■ 熊敏瑞/王光禹

（三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443099）

1 問題的提出

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其實施細則規(guī)定，礦山企業(yè)應(yīng)采取必要的環(huán)境保護措施。《土地復墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》分別規(guī)定了礦山企業(yè)應(yīng)當履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復墾義務(wù)。為了實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的目的，上述法律法規(guī)和部門規(guī)章中專門設(shè)置了專項資金制度來保證礦山生態(tài)修復工作的落實，維護社會公共利益。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第五條規(guī)定，礦山生態(tài)修復專項資金并不在人民法院不得查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行人財產(chǎn)種類之列，無法律法規(guī)或司法解釋規(guī)定禁止對其采取凍結(jié)、扣劃等執(zhí)行措施，人民法院可以對其采取執(zhí)行措施。

在司法實踐中，法院以下達協(xié)助執(zhí)行通知書的形式將礦山生態(tài)修復專項資金直接凍結(jié)或扣劃，切斷了專項資金制度運行的內(nèi)在聯(lián)系，并因此影響了采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復義務(wù)。在法院執(zhí)行過程中，因礦山生態(tài)修復專項資金是否能夠凍結(jié)或扣劃存在爭議，不同地區(qū)的法院在審理此類案件時判決結(jié)果不一致，即使是同一地區(qū)同一法院在不同時期對此問題也存在不同的理解和認識，造成負有監(jiān)管職責的行政部門提出復議、申請執(zhí)行人申請執(zhí)行異議之訴、案外第三人申請執(zhí)行異議之訴時有發(fā)生，司法裁判與行政管理、相關(guān)主體利益的訴求沖突不斷，不僅浪費了大量司法資源，也影響到了相關(guān)主體的合法權(quán)益，還給行政主管部門履職盡責帶來諸多困擾，更削弱了司法判決的公信力和執(zhí)行力。

2 礦山生態(tài)修復專項資金的性質(zhì)

礦山生態(tài)修復專項資金（以下簡稱“專項資金”）是指礦業(yè)權(quán)人為履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理保護和土地復墾義務(wù)，根據(jù)經(jīng)審查通過的礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾方案，按照規(guī)定繳存或計提的，專項用于因礦產(chǎn)資源勘查開采活動造成破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境和土地復墾的資金。專項資金包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金或備用金（以下簡稱“保證金”）和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金等專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復和土地復墾的資金。

2.1 專項資金法定用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復和土地復墾

2007年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金或備用金管理辦法，從制度上確立了專項資金的法律地位。2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部第44號令）正式出臺，以部門規(guī)章的形式確立各方主體在礦山地質(zhì)環(huán)境保護中的責權(quán)利。其中第十八條規(guī)定，采礦權(quán)人應(yīng)當依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金；礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則。2017年，為減輕礦山企業(yè)負擔，落實放管服政策，財政部、國土資源部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的指導意見》，明確取消保證金制度，以基金的方式籌集治理恢復資金。2019年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》重新修正，其中第十七條規(guī)定，采礦權(quán)人應(yīng)當依照國家有關(guān)規(guī)定，計提礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金，基金統(tǒng)籌用于開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復和土地復墾。2019年修訂的《土地復墾條例》也規(guī)定，土地復墾義務(wù)人繳納的土地復墾費專項用于土地復墾，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。雖然相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策幾經(jīng)調(diào)整，但專項資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復和土地復墾的性質(zhì)從未改變。

2.2 專項資金的所有權(quán)設(shè)定了負擔

按照“誰破壞誰治理”的原則，采礦權(quán)人在開采前編制了礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案（以下簡稱“方案”），此方案根據(jù)礦山開采設(shè)計方案提前對預期環(huán)境破壞情況進行測判，并核定了未來開展治理恢復的預期支出，方案經(jīng)審查通過后，由采礦權(quán)人按照方案中規(guī)定的數(shù)額足額繳存或計提專項資金，存于企業(yè)專戶。為加強對專項資金的監(jiān)管，部分省份出臺了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金管理辦法，明確了行政主管部門的監(jiān)管職責，并要求采礦權(quán)人在履行完治理恢復義務(wù)后方可組織清算。專項資金設(shè)立在企業(yè)單獨核算的專戶中，保證金制度時期是由企業(yè)繳存至國土資源部門相應(yīng)專戶，或由國土資源部門上繳至財政設(shè)立的企業(yè)保證金專戶；基金制度實施后，由企業(yè)在自然資源主管部門指定的銀行設(shè)立基金專戶，專門用于基金監(jiān)管與使用。同時，專項資金由企業(yè)、自然資源主管部門或財政部門共同監(jiān)管，不得挪作他用,采礦權(quán)人自行履行治理恢復義務(wù)可使用專項資金，若采礦權(quán)人怠于履行則由行政主管部門使用專項資金委托第三方代為開展治理，即承擔治理責任的主體是采礦權(quán)人，治理的費用由采礦權(quán)人承擔，而對修復實施主體并沒有具體要求。因此，在礦山企業(yè)繳存專項資金之前，該筆資金所有權(quán)完全歸屬于企業(yè)，但繳存于專戶后資金所有權(quán)已不是完全意義的所有權(quán)，該所有權(quán)已設(shè)定負擔，只能用于礦山生態(tài)修復，不能挪用，而只有當?shù)V山生態(tài)修復義務(wù)消滅或終止時，礦山企業(yè)對該資金的所有權(quán)才能完全恢復。按照?？顚Ｓ迷瓌t，當?shù)谌酱男械V山生態(tài)修復義務(wù)時，第三方就是實際修復實施主體，對專項資金具有優(yōu)先受償權(quán)，確有剩余的歸屬于礦山企業(yè)。

2.3 專項資金不同于一般執(zhí)行財產(chǎn)

專項資金的設(shè)立，是以環(huán)境行政手段來保障公眾的環(huán)境公共利益。為了及時有效修復遭破壞的生態(tài)環(huán)境，制定礦山生態(tài)修復法律制度，從而保護礦山地質(zhì)環(huán)境，推動礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)利用。因此，不管是礦山企業(yè)自行履行礦山生態(tài)修復義務(wù)，還是礦山企業(yè)不履行義務(wù)時由行政主管部門聘請第三方治理，礦山企業(yè)繳存或計提的專項資金作為預期治理費用最終都用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

專項資金這種具有保護環(huán)境公共利益的性質(zhì)決定它不同于一般財產(chǎn)，在實踐中不能簡單地作為普通財產(chǎn)進行處置。法院若在案件執(zhí)行中凍結(jié)、扣劃專項資金，就會從根本上使得專項資金不“?！保茐牧说V山生態(tài)修復制度正常運行的閉合回路，讓本來用于實施礦山生態(tài)修復的專項資金失去作用，進而影響采礦權(quán)人按期履行礦山生態(tài)修復義務(wù)。實踐中，圍繞專項資金，法院關(guān)注的是資金是否會被劃走進而影響案件執(zhí)行，行政主管部門關(guān)注的是采礦權(quán)人能否履職盡責完成礦山生態(tài)環(huán)境修復，而礦山企業(yè)對法院和行政主管部門的糾紛并不感興趣，它更關(guān)注的是自身的利益。因此，在審理此類案件中，如果法院能夠及時地與行政主管部門溝通協(xié)調(diào)，有效解決信息不對稱問題，就可以化解沖突，也會減少因執(zhí)行導致的一系列行政、財政和司法負擔。

3 法院執(zhí)行措施對相關(guān)部門依法履職的影響

在最高人民法院執(zhí)行局編寫的《執(zhí)行工作指導》第73輯中，法官對環(huán)境治理恢復保證金能否執(zhí)行主要有兩種觀點：第一種觀點認為該專項資金為企業(yè)所有，不屬于法定不能執(zhí)行的財產(chǎn)，應(yīng)予執(zhí)行；第二種觀點認為可采取查控措施，不宜立即執(zhí)行，待不具備擔保功能后再執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于礦山地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金能否作為執(zhí)行的答復》也只是從設(shè)立專項資金的性質(zhì)上進行釋義，認為該專項資金為企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?，采礦權(quán)人使用受到嚴格限制，缺乏自主處分權(quán)利，可先行查控，待符合返還條件時再執(zhí)行。貴州省高級人民法院和最高人民法院均對專項資金能否執(zhí)行的問題進行了分析，并提出可采取先行查控、后予執(zhí)行的措施。

但是，法院僅從專項資金設(shè)立的性質(zhì)和采礦權(quán)人所有的角度考量專項資金的性質(zhì)，并未從礦產(chǎn)資源管理角度全面理解設(shè)立專項資金的目的和專項資金的本質(zhì)屬性。專項資金制度并不是孤立的，它是伴隨著礦山生態(tài)修復法律制度而產(chǎn)生的，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護修復共同構(gòu)成了礦產(chǎn)資源健康發(fā)展的兩大支柱，其中礦山生態(tài)修復伴隨著礦山從開采到閉坑所有階段，而專項資金制度正是礦山完成生態(tài)修復的保證，如果沒有專項資金保障將嚴重影響礦山生態(tài)修復責任人按期履行義務(wù)，必將從根本上破壞礦山生態(tài)修復法律制度效力，從而進一步影響到礦產(chǎn)資源的健康可持續(xù)發(fā)展。

礦山生態(tài)修復法律制度有一套完整的體系，從礦業(yè)權(quán)的設(shè)立之初就嚴格規(guī)定了編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案的要求?！秶临Y源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案編報有關(guān)工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕21號）規(guī)定，有關(guān)國土資源主管部門應(yīng)委托具有一定技術(shù)力量的單位對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案進行評審，采礦權(quán)人和編制單位按國家相關(guān)保密規(guī)定對文本進行相應(yīng)處理后向社會公示。采礦權(quán)人根據(jù)方案足額繳存或計提專項資金，并按照規(guī)定繳存?zhèn)溆媒鸹蛴嬏峄穑瑖栏衤鋵崱斑吷a(chǎn)、邊修復”，并執(zhí)行礦山生態(tài)修復年報制度，向當?shù)刈匀毁Y源主管部門報告年度礦山生態(tài)修復完成情況及下一年專項資金使用計劃，自然資源主管部門也會每年組織開展“雙隨機一公開”核查，對采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復義務(wù)情況進行抽查核實并公告。如出現(xiàn)方案服務(wù)年限到期或礦區(qū)范圍擴大等情況時，采礦權(quán)人還要重新編制方案，并重新核算已開展治理的費用和所需治理的費用，并按照相關(guān)規(guī)定補足專項資金。采礦權(quán)人根據(jù)方案完成治理并經(jīng)過行政主管部門驗收合格后，根據(jù)驗收結(jié)果返還備用金或?qū)疬M行清算。

綜上，行政主管部門依法監(jiān)管采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復義務(wù)，而專項資金正是采礦權(quán)人履行義務(wù)的保障。由于體制不同和信息不對稱，行政主管部門未能參與案件的審理，法院采取執(zhí)行措施凍結(jié)、扣劃專項資金，無形中就會突破司法權(quán)與行政權(quán)的邊界，從而影響行政部門正常履職。

3.1 增加行政負擔

因法院凍結(jié)、扣劃專項資金，致使行政主管部門正常管理秩序遭到破壞，不得不采取司法手段來維護行政秩序，而相關(guān)主體為保障自身利益也會提起復議或上訴，行政主管部門作為相關(guān)主體就會在被告、復議申請人、異議申請人、被上訴人等角色之間不斷地轉(zhuǎn)換，耗費了大量行政資源，增加了行政負擔。如2018年10月，貴州省修文縣人民法院凍結(jié)了貴州昊天礦產(chǎn)開發(fā)有限公司專戶儲存的用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的專項資金，修文縣國土資源局基于履行行政職責向修文縣人民法院提出異議申請“（2018）黔0123執(zhí)異10號”，駁回后又向貴陽市中級人民法院申請對“（2018）黔0123執(zhí)10號”案件執(zhí)行復議“(2019)黔01執(zhí)復4號”，最終相關(guān)案件又發(fā)回重審。又如河南省新密市非稅收入管理局，在秦留枝與新密市非稅收入管理局、鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責任公司執(zhí)行異議之訴一審中作為被告“（2019）豫0183民初1088號”，在秦留枝、鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責任公司申請執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴二審中作為被上訴人“（2019）豫01民終11376號”，河南省鄭州市中級人民法院認為新密市非稅收入管理局提起執(zhí)行異議適當，僅準許執(zhí)行“鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責任公司存放在河南新密農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司的銀行存款利息”，這也可以看出，新密市非稅收入管理局曾經(jīng)也是異議人。再如吉林省白山市自然資源局渾江分局在通化礦業(yè)（集團）有限責任公司、白山市自然資源局渾江分局等買賣合同糾紛執(zhí)行復議“（2021）吉04執(zhí)復17號”中是復議人，在吉林省遼源市中級人民法院復議執(zhí)行裁定書中，法院提到原審法院認為渾江分局所提出的異議為案外人異議，同時認為凍結(jié)、扣劃該保證金并無不當，異議人的異議理由不能成立，駁回異議人的異議請求。以上案例相關(guān)行政部門均因法院凍結(jié)或扣劃專項資金而多次參與案件的審理，無形中增加了行政主管部門的負擔。

3.2 增加財政負擔

礦山企業(yè)在足額繳存或計提專項資金后會依約開展治理恢復，但法院對專項資金采取執(zhí)行措施后，礦山企業(yè)以已繳存或計提專項資金為由拒絕再次繳存或計提專項資金?；诘V山地質(zhì)環(huán)境保護的緊迫性和生態(tài)環(huán)境保護考核的嚴峻形勢，地方政府不得不專門拿出財政資金來解決礦山地質(zhì)環(huán)境問題，無形之中增加了政府的財政負擔。如山東省萊蕪市國土資源局、財政局對萊城區(qū)法院作出的“（2017）魯1202執(zhí)異71號”執(zhí)行裁定提起復議“（2017）魯12執(zhí)復27號”，一審法院認為“市國土局、市財政局仍負有在該共管賬戶資金不足時責令相關(guān)單位補足資金的義務(wù)”實為不妥，在行政主管部門與企業(yè)達成協(xié)議并簽訂合同后，企業(yè)足額繳存專項資金，礦山企業(yè)已履行繳款義務(wù)，若法院扣劃該專項資金賬戶必將導致共管賬戶中資金不足，此時若以行政命令讓企業(yè)再次繳足相應(yīng)資金將違背信賴利益保護原則，同時也將破壞依法行政的要求，激化社會矛盾。一旦專項資金被法院凍結(jié)或扣劃，礦山企業(yè)也會以專項資金由行政主管部門監(jiān)管，而行政主管部門未盡到妥善管理之義務(wù)，要求行政主管部門承擔追回的責任。

3.3 增加司法負擔

法院對是否可以凍結(jié)礦山企業(yè)繳存于專戶中用于礦山生態(tài)修復的專項資金存在較大分歧，在對專項資金性質(zhì)的理解上也不盡相同，甚至大相徑庭。如在執(zhí)行秦留枝訴河南省鄭州市宋樓煤礦煤業(yè)有限責任公司股東盈余分配糾紛“（2018）豫0183執(zhí)異161號”一案中，河南省新密市人民法院認為，對專項資金的監(jiān)管體現(xiàn)的是行政權(quán)能的干預，是基于特殊行業(yè)、公共利益的考量，基于特殊的價值取向賦予專項資金賬戶排除一般債權(quán)執(zhí)行的效力。而在吉林省通化礦業(yè)（集團）有限責任公司、吉林省白山市自然資源局渾江分局等買賣合同糾紛執(zhí)行復議“（2021）吉04執(zhí)復17號”一案中，吉林省遼源市中級人民法院認為，人民法院不得查封、扣押、凍結(jié)的被執(zhí)行人財產(chǎn)種類中不包括復議人主張的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金，最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋也沒有單獨將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金列為不能依法執(zhí)行的特殊款項。在同一法院不同時期的判決也不同，如山東省濟南市萊蕪區(qū)人民法院在山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司與萊商銀行股份有限公司執(zhí)行異議之訴一審“（2019）魯1202民初260號”一案中認為：“第三人作為被執(zhí)行人，在其未履行生效法律文書前提下，本院凍結(jié)其名下銀行賬戶存款符合法律規(guī)定。”但在萊商銀行股份有限公司、山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司等申請執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴民事一審“（2021）魯0116民初5032號”一案中認為：“涉案賬戶內(nèi)的資金專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的性質(zhì)并未改變，故涉案賬戶內(nèi)的專項資金不適宜償還與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復無關(guān)的一般債務(wù)”。由于受法律的不確定性和法官的自由裁量權(quán)影響，往往出現(xiàn)同案不同判的情況，這里并不是說哪一種判決就絕對正確，而是在缺乏上位立法的情況下，這種法律的不確定性會增加各級法院的審判負擔，如同行政主管部門增加行政負擔一樣，浪費了司法資源。

4 法院對專項資金設(shè)立的內(nèi)在價值追求理解不同

法院采取凍結(jié)、扣劃等方式對被執(zhí)行人的財產(chǎn)采取限制處分[1]、處分等強制措施，是為了保證申請人在被執(zhí)行人不履行債務(wù)時能夠?qū)崿F(xiàn)清償債務(wù)的目的，解決的是因糾紛產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，保障的是當事人的債權(quán)利益。

在法院強制執(zhí)行專項資金的案例中，如何認識第三方修復主體是否享有足以排除強制執(zhí)行的民事權(quán)益爭議最為突出。一種觀念認為，基于合同相對性原理，修復責任主體與修復主體簽訂的礦山生態(tài)修復轉(zhuǎn)讓協(xié)議只能對雙方當事人有約束力，不能及于其他人，因此其不享有專項資金的優(yōu)先受償權(quán)；另一種觀念則認為，專項資金本來就是專項用于礦山生態(tài)修復的，第三方修復主體實際履行修復義務(wù)，理應(yīng)獲得專項資金范圍內(nèi)的合理報酬來保障其合法權(quán)益。

在礦山生態(tài)修復法律制度中，修復責任主體與修復實施主體并不必然是同一主體，修復責任主體是造成生態(tài)破壞的礦山企業(yè)或者兜底的政府，此時礦山企業(yè)需要實際出資繳存或計提專項資金，政府則動用財政資金直接治理，而修復實施主體卻是對破壞的礦山生態(tài)環(huán)境實施治理的一方，這樣就導致了修復責任主體與修復實施主體的錯位。

4.1 修復責任主體

礦山生態(tài)修復中的修復責任主體主要有兩個：一個是采礦權(quán)人，按照“誰破壞，誰治理”原則，采礦權(quán)人在遵守法律法規(guī)的情況下可以依法開采礦產(chǎn)資源，同時作為生態(tài)環(huán)境的破壞者也負有履行礦山生態(tài)修復的義務(wù)。而另一個是政府，在無法找到責任主體或政府因政策性等原因?qū)е碌V山關(guān)閉時，政府有義務(wù)對已破壞的礦山生態(tài)環(huán)境進行治理。

4.2 修復實施主體

因礦山生態(tài)修復專業(yè)性強，并不是所有礦山企業(yè)都可以成為修復實施主體。因此，修復實施主體可以是繳存或計提專項資金的采礦權(quán)人，也可以是第三方治理單位，還可以是政府管理下的平臺公司等具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，即實施生態(tài)修復的主體可以是第三方[2]。

在法院凍結(jié)、扣劃專項資金時，修復責任主體和修復實施主體的不同就可能引發(fā)一系列糾紛。如不同的法院在審理專項資金案件時就有不同意見，在2019年吉林省臨江市開發(fā)區(qū)三興礦業(yè)有限責任公司執(zhí)行復議“（2019）吉執(zhí)復77號”一案中，吉林省高級人民法院認為，三興公司雖與成祥工程隊簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理工程合同，但該約定系在三興公司與成祥工程隊之間達成，并不約束雙方合同以外之人，故三興公司主張成祥工程隊對涉案保證金享有優(yōu)先受償權(quán)于法無據(jù)。而在2021年萊商銀行股份有限公司、山東嬴泰文旅發(fā)展有限公司等申請執(zhí)行人執(zhí)行異議之訴民事一審“（2021）魯0116民初5032號”一案中，濟南市萊蕪區(qū)人民法院認為，涉案賬戶內(nèi)的資金專項用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的性質(zhì)并未改變，故涉案賬戶內(nèi)的專項資金不適宜償還與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復無關(guān)的一般債務(wù)。以上兩個判決均沒有違反法律法規(guī)，但為何有如此大的反差？主要的區(qū)別就是兩者的價值追求不同，第一種是以法律法規(guī)為準繩，重點是維護法律秩序；而第二種是以專項資金設(shè)立的立法目的為標準，追求的是公平與正義。

5 法院執(zhí)行措施與專項資金設(shè)立目的沖突之理論分析

法律不僅追求公平正義，同時也要維護秩序。礦山生態(tài)修復專項資金設(shè)立的目的是保護環(huán)境公共利益，而法院凍結(jié)專項資金是為了保障債權(quán)人的合法權(quán)益，其最終目的均是公平、正義和秩序。如何調(diào)解各價值追求的沖突與矛盾，就要深入分析爭論的焦點。而法院對專項資金設(shè)立的內(nèi)在價值追求理解不同，其根源就在于司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)的沖突、私益與公益的沖突、公平與秩序的沖突。

5.1 司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)的沖突

隨著時代發(fā)展，人們越來越重視生態(tài)環(huán)境保護。由于生態(tài)環(huán)境保護具有較強的專業(yè)性，因此通常由國家行政部門運用行政手段來保護環(huán)境公共利益，而司法權(quán)重點是發(fā)揮它對環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督作用。在司法實踐中，環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)不可避免存在交叉，兩者很有可能共同作用于同一案件，因兩者分屬于相對獨立的執(zhí)行部門，各自依據(jù)職責行使職權(quán)，在信息不對稱和法律法規(guī)不夠明確的地方，職責邊界模糊，容易造成司法權(quán)對環(huán)境行政權(quán)的不當干涉，引發(fā)兩者的沖突。行政權(quán)在其自由裁量的范圍內(nèi)行使，司法權(quán)應(yīng)當予以尊重[3]。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在能夠使用行政手段直接解決問題時，司法權(quán)要保持克制；二是司法權(quán)起到監(jiān)督和彌補作用，行政部門對于法院的執(zhí)行措施必須辦理，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進行實體審查[4]。因此，要劃清可能導致司法權(quán)和環(huán)境行政權(quán)沖突的權(quán)力邊界，并予以規(guī)制。

5.2 私益與公益的沖突

不僅個人之間的利益關(guān)系充滿了矛盾，個人利益與社會利益之間也同樣充滿了對立[5]。每一個人都有一種與他作為公民的公意相反或不相同的個別意志[6]，如果對環(huán)境公益不加以有效管理，個人利益就會與公共利益背道而馳，個人利益持續(xù)膨脹也會進一步影響周邊的人采取機會主義態(tài)度“搭便車”，造成“公地悲劇”。但私益并不絕對對立于公益，公益與私益是相輔相成的，個人私益的適當讓渡能夠提高公益，這種公益的維護也能一定程度上反哺未來私益，而公益受到損害時，同一社群的所有個人權(quán)利也都受到損害。在法院凍結(jié)、扣劃專項資金后，雖然解決了民事糾紛，保障了債權(quán)人的合法權(quán)益，但遭到破壞的生態(tài)環(huán)境如若得不到及時有效地修復，將有可能導致礦山生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，損害環(huán)境公共利益，進而影響到債權(quán)人的合法利益。

與司法審判只處理“人與人”的關(guān)系不同，環(huán)境行政調(diào)整的對象是“人-自然-人”之間的關(guān)系，因此司法部門在審判時需要加強與環(huán)境行政部門溝通，適應(yīng)政策的不斷變化。在生態(tài)文明法治建設(shè)中，民事執(zhí)行也應(yīng)優(yōu)先保護生態(tài)公益，以不特定人的利益保護優(yōu)先，在公益得到充分保障的情況下保護私益。

5.3 公平與秩序的沖突

利用法院執(zhí)行部門解決私人間的財產(chǎn)糾紛無疑是定紛止爭最直接、最有效率的方式，因為它可以不用過多考慮所涉財產(chǎn)的不同屬性、用途、功能而直接進行凍結(jié)或扣劃，即除了法律法規(guī)或司法解釋明確的不可凍結(jié)類型外，其他類型財產(chǎn)均可采取執(zhí)行措施。這種方式能夠有效維護法律秩序，但在公平上或有偏頗。法官解釋法律的自由裁量權(quán)與法律的不確定性有關(guān)[7]。在法律不確定的情況下，法官在解釋法律時有足夠的自由裁量權(quán)，不同法官對法律的理解和價值追求不同，導致裁決的結(jié)果也會多種多樣。在審理涉礦類等專業(yè)性較強的案件時，法官對案件審判的影響無疑是巨大的，法官要公正地審理此類案件，就需要更加全面地理解案件所涉法律法規(guī)和規(guī)章的立法目的，了解不同利益方的訴求，以期尋求共同的價值追求。

6 解決法院執(zhí)行措施與專項資金設(shè)立目的沖突的建議

法院在采取執(zhí)行措施時要考慮專項資金所有權(quán)的行使是否受到限制，在未完成生態(tài)修復義務(wù)之前，法院應(yīng)充分尊重環(huán)境行政權(quán)，并及時與環(huán)境行政部門溝通協(xié)調(diào)，環(huán)境行政部門與司法部門及時共享礦山企業(yè)履行生態(tài)修復義務(wù)及專項資金相關(guān)情況。

6.1 出臺司法解釋

最高人民法院執(zhí)行局編寫了《執(zhí)行工作指導》并就相關(guān)案例進行指導，其中第73輯專門對礦山地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金能否作為執(zhí)行標的問題進行答復，但該答復既不是法律條文，也不是司法解釋，不能作為司法裁判的直接依據(jù)。因此，仍然不能從根本上解決圍繞礦山生態(tài)修復專項資金所產(chǎn)生的糾紛，而且《執(zhí)法工作指導》中認可的凍結(jié)專項資金等措施非但不能解決債權(quán)債務(wù)糾紛，反而會影響修復責任主體履行修復義務(wù)，甚至會引起一系列訴訟，增加司法和行政負擔，因此亟需出臺司法解釋來定紛止爭。首先，要明確專項資金的性質(zhì)。專項資金專項用于礦山生態(tài)修復，不得挪作他用。其次，要明確專項資金能否凍結(jié)、扣劃。專項資金從設(shè)立始到退出之前，在沒有履行完礦山生態(tài)修復義務(wù)前不得凍結(jié)、扣劃等。除非采礦權(quán)人完成礦山生態(tài)修復義務(wù)并經(jīng)主管部門驗收合格，專項資金所有權(quán)的負擔解除后才可以采取執(zhí)行措施。最后，要保障相關(guān)人的合法權(quán)益。當發(fā)生“對環(huán)境的損害”時，必須根據(jù)生態(tài)恢復原則予以救濟[8]，采礦權(quán)人作為修復責任主體以出資方式履行生態(tài)修復、環(huán)境治理等責任時，修復責任主體和修復實施主體錯位，此時要以專項資金設(shè)立的目的為出發(fā)點，充分理解修復實施主體在維護公共環(huán)境利益中的作用，優(yōu)先保障修復實施主體，在專項資金范圍內(nèi)保障其合法權(quán)益；確有剩余的可以在賬務(wù)決算核算并完成支付后，對專項資金的剩余部分采取執(zhí)行措施。

6.2 建立司法與行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)機制

礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的案件有其獨特性，為減少司法與行政的沖突，避免不必要的司法與行政程序，應(yīng)建立司法與行政部門溝通協(xié)調(diào)機制。首先，建立基層溝通機制。從行政管理角度來看，采礦權(quán)的設(shè)置數(shù)量從上到下呈金字塔型，同時對采礦權(quán)人履行礦山生態(tài)修復義務(wù)的監(jiān)管以屬地為主，要重點加強基層法院與縣級行政機關(guān)的溝通，使大多數(shù)案件能夠第一時間得到有效解決。其次，建立同級會商機制。法院分四級設(shè)置，而自然資源主管部門也是分為四級管理礦業(yè)權(quán)，建立同級會商制度能夠有效聯(lián)系同級，也方便對上對下聯(lián)絡(luò)溝通。再次，創(chuàng)建“形式”凍結(jié)模式。當法院認定礦山企業(yè)無清償債務(wù)能力時，法院執(zhí)行局可向自然資源主管部門出具咨詢函并將相關(guān)礦山企業(yè)債權(quán)債務(wù)情況予以通報，提出礦山企業(yè)專項資金共管需求。自然資源主管部門在收到咨詢函后，嚴格監(jiān)管專項資金，將專項資金情況及時與法院執(zhí)行局共享，并根據(jù)礦山生態(tài)修復情況及時核算相關(guān)費用，在完成治理修復后形成專項資金臺賬，及時向法院提供專項資金賬戶信息和費用支取的起始時間，法院可以采取預先凍結(jié)賬戶的方式防止企業(yè)資金外流。最后，發(fā)揮司法監(jiān)督作用。當企業(yè)完成礦山生態(tài)修復義務(wù)后因債務(wù)糾紛無法及時處理專項資金，而自然資源主管部門也不能及時督促礦山企業(yè)退出時，法院可以向有關(guān)自然資源主管部門下達司法建議書督促其履職。

6.3 推進司法公開

不同的價值追求和利益衡量是影響案件判決公平公正的砝碼，法官的價值分歧增加了法律的不確定性，對于個案來說就是最重要的影響因素。因此，推進司法公開，讓公眾積極參與，不但可以加強對司法的監(jiān)督，還有助于達成最終的價值共識，推進真正的公平與公正?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進一步深化司法公開的意見》指出：“推動開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制更加成熟定型，實現(xiàn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化”。首先，確定司法公開范圍。在專項資金執(zhí)行類案件中，除法律法規(guī)、司法解釋不予公開，以及涉及商業(yè)秘密、個人隱私等不宜公開的情形外，應(yīng)盡量公開，保障公眾的知情權(quán)。其次，要提高公眾的參與度。運用多種途徑開展宣傳，提供便于人民群眾參與的服務(wù)功能，讓法院的判決主動接受監(jiān)督，并得到人民群眾的檢驗，達成共同價值追求。最后，定期發(fā)布指導性案例和典型案例。法律不能完全解決所有糾紛，道德也無法滲透到任何角落，作為成文法的國家，法律的固化和時代變化的利益訴求存在著持續(xù)的矛盾，不患貧而患不均，在維護秩序和保障公平中要著力解決審判尺度不統(tǒng)一的情況，通過定期公布指導性案例和典型案例，統(tǒng)一法律適用和裁判尺度，減少法律的不確定性，解決“同案不同判”問題。