榮西武　趙軍潔

近期，我們對(duì)山東省鄒城市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城投平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，鄒城市創(chuàng)新性地開(kāi)展了城投平臺(tái)公司實(shí)體化運(yùn)營(yíng)的探索和嘗試，這種探索對(duì)于提升城市運(yùn)營(yíng)的效率、壯大城投平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模并形成穩(wěn)定收益來(lái)源、進(jìn)而保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、主要做法

鄒城市是山東省轄縣級(jí)市，由濟(jì)寧市代管，位于山東省西南部，行政區(qū)域面積1616.56平方公里，2021年底常住人口116.7萬(wàn)人，轄3個(gè)街道、13個(gè)鎮(zhèn)。鄒城市城投平臺(tái)公司即鄒城市利民建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱“利民公司”）成立于2012年7月，是由市國(guó)資局注資組建的國(guó)有企業(yè)，注冊(cè)資本2億元，屬市級(jí)城投平臺(tái)公司。公司下屬10個(gè)全資子公司，主要經(jīng)營(yíng)范圍包括城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、市政工程、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、環(huán)境工程、城鄉(xiāng)公路建設(shè)投資、水利項(xiàng)目建設(shè)投資等多個(gè)領(lǐng)域。近幾年，利民公司在剝離政府融資職能后，公司不能以政府的名義進(jìn)行舉債，政府既不能提供擔(dān)保，也不能無(wú)償注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，導(dǎo)致公司資產(chǎn)負(fù)債率一度超過(guò)60%，融資能力和融資空間也都大幅縮水，面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景下，利民公司開(kāi)始了實(shí)體化運(yùn)營(yíng)的探索，從一個(gè)政府的融資平臺(tái)向一個(gè)實(shí)體化城市運(yùn)營(yíng)的企業(yè)轉(zhuǎn)變，其主要做法如下。

一是主動(dòng)謀劃一批公益性以及能產(chǎn)生現(xiàn)金流收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目并納入政府規(guī)劃。與過(guò)去不同，過(guò)去公司更多作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政府指令性、計(jì)劃性的項(xiàng)目安排，且有相當(dāng)一部分是房地產(chǎn)項(xiàng)目。而現(xiàn)在公司作為一個(gè)國(guó)資性質(zhì)的獨(dú)立市場(chǎng)主體，在參與城市建設(shè)過(guò)程中，會(huì)結(jié)合城市發(fā)展的需求、自身財(cái)力、未來(lái)收益等，提前主動(dòng)謀劃一批公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并積極融入到市域總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制之中。這些項(xiàng)目中除了有道路、學(xué)校、水利工程等公益性項(xiàng)目外，還有能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如亞圣等4處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。

二是公司按照政府規(guī)劃要求進(jìn)行“硬約束”的項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算審批。雖然剝離了政府的融資職能，但公司在參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目過(guò)程中，仍明顯體現(xiàn)著政府意圖，按照政府規(guī)劃和要求進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算審批。但與過(guò)去不同，過(guò)去在沒(méi)有剝離政府融資職能之前，公司按照政府指令性安排進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算審批，具有收支平衡“軟約束”的特點(diǎn)，而現(xiàn)在公司作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體（剝離政府融資職能），把控制項(xiàng)目投資的成本、風(fēng)險(xiǎn)和收支平衡作為“硬約束”條件，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算編制，其中涉及財(cái)政支出的資金須嚴(yán)格限定在財(cái)政預(yù)算范圍之內(nèi)。待市發(fā)改局、市財(cái)政局以及上級(jí)單位市國(guó)資局審核通過(guò)后，方準(zhǔn)予批復(fù)。

三是依托企業(yè)實(shí)體通過(guò)市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。過(guò)去利民公司主要借助于政府注入資產(chǎn)、政府提供擔(dān)保等，幾乎都是通過(guò)銀行貸款進(jìn)行融資，政府指令性、計(jì)劃性色彩較重。剝離政府融資職能后，公司開(kāi)始依托企業(yè)實(shí)體進(jìn)行融資，除了通過(guò)銀行貸款外，還通過(guò)發(fā)行私募公司債、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、雙創(chuàng)債以及PPP等多種市場(chǎng)化的方式進(jìn)行融資，政府不再提供任何擔(dān)保以及注入資產(chǎn)。2021年利民公司實(shí)際融資到位資金20.726億元，其中，銀行貸款11.576億元、發(fā)行各類債券融資4.15億元、PPP融資5億元。

四是公司通過(guò)自有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。過(guò)去利民公司主要從事前期的融資和建設(shè)，建成后的資產(chǎn)大部分會(huì)進(jìn)行交易或移交給政府，故多依賴于房地產(chǎn)銷售、政府財(cái)政資金返還，或者通過(guò)政府擔(dān)保的銀行貸款“拆東墻、補(bǔ)西墻”來(lái)平衡資金支出，很少通過(guò)資產(chǎn)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。在政府財(cái)政緊張的情況下，這種方式無(wú)疑增加了政府債務(wù)和財(cái)政支出壓力。與過(guò)去不同，現(xiàn)在公司在前期投資建設(shè)完成后，資產(chǎn)都會(huì)登記于公司名下，公司通過(guò)后期的實(shí)體化運(yùn)營(yíng)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。

以利民公司實(shí)體化運(yùn)營(yíng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和學(xué)校為例。原先位于市區(qū)的4處道路市場(chǎng)布局散亂、污染嚴(yán)重且存在較多安全隱患。為加以整治和規(guī)范，按照政府規(guī)劃和要求，2015年利民公司自籌資金投資1200余萬(wàn)元就近建設(shè)了亞圣等4處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。建設(shè)完成后，4處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)都登記在公司名下，并形成公司的有效資產(chǎn)。由公司長(zhǎng)期出租給商販?zhǔn)褂?，后期的日常維護(hù)、安全檢修等也由利民公司進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)。預(yù)計(jì)4處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)年租金超過(guò)200萬(wàn)元，6年左右可收回成本。鄒城新區(qū)一中也是市政府規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，由利民公司自籌資金約8億元投資建設(shè)，并于2017年9月正式招生運(yùn)營(yíng)，建成后的學(xué)校物業(yè)資產(chǎn)全部登記于利民公司名下，并轉(zhuǎn)交給市政府教育局使用。然而，考慮到政策上關(guān)于學(xué)校等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入城投平臺(tái)公司的相關(guān)規(guī)定和要求，圍繞學(xué)校的最終使用方案尚未確定。訪談中了解到，市政府計(jì)劃通過(guò)年度預(yù)算內(nèi)的財(cái)政建設(shè)性資金，分期6年完成償債，分期償債完成后，新區(qū)一中所有權(quán)歸市政府所有。利民公司則更傾向于通過(guò)長(zhǎng)期租賃（超過(guò)15年期）的形式租賃給市政府使用，并通過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的租金來(lái)收回成本并產(chǎn)生收益，租賃期間學(xué)校物業(yè)的定期管護(hù)、盤點(diǎn)、核查等由公司來(lái)運(yùn)營(yíng)。學(xué)校物業(yè)的所有權(quán)可以歸市政府所有，但公司須擁有學(xué)校物業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二、潛在成效和問(wèn)題

一是從政府角度看，能減少政府一次性投資建設(shè)公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的財(cái)政壓力。過(guò)去投資建設(shè)城市民生項(xiàng)目，往往采取政府一次性財(cái)政支出的方式，容易造成政府財(cái)政的巨大壓力，尤其是在財(cái)政緊張的情況下，會(huì)產(chǎn)生巨額的債務(wù)壓力。利民公司依托企業(yè)實(shí)體通過(guò)自籌資金建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校等，政府不需要投入財(cái)政資金或者分多期進(jìn)行預(yù)算內(nèi)財(cái)政返還，能夠明顯減輕政府財(cái)政的即期支出壓力。

二是從企業(yè)角度看，能夠壯大企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模并獲得持續(xù)穩(wěn)定收入來(lái)源，進(jìn)而提升企業(yè)的融資能力。以利民公司實(shí)體運(yùn)營(yíng)4處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)為例，既通過(guò)盤活存量資源壯大了公司資產(chǎn)規(guī)模，還能通過(guò)長(zhǎng)期租賃經(jīng)營(yíng)獲得穩(wěn)定可持續(xù)的現(xiàn)金流收益，這將明顯提高公司的信用等級(jí)并擴(kuò)大融資額度。

三是從城市發(fā)展角度看，能夠盤活城市公共資源資產(chǎn)并提升城市運(yùn)營(yíng)的效率。利民公司作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，一方面能夠有效整合城市公共資源資產(chǎn)，并按照市場(chǎng)化理念統(tǒng)籌盤活和優(yōu)化配置要素資源，另一方面能夠有效降低城市運(yùn)營(yíng)的成本，并提升城市運(yùn)營(yíng)的效率。

然而，利民公司在實(shí)體化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也存在兩方面的隱憂。一方面是關(guān)于學(xué)校這類公益性資產(chǎn)的償債問(wèn)題。如果按照市政府初步計(jì)劃，分期6年利用年度預(yù)算內(nèi)的財(cái)政建設(shè)性資金完成償債，在政府財(cái)政緊張的當(dāng)下，仍將給政府造成較大的財(cái)政壓力。另一方面是關(guān)于新建學(xué)校等公益性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置問(wèn)題。盡管政策上明確規(guī)定，不得將學(xué)校等公益性資產(chǎn)作為資本注入城投平臺(tái)公司，但對(duì)于由城投平臺(tái)公司投資新建的公益性資產(chǎn)，政策上并未作出資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置的相關(guān)細(xì)化規(guī)定，比如能否設(shè)置所有權(quán)歸政府、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸公司這種“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度安排？這也是目前鄒城新區(qū)一中使用方案搖擺不定的原因。如果新建資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)全部移交給政府部門，將容易造成學(xué)校這類公益性資產(chǎn)變?yōu)槌翛](méi)資產(chǎn)，難以實(shí)現(xiàn)由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化。

三、幾點(diǎn)思考和建議

利民公司開(kāi)展實(shí)體化運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索，是當(dāng)前城投平臺(tái)公司在剝離政府融資職能后向城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型的一個(gè)典型范例，具有一般性和典型性，它的運(yùn)作模式對(duì)于其他地區(qū)城投平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展同樣具有重要的借鑒和參考意義。政策上應(yīng)積極推動(dòng)和合理引導(dǎo)，并為創(chuàng)新探索提供政策支持和保障。

第一，賦予城投平臺(tái)公司參與城市運(yùn)營(yíng)的職能，并引導(dǎo)城投平臺(tái)公司向城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，城投平臺(tái)公司在經(jīng)營(yíng)城市方面具有難以替代的地位。一方面，城市運(yùn)營(yíng)的主要一部分內(nèi)容在于公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的投資建設(shè)，然而由于公共基礎(chǔ)項(xiàng)目存在非盈利性或低盈利性的特征，很多企業(yè)不愿涉及，城投公司作為地方國(guó)有企業(yè)，保障城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是其主要任務(wù)。另一方面，公用事業(yè)大都為國(guó)有資源，由國(guó)資背景的企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)，也有助于保障社會(huì)利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。建議政策上明確賦予城投平臺(tái)公司參與城市運(yùn)營(yíng)的職能，可以通過(guò)稅收減免、貼息、控制其參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)交易的規(guī)模等方式引導(dǎo)城投平臺(tái)公司向城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，并積極開(kāi)展城投平臺(tái)公司在參與城市市政管理、城市配套管理服務(wù)、城市文化管理、新城開(kāi)發(fā)管理等方面的試點(diǎn)探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，加以改進(jìn)推廣。

第二，積極開(kāi)展允許城投平臺(tái)公司參與自建公益性資產(chǎn)實(shí)體化運(yùn)營(yíng)的試點(diǎn)探索。在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，如政策規(guī)定的“不得將學(xué)校等公益性資產(chǎn)作為資本注入城投平臺(tái)公司”，可以探索通過(guò)“兩權(quán)分離”的制度安排，允許城投平臺(tái)公司參與自建公益性資產(chǎn)的實(shí)體化運(yùn)營(yíng)，比如支持其采取長(zhǎng)期租賃經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化、實(shí)體化的方式對(duì)自建公益性資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。這樣不僅能夠有效盤活公益性資產(chǎn)、降低政府財(cái)政支出壓力，還能使城投平臺(tái)公司獲得穩(wěn)定可持續(xù)的現(xiàn)金流。

第三，要正確處理好與政府和市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，要平衡好與政府的關(guān)系。城投平臺(tái)公司承接政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、管理等功能，能極大減輕政府的財(cái)政壓力和機(jī)構(gòu)龐雜問(wèn)題，并提高城市管理的效率和質(zhì)量。但是，平臺(tái)公司作為地方國(guó)有企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)城市上，必須要保證公司運(yùn)營(yíng)要以政府規(guī)劃為目標(biāo)，積極參與到政府規(guī)劃中去，緊緊圍繞政府的中心任務(wù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，更好地將政府意圖體現(xiàn)在城市運(yùn)營(yíng)中。另一方面，要處理好與市場(chǎng)的關(guān)系。城投平臺(tái)公司在城市運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不能單純將自己作為一個(gè)獨(dú)立的、完全參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，僅僅追求公司經(jīng)濟(jì)效益最大化去搶占市場(chǎng)，而要把握好公共政策目的和商業(yè)經(jīng)濟(jì)目的并重的理念，重在提升城市運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）