)。而剩下的債務(wù)，村里用每年的集體資產(chǎn)收益償還。C村雖然自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件優(yōu)越，但也可能產(chǎn)生集體債務(wù)。其集體債務(wù)主要來自社區(qū)的經(jīng)濟(jì)投資與發(fā)展建設(shè)。雖然債務(wù)總量大，但債務(wù)總體負(fù)擔(dān)并不重，而且可以在發(fā)展進(jìn)程中償還化解，債務(wù)的市場(chǎng)化程度高。政府型債務(wù)常見于城鎮(zhèn)社區(qū)，債務(wù)過程通常來自政府的行政任務(wù)，以公共設(shè)施建設(shè)為主。這類債務(wù)因?yàn)橛姓慕y(tǒng)籌安排，償債壓力不大，社區(qū)治理負(fù)擔(dān)較小。個(gè)體型債務(wù)在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村社區(qū)十分常見，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村委會(huì)運(yùn)行是其主要成因，債權(quán)人多為個(gè)體。這類債務(wù)沒有穩(wěn)定的償還機(jī)制，給社區(qū)造成較大的負(fù)擔(dān)。市場(chǎng)型債務(wù)見于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，債務(wù)形成于社區(qū)發(fā)展過程中的投資。這類債務(wù)更具市場(chǎng)化，以銀行、公司為融資渠道，雖然金額較大，但因?yàn)檫@類社區(qū)集體資產(chǎn)豐厚，所以有較高的償債能力。但集體投資也存在經(jīng)營(yíng)失敗的情況，造成少部分村/社區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大，可以看作中等程度的社區(qū)負(fù)擔(dān)。

六、社區(qū)債務(wù)與社區(qū)治理邏輯

與地方政府一樣，財(cái)政體系也決定著社區(qū)治理的成效。社區(qū)財(cái)政不僅包括收入與支出，債務(wù)也是關(guān)鍵要素。但因?yàn)榇?社區(qū)層面的財(cái)政問題被相對(duì)忽視，對(duì)社區(qū)集體債務(wù)一直缺乏專門的研究。本研究以全國(guó)村/社區(qū)的調(diào)查為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，結(jié)合典型案例的訪談，揭示了村/社區(qū)集體債務(wù)的總體情況、形成過程、變化趨勢(shì)，并討論了社區(qū)債務(wù)的三種類型及其對(duì)社區(qū)治理的影響。本研究在定量數(shù)據(jù)層面的主要發(fā)現(xiàn)有：（1）定量估算了全國(guó)村/社區(qū)的債務(wù)情況。25.7%的基層社區(qū)有集體債務(wù)，村/社區(qū)債務(wù)的均值為43.5萬，全國(guó)社區(qū)總債務(wù)約4090億。（2）債務(wù)成因以社區(qū)大型工程為主，同時(shí)來自社區(qū)公共管理支出。欠債對(duì)象較為多元化，農(nóng)村社區(qū)2/3的欠債對(duì)象是個(gè)體，而城鎮(zhèn)社區(qū)主要的欠債對(duì)象是單位，包括企業(yè)、上級(jí)政府等。（3）村/社區(qū)整體的債務(wù)負(fù)擔(dān)不重，資產(chǎn)負(fù)債比較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于安全范圍內(nèi)。但不同社區(qū)差異明顯，農(nóng)村社區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)社區(qū)。（4）有1/4的社區(qū)持續(xù)有新增債務(wù)，新增債務(wù)主要來自公共管理的壓力，人員工資、公務(wù)開銷都是欠債的重要因素。結(jié)合定量數(shù)據(jù)和案例研究，可以將社區(qū)集體債務(wù)劃分成三種類型：政府型、個(gè)體型和市場(chǎng)型。不同類型的債務(wù)有不同的形成過程，有的來自社區(qū)借債開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的與村/社區(qū)的公共管理支出過高相關(guān)。既有的學(xué)術(shù)研究關(guān)注地方政府債務(wù)，認(rèn)為財(cái)政短缺與地方發(fā)展是兩種債務(wù)的形成邏輯?！?2〕本研究揭示，這兩種債務(wù)的形成方式在村/社區(qū)層面都存在。但需要注意，近年來出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型傾向，以往的村/社區(qū)債務(wù)多來自發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而近年來國(guó)家財(cái)政對(duì)基層的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)力保障提高，目前新增的集體債務(wù)多與社區(qū)公共管理財(cái)力短缺相關(guān)。

基層治理體系與治理能力一直是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)之一。而社區(qū)治理是基層治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，對(duì)社區(qū)治理的研究應(yīng)該從多方位深入推進(jìn)。財(cái)政是社區(qū)治理體系的基礎(chǔ)性架構(gòu)，也是推進(jìn)基層公共服務(wù)均等化的保障。本文對(duì)社區(qū)債務(wù)的研究揭示了社會(huì)治理體系的運(yùn)行邏輯及其實(shí)踐過程。本研究看到，社區(qū)債務(wù)主要源于社區(qū)管理與發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)提高帶來的財(cái)力空缺。而隨著國(guó)家對(duì)社區(qū)治理財(cái)政保障力度加大，社區(qū)債務(wù)整體上減少，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低，但社區(qū)資源非均衡的問題一直存在，部分社區(qū)債務(wù)壓力大并且出現(xiàn)債務(wù)新增的問題，這也非常值得關(guān)注。因此，以合理的方式調(diào)控和化解社區(qū)債務(wù)，降低社區(qū)運(yùn)行成本，將是今后社區(qū)治理的一個(gè)重要議題。