文/姚文霞 孫伯龍

否決案旨在保障澳大利亞人繼續(xù)從數(shù)字經(jīng)濟(jì)和其他重要行業(yè)的競爭中受益

ACCC專員麗莎·卡維爾表示：“移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)我們的生活、福祉以及與親朋好友保持聯(lián)系都至關(guān)重要。電信市場競爭減少會(huì)對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生顯著的影響，例如價(jià)格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降以及網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍縮小等。”

2022年12月21日，澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）否決了國內(nèi)兩大電信巨頭澳大利亞電信集團(tuán)（Telstra）和德州太平洋電信（TPG）之間的網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，雙方將在澳大利亞偏遠(yuǎn)地區(qū)和城市邊緣地區(qū)共享移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及4G和5G頻譜。經(jīng)過廣泛咨詢和詳細(xì)審查，澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會(huì)認(rèn)為：該網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議雖然存在一定的好處，但從長遠(yuǎn)來看，會(huì)導(dǎo)致國內(nèi)電信市場競爭減少并損害公眾利益。

兩大電信巨頭網(wǎng)絡(luò)共享案始末

澳大利亞電信集團(tuán)（Telstra）是澳大利亞最大的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，在全國運(yùn)營著11000多個(gè)移動(dòng)基站，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)99.5%。德州太平洋電信（TPG）是澳大利亞第三大移動(dòng)運(yùn)營商，在全國運(yùn)營著5600多個(gè)移動(dòng)基站，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)96%。

2022年2月，為促進(jìn)多運(yùn)營商核心網(wǎng)絡(luò)共享（MOCN），Telstra和TPG簽訂了三項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的協(xié)議：MOCN服務(wù)協(xié)議、頻譜授權(quán)協(xié)議和移動(dòng)站點(diǎn)過渡協(xié)議（以下統(tǒng)稱“網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議”）。根據(jù)該協(xié)議的安排，Telstra通過在偏遠(yuǎn)地區(qū)和城市邊緣地區(qū)（覆蓋約17%的澳大利亞人口）為TPG提供共享移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，使TPG能夠在覆蓋區(qū)域內(nèi)提供4G和5G零售及批發(fā)服務(wù)。與此同時(shí)，TPG將會(huì)授權(quán)Telstra使用大部分的移動(dòng)頻譜，并向Telstra轉(zhuǎn)讓覆蓋區(qū)域內(nèi)的169個(gè)現(xiàn)有移動(dòng)站點(diǎn)，然后停用其余的站點(diǎn)。

2022年5月，兩家公司就網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議向澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）提出批準(zhǔn)申請(qǐng)。ACCC作為澳大利亞的競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有調(diào)查反競爭行為的權(quán)力，還負(fù)責(zé)兼并許可以及授權(quán)和通知。經(jīng)過4個(gè)月的審查，ACCC發(fā)布了一份初步意見聲明，聲明中提到：電信市場中的基礎(chǔ)設(shè)施和頻譜會(huì)影響移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的覆蓋范圍和速度，這方面的市場競爭削弱會(huì)對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生重大影響；在ACCC批準(zhǔn)之前，必須確保在任何情況下，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議都不會(huì)產(chǎn)生顯著削弱市場競爭的效果，更不會(huì)損害公眾利益。

為消除ACCC在初步意見聲明中提出的擔(dān)憂，2022年11月，Telstra和TPG提供了兩份法庭可執(zhí)行的承諾。然而，ACCC認(rèn)為：這兩份承諾沒有解決網(wǎng)絡(luò)共享后的競爭問題，不能改善公眾利益。在審議了170多份案卷、40份證人證詞和外部報(bào)告后，ACCC最終予以了否決。

網(wǎng)絡(luò)共享影響市場競爭格局

在案件調(diào)查階段，Telstra和TPG提出，在國際電信領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議普遍存在并且能夠顯著提高效率和效益。但是ACCC認(rèn)為：與其他司法管轄區(qū)不同，澳大利亞地理環(huán)境獨(dú)特，大都市以外的人口密度低且城市化程度高，兩大電信巨頭之間的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享將阻礙覆蓋區(qū)域的市場競爭。

對(duì)于作出不予批準(zhǔn)的決定，ACCC還給出了具體的理由：

其一，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享可能會(huì)對(duì)覆蓋范圍、網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響。根據(jù)協(xié)議的安排，TPG獲得Telstra的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)后，4G人口覆蓋率將從96%提高到98.8%。盡管可能進(jìn)一步節(jié)省成本并提高效率，但從長遠(yuǎn)來看，這將持續(xù)減少移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施市場競爭。要知道：基礎(chǔ)設(shè)施競爭是推動(dòng)移動(dòng)公司投資更廣泛、更深入、更快捷的移動(dòng)覆蓋的源動(dòng)力；一旦市場競爭減少，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在偏遠(yuǎn)地區(qū)和城市邊緣地區(qū)改善服務(wù)質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍的積極性也將大幅降低。

其二，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享將進(jìn)一步鞏固Telstra在移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場的主導(dǎo)地位。4G和5G頻譜是一種稀缺且有限的資源，是移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的重要投入，其稀缺性使其成為行業(yè)進(jìn)入或擴(kuò)展的重大障礙。由于這些原因，適合移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的頻譜往往受到電信市場主體的高度重視和緊密持有。Telstra在澳大利亞擁有非常高的客戶份額，網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議的安排將導(dǎo)致Telstra在偏遠(yuǎn)地區(qū)和城市邊緣地區(qū)獲得TPG的大部分頻譜，這意味著Telstra在這些地區(qū)的關(guān)鍵頻譜持有比例將不斷提高。將有限的頻譜（集中）鎖定在Telstra的手里，這會(huì)加大移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場進(jìn)入和擴(kuò)張的障礙，并降低競爭對(duì)手的競爭動(dòng)力和能力。

其三，當(dāng)事人的承諾沒有解決競爭問題或者改善公共利益。Telstra和TPG曾依據(jù)澳大利亞《2010年競爭與消費(fèi)者法》第87B條的規(guī)定，向ACCC提供過兩份法院可執(zhí)行的承諾，分別是Telstra和TPG提供的聯(lián)合承諾以及TPG提供的場地承諾，兩份承諾指出ACCC可以在8年后重新評(píng)估交易的競爭效果并有權(quán)要求停止實(shí)施該交易。但是ACCC認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)共享交易將對(duì)澳大利亞的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施競爭產(chǎn)生直接且深遠(yuǎn)的影響，即使在8年后中止雙方的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享，也無法消除其對(duì)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場競爭產(chǎn)生的負(fù)面影響。

《2010年競爭與消費(fèi)者法》是澳大利亞反壟斷和反不當(dāng)競爭的主要法規(guī)依據(jù)，它的第四部分旨在通過禁止或監(jiān)管反競爭協(xié)議和行為來維護(hù)及促進(jìn)市場競爭，其規(guī)定了一系列法律所禁止的反競爭行為。其中，第45條對(duì)可能造成市場競爭大幅減少的行為做出了明確的禁止性規(guī)定，“如果擬議的合同、安排或諒解的某一條款具有或?qū)⒁蚩赡芫哂写蠓葴p少競爭的效果，公司不得訂立合同、安排或達(dá)成諒解。如果某項(xiàng)規(guī)定具有或已經(jīng)或可能具有顯著減少競爭的效果，則合同、安排或諒解中的該項(xiàng)規(guī)定無效”。因此，根據(jù)以上規(guī)定，ACCC必須進(jìn)行相關(guān)的競爭測試或公共利益測試，以確保網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議不會(huì)限制競爭或損害公眾利益。

在對(duì)Telstra與TPG移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享協(xié)議展開調(diào)查的過程中，ACCC對(duì)兩項(xiàng)測試的結(jié)果均不滿意，其得出的結(jié)論是：Telstra和TPG之間的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享屬于法律禁止的反競爭行為，這將減少基于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場競爭，并且可能對(duì)所有移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)用戶造成損害，因此無法獲得批準(zhǔn)。

本案帶來的啟示

通常來說，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)市場的準(zhǔn)入門檻很高，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商為了獲得優(yōu)于競爭對(duì)手的優(yōu)勢，主要在以下方面展開競爭：其一，在為客戶提供的移動(dòng)服務(wù)的覆蓋范圍、速度和其他質(zhì)量方面進(jìn)行競爭，這些因素直接受到網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和范圍的影響。運(yùn)營商們不斷決策在其網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍和質(zhì)量方面的投資額度，這些基于網(wǎng)絡(luò)投資的競爭通常被稱為動(dòng)態(tài)競爭或基于基礎(chǔ)設(shè)施的競爭。其二，在產(chǎn)品的價(jià)格和內(nèi)容方面進(jìn)行競爭。移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商無法快速提高其產(chǎn)品質(zhì)量（網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍、速度、技術(shù)和密度等），他們主要根據(jù)價(jià)格和內(nèi)容爭奪網(wǎng)絡(luò)的訂閱，這種類型的競爭通常被稱為“靜態(tài)競爭”或“價(jià)格競爭”。兩個(gè)維度的競爭相互關(guān)聯(lián)、相互影響。

正如ACCC對(duì)Telstra與TPG移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享案中的分析邏輯：所有移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商都在全國范圍內(nèi)定價(jià)，因此價(jià)格變化的影響將從共享協(xié)議覆蓋區(qū)域的用戶擴(kuò)大至澳大利亞所有的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)用戶。兩大巨頭間的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共享可能在短期內(nèi)對(duì)靜態(tài)競爭產(chǎn)生一些積極影響，但將進(jìn)一步鞏固Telstra的市場地位，并實(shí)質(zhì)性改變移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在覆蓋區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而影響移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在未來幾年的定價(jià)決策。因此，即使是市場競爭的微小變化也會(huì)對(duì)消費(fèi)者和經(jīng)濟(jì)造成重大損害。