歐陽華生　周海良　孫鐳

為應(yīng)對全球經(jīng)濟下行和疫情雙重沖擊，我國加大了政府投資力度，專項債規(guī)模逐年擴大，由2015年的0.956萬億元增加至2022年的4.038萬多億元。專項債已成為我國穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長的重要手段。

一、當(dāng)前政府專項債存在的突出問題

為加強政府專項債管理，精準(zhǔn)聚焦重點領(lǐng)域和重大項目，中央制定專項債投資領(lǐng)域禁止類項目清單，出臺了系列制度和措施，用于規(guī)范專項債發(fā)行、管理和使用，并加強了日常監(jiān)管，取得了明顯成效，但也存在一些突出問題。

（一）虛增收益、不實包裝和打捆申報現(xiàn)象普遍

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在獲批的發(fā)債項目中，有的項目虛增項目收益，有的將與項目沒有直接關(guān)系的收益納入項目收益范圍進(jìn)行統(tǒng)計，有的將已經(jīng)竣工完成的項目進(jìn)行包裝后單獨申報……上述問題為后續(xù)專項債使用埋下了隱患，直接導(dǎo)致一些地區(qū)或項目的政府專項債資金執(zhí)行率不高、收益難以覆蓋專項債還本付息等問題產(chǎn)生。

（二）債券發(fā)行、使用與項目建設(shè)進(jìn)度不匹配

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)的主管部門未落實對專項債實行全過程統(tǒng)一管理要求，存在專項債申報、使用和項目建設(shè)進(jìn)度不匹配問題，如某建設(shè)項目申請發(fā)行了專項債券，應(yīng)在2021年10月份開工，但直到2022年3月份，建設(shè)方案仍在修改，也未辦理土地使用證，沒有動工建設(shè)，債券資金也未使用，滋生債券利息近幾十萬元，嚴(yán)重影響了專項債作用發(fā)揮。

（三）債券資金閑置及違規(guī)使用問題屢禁不止

專項債使用范圍有明確的政策規(guī)定，但在實際中，資金閑置及改變資金用途等違規(guī)問題、擠占挪用、違規(guī)出借和超進(jìn)度支付工程款問題也普遍存在。資金閑置及違規(guī)使用，大大削弱了專項債目標(biāo)預(yù)期。

（四）專項債項目和資金管理要求未落到實處

一是申報前未開展事前績效評估。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)未按《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》要求，對專項債項目實行全生命的周期績效管理，未對申報項目開展事前績效評估，也沒有將事前績效評估作為項目入庫的必要條件；二是項目建設(shè)單位未實行專賬管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)的項目建設(shè)單位將專項債資金與其他資金共用賬戶、混合使用；三是項目主體責(zé)任不明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)專項債申報事先沒有向行業(yè)主管部門申報，導(dǎo)致行業(yè)主管部門不知情，也不愿意對這個項目進(jìn)行監(jiān)管；四是有的地區(qū)新增債務(wù)未及時向人大匯報。項目和資金管理要求未落到實處，不利于加強對專項債監(jiān)管。

（五）部分投資領(lǐng)域存在重復(fù)或過度投資現(xiàn)象

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)在招商引資規(guī)模不大、已有園區(qū)過剩甚至出現(xiàn)“僵尸”園區(qū)情況下，仍借助專項債擴大園區(qū)建設(shè)規(guī)模，甚至新建各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)或所謂的特色園區(qū)。同時，有的地方政府不顧當(dāng)?shù)刎斄η闆r，脫離地方實際需求，上馬“高大上”項目，或變相上馬形象工程或政績工程，這些建設(shè)項目體量大，土地拆遷等前期投入高，在專項債所占比重有限情況下，還需要項目主體進(jìn)行市場融資，項目建設(shè)存在很大不確定性，容易出現(xiàn)“爛尾”或新增隱性債務(wù)，即使項目建成，也會由于缺少市場需求，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置浪費。重復(fù)或過度投資，既浪費資源，也增加當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)或新增隱性債務(wù)。

二、政府專項債突出問題產(chǎn)生的原因探究

（一）項目庫建設(shè)質(zhì)量不高，是導(dǎo)致有的地區(qū)投資項目效益低下的重要原因

專項債要發(fā)揮作用，需要強有力的項目支撐。地方政府項目庫建設(shè)持續(xù)多年，但建設(shè)質(zhì)量不高，應(yīng)急性特征明顯，項目庫的多數(shù)項目屬于初級產(chǎn)品，有些項目存在交叉重復(fù)，有些項目的條件及收益實際未達(dá)標(biāo)，有些入庫項目甚至未開展預(yù)評估。究其原因，有些是因為地方政府將項目庫建設(shè)當(dāng)差事應(yīng)付，有些是因為政府部門缺乏深入研究未準(zhǔn)確把握政策要求，還有的是因為項目庫建設(shè)需要花費大量的精力和財力等。項目庫建設(shè)流于形式以及入庫項目質(zhì)量不高，直接影響了項目申報及后期建設(shè)質(zhì)量，是當(dāng)前一些地區(qū)專項債問題如項目建設(shè)推進(jìn)緩慢、項目難自求平衡等導(dǎo)致投資項目效益低下的重要原因。

（二）脫離實際追求政績，是誘發(fā)有的地區(qū)專項債申報與管理亂象的主要原因

一方面，申報成功項目越多，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展推動自然越大。為此，有的地區(qū)迎合政策要求，上馬了一些超出地方實際能力、脫離地方實際需求的項目；另一方面，在疫情和全球經(jīng)濟下行持續(xù)沖擊下，各地財政收入普遍下降，地方財政“捉襟見肘”，專項債正好為地方財政緩解困難提供了契機，申報成功項目越多，債券資金越多，地方財政周轉(zhuǎn)壓力減小。專項債政策實施中的政績導(dǎo)向，已經(jīng)通過考核機制加以固化，導(dǎo)致地方政府項目申報“重數(shù)量輕質(zhì)量”，是誘發(fā)一些地區(qū)不實申報、重復(fù)申報、上馬脫離地方實際需求項目等亂象的重要原因。

（三）資金缺口加大，是導(dǎo)致基層政府專項債資金使用亂象頻發(fā)的根本原因

從調(diào)研中了解到，越往基層，財政資金缺口越大，但經(jīng)常性支出所占比重大，且具有剛性，難以壓縮。因此，基層政府財政經(jīng)常性支出較資本性支出更具緊迫性，但這些經(jīng)常性支出領(lǐng)域不屬于專項債使用范圍。迫于支出壓力，有的基層政府或政府部門往往采取違規(guī)做法，導(dǎo)致有的地區(qū)專項債資金使用亂象頻發(fā)，如通過包裝項目，將經(jīng)常性支出項目和資本性支出項目混裝，以獲取更多專項債資金，或采取擠占挪用、隨意調(diào)整用途等違規(guī)使用專項債資金，用于彌補經(jīng)常性支出不足，如用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等。

（四）還款期限拉長且代發(fā)代還，是主體責(zé)任弱化、風(fēng)險省級集聚的關(guān)鍵原因

2019年中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》明確合理提高長期專項債券期限比例，專項債期限拉長，此后，15年、20年、30年期等超長期限債券品種逐漸增加。從調(diào)研情況來看，這一政策的變化極大緩解了地方當(dāng)前項目債務(wù)或財政償債壓力，也契合了項目周期需要，但也帶來一些新的問題，如期限拉長后，政府或政府部門償債意識淡化，現(xiàn)任政府只管借錢，償債是以后政府的事，建立償債機制更無從談起。同時，專項債由省級政府代發(fā)，省級政府統(tǒng)一償還，也導(dǎo)致市縣級地方政府的主體責(zé)任意識弱化，債務(wù)風(fēng)險向省級政府集聚。

（五）投資項目缺乏統(tǒng)籌，是導(dǎo)致有的地區(qū)專項債重復(fù)和過度投資的重要原因

我國專項債政策實施力度不斷加大，近幾年來，各地區(qū)為了完成中央批準(zhǔn)下達(dá)的專項債發(fā)行額度，加快了發(fā)行和使用速度，但從實際情況看，有的地區(qū)省級政府統(tǒng)籌力度不夠或缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致有的市縣盲目擴大產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)或競相上馬一些需求不大的社會事業(yè)項目等重復(fù)和過度建設(shè)現(xiàn)象，既浪費專項債資金，也造成了財政負(fù)擔(dān)，甚至新增隱性債務(wù)。

三、促進(jìn)我國政府專項債政策提質(zhì)增效的政策建議

（一）以實際需求為導(dǎo)向夯實項目庫建設(shè)，強化投資項目省級統(tǒng)籌

一是省級政府主管部門應(yīng)加強對本地區(qū)項目庫建設(shè)的指導(dǎo)，建議出臺儲備項目質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)范管理制度，并對省市縣上報的儲備項目實行匿名復(fù)審制度，真正將項目質(zhì)量作為專項債申報發(fā)行的重要條件；二是各地應(yīng)加強專項債政策研究，將本地實際需求與政策對接，找準(zhǔn)項目，精心規(guī)劃，扎實做好項目預(yù)評估，鑒于項目前期工作開展需要經(jīng)費支持，建議允許其經(jīng)費從項目專項債發(fā)行金額按限額進(jìn)行扣除并規(guī)定扣除上限，促進(jìn)建成高質(zhì)量項目庫；三是整合各級財政和發(fā)改部門的項目申報審核信息系統(tǒng)。避免不必要的信息重復(fù)，壓縮申報時間，減輕基層人員的工作負(fù)擔(dān)，提高申報審核工作的整體效率。同時，該系統(tǒng)也可以進(jìn)行功能拓展，為后續(xù)發(fā)行、使用、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)提供平臺支撐；四是加大投資項目省級統(tǒng)籌力度。在落實專項債投資領(lǐng)域禁止類項目清單基礎(chǔ)上，省級主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際提前建設(shè)規(guī)劃，綜合考慮已建在建重大項目情況、財政承受能力及實際社會需求等因素統(tǒng)籌安排本地區(qū)專項債投資項目，通過競爭方式優(yōu)選高質(zhì)量投資項目，避免重復(fù)和過度建設(shè)，切實提高投資成效。

（二）完善額度分配和項目審批依據(jù)，優(yōu)先支持在建和續(xù)發(fā)項目

一是完善債券信用評級。結(jié)合地方財力、償債能力和資金需求等因素，實施專用性強、區(qū)分度高的分類信用評級，作為限額分配和項目審批的主要依據(jù)。有利于更好地評估項目風(fēng)險隱患和投資價值，進(jìn)而為省級政府確定各地方政府的債務(wù)配額提供參考，保障市縣債務(wù)數(shù)額“用得上、用得好、還得起”，也有利于更好地管理地方政府債務(wù)，避免債務(wù)違約，提高財政可持續(xù)性；二是額度分配和項目審批充分考慮債務(wù)率和項目投資實際收益。額度分配和項目審批向債務(wù)率控制較好的地區(qū)傾斜，向投資項目總體實現(xiàn)自求平衡的地區(qū)傾斜，促進(jìn)專項債使用良性循環(huán)；三是繼續(xù)優(yōu)先支持在建和續(xù)發(fā)重大項目，提高專項債使用效率，增強效果及時性。

（三）完善專項債使用期限，優(yōu)化計息日規(guī)定與本金償還方式

一是按照各批次專項債券資金實際到位時間限定使用期限，允許債券資金跨年執(zhí)行。某些在建項目資金需求大，亟待專項債資金“及時雨”，但有些批次專項債券資金在年末才到位，且項目實際推動中會受到征地拆遷遺留問題、審批時間較長、設(shè)計需求變更問題、重大決策變更等客觀因素疊加影響，從而導(dǎo)致債券資金使用進(jìn)度較慢。對于結(jié)轉(zhuǎn)超過2年的專項債，收回統(tǒng)籌安排用于同類別的在建項目，并實行備案制，從而更好地推動地方重大項目建設(shè)，確保債券資金發(fā)揮應(yīng)有的效益和作用；二是優(yōu)化專項債的計息日。發(fā)行環(huán)節(jié)約定債券計息起始日期范圍，允許在一定期限內(nèi)（如半年）根據(jù)資金使用日期開始計息，切實減輕項目單位負(fù)擔(dān)；三是優(yōu)化專項債本金償還方式。鼓勵根據(jù)具體項目實際，采用提前還本、分期還本等靈活償還方式，平滑未來償債高峰。

（四）依托預(yù)算一體化平臺進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，加強部門協(xié)作

一是利用全國預(yù)算一體化平臺建設(shè)契機，建議將包括專項債在內(nèi)的地方政府債務(wù)全部納入平臺，將專項債與預(yù)算執(zhí)行對接，對專項債項目的申請發(fā)行、資金管理、資金使用和項目績效進(jìn)行全過程統(tǒng)一管理，真正實行“穿透式”監(jiān)管；二是加強專項債主管部門、項目主管部門和監(jiān)管部門之間協(xié)作，特別要充分發(fā)揮審計在專項債政策落實中的監(jiān)督和保障作用，建議部門間建立會商和協(xié)作機制，實現(xiàn)信息共享，共同推動當(dāng)?shù)貙ｍ梻椖靠焖俾涞匾娦В蝗且浞职l(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門作用，嚴(yán)肅查處和問責(zé)違法違規(guī)問題，嚴(yán)肅專項債財經(jīng)紀(jì)律，建議對重大項目投資實行終身問責(zé)制，降低道德風(fēng)險。

（五）適時調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低地方專項債券比重

我國專項債政策持續(xù)多年，且不斷加大力度，各地區(qū)專項債比重持續(xù)上升，遠(yuǎn)高于一般債券比重，在逆調(diào)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)該看到，一些地區(qū)專項債資金也存在閑置浪費現(xiàn)象，一些投資項目效益低下，而另一方面，地方政府尤其是基層政府依靠自有財力和上級轉(zhuǎn)移支付滿足本級支出困難大，需要更多債券資金支持。因此，建議調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低專項債比重，提高一般債比重，解決一些地方財政支出結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨勢性錯配問題，更好地滿足地方實際需要。

〔本文系國家社科基金項目“共生治理視角下我國財政治理長效機制與路徑研究”（20BJY213）、南京審計大學(xué)粵港澳大灣區(qū)審計研究院（珠海）招標(biāo)課題“珠海市政府如何有效利用政府專項債券研究”（2022HX009/004）研究成果〕

（歐陽華生，南京審計大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院。周海良，湖南省婁底市審計局。孫鐳，國家審計署駐重慶特派員辦事處）