■ 馮 聰/董為紅/劉 炎/張曉顏

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

自然資源是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的要素資源。按照生態(tài)文明體制改革和建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求，推動(dòng)自然資源統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)十分必要。目前，尚無明確具體的自然資源市場(chǎng)定義和范疇。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本中的定義，自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境的總和[1]。一般認(rèn)為，進(jìn)入社會(huì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)或流通環(huán)節(jié)，產(chǎn)權(quán)明確、能夠開發(fā)利用、能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值貨幣化的自然資源就成為自然資源資產(chǎn)[2-3]。簡(jiǎn)述二者關(guān)系，自然資源資產(chǎn)是自然資源的貨幣形態(tài)，自然資源是自然資源資產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)[4]。具有明確產(chǎn)權(quán)的自然資源，通過市場(chǎng)化配置方式實(shí)現(xiàn)了價(jià)值貨幣化，逐步發(fā)育出自然資源市場(chǎng)。自然資源市場(chǎng)實(shí)際上應(yīng)為自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)。基于自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)屬性，理論上自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和由自然資源衍生而來的生態(tài)產(chǎn)品及其他相關(guān)品種，以及附著于財(cái)產(chǎn)屬性之上的指標(biāo)或配額，都可用以交易。在現(xiàn)行法律體系及自然資源管理體制下，自然資源市場(chǎng)具體表現(xiàn)為各類自然資源的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)集合，如建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、用水權(quán)市場(chǎng)、林權(quán)市場(chǎng)等[5]。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，除典型的自然資源資產(chǎn)外，環(huán)境空間和生態(tài)產(chǎn)品交易逐步得到支持并興起，自然資源市場(chǎng)中的交易品種不斷豐富。

1 政策導(dǎo)向

黨的十八大以來，土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源有償使用制度改革不斷深化，要素市場(chǎng)化配置改革進(jìn)程加快，要素配置質(zhì)量和效率明顯提升。中央相繼在市場(chǎng)準(zhǔn)入、推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)建設(shè)等方面做出了一系列改革部署，出臺(tái)了一系列政策措施，著力提高各類要素資源配置效率和各類主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中提出構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)。2022年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》中提出，建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破市場(chǎng)分割，建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)市場(chǎng)。自然資源作為重要的要素資源和公共資源，應(yīng)順應(yīng)我國(guó)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)要求，健全制度體系、完善市場(chǎng)規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管。

當(dāng)前，各類自然資源市場(chǎng)發(fā)育程度差異較大，普遍存在要素配置規(guī)則不統(tǒng)一、機(jī)制不健全、資源配置效率不高、主體缺乏活力等問題[6]。按照中央改革要求，遵循統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌推動(dòng)各類自然資源市場(chǎng)改革，保證方向和要求的一致性。一是堅(jiān)持市場(chǎng)化配置要素資源。自然資源市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，自然資源市場(chǎng)建設(shè)必須遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，與建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的改革方向保持一致，遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本原則，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，按照“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的建設(shè)目標(biāo)，完善市場(chǎng)規(guī)則、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管，激發(fā)和釋放市場(chǎng)主體活力、暢通自然資源要素自由流動(dòng)。二是堅(jiān)持支撐生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。十八大以來，黨中央以前所未有的決心和工作力度推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明體制改革要求進(jìn)一步理清自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的邊界，完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新自然資源價(jià)值和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，通過完善自然資源市場(chǎng)體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供新路徑。三是堅(jiān)持推進(jìn)治理能力提升的政策導(dǎo)向。自然資源領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，落實(shí)“兩統(tǒng)一”職責(zé)，核心是創(chuàng)新資源管理方式，改變分部門管理導(dǎo)致的各類資源要素割裂配置的狀態(tài)。自然資源市場(chǎng)建設(shè)要有助于推動(dòng)管理方式的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌考慮自然資源賦存特點(diǎn)和市場(chǎng)需求，遵循市場(chǎng)規(guī)律，理順權(quán)責(zé)利關(guān)系，推進(jìn)各類自然資源市場(chǎng)融合統(tǒng)一，創(chuàng)造機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)自然資源要素自由流動(dòng)。

2 推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)的改革實(shí)踐

2.1 開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理試點(diǎn)

按照“明確所有權(quán)行使模式，編制自然資源清單，明確委托人和代理人權(quán)責(zé)”的思路，研究建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，是進(jìn)一步健全完善自然資源資產(chǎn)管理體制的重要探索，目標(biāo)是形成政府分級(jí)代理行使所有權(quán)的制度體系，從資源類別和空間范圍兩個(gè)層面，劃清不同層級(jí)政府行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的權(quán)限邊界?？紤]事權(quán)設(shè)置合理性、方便群眾等因素，在分級(jí)代理范圍、資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)、收益分配管理等基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，明確分級(jí)履行所有者職責(zé)的規(guī)則和程序。通過劃定所有權(quán)人與使用權(quán)人之間的權(quán)利邊界，進(jìn)一步區(qū)分“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”。同時(shí)注重發(fā)揮地方積極性，賦予地方更多資源配置自主權(quán)，建立既相對(duì)穩(wěn)定又能相機(jī)抉擇的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。

2.2 構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

無論何種類型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，均以產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)[7]。深化自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，推動(dòng)自然資源市場(chǎng)建設(shè)，提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平，必須從完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系入手,建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

2.2.1 完善自然資源所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式

發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用，通過合理的價(jià)格機(jī)制、規(guī)范的交易規(guī)則、扎實(shí)的服務(wù)監(jiān)管，保證各類市場(chǎng)主體平等參與競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)自然資源合理配置和高效利用，在資源開發(fā)利用過程中保持其公益屬性，實(shí)現(xiàn)收益與成本平衡、保護(hù)與補(bǔ)償對(duì)等。堅(jiān)持公有制為主體，完善利益分配機(jī)制，堅(jiān)持公益性、普惠性特點(diǎn)，保障全民享有自然資源資產(chǎn)出讓收益。擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)有償使用范圍，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源、水資源和海域資源的有償使用制度；探索豐富農(nóng)村集體所有土地、森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源資產(chǎn)的所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制；研究規(guī)范國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、草原、森林等有償使用路徑。

2.2.2 完善自然資源使用權(quán)權(quán)利體系

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離。所有權(quán)主體依法享有設(shè)立用益物權(quán)的權(quán)利，有權(quán)將劃撥取得的使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓使用權(quán)，將作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置的使用權(quán)，明確為出讓使用權(quán)的作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于土地和海域等具有空間屬性并可以設(shè)置承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自然資源，區(qū)分出讓、租賃、承包經(jīng)營(yíng)等行為，建立有層次的使用權(quán)權(quán)利體系。對(duì)于礦產(chǎn)、水等具有明顯耗竭性的自然資源，注重從理論上厘清所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)益關(guān)系，在管理行為上區(qū)分行政管理權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，還要合理設(shè)置與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)的空間關(guān)系。

2.2.3 完善不同自然資源產(chǎn)權(quán)類型的權(quán)能

創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是夯實(shí)自然資源資產(chǎn)有償使用的權(quán)利基礎(chǔ)，提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平的重要領(lǐng)域。通過擴(kuò)充權(quán)利、豐富權(quán)能等方式來健全和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)體系。為適應(yīng)釋放自然資源使用權(quán)權(quán)能的需要，明晰細(xì)化自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)類型、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)利內(nèi)容，賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能。落實(shí)規(guī)范所有權(quán)主體依法設(shè)立擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利，擴(kuò)大出讓使用權(quán)獲得交易對(duì)價(jià)的方式和根據(jù)對(duì)價(jià)支付設(shè)立不同權(quán)利的權(quán)能，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能，完善租賃使用權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)能。

2.3 建立自然資源開發(fā)利用管控體系

空間規(guī)劃?rùn)?quán)和管制權(quán)是重要的自然資源資產(chǎn)行政管理權(quán)[8]。管理實(shí)踐中，空間規(guī)劃和用途管制必然會(huì)影響產(chǎn)權(quán)的設(shè)置和權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，需要通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)剛性與彈性的平衡[9]。具體來說，就是通過完備的管制制度體系豐富政府調(diào)控市場(chǎng)的手段，統(tǒng)一制度規(guī)則，提升市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)能力，減少政府對(duì)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。

2.3.1 建立國(guó)土空間規(guī)劃體系

實(shí)現(xiàn)自然資源要素市場(chǎng)化配置應(yīng)立足空間的整體性。科學(xué)的國(guó)土空間開發(fā)格局能促進(jìn)要素充分流動(dòng)和優(yōu)化配置。國(guó)土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)性規(guī)劃，是各類自然資源開發(fā)保護(hù)活動(dòng)的基本依據(jù)，也是推進(jìn)自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系框架已基本形成。作為一項(xiàng)政策工具，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各類市場(chǎng)主體開發(fā)利用自然資源具有重要的管控和引導(dǎo)作用。妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，劃定國(guó)土開發(fā)利用的資源環(huán)境底線，統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃編制與自然資源市場(chǎng)建設(shè)，形成“國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、統(tǒng)一用途管制為手段”，服務(wù)自然資源市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間支撐體系。

2.3.2 改革完善國(guó)土空間用途管制制度

依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行管控，已成為優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的關(guān)鍵手段。絕大多數(shù)自然資源具有區(qū)域性特點(diǎn)，空間上不可移動(dòng)。國(guó)土空間用途管制應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類自然資源要素的服務(wù)功能及保護(hù)需求，實(shí)現(xiàn)用途管制范圍和要素類型的全覆蓋。如，通過“三線”劃定明確自然保護(hù)地、重要海域和海島、文物等特殊區(qū)域，實(shí)施正面清單等特殊保護(hù)制度。為實(shí)現(xiàn)全域國(guó)土空間分級(jí)分類管控，往往依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)指標(biāo)進(jìn)行計(jì)劃管控，即根據(jù)規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)，制定年度指標(biāo)投放計(jì)劃，對(duì)自然資源市場(chǎng)的交易規(guī)模產(chǎn)生直接影響。

2.3.3 實(shí)施完備的資源利用總量控制

實(shí)施建設(shè)用地使用強(qiáng)度管控制度，推進(jìn)建設(shè)用地總量控制和減量化管理，堅(jiān)持以新增建設(shè)用地總量調(diào)控盤活存量建設(shè)用地，將建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃轉(zhuǎn)為所有者主體內(nèi)部事務(wù)。對(duì)于實(shí)施保護(hù)性開采的特定礦種，研究建立區(qū)域礦產(chǎn)資源開采總量控制指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，給予省級(jí)自然資源主管部門更大的自主權(quán)，自行確定下達(dá)批次和指標(biāo)調(diào)整規(guī)則。健全水資源開發(fā)利用總量控制制度，統(tǒng)籌各類涉水規(guī)劃和控制指標(biāo)，強(qiáng)化需求管理，細(xì)化區(qū)域、流域、行業(yè)等用水總量控制。嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，確保漁業(yè)用?；痉€(wěn)定，嚴(yán)格控制各類生產(chǎn)用海的規(guī)模，強(qiáng)化復(fù)合用海管理。

2.4 擴(kuò)大自然資源市場(chǎng)配置范圍

不是所有的自然資源都適合開發(fā)利用，也不是所有的自然資源都可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。根據(jù)自然資源的不同屬性特點(diǎn)和開發(fā)利用保護(hù)要求，將適宜開發(fā)使用的自然資源與不宜開發(fā)應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)的自然資源進(jìn)行分類管理，明確不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和市場(chǎng)配置方式。

2.4.1 劃定具有重要生態(tài)價(jià)值的自然資源

當(dāng)某類自然資源開發(fā)利用帶來的現(xiàn)實(shí)損害或潛在損害大于出讓收益時(shí)，則不宜開發(fā)利用。結(jié)合劃定生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地建設(shè)和生態(tài)修復(fù)要求，對(duì)于具有重大生態(tài)價(jià)值的自然資源，應(yīng)限制自然資源實(shí)物進(jìn)入市場(chǎng)，比如具有重要生態(tài)價(jià)值的天然林、濕地等。隨著市場(chǎng)體系的完善，可以創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品形式，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)價(jià)值。

2.4.2 區(qū)分公益性自然資源與非公益性自然資源

對(duì)于與公共利益密切相關(guān)或直接服務(wù)產(chǎn)生公共利益的自然資源，依然可以由所有權(quán)人采用劃撥等方式直接配置，比如公立學(xué)校用地、農(nóng)村公共設(shè)施用地、生態(tài)用水等。值得注意的是，公共自然資源的配置應(yīng)以維護(hù)其公共屬性為前提，但不局限于市場(chǎng)或行政配置、競(jìng)爭(zhēng)或非競(jìng)爭(zhēng)取得，只是權(quán)益實(shí)現(xiàn)不僅要考慮市場(chǎng)價(jià)格更要考慮社會(huì)和生態(tài)公平。

3 統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)建設(shè)的路徑

受限于當(dāng)前的管理體制，不同類別自然資源的市場(chǎng)發(fā)展水平不一，市場(chǎng)建設(shè)的任務(wù)和重點(diǎn)內(nèi)容也有所差別，但總體來看，自然資源市場(chǎng)有共通的本質(zhì)屬性，市場(chǎng)的供求關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、監(jiān)督監(jiān)管等基本規(guī)律相同。要按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，在自然資源管理體制“兩統(tǒng)一”背景下，堅(jiān)持統(tǒng)一融合的發(fā)展方向，通過建設(shè)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)，完善統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一登記等制度，實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制，統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作，強(qiáng)化建設(shè)統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

3.1 統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為先導(dǎo)

土地既是重要的自然資源，也是其他自然資源的物質(zhì)依托和空間載體，大部分與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切的、有價(jià)值的自然資源均為土地資源，或依附于土地空間存在。建設(shè)統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)要科學(xué)認(rèn)識(shí)土地與其他自然資源的關(guān)系，重視土地資源的載體作用[10]。同時(shí)，相較于其他自然資源，土地有償使用制度實(shí)施的時(shí)間較長(zhǎng)，并建成了較為完善的市場(chǎng)體系和稅費(fèi)體系，土地要素市場(chǎng)化配置也是中央改革試點(diǎn)的重要領(lǐng)域。

3.1.1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)

2021年底國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》將建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)作為重點(diǎn)內(nèi)容。2022年9月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著集體經(jīng)營(yíng)性土地入市的制度條件正在形成。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)是深化土地制度改革，推動(dòng)建設(shè)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易，基礎(chǔ)是依法建立同權(quán)同價(jià)的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，將有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源合理高效利用，統(tǒng)一和完善建設(shè)用地市場(chǎng)化配置增值收益分配機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有者主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)能力。

3.1.2 發(fā)展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地市場(chǎng)

從集體所有自然資源市場(chǎng)組織實(shí)踐看，農(nóng)村土地市場(chǎng)的主要形式是依托公共資源交易平臺(tái)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，進(jìn)行農(nóng)村集體所有的耕地、林地、草地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易。市場(chǎng)中的各類資源盡管遵循的上位法不同，管理體制各異，但本質(zhì)上是以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地市場(chǎng)。根據(jù)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的建設(shè)要求，可以建設(shè)“農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”，交易內(nèi)容涵蓋依法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)的集體土地和國(guó)有土地。

3.1.3 統(tǒng)一土地資源市場(chǎng)建設(shè)與拓展

以土地市場(chǎng)為基礎(chǔ)，不斷拓展到其他各類自然資源及其衍生的指標(biāo)交易，逐步構(gòu)建涵蓋“山水林田湖草”的自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)。依托成熟的城市建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，融合農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)體系設(shè)計(jì)和市場(chǎng)交易規(guī)則，逐步整合各類土地資源市場(chǎng)，在產(chǎn)權(quán)明晰、統(tǒng)一規(guī)劃管制、符合法律規(guī)定的前提下，進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)平臺(tái)進(jìn)行交易，構(gòu)建土地資源市場(chǎng)體系。在空間上協(xié)調(diào)好與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、水權(quán)市場(chǎng)的關(guān)系，逐步統(tǒng)一土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)、水域使用權(quán)的取得方式和使用年限。

3.2 統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則是基礎(chǔ)

統(tǒng)一的自然資源市場(chǎng)要以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，尊重各類自然資源的客觀差異和特點(diǎn)，在配置方式、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、準(zhǔn)入與退出等方面最大限度地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。3.2.1 統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則條件

完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)。降低市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入門檻，保證各類市場(chǎng)主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。落實(shí)“全國(guó)一張清單”管理模式，通過統(tǒng)一準(zhǔn)入規(guī)則，破除限制統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的“玻璃門”。各類自然資源入市交易遵循統(tǒng)一的土地用途管制原則，在符合規(guī)劃和計(jì)劃、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下進(jìn)行。按照“雙評(píng)價(jià)”“雙評(píng)估”結(jié)果，細(xì)化市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。健全自然資源開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)自然資源市場(chǎng)交易“商品”的標(biāo)準(zhǔn)化，如完善工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村集體基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)等。研究建立地上地下、陸海、水陸等復(fù)合國(guó)土空間統(tǒng)籌開發(fā)利用的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.2 規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則

適應(yīng)自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)的變化，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)主體開發(fā)利用自然資源活動(dòng)的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，清理妨礙統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)建設(shè)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，如存在地方保護(hù)、分割市場(chǎng)、限制公平競(jìng)爭(zhēng)問題的政策標(biāo)準(zhǔn)等。強(qiáng)化自然資源市場(chǎng)交易的合同管理。明確合同訂立的方式，依據(jù)合同對(duì)自然資源開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，分離所有者管理和政府管理事項(xiàng)。建立自然資源開發(fā)利用信用體系，嚴(yán)格合同履行監(jiān)管，對(duì)違反雙方約定和政府規(guī)定的市場(chǎng)主體，依法予以懲戒。

3.2.3 統(tǒng)一市場(chǎng)交易合同

在自然資源市場(chǎng)交易中引入“合同機(jī)制”，目的是發(fā)揮契約與信用的作用，增強(qiáng)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段管理資源的水平和能力[11]。制定統(tǒng)一的自然資源交易合同示范文本。對(duì)全民所有自然資源的市場(chǎng)交易，由統(tǒng)一行使所有者職責(zé)的機(jī)構(gòu)制定示范文本。對(duì)集體所有自然資源的市場(chǎng)交易，公開發(fā)布合同示范文本，統(tǒng)一合同文本的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，在規(guī)范交易方式、統(tǒng)一合同范本基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型資源的交易特點(diǎn)細(xì)化交易規(guī)則。依法明確二級(jí)市場(chǎng)交易的條件、方式和行為規(guī)范，依法減少行政審批事項(xiàng)，嚴(yán)厲打擊不正當(dāng)交易行為。

3.3 統(tǒng)一市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)管體系是保障

統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)，完善市場(chǎng)服務(wù)和監(jiān)管體系，健全市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管和調(diào)控機(jī)制，既是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要內(nèi)容。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、交易平臺(tái)建設(shè)及信息發(fā)布等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，是建設(shè)統(tǒng)一自然資源市場(chǎng)的具體體現(xiàn)。

3.3.1 建立健全市場(chǎng)信息歸集、共享和發(fā)布制度

發(fā)揮公共資源交易平臺(tái)作用，推動(dòng)自然資源要素市場(chǎng)化配置。按照“先聯(lián)通、后統(tǒng)一”的建設(shè)思路，整合各類自然資源公共交易平臺(tái)的交易服務(wù)功能，匯集和發(fā)布自然資源供給和需求信息[12]。建設(shè)交易信息的生成中心和聚散中樞，實(shí)現(xiàn)全部交易信息全面、及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確地傳遞，真實(shí)反映市場(chǎng)供需關(guān)系。建立市場(chǎng)主體資源開發(fā)利用及合同履約情況等信息的自主發(fā)布制度，平臺(tái)匯集自然資源開發(fā)利用信息，為政府加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管服務(wù)提供信息支撐。產(chǎn)權(quán)交易是自然資源市場(chǎng)的主要內(nèi)容，其最有效的保護(hù)手段是產(chǎn)權(quán)登記，應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)登記在市場(chǎng)體系建設(shè)中的作用，培育和規(guī)范登記代理中介服務(wù)。同步引入市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)格評(píng)估、監(jiān)督管理等領(lǐng)域的市場(chǎng)中介，減少行政干預(yù)和競(jìng)爭(zhēng)限制。

3.3.2 改進(jìn)自然資源價(jià)格管理制度

市場(chǎng)決定價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求和市場(chǎng)配置資源的基本途徑。應(yīng)遵循由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，適應(yīng)自然資源資產(chǎn)管理特點(diǎn)和體制改革要求，深化價(jià)格管理機(jī)制改革。合理確定價(jià)格內(nèi)容，綜合考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，兼顧短期與長(zhǎng)期等多個(gè)維度，確定自然資源資產(chǎn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)全成本、多角度定價(jià)。改革價(jià)格管理制度，區(qū)分所有者權(quán)利和管理者職責(zé)，嚴(yán)格限定政府定價(jià)范圍，尊重所有者權(quán)益代表的定價(jià)權(quán)。在區(qū)分是否為民生基本需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)土地、海域市場(chǎng)價(jià)格管理制度改革，探索建立土地、海域使用權(quán)交易最高限價(jià)制度，完善優(yōu)先購買權(quán)制度。建立和發(fā)布各類自然資源市場(chǎng)交易指導(dǎo)價(jià)、最低價(jià)、最高限價(jià)等價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系，服務(wù)引導(dǎo)市場(chǎng)交易行為，完善各類自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估規(guī)則。

3.3.3 完善市場(chǎng)監(jiān)管制度，提升監(jiān)管效能

在自然資源領(lǐng)域，監(jiān)管方式從對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)設(shè)置行政審批，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制訂統(tǒng)一的交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)交易行為進(jìn)行規(guī)范，并通過信用監(jiān)管進(jìn)行約束。按照權(quán)責(zé)一致的原則，在賦予地方政府更多管理自主權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化其市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。按照深化行政執(zhí)法體制改革的方向，研究完善自然資源開發(fā)利用行政執(zhí)法事項(xiàng)清單管理制度，明確執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法程序和相應(yīng)職責(zé)。加強(qiáng)自然資源開發(fā)利用的事中事后監(jiān)管。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。健全自然資源交易結(jié)果、承諾事項(xiàng)履行申報(bào)制度和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制；健全抽查工作機(jī)制和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)跨部門“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查常態(tài)化。