袁利華（博士）黃輝（教授/博士）

（重慶工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院重慶工商大學(xué)審計(jì)處 重慶 400067）

一、引言

土地資源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中基礎(chǔ)的、難以再生的自然資源，也是工業(yè)發(fā)展關(guān)鍵的、不可缺少的生產(chǎn)要素。黨的二十大報(bào)告指出“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用”。但隨著城市化進(jìn)程的加速，土地供需矛盾更加突出，由于土地供后監(jiān)管不力等引發(fā)的土地使用問題層出不窮，“土地資源利用效率低下”成為普遍現(xiàn)象。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視成渝地區(qū)的發(fā)展。2020 年1月3 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，作出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極的重大決策部署；2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，作為指導(dǎo)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和制定相關(guān)規(guī)劃、政策的依據(jù)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展大局中具有獨(dú)特而重要的戰(zhàn)略地位，其發(fā)展必然伴隨著大規(guī)模工業(yè)用地的出讓和使用，故提高雙城經(jīng)濟(jì)圈土地利用效率，是當(dāng)下所需、當(dāng)務(wù)之急。而審計(jì)在國(guó)家治理體系中占有重要地位，審計(jì)機(jī)關(guān)通常承擔(dān)著“資源開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、污染防治、項(xiàng)目推進(jìn)、責(zé)任落實(shí)”等監(jiān)督職責(zé)，因此，在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)過程中，要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)職能，協(xié)同各方審計(jì)力量，監(jiān)督工業(yè)用地的出讓、使用情況，提出整改建議，實(shí)現(xiàn)“治已病、防未病”。

綜上，本文基于“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)-地方政府-工業(yè)用地效率-國(guó)家審計(jì)”四者之間的關(guān)系，分別從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、土地資源和雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)等四個(gè)方面，著力剖析了國(guó)家審計(jì)促進(jìn)區(qū)域工業(yè)用地效率的協(xié)同機(jī)制和具體實(shí)施路徑，并進(jìn)一步從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面分析了協(xié)同效應(yīng)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）土地資源利用

國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)土資源利用的研究可以追溯到20 世紀(jì)末、21 世紀(jì)初，有學(xué)者關(guān)注了城市增長(zhǎng)和土地資源可持續(xù)性、耕地占補(bǔ)平衡和土地集約利用（毛太鑾，2007）。而近年來有關(guān)土地資源利用效率的研究主要涉及以下幾個(gè)方面：首先，人多地少是我國(guó)現(xiàn)階段面臨的基本國(guó)情，國(guó)土資源利用粗放又是我國(guó)土地資源表現(xiàn)出的基本問題（朱志遠(yuǎn)，2017）。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，工業(yè)用地利用效率影響機(jī)制復(fù)雜，而其分析視角總體上可分為政府層面和市場(chǎng)層面。大多數(shù)研究從政府層面進(jìn)行了研究，認(rèn)為土地財(cái)政是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程中的客觀現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致用地短缺與低效利用現(xiàn)象并存（王怡維，2021）。其次，作為大多生產(chǎn)活動(dòng)的載體，土地資源的有效配置勢(shì)必會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響（劉新智和周韓梅，2022）。那么，在“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”的雙重壓力下，雖然政策約束會(huì)倒逼地方政府提高土地利用效率，但往往以降低財(cái)政收入為代價(jià)（唐盟和邵磊，2022）。最后，中央與地方、地方與項(xiàng)目之間的信息不對(duì)稱等，導(dǎo)致計(jì)劃與實(shí)際需求不匹配；在政績(jī)考核下，地方政府重指標(biāo)申請(qǐng)而輕批后管理，摸不清家底（楊曉和等，2017），缺乏土地出讓后的監(jiān)管?？傊?，不僅需要嚴(yán)格遵守我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的三條控制線，又要滿足城市工業(yè)生產(chǎn)空間的基本投入要素，就需要探索出有效的監(jiān)督約束機(jī)制，走節(jié)約高效的城市生產(chǎn)空間發(fā)展方向（梅林和魏新月，2022）。

（二）國(guó)家審計(jì)與土地資源利用

國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，其具有預(yù)防、揭示和抵御功能（劉家義，2012），承擔(dān)著充分運(yùn)用監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證三大職能，建立善治政府的職責(zé)（譚勁松和宋順林，2012），是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障（蔡思培和程博，2021；王穎和牛澤昊，2022）。伴隨著審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)國(guó)有資源進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變（馬志娟和梁思源，2015）。然而，土地資源審計(jì)較為困難，牽涉職能部門眾多、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜。有研究認(rèn)為，土地資源審計(jì)可從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等方面切入，協(xié)同監(jiān)督和治理土地資源。一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與土地資源利用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，是我國(guó)國(guó)家治理中一項(xiàng)制約權(quán)力運(yùn)行的重要制度安排（王慧和趙金玲，2021；賈云潔等，2021）。通常領(lǐng)導(dǎo)干部的決策對(duì)土地資源的利用影響大，責(zé)任也大（顧奮玲和杜冰青，2019）。實(shí)踐表明，區(qū)縣相關(guān)職能部門在土地資源管理過程中，存在失職的情況，對(duì)閑置土地情況了解不清晰，土地資源一供了之，缺乏后續(xù)監(jiān)督治理（張英婕和王洪強(qiáng)，2021）。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部管轄區(qū)域內(nèi)違法用地趨勢(shì)、工業(yè)園區(qū)用地情況和土地項(xiàng)目情況等。二是自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)與土地資源利用。近年來，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)不斷推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)工作（Jiang和Tan，2020），以加強(qiáng)對(duì)土地資源等方面的審計(jì)監(jiān)督（劉力云，2017），尤其是針對(duì)土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)情況（楊曉和等，2017）。三是企業(yè)審計(jì)與土地資源效率利用。目前只有少數(shù)研究關(guān)注到企業(yè)審計(jì)與土地資源的關(guān)系，例如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人土地資源交易問題；領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的責(zé)任范圍將逐步涵蓋與土地資源開發(fā)、利用相關(guān)的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人（楊曉和等，2017）。四是專項(xiàng)審計(jì)與土地資源利用。大多數(shù)土地專項(xiàng)審計(jì)重在揭露土地資源違法違規(guī)行為，尚未對(duì)土地資源節(jié)約集約利用情況給予足夠的關(guān)注（馬志娟等，2020）；合理配置城市間用地指標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)土地資源的高效利用，是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)亟需解決的問題（孫超英等，2021）。

綜上所述，已有的相關(guān)研究文獻(xiàn)豐富、視角多，為本文奠定了堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)，但仍存在不足，即未將工業(yè)用地效率、國(guó)家審計(jì)監(jiān)督等方面貫通聯(lián)系起來。因此，本文繼承并拓展以往研究，在把握進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)上，探究成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)下促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同機(jī)制、路徑及效應(yīng)。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)下促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同框架構(gòu)建

本文結(jié)合現(xiàn)階段成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)背景，分析國(guó)家審計(jì)協(xié)同治理工業(yè)用地的現(xiàn)狀和需求，以發(fā)現(xiàn)問題，歸納總結(jié)審計(jì)中應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)；利用國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督治理功能，剖析工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同機(jī)制，以整改問題，促進(jìn)工業(yè)用地的集聚開發(fā)與綜合整治；探索成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)土空間要素的有效配置和科學(xué)管理方式方法，制定國(guó)家審計(jì)促進(jìn)工業(yè)用地效率的協(xié)同路徑，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展；最后，進(jìn)一步分析了工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同效應(yīng)，以提質(zhì)增效，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成果顯現(xiàn)。

（一）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)用地效率的基本形勢(shì)與現(xiàn)實(shí)需求

1.基本形勢(shì)。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃范圍包括重慶市的中心城區(qū)及萬州、涪陵、綦江、大足等27個(gè)區(qū)（縣）以及開州、云陽的部分地區(qū)，四川省的成都、自貢、瀘州、德陽等15個(gè)市，總面積18.5萬平方公里，地區(qū)生產(chǎn)總值近6.3萬億元。從重慶市各區(qū)縣的工業(yè)用地總供應(yīng)量來看，供應(yīng)量較大的區(qū)縣圍繞主城中心分布，包括渝北區(qū)（主城區(qū)）、江津區(qū)（渝西片區(qū)）、長(zhǎng)壽區(qū)（渝西片區(qū)）和涪陵區(qū)（渝西片區(qū)）。但是重慶市的中心城區(qū)及其西部和南部具有較大的工業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模，為建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈奠定了較好基礎(chǔ)（何慧妍等，2021）。整體而言，現(xiàn)階段成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)下工業(yè)用地效率面臨的基本形勢(shì)主要體現(xiàn)為工業(yè)用地開發(fā)規(guī)模不斷提升、土地資源開發(fā)質(zhì)量有待加強(qiáng)監(jiān)督。

2.現(xiàn)實(shí)需求。通常工業(yè)用地利用情況主要指標(biāo)包括：（1）土地利用程度，包括土地供應(yīng)率、土地開發(fā)率、土地建成率等維度；（2）土地利用強(qiáng)度，包括工業(yè)用地綜合容積率；（3）土地利用潛力；（4）用地效益等。根據(jù)重慶市公共資源交易網(wǎng)①https://www.cqggzy.com/jyjg/transaction_detail.html披露的土地成交結(jié)果公告，我們統(tǒng)計(jì)并分析了重慶市2022年土地出讓情況。一方面，我們發(fā)現(xiàn)重慶市2022年土地成交結(jié)果公告中，存在對(duì)容積率、綠化率、建筑密度、建筑地上限高等關(guān)鍵指標(biāo)披露不一致或不完整問題。另一方面，重慶市2022年土地資源出讓約702次，其中工業(yè)用地出讓次數(shù)為313次，占比約為44.59%。在工業(yè)用地中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈次數(shù)為281 次，出讓金總額為633 173 萬元，出讓總規(guī)模為16 217 724 平方米，單價(jià)均值為0.033 萬元/平方米，遠(yuǎn)低于非工業(yè)用地單價(jià)均值0.464 萬元/平方米。因此，國(guó)家審計(jì)協(xié)同監(jiān)督工業(yè)用地效率是十分有必要的，即抑制地方政府土地財(cái)政行為，監(jiān)督工業(yè)用地出讓價(jià)格，規(guī)范地方政府土地出讓使用條件，進(jìn)而促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率的提高。詳見下頁圖1。

圖1 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)下工業(yè)用地效率的基本形勢(shì)與現(xiàn)實(shí)需求

（二）促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與土地資源供應(yīng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率的考核激勵(lì)機(jī)制。在對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，審計(jì)部門可從“土地供應(yīng)審批”和“供后土地監(jiān)管”兩個(gè)方面切入。一方面是土地供應(yīng)審批。審計(jì)部門通過關(guān)注各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間工業(yè)用地審批、供應(yīng)等材料，再關(guān)聯(lián)匹配國(guó)土、稅務(wù)、住建等主管部門提供的土地卷宗、臺(tái)賬等資料。根據(jù)發(fā)現(xiàn)的審計(jì)疑點(diǎn)，揭示工業(yè)用地在出讓、審批中存在的問題。針對(duì)出讓、審批不規(guī)范問題，應(yīng)及時(shí)幫助糾正、立行立改，并分析在機(jī)制體制與管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)。另一方面是供后土地監(jiān)管。先通過訪談與調(diào)查表的方式，統(tǒng)計(jì)并分析區(qū)域土地運(yùn)作管理情況；再綜合運(yùn)用觀察法、審閱法、復(fù)核法等，深入研究，核查在土地使用過程中存在的閑置、利用不充分問題，分析其原因，反映因“人為”導(dǎo)致土地后期監(jiān)管問題；加強(qiáng)審計(jì)過程中與相關(guān)“責(zé)任人”的溝通協(xié)調(diào)，提出針對(duì)性審計(jì)整改建議，強(qiáng)化供后土地監(jiān)管。

2.自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)與土地資源開發(fā)。自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率的約束監(jiān)督機(jī)制。在對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行審計(jì)時(shí)，既要從總體上把握區(qū)域工業(yè)用地的特點(diǎn)，對(duì)區(qū)域土地資源環(huán)境所涉及的方面進(jìn)行全方位的審計(jì)，又要有的放矢，突出影響工業(yè)用地效率的主要因素，進(jìn)行深入細(xì)致的查證分析，達(dá)到預(yù)期審計(jì)目的。也就是說，審計(jì)部門應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)用地是否符合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃，重點(diǎn)考察工業(yè)用地與資源環(huán)境承載能力、土地資源稟賦信息的匹配關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)土地合理利用，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。

3.企業(yè)審計(jì)與土地資源利用。企業(yè)審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)企業(yè)用地效率提高的直接作用機(jī)制。在對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，以“審計(jì)-整改-規(guī)范-提高”這條主線，關(guān)注某一企業(yè)的工業(yè)用地效率，重點(diǎn)判斷工業(yè)企業(yè)是否與地方政府存在合謀跡象。在企業(yè)審計(jì)過程中，可以利用審計(jì)監(jiān)督力量引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)和主責(zé)主業(yè)，合理提高成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)用地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度等，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

4.專項(xiàng)審計(jì)與土地資源效益。專項(xiàng)審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的定期體檢機(jī)制?，F(xiàn)階段，與成渝地區(qū)土地資源相關(guān)的審計(jì)，主要包括周期性的土地專項(xiàng)審計(jì)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)政策落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)。在開展土地專項(xiàng)審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)調(diào)查工業(yè)用地利用的總體情況，查找其使用是否遵守了有關(guān)法規(guī)，是否存在國(guó)有土地收益大量流失和用地成本偏低影響情況，嚴(yán)重影響土地資源的合理配置和集約節(jié)約利用；在開展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)時(shí)，重點(diǎn)核查工業(yè)用地效率，增加審計(jì)覆蓋的廣度與深度、系統(tǒng)性與全面性，做好工業(yè)用地的定期體檢，助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的空間開發(fā)格局優(yōu)化。詳見圖2。

圖2 審計(jì)協(xié)同機(jī)制

（三）促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同路徑優(yōu)化

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與工業(yè)用地供應(yīng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的問責(zé)路徑。在地方政府出讓工業(yè)土地過程中，審計(jì)人員可聯(lián)合重慶市或四川省各級(jí)國(guó)土資源部門或聘請(qǐng)外部專家，借助運(yùn)用地理信息比對(duì)技術(shù)與國(guó)土資源部門提供的遙感影像圖，查看成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)工業(yè)用地塊使用現(xiàn)狀，核查閑置、改變用途等存在疑點(diǎn)地塊。然后，經(jīng)實(shí)地勘察調(diào)研，確定審計(jì)疑點(diǎn)地塊，實(shí)現(xiàn)對(duì)低效率工業(yè)用地等情況的核準(zhǔn)。最后，通過調(diào)閱監(jiān)管系統(tǒng)、相關(guān)卷宗臺(tái)賬以及結(jié)合實(shí)地查看的形式，鎖定問題。針對(duì)地方土地指標(biāo)“供過于求”問題，提出針對(duì)性的審計(jì)整改建議，幫助地方政府合理安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，加快解決地方土地“批而未用”突出問題，制定并執(zhí)行相應(yīng)的問責(zé)制度，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)與工業(yè)用地開發(fā)。自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率提高的追責(zé)路徑。在對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行審計(jì)時(shí)，通過四川省或重慶市自然資源部門對(duì)區(qū)域工業(yè)用地指標(biāo)批復(fù)情況與土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)導(dǎo)出批地供地?cái)?shù)據(jù)相比對(duì)，結(jié)合用地合同，重點(diǎn)審查土地的資源稟賦、投資規(guī)模、功能分區(qū)、地形地貌、空間布局等。針對(duì)低效、閑置、超過資源環(huán)境承載能力或造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的工業(yè)用地，實(shí)行終身追責(zé)制度。

3.企業(yè)審計(jì)與工業(yè)用地利用。企業(yè)審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地利用效率提高的直接路徑。這是由于企業(yè)是工業(yè)用地的直接使用者。因此，對(duì)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)拿地的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)以《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》有關(guān)集約節(jié)約用地的相關(guān)政策方針為依據(jù)，做深做實(shí)審前調(diào)查工作后，再充分了解區(qū)域內(nèi)的企業(yè)土地資源利用是否符合集約節(jié)約利用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，在審計(jì)整改建議中，針對(duì)土地閑置、使用效率低、投資強(qiáng)度弱等的工業(yè)用地，加大對(duì)相關(guān)企業(yè)的懲罰力度，抓好區(qū)域工業(yè)用地在使用者終端層面的監(jiān)管治理，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供空間保障。

4.專項(xiàng)審計(jì)與工業(yè)用地效益。專項(xiàng)審計(jì)是促進(jìn)工業(yè)用地效率的專業(yè)路徑。相對(duì)而言，專項(xiàng)審計(jì)具有針對(duì)性，審計(jì)成效也更專業(yè)和全面。一方面，在定期開展的全國(guó)性土地專項(xiàng)審計(jì)中，重點(diǎn)檢驗(yàn)用地管理政策措施落實(shí)、土地使用權(quán)購入資金以及用地效率等，將區(qū)域范圍內(nèi)的土地資源全面體檢周期化，防止工業(yè)用地資源閑置或浪費(fèi)。另一方面，川渝攜手組織實(shí)施成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)政策落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)時(shí)，應(yīng)立足“雙城”視角，實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)的“多規(guī)合一”。總之，在周期性的專項(xiàng)審計(jì)中，既要深刻揭示區(qū)域工業(yè)用地問題以及政策措施不配套、不銜接等問題，也要?dú)w納總結(jié)工業(yè)用地效率較高的做法，為提高雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)工業(yè)用地效率提供可復(fù)制、可推廣的正面典型經(jīng)驗(yàn)。詳見圖3。

圖3 審計(jì)協(xié)同路徑

（四）工業(yè)用地效率提高的審計(jì)協(xié)同效應(yīng)分析

1.微觀效應(yīng)。微觀效應(yīng)是指成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率審計(jì)協(xié)同作用，有助于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部提高政治站位，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策，有助于避免企業(yè)囤地，促進(jìn)企業(yè)充分利用土地資源等。具體而言，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境、專項(xiàng)審計(jì)過程中，根據(jù)工業(yè)用地方面存在的各類問題，追回土地出讓金規(guī)模，收回違規(guī)補(bǔ)貼，審計(jì)有權(quán)移送線索，并督促相關(guān)企業(yè)或政府部門完善各項(xiàng)規(guī)章制度。

2.中觀效應(yīng)。中觀效應(yīng)是指成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率審計(jì)協(xié)同作用，有助于分析成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率差異性。該差異性可以進(jìn)一步細(xì)分為審計(jì)實(shí)施前后差異、行業(yè)維度差異、國(guó)土空間差異和政策實(shí)施前后差異，從而精準(zhǔn)定位成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)下工業(yè)用地效率評(píng)價(jià)，并精準(zhǔn)提出切實(shí)可行的審計(jì)整改建議。

3.宏觀效應(yīng)。宏觀效應(yīng)是指成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率審計(jì)協(xié)同作用，有助于揭示成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域政策落實(shí)情況、資源約束程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)況。并根據(jù)審計(jì)結(jié)論，為緩解土地資源約束、改善工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式以及貫徹落實(shí)成渝經(jīng)濟(jì)圈政策等提出相關(guān)審計(jì)建議。這有助于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈政策舉措落細(xì)落實(shí)和走深走實(shí)，推動(dòng)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展。詳見圖4。

圖4 審計(jì)協(xié)同效應(yīng)

四、研究結(jié)論及啟示

（一）研究結(jié)論

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)按下了“快進(jìn)鍵”、進(jìn)入了“加速期”，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該分別從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)四個(gè)方面，診斷工業(yè)用地在出讓和使用過程中存在的疑難雜癥，并提出整改建議，以促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地效率。在此過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以督促地方政府理性考慮人口增長(zhǎng)以及產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐實(shí)際情況，明確自身在成渝區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)定位，尊重客觀市場(chǎng)規(guī)律和區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理使用土地資源，切實(shí)提高工業(yè)用地效率，從而推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展及西部生態(tài)文明建設(shè)。

（二）研究啟示

通過以上分析，本文得到以下啟示：要落實(shí)黨的二十大有關(guān)“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用”的要求，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)用地效率的監(jiān)督作用，充分發(fā)揮土地使用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工業(yè)用地的控制作用，切實(shí)提高節(jié)約集約用地水平。

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與土地資源供應(yīng)層面。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。因此，在對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期針對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在工業(yè)用地審批、土地供應(yīng)和土地使用等環(huán)節(jié)加強(qiáng)審查，審查內(nèi)容包括：主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃是否融合為統(tǒng)一的空間規(guī)劃。比如，審計(jì)機(jī)關(guān)審查各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)人管轄區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性文件，掌握成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈管轄區(qū)域內(nèi)的節(jié)約集約用地情況，評(píng)價(jià)各級(jí)工業(yè)用地規(guī)劃；審計(jì)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的合理性，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)工業(yè)用地開發(fā)使用情況。對(duì)于工業(yè)用地低效利用的情況，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)發(fā)出審計(jì)整改通知，追究責(zé)令相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部限期整改。

2.自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)與土地資源開發(fā)層面。自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)要監(jiān)督“自然資源”和“生態(tài)環(huán)境”，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的治理機(jī)制與功能，這是夯實(shí)環(huán)境政策落實(shí)的基礎(chǔ)。在對(duì)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的土地資源審計(jì)過程中，審計(jì)人員可以借助第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，并作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和基礎(chǔ)底圖，綜合審計(jì)和評(píng)價(jià)各類自然生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查監(jiān)測(cè)成果和土地資源利用等數(shù)據(jù)資料。有條件的地方還可開展生態(tài)狀況調(diào)查監(jiān)測(cè)審計(jì)，查處土地資源利用效率層面的問題。在審計(jì)過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，積極貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，將“綠水青山就是金山銀山”的理念付諸審計(jì)實(shí)踐。

3.企業(yè)審計(jì)與土地資源利用層面。審計(jì)央企和國(guó)有資本占控股或主導(dǎo)地位企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益以及財(cái)務(wù)收支，是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作之一。在企業(yè)審計(jì)過程中，若發(fā)現(xiàn)因企業(yè)緣故造成的閑置土地，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該通知自然資源主管部門及時(shí)調(diào)查認(rèn)定，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)收繳企業(yè)土地閑置費(fèi)或收回土地。針對(duì)閑置的工業(yè)用地，除按法律規(guī)定、合同約定應(yīng)收回的情形外，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)該給出切實(shí)的整改方案，有助于再次盤活利用土地。對(duì)于非企業(yè)主觀原因造成的閑置土地，應(yīng)在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，厘清各自的責(zé)任，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。此外，對(duì)企業(yè)遷址重建的情況，相關(guān)部門應(yīng)在土地資源方面給予充分支持；支持企業(yè)之間聯(lián)合開發(fā)，促進(jìn)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)范圍內(nèi)的工業(yè)用地效率等。

4.專項(xiàng)審計(jì)與土地資源效益層面。在土地資源專項(xiàng)審計(jì)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)審核是否以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)，各區(qū)縣政府是否做到土地的精準(zhǔn)投放。即，在控制成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)用地總量的前提下，審計(jì)工業(yè)用地計(jì)劃指標(biāo)是否與項(xiàng)目一致，切實(shí)保障有效投資用地需求。審計(jì)部門認(rèn)真研究，關(guān)注成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的工業(yè)用地情況是否符合成渝兩地國(guó)土空間規(guī)劃，為促進(jìn)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，彰顯審計(jì)擔(dān)當(dāng)，貢獻(xiàn)審計(jì)力量。