文 翔 文 清

1.中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院），廣東 廣州 511466；2.美國(guó)加州大學(xué)歐文分校，美國(guó) 加州

我國(guó)民生問(wèn)題解決的目標(biāo)與社會(huì)發(fā)展整體性是一致的，為了實(shí)現(xiàn)全民共同富裕，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)符合實(shí)際的制度措施，創(chuàng)新出更多樣化的行政手段與措施，同時(shí)需要加強(qiáng)民主行政法的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)法治保證多樣化的行政手段與措施的有效實(shí)施。

一、我國(guó)行政法視域中的民生樣態(tài)

（一）民生行政法的理論基礎(chǔ)

在行政法的理論領(lǐng)域當(dāng)中，一直存在著兩種對(duì)立的模式，分別為管理論和控制論。如果將行政法看作是一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)家行政主體的部門(mén)法，那么其中的行政法管理論主要伸張的是加強(qiáng)行政主體進(jìn)行管理的權(quán)力，重點(diǎn)所關(guān)注的是國(guó)家行政部門(mén)在行政過(guò)程中，對(duì)于行政組織法和行政行為法中規(guī)定的管理權(quán)可以順利進(jìn)行實(shí)施。而行政法控制論重點(diǎn)所關(guān)注的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)部門(mén)在行政過(guò)程中，加強(qiáng)行政程序和流程的規(guī)范性，以及保障司法監(jiān)督與審查的實(shí)施。因此，控制論主要伸張的是對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)部門(mén)的行政行為給予約束和控制的權(quán)力。

從以上行政法的產(chǎn)生與發(fā)展歷史來(lái)看，行政法的理論基礎(chǔ)并不是單一的。不論是管理論還是控制論，這兩種形式歷來(lái)都很難單獨(dú)存在并發(fā)揮作用。如果單一進(jìn)行偏重，那么必然會(huì)束縛行政主體的相關(guān)實(shí)施動(dòng)力，降低了行政法的執(zhí)行效率。因此，兼顧兩者的平衡論在現(xiàn)代行政法中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)，探索平衡論對(duì)于有效解決民生問(wèn)題是十分重要的。創(chuàng)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在是對(duì)于民生問(wèn)題的高效解決，而民生問(wèn)題的解決離不開(kāi)國(guó)家行政機(jī)關(guān)部門(mén)正確實(shí)施行政主體能動(dòng)性。在這種情況下，行政法的平衡論與我們黨和政府提出的構(gòu)建和諧社會(huì)的遠(yuǎn)大理想是一致的，兩者遙相呼應(yīng)，相得益彰，有異曲同工之妙。

（二）民生行政法的行政根源

每個(gè)民族與國(guó)家都具有不同的民生，具有各自的特色，在中華民族的傳統(tǒng)思想與經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中，民生一直是中國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)治理的重點(diǎn)與焦點(diǎn)。我國(guó)幾千年的歷史長(zhǎng)河之中，社會(huì)治理的民生問(wèn)題以及主要民生任務(wù)集中于百姓生活生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)糧食種植以及貿(mào)易財(cái)物的流通。在當(dāng)代社會(huì)，隨著社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)民生的范疇逐漸擴(kuò)大，發(fā)生了一系列的變化。當(dāng)前，我國(guó)民生問(wèn)題的存在有如下一些根源。

首先，由于我國(guó)民生問(wèn)題長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)思想的影響，在政策制定上對(duì)民生工作往往重視程度不夠，導(dǎo)致了我國(guó)民生相關(guān)的工作長(zhǎng)期進(jìn)展緩慢。在改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制雖然在一定范圍內(nèi)縮小了貧富差距，但是過(guò)于集中的模式，對(duì)于人民群眾的生活水平提高卻不能形成積極的推動(dòng)力量；其次，在新中國(guó)成立初期由于受蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，過(guò)于重視工業(yè)發(fā)展，雖然這是為了抓住機(jī)遇打下工業(yè)基礎(chǔ)而被迫做出的選擇，但是由于削弱了對(duì)于農(nóng)業(yè)投入，對(duì)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村農(nóng)民的生活都造成了嚴(yán)重的影響。以至于很長(zhǎng)的時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨嚴(yán)重的滯后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，醫(yī)療與教育保障差，農(nóng)民收入水平低，生活艱辛。隨后城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，進(jìn)一步造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，形成了一些相關(guān)的民生問(wèn)題。這也繼而引發(fā)了最后一點(diǎn)，也是最關(guān)鍵的影響，那就是近幾十年以來(lái)，我國(guó)主體環(huán)境一直處于激烈社會(huì)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型當(dāng)中，民生問(wèn)題不斷發(fā)展與形成，在民生領(lǐng)域形成了多重的隱患。但是，由于民生問(wèn)題的解決不是一蹴而就的，大部分民生領(lǐng)域通過(guò)短期的投入往往是得不到明顯回報(bào)的［1］。

（三）新時(shí)代民生的發(fā)展階段

民生發(fā)展可以分為生存型民生、發(fā)展型民生與發(fā)達(dá)型民生這三個(gè)主要階段。第一階段即生存型民生階段，以解決生存型民生問(wèn)題為主，主要關(guān)注的問(wèn)題是吃飯問(wèn)題與溫飽問(wèn)題；第二階段即發(fā)展型民生階段，主要解決發(fā)展當(dāng)中遇到的問(wèn)題；第三階段即發(fā)達(dá)型民生階段，世界范圍內(nèi)的主要發(fā)達(dá)國(guó)家處于此階段。而我國(guó)當(dāng)前正處于以第二階段為主，兼顧第三階段的情況，即發(fā)展型兼發(fā)達(dá)型民生階段。為了我國(guó)人民獲得更美好的生活，民生問(wèn)題的解決劃定了更高的標(biāo)準(zhǔn)。在為人民群眾的基本生活提供基礎(chǔ)保障的前提下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)部分還需要解決更多的民生問(wèn)題。為了民生問(wèn)題得到更好解決，需要加強(qiáng)民生方面的行政立法，建設(shè)服務(wù)型政府，以使得我國(guó)人民獲得更好的教育資源、醫(yī)療保障等。

二、新時(shí)代民生行政法的主題變遷與發(fā)展

（一）行政立法與民生問(wèn)題的內(nèi)在聯(lián)系

我國(guó)行政法中對(duì)于民生問(wèn)題的解決已經(jīng)過(guò)了一段時(shí)間的積累。行政法中已形成一些較典型法律成為民事行政法的組成部分。民事行政法有著既存的立法系統(tǒng)與參照對(duì)象，并有著比較完善的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在解決安全與穩(wěn)定等方面的民生事務(wù)也是行政法執(zhí)法的主要體現(xiàn)。同時(shí)為了處理社會(huì)保障問(wèn)題與維護(hù)社會(huì)安全等民生事務(wù)，對(duì)社會(huì)保障行政法也作出了若干具體調(diào)整，從而逐漸產(chǎn)生并積累了一些基本等價(jià)的法律轉(zhuǎn)化。此外，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)行政法方面，也面臨著政府必須承擔(dān)的民生事務(wù)部分。而政府管制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)民生事務(wù)的處理也都有著關(guān)鍵性影響。從上述分析中我們能夠發(fā)現(xiàn)，在民生領(lǐng)域與行政訴訟的各方之間都存在著直接與具體的法律聯(lián)系。所以，在民生領(lǐng)域的行政法上必須建立并形成專(zhuān)門(mén)的法律標(biāo)準(zhǔn)，把現(xiàn)有的民生問(wèn)題處理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展成就采用立法的方式進(jìn)行確認(rèn)，從而可以更好地應(yīng)對(duì)在新型民生領(lǐng)域中可能面臨的新問(wèn)題，為民生的健康發(fā)展提供法制方面的堅(jiān)實(shí)保障［2］。

（二）民生行政法的雙重主題

在整體上，民生可以概括為人民群眾的基本生存狀態(tài)、生活幸福感程度，以及基本的發(fā)展權(quán)益。相應(yīng)民生內(nèi)容可以概括為兩個(gè)方面。第一方面的內(nèi)容是指基礎(chǔ)的生存保障，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的權(quán)益，即生存權(quán)與發(fā)展權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利。當(dāng)前中國(guó)已建立和健全了基本的社會(huì)保障體系，以幫助全國(guó)人民群眾享受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果，并確保了公眾在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等一系列的特定情形下，可以依法獲取一定的財(cái)政民生補(bǔ)助；而第二方面的內(nèi)容則是指，除了基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)以外的一些由國(guó)家有關(guān)政策或者規(guī)范性文件所涵蓋的其他社會(huì)民生行政的有關(guān)內(nèi)容。我國(guó)全面建成小康社會(huì)是以人民群眾為重心，而人民政府最需要解決的是進(jìn)一步完善改革開(kāi)放，逐步完善社會(huì)管理制度，與人民群眾處理好關(guān)于教育、分配、就業(yè)等一系列的個(gè)人發(fā)展實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)上述兩方面的民生內(nèi)容，促進(jìn)了人民行政法向群眾和社會(huì)雙重主體的發(fā)展。

（三）民生行政法的人民主體

我國(guó)民生問(wèn)題解決的兩方面內(nèi)容，形成了民生行政法的雙重主體發(fā)展。在雙重主體的發(fā)展目標(biāo)中，又呈現(xiàn)出兩個(gè)不同的層次。一個(gè)層次是區(qū)域發(fā)展不均衡與個(gè)人家庭貧困所需要解決的生存層次的溫飽需求；另一個(gè)層次則是向較高層次轉(zhuǎn)換的發(fā)展需求，也即是向高品質(zhì)生活發(fā)展的需求。這兩個(gè)層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅在憲法中有所體現(xiàn)，在國(guó)家行政政策方面也有所體現(xiàn)。

民生行政法的人民主體首先是立足于國(guó)家民族的共同富裕，位于個(gè)人全面發(fā)展的層面之上。然后，民生行政法的人民主體還體現(xiàn)在國(guó)家行政綱領(lǐng)上。具體表現(xiàn)如民生的發(fā)展目標(biāo)與小康社會(huì)的個(gè)人與家庭生活富裕的主旨是一致的。小康社會(huì)的主旨是通過(guò)民生建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)中的個(gè)人獲得全面發(fā)展，其本質(zhì)在于對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)的維持與發(fā)展的保障。對(duì)于中國(guó)全部實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，我國(guó)建立與實(shí)施的相關(guān)措施基本上都是以民生為重點(diǎn)，制定具體的工作方式，進(jìn)一步促進(jìn)個(gè)人、單位、社區(qū)之間的共享生活。同時(shí)，在推進(jìn)工作的進(jìn)程中，還將對(duì)民生保障做出持續(xù)的改進(jìn)，維護(hù)民生穩(wěn)定，使人民群眾共同工作和生活中能夠享受到更多的生活保障。在新時(shí)代，民生行政法所面對(duì)的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)就是小康社會(huì)發(fā)展任務(wù)。無(wú)論從部分或者從全面上講，目的都是實(shí)現(xiàn)有利于廣大民眾的高品質(zhì)的社會(huì)福利，也反映了民生行政法的社會(huì)宗旨［3］。

三、新時(shí)代民生行政法促進(jìn)民生問(wèn)題解決的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）制定平衡政策推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

民生問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因在于經(jīng)濟(jì)上的落后，所以解決民生問(wèn)題的根本途徑是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要從整體上進(jìn)行推動(dòng)，不然就會(huì)對(duì)于民生問(wèn)題的解決難以收到成效。這是因?yàn)?，如果只是局部區(qū)域的經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，而整體上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，那么很容易滋生各種區(qū)域不平衡所帶來(lái)的民生問(wèn)題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不僅在城鄉(xiāng)發(fā)展之間有所體現(xiàn)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間也有所體現(xiàn)，另外還在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治進(jìn)步之間等諸多社會(huì)發(fā)展的方方面面都有所體現(xiàn)。

在新時(shí)代，要達(dá)到民生行政法對(duì)緩解民生問(wèn)題的有效促進(jìn)，就必須以地方政府統(tǒng)籌發(fā)展政策措施為主要手段，逐步建立經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的政策措施體系，并采取完善立法的方式提高政策措施執(zhí)行的實(shí)效。加強(qiáng)跨行政區(qū)劃幫扶，進(jìn)一步健全和完善地方社會(huì)保險(xiǎn)管理與援助體制，精準(zhǔn)幫扶，以逐步提高全國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本養(yǎng)老保障水平，繼而再將地區(qū)發(fā)展目標(biāo)與計(jì)劃逐步提升，以推動(dòng)全地區(qū)均衡發(fā)展，達(dá)到以民生為主題的總體目標(biāo)。

（二）制定積極的政府干預(yù)措施

政府通過(guò)民生行政法立法保障民生區(qū)域發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)積極的政府干預(yù)措施并加強(qiáng)實(shí)施，從而激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮出解決民生問(wèn)題的力量，例如可以通過(guò)政策對(duì)發(fā)展落后區(qū)域進(jìn)行直接的扶助。直接的扶助有人力與財(cái)物兩個(gè)方面。一方面在財(cái)產(chǎn)上利用財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或進(jìn)行捐款捐物，另一方面在人力上利用政府措施完成對(duì)文化教育、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的職業(yè)培訓(xùn)和人員派遣。這意味著，區(qū)域脫貧致富和實(shí)現(xiàn)富裕的最有效民生措施是利用技術(shù)手段來(lái)完成，而科學(xué)技術(shù)是利用人力資本來(lái)推動(dòng)的，同時(shí)還能夠利用經(jīng)濟(jì)政策帶動(dòng)致富，運(yùn)用信貸政策引導(dǎo)中小企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行小額貸款，運(yùn)用政策促進(jìn)參加幫扶的中小企業(yè)、社區(qū)團(tuán)體和個(gè)人依法獲得稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

（三）以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展措施促進(jìn)人的全面發(fā)展

民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與區(qū)域性的均衡發(fā)展有著非常密切的關(guān)系。我國(guó)存在發(fā)展緩慢、不如發(fā)達(dá)國(guó)家的問(wèn)題，大多是由地區(qū)反映出來(lái)的。我國(guó)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的不同，使得城市之間存在著一定的差別，而且我國(guó)的東西地區(qū)以及南北地區(qū)之間，也存在著一定的差別。如部分地區(qū)存在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。除此以外，尚有部分城市內(nèi)部的棚戶(hù)區(qū)和老舊社區(qū)中所出現(xiàn)的住宅、教育、醫(yī)院、公共交通服務(wù)等公共條件較差的現(xiàn)象。要想徹底解決這些困難，并不是簡(jiǎn)單的社會(huì)救助式福利供給模式所能夠做到的，而需要進(jìn)行一系列十分復(fù)雜的具有區(qū)域性的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)作以及合作等。

首先，采取直接輔助的模式。中央政府以及發(fā)達(dá)地區(qū)可以為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供有形的人力、物力、財(cái)力等援助。換言之，中央財(cái)政部門(mén)以及發(fā)達(dá)地區(qū)可以為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供直接的資金支持，專(zhuān)業(yè)人才、干部等人力方面的直接援助，除此之外，還可以展開(kāi)勞務(wù)派遣、教育衛(wèi)生方面的職業(yè)技能培訓(xùn)等；其次，加強(qiáng)技術(shù)輸出。大部分學(xué)者認(rèn)為，要想使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)良好的發(fā)展，那么最有效的方法便是通過(guò)技術(shù)的提升，帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。在現(xiàn)階段，科學(xué)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、物流和新的經(jīng)濟(jì)交易支付手段以及高鐵運(yùn)輸，是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)展開(kāi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、達(dá)到制定的民生目標(biāo)的主要工具。再次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，展開(kāi)科學(xué)合理的政策方面的引導(dǎo)。可以通過(guò)政府財(cái)務(wù)、投資、地方金融、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村用地扶持，并設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)發(fā)資金，采取政府補(bǔ)貼和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等方法，逐步引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施具有幫扶性質(zhì)的小額貸款，并實(shí)施具有地方特色的農(nóng)村保險(xiǎn)；建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助制度；大力發(fā)展與民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人有關(guān)的項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)項(xiàng)目還可以依法享有政府稅收、貸款等一系列的優(yōu)惠；積極主動(dòng)將大量資本引入到項(xiàng)目之中，展開(kāi)高效率的返鄉(xiāng)發(fā)展活動(dòng)。最后，加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以政策帶動(dòng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)對(duì)各種新項(xiàng)目的引進(jìn)、實(shí)施工業(yè)技術(shù)的高效轉(zhuǎn)移以及投資等，展開(kāi)區(qū)域性的園區(qū)合作模式，由此便可展開(kāi)對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效建設(shè)，建設(shè)過(guò)程中主要涉及的范圍有：農(nóng)林作物工業(yè)建設(shè)、文化旅游建設(shè)、電商建設(shè)、科技建設(shè)等。除此之外，還要對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備展開(kāi)建設(shè)、合理規(guī)劃，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)方面的平衡，這便是改善區(qū)域發(fā)展均衡的關(guān)鍵性政策［4］。

四、結(jié)束語(yǔ)

民生立法在法治政府建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，民生的雙重內(nèi)容關(guān)系到人民的生存狀態(tài)與生活幸福，也關(guān)系到人民的尊嚴(yán)與個(gè)人發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型政府的職能建設(shè)，通過(guò)民生的體系化立法與良好落實(shí)來(lái)促進(jìn)民生問(wèn)題的解決，達(dá)到民生領(lǐng)域的善治效果。