胡大偉

提要：在自然保護(hù)地法律體系建設(shè)中，公私法割裂思維下的管制性征收或保護(hù)地役權(quán)模式均無法滿足集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位l(fā)展需要。激勵相容式的管制思維和治理策略能夠強(qiáng)化合意共識，消弭公私法規(guī)范的對立與隔閡。通過激勵性管制推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)契合集體土地公益限制與保護(hù)的政策發(fā)展邏輯，能夠讓國土空間用途管制的剛性棱角軟化，進(jìn)而讓管制性征收成為紓解空間用途管制權(quán)與集體土地財產(chǎn)權(quán)之間矛盾的最佳選擇。應(yīng)該堅持激勵性管制的立場將集體土地公益限制補(bǔ)償涵攝于自然保護(hù)地法律體系，以管制性征收形塑集體土地公益限制補(bǔ)償規(guī)范架構(gòu)，并基于一體二維構(gòu)造的法益保障需求，塑造生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與公益限制補(bǔ)償統(tǒng)分協(xié)同的制度格局。

“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”是新發(fā)展階段國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和客觀要求。國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)代化及新格局的構(gòu)建關(guān)鍵在于“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的建立健全。近年來黨和國家高度重視國家公園體制改革以及自然保護(hù)地體系建設(shè)。黨的二十大報告提出，推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。(1)習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年，第51頁。在國家公園體制改革及自然保護(hù)地體系建構(gòu)過程中，對保護(hù)地范圍內(nèi)的國土空間施行統(tǒng)一管理是重點工作任務(wù)。集中統(tǒng)一管理、強(qiáng)空間用途管制會對劃入自然保護(hù)地范圍的集體土地及附屬自然資源造成較大影響，會限制乃至剝奪當(dāng)?shù)鼐用裣碛械募w土地財產(chǎn)權(quán)。國家公園體制改革試點實踐表明，試點國家公園中的集體土地整體占比較高，其中錢江源試點區(qū)集體土地占比高達(dá)79.6%。在不實施征收的情況下，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)中土地權(quán)屬的二元化問題，化解空間用途管制權(quán)與集體土地財產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，依法保護(hù)集體土地財產(chǎn)權(quán)人的合法利益，成為國家公園體制改革以及自然保護(hù)地體系建設(shè)工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵和難點。

呂忠梅、胡德勝等認(rèn)為對集體土地財產(chǎn)權(quán)人遭受的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償應(yīng)該是自然保護(hù)地立法考量的重要內(nèi)容。(2)參見呂忠梅：《自然保護(hù)地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報》2021年第3期；胡德勝、許勝晴、歸帆：《黃河流域自然保護(hù)地管理體制機(jī)制的立法規(guī)制》，《中國軟科學(xué)》2021年第11期。針對如何從立法上保護(hù)集體土地財產(chǎn)權(quán)人的合法利益，彌補(bǔ)他們遭受的空間用途管制損失，大多數(shù)學(xué)者直接借鑒英美等國家公園管理經(jīng)驗提出保護(hù)地役權(quán)的規(guī)范設(shè)計思路，(3)參見張晏：《國家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立和實現(xiàn)——美國保護(hù)地役權(quán)制度的經(jīng)驗和借鑒》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第3期；焦琰：《我國保護(hù)役權(quán)的構(gòu)建研究——基于環(huán)境保護(hù)與財產(chǎn)權(quán)限制方式的探討》，《北方法學(xué)》2018年第3期。以期推動保護(hù)地役權(quán)規(guī)范融入國家公園集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)特別法規(guī)范體系，(4)參見李敏、周紅梅、周驍然：《重塑國家公園集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2020年第12期。亦有學(xué)者把保護(hù)地役權(quán)和管制性征收作為兩種具有并列法理地位的制度規(guī)范選擇。(5)參見潘佳：《管制性征收還是保護(hù)地役權(quán)：國家公園立法的制度選擇》，《行政法學(xué)研究》2021年第2期。要言之，學(xué)界對自然保護(hù)地體系建設(shè)中集體土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)利益補(bǔ)償入法基本形成了共識，但關(guān)于公益限制補(bǔ)償?shù)姆ɡ矶ㄎ灰约爸贫日归_依然認(rèn)知模糊。已有研究主要遵循自然資源財產(chǎn)權(quán)與生態(tài)利益相分離、公私法相隔絕的論證模式，難以體系化解釋和證成集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)母母飳嵺`和制度邊界，難以有效促進(jìn)自然保護(hù)地范圍內(nèi)國土空間統(tǒng)一管理目標(biāo)的實現(xiàn)。在公私合作環(huán)境治理的時代背景下，固守公私法區(qū)隔之思維窠臼顯然不利于實現(xiàn)空間用途管制權(quán)與集體土地財產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以激發(fā)形塑“有為政府”“有效市場”。當(dāng)然，作為環(huán)境行政補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源財產(chǎn)權(quán)公益限制補(bǔ)償，亦要保持其自身獨特的法律地位，防止對環(huán)境行政補(bǔ)償管制正義屬性的徹底揚棄，防范政府規(guī)避責(zé)任?；诖耍P者堅持國土空間用途管制正義和私權(quán)保障的雙重價值目的，通過引入激勵性管制思路消弭公私法規(guī)范的對立與隔閡，以期厘清集體土地公益限制補(bǔ)償入法的實踐方位和理論邏輯，探索提出其在自然保護(hù)地法律體系中的制度嵌入方案。

一、混沌的集體土地公益限制補(bǔ)償

(一)顯化的自然資源財產(chǎn)權(quán)公益限制與弱化的利益補(bǔ)償

不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)自由不僅是一項原則，亦是土地要素市場化改革的重要基石。我國憲法確立了財產(chǎn)權(quán)保障的基本原則，明文禁止非法侵犯公私財產(chǎn)。當(dāng)然，財產(chǎn)權(quán)自由不是絕對排他的，特別是隨著現(xiàn)代福利國家的到來、公權(quán)力管制廣度及深度的不斷拓展，針對不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的公益限制或剝奪的場景逐漸增多。土地作為人類生存不可或缺的自然資源，其在法律上的存續(xù)及價值保障對公民而言至關(guān)重要?！艾F(xiàn)代土地制度致力于地權(quán)保障的同時，土地利用管制是其另一主題。對地權(quán)行使的過分限制既不利于權(quán)利的保障，也不會對資源利用效率產(chǎn)生積極影響。同時，對地權(quán)行使缺乏適當(dāng)?shù)南拗苹蛑萍s，則不利于社會福利的提高和自然資源的合理配置?！?6)楊一介：《論集體建設(shè)用地制度改革的法理基礎(chǔ)》，《法學(xué)家》2016年第2期。根據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定，土地財產(chǎn)權(quán)主體要遵循內(nèi)在限制，合理利用土地；為了公共利益，在支付補(bǔ)償對價的基礎(chǔ)上國家可以依法對土地做出征收或征用。進(jìn)一步而言，公共利益是土地財產(chǎn)權(quán)受到公法限制的基礎(chǔ)和前提。因此，自然保護(hù)地體系建設(shè)中集體土地財產(chǎn)權(quán)受到公法限制的合法性證成只能基于公共利益的考量。隨著現(xiàn)代化水平的不斷提高，綠色發(fā)展逐漸成為共識，“守護(hù)生態(tài)”亦成為新時代“美好生活”的重要內(nèi)容。2018年憲法修正案明確把“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”“美麗強(qiáng)國”寫入了憲法序言。生態(tài)文明入憲進(jìn)一步顯化了自然保護(hù)地體系建設(shè)的正當(dāng)性和緊迫性。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)管制力度，禁止或限制自然保護(hù)地內(nèi)的環(huán)境資源開發(fā)利用活動，能夠為國家乃至人類帶來更多的生態(tài)產(chǎn)品和效益。

為了環(huán)境公共利益，政府可以對集體土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，但此種限制應(yīng)該符合公平、平等原則，不能是無限度的。如果超出一定的限度，政府實施的限制就不屬于財產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該容忍的社會義務(wù)。建構(gòu)自然保護(hù)地體系是國家推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要舉措，在具體實施過程中必將形成對自然保護(hù)地內(nèi)集體土地等自然資源財產(chǎn)權(quán)的限制。這種基于環(huán)境公共利益保護(hù)需要形成的集體土地等自然資源財產(chǎn)權(quán)限制局面，實質(zhì)上打破了自然資源物權(quán)平等原則，導(dǎo)致了自然資源物權(quán)分配上的不平衡。為了矯正因國土空間用途管制而導(dǎo)致的自然資源物權(quán)分配上的不正義，必須依法給予公平補(bǔ)償。域外理論與實踐表明，財產(chǎn)權(quán)過度限制，會產(chǎn)生與征收類似的財產(chǎn)剝奪之效果，國家應(yīng)該給予補(bǔ)償。(7)參見胡大偉：《準(zhǔn)征收視域下私人不可移動文物財產(chǎn)權(quán)的公法限制與補(bǔ)償》，《常州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第5期。長期以來，我國政府在采取自然資源物權(quán)限制時選擇性地關(guān)照到了公益性卻忽視了價值補(bǔ)償，但公益限制正當(dāng)只是管制行為合法的前提條件，并不能成為排斥補(bǔ)償?shù)睦碛?。進(jìn)一步而言，在當(dāng)前的自然保護(hù)地法律制度體系中，面向個體的集體土地公益限制補(bǔ)償尚未得到應(yīng)有的重視，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度亦無法為因公益限制而導(dǎo)致土地財產(chǎn)權(quán)益受損的權(quán)利人提供有效支撐。近年來，隨著自然保護(hù)地體系建設(shè)的深入推進(jìn)，因政府公益限制而引發(fā)的集體土地財產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償糾紛不斷，但由于缺乏可供適用的法律，法院判決此類糾紛案件時采取較為保守的態(tài)度。(8)參見彭濤：《規(guī)范管制性征收應(yīng)發(fā)揮司法救濟(jì)的作用》，《法學(xué)》2016年第4期。

(二)管制補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕诲e混同

公益限制與補(bǔ)償雖然處于唇齒一體的狀態(tài)，但卻是不同階段、不同層次的兩個問題。公益限制著眼于解決公共利益的保護(hù)問題，體現(xiàn)為公權(quán)力對私人權(quán)利的限制；而補(bǔ)償著眼于解決因公共利益保護(hù)受損的個人利益問題，體現(xiàn)為對公權(quán)力行使的限制和監(jiān)督。就廣義的公益限制方式而言，只有公益限制導(dǎo)致不動產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移才會觸發(fā)征收補(bǔ)償。但實踐中，不動產(chǎn)所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移的公益限制長期存在，在國土空間用途管制領(lǐng)域尤為常見。隨著法治進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，針對公益限制而產(chǎn)生的權(quán)益保障問題逐漸引起了國家關(guān)注，規(guī)范相關(guān)公益限制行為，保障財產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益開始成為立法完善的內(nèi)容。近年來，隨著國家公園體制改革的深入推進(jìn)，有關(guān)集體土地公益限制及補(bǔ)償問題在中央和地方立法實踐中得到了不同形式的規(guī)范回應(yīng)。

首先，在中央立法層面，主要涉及全國人大常委會制定的《森林法》《防沙治沙法》《礦產(chǎn)資源法》以及國務(wù)院制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》《退耕還林條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。《森林法》規(guī)定“國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度”(第7條)，并明確指出“對劃入公益林的非國有林地”“給予合理補(bǔ)償”(第48條第3款)?！斗郎持紊撤ā芬?guī)定，當(dāng)被治理的土地被劃入自然保護(hù)地時會引發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)該以合理補(bǔ)償為原則對治理者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償(第35條)。自然保護(hù)地建設(shè)會導(dǎo)致集體和個人礦產(chǎn)資源開發(fā)利用權(quán)受限，對此《礦產(chǎn)資源法》雖然沒有給予直接的法律回應(yīng)，但規(guī)定因國營企業(yè)開辦導(dǎo)致采礦權(quán)受限的集體礦山企業(yè)可獲得合理的補(bǔ)償，受影響群眾應(yīng)該得到妥善安置，當(dāng)然補(bǔ)償責(zé)任主體為礦山建設(shè)單位(第35條)?！锻烁€林條例》規(guī)定了退耕還林的補(bǔ)助制度，而《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立過程中自然資源和房屋等財產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償制度(第11條)。《自然保護(hù)區(qū)條例》是當(dāng)前與自然保護(hù)地建設(shè)直接相關(guān)的行政法規(guī)，該條例對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中自然資源物權(quán)及準(zhǔn)物權(quán)行使做出了禁止性和限制性規(guī)定。

其次，在國家公園試點工作推進(jìn)中，先后有武夷山、神農(nóng)架、三江源、海南熱帶雨林等四地的省人大常委會制定發(fā)布了專門地方性法規(guī)。而早在2011年云南省迪慶藏族自治州人大通過了關(guān)于普達(dá)措國家公園的專門保護(hù)管理條例，2013年云南省人大常委會批準(zhǔn)了該條例。這5部地方性法規(guī)對自然資源財產(chǎn)權(quán)公益限制及補(bǔ)償問題有著不同的規(guī)范態(tài)度?！对颇鲜〉蠎c藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理條例》只對國家公園規(guī)劃建設(shè)中集體土地的征收補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，對自然資源公益限制及補(bǔ)償問題、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題并沒有做出相應(yīng)的規(guī)范。由于三江源國家公園范圍內(nèi)土地及其他自然資源均為國家所有，因此三江源國家公園統(tǒng)一管理面臨的問題相對簡單，《三江源國家公園條例(試行)》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償做出了相關(guān)明確規(guī)范。在三江源國家公園體制試點改革過程中，當(dāng)?shù)胤e極開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償創(chuàng)新實踐，通過天然草原禁牧補(bǔ)助及草畜平衡獎勵等給予金錢補(bǔ)償，通過安排生態(tài)公益就業(yè)崗位、建立人獸沖突保險基金等方式化解管制矛盾?！段湟纳絿夜珗@條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》《海南熱帶雨林國家公園條例(試行)》都對國家公園內(nèi)集體土地及其他自然資源的管制實現(xiàn)方式做出了相應(yīng)規(guī)定，但在補(bǔ)償設(shè)定上存在一定差異?！逗Ｄ蠠釒в炅謬夜珗@條例(試行)》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償做出了概括式強(qiáng)調(diào)，而《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》通過對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償事項列舉表達(dá)涵攝了自然資源公益限制補(bǔ)償?shù)囊?guī)范價值。原住民較多，集體所有土地占比高(66.60%)是武夷山國家公園體制試點改革中面臨的兩大突出問題，為了紓解“人、地”矛盾，武夷山國家公園一方面通過征收補(bǔ)償實現(xiàn)部分集體土地國有化，另一方面積極拓展其他多樣化的補(bǔ)償舉措。武夷山國家公園共設(shè)立生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助、商品林贖買、地役權(quán)管理補(bǔ)償?shù)?1項補(bǔ)償內(nèi)容。(9)參見林永龍、張輝、趙錦飛：《綠色發(fā)展，生態(tài)高地展新姿》，《福建日報》2022年3月14日，第1版。《武夷山國家公園條例(試行)》對生態(tài)補(bǔ)償和管制補(bǔ)償做出了區(qū)分處理，在對生態(tài)補(bǔ)償做出單獨規(guī)定的同時，明確提出“因征收或者用途管制造成權(quán)利人損失的，應(yīng)當(dāng)依法、及時給予補(bǔ)償”。該條規(guī)定實質(zhì)上確立自然資源管制補(bǔ)償?shù)莫毩⒁?guī)范地位。

一定意義上可見，在中國管制性征收的概念雖然尚未獲得明確的規(guī)范確立，但管制性征收實踐長期存在，以國家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)讓這一情形更加凸顯，對此相關(guān)法律法規(guī)已逐漸有所回應(yīng)。正視并妥當(dāng)解決自然保護(hù)地建設(shè)中集體土地公益限制補(bǔ)償問題已經(jīng)成為立法設(shè)計的重要考量內(nèi)容。然而，在當(dāng)前我國的立法實踐中，“管制補(bǔ)償”“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”等概念時而被交叉混同使用，時而被并列使用，二者一直存在著競合、混同的情形。這種混雜狀態(tài)反映了相關(guān)理論供給的不足，亦是自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)時亟待破解的實踐難題。由此，推進(jìn)集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?gòu)，有必要對其規(guī)范基礎(chǔ)和理論邏輯做出深度剖析。

(三)保護(hù)地役權(quán)與管制性征收的兩難選擇

目前，無論理論界抑或?qū)崉?wù)界都逐漸認(rèn)識到了國土空間用途管制中自然資源財產(chǎn)權(quán)限制的獨立法理地位?！白匀毁Y源使用權(quán)限制既不是征收，也不是財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)?！?10)潘佳：《自然資源使用權(quán)限制的法規(guī)范屬性辨析》，《政治與法律》2019年第6期。然而，在自然保護(hù)地法律體系建設(shè)中關(guān)于集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ɡ黻U釋及制度定位，無論在是實務(wù)抑或理論上都存在一些爭議。管制性征收與保護(hù)地役權(quán)被視為兩種對立的制度設(shè)計方向。這種理論爭議不僅展示了公私法割裂的慣性思維，也折射了管制與補(bǔ)償、目的與手段在理論演繹與實踐運作中的交叉混同狀態(tài)。

1.保護(hù)地役權(quán)模式

在國家公園以及自然保護(hù)地立法中引入保護(hù)地役權(quán)制度已成為當(dāng)前學(xué)界的重要聲音之一，并在成果產(chǎn)出上呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢，儼然成為未來立法的最佳制度選擇。保護(hù)地役權(quán)是對傳統(tǒng)民法上地役權(quán)的傳承與改造，旨在用市場化的合意契約替代傳統(tǒng)的行政管制，進(jìn)而達(dá)到降低管制成本、防范管制糾葛、紓解利益沖突的目的。保護(hù)地役權(quán)模式展示了典型的私法調(diào)整邏輯，體現(xiàn)了對傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境管制中行政權(quán)過度剛性以及單向度運作的反思和替代，對于推進(jìn)公眾參與國家公園以及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與維護(hù)具有重要意義。

當(dāng)前，學(xué)者們推動建構(gòu)保護(hù)地役權(quán)制度的立論基礎(chǔ)主要集中于兩點：其一，域外實踐印證。普通法系國家尤其是美國在國家公園建設(shè)及管理中廣泛采用保護(hù)地役權(quán)，已取得較好成效。美國的保護(hù)地役權(quán)不同于普通法上的傳統(tǒng)役權(quán)，屬于私法地役權(quán)的特別形式，本質(zhì)上為權(quán)利束理論的具體實踐。美國的保護(hù)地役權(quán)制度在自然資源保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域得到廣泛適用，并取得巨大成功，其經(jīng)驗值得借鑒。(11)參見張晏：《國家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立和實現(xiàn)——美國保護(hù)地役權(quán)制度的經(jīng)驗和借鑒》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第3期。其二，理論構(gòu)造契合。私法背景下的地役權(quán)較之強(qiáng)制性的征收制度以及傳統(tǒng)合意性的土地流轉(zhuǎn)模式，具有權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容的彈性以及明確的目的性，(12)參見秦天寶：《論國家公園國有土地占主體地位的實現(xiàn)路徑——以地役權(quán)為核心的考察》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。能夠滿足國家公園的生態(tài)保護(hù)管控需求。(13)參見何思源、蘇楊、王大偉：《以保護(hù)地役權(quán)實現(xiàn)國家公園多層面空間統(tǒng)一管控》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第4期。然而，遺憾的是大多數(shù)研究成果依然還停留在保護(hù)地役權(quán)理論與實踐之譯介、制度引入及建構(gòu)必要性等理論論證層面，并沒有回應(yīng)“南橘北枳”之可能性拷問。在我國國家公園以及自然保護(hù)地立法中引入保護(hù)地役權(quán)制度，不僅需要跨越土地所有制中西差異的制度鴻溝，還需回應(yīng)物權(quán)法定的詰問。更為重要的是，私法調(diào)整的保護(hù)地役權(quán)模式與自然保護(hù)地建設(shè)中的國土空間用途管制在底層邏輯上難以兼容，其無法解釋和證成國土空間用途管制適用的普遍性和不平等性。

2.管制性征收模式

針對財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)與征收之間的模糊地帶，域外學(xué)者開拓出管制性征收(又稱準(zhǔn)征收)理論，其中美國和德國的研究較具代表性和影響力。而環(huán)境公益限制補(bǔ)償是管制性征收理論適用的重要類型。國內(nèi)相關(guān)研究起步較晚，隨著私有財產(chǎn)權(quán)入憲及域外管制性征收理論的傳播，學(xué)者們漸次展開多維度探究。目前，我國雖然尚未在法律上確立管制性征收制度，但“事實上，行政管理實踐中大量存在著管制性征收或者說行政管制措施，而法院在司法審查中也會越來越多地自覺或不自覺地運用管制性征收理論，并參考現(xiàn)行征收的立法與實踐，對管制性征收與補(bǔ)償問題的合法性進(jìn)行評判”(14)耿寶建、黃瑤：《管制性征收理論在行政審判中的引入與運用——以“中國天眼”建設(shè)中的管制性征收為例》，《人民司法》2019年第1期。。

針對管制性征收在國家公園及自然保護(hù)地立法中的引入及建構(gòu)問題，目前主要存在兩種研究模式：其一，影射移植型。以管制性征收思維為底層邏輯，基于公共政策學(xué)的視角，對我國國家公園建設(shè)中自然資源使用權(quán)管制措施與補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范梳理，并提出相應(yīng)的制度建構(gòu)方案。(15)參見趙悅：《國家公園體制建設(shè)中自然資源使用權(quán)管制與補(bǔ)償問題研究》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第3期。其二，限縮共存型。有學(xué)者認(rèn)為管制性征收和保護(hù)地役權(quán)是解決自然資源使用權(quán)過度限制問題的兩種制度工具，二者只是限制程度大小不同而已，因此它們可以并列共存于國家公園及自然保護(hù)地立法中。(16)參見潘佳：《管制性征收還是保護(hù)地役權(quán)：國家公園立法的制度選擇》，《行政法學(xué)研究》2021年第2期。這種論證方法對“過度限制”進(jìn)行了二次切分，其中自然資源使用權(quán)全面過度限制適用管制性征收，而自然資源使用權(quán)“遞減”式過度限制適用保護(hù)地役權(quán)?！跋蘅s共存型”的論證模式，似乎可以創(chuàng)設(shè)出管制性征收和保護(hù)地役權(quán)優(yōu)勢互補(bǔ)、和諧共生的制度模型，但在“過度限制”本身已經(jīng)足夠“撲朔迷離”的情況下，對其再度細(xì)分切割，無疑會讓財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)與征收之間的模糊地帶更加“模糊”“混亂”。進(jìn)一步而言，“限縮共存型”的解釋論證模式不僅難以達(dá)至化解理論紛爭的目的，而且可能創(chuàng)造更大的理論罅隙和實踐紊亂。一言以蔽之，目前這兩種解釋論證思路尚無法為自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)中集體土地公益限制補(bǔ)償制度形塑提供有效支撐。

二、集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ㄒ婊A(chǔ)及邏輯定位

(一)自然資源財產(chǎn)權(quán)受限與生態(tài)利益外溢：補(bǔ)償區(qū)分與競合的法益基礎(chǔ)

在自然保護(hù)地建設(shè)中，雖然政府可以依法進(jìn)行國土空間用途管制，對集體土地等自然資源財產(chǎn)權(quán)施以限制，但需要對權(quán)利人造成的特別犧牲給予補(bǔ)償關(guān)照。當(dāng)然，合理補(bǔ)償制度的建構(gòu)有賴于其法益基礎(chǔ)的厘清與闡釋。在自然保護(hù)地建設(shè)中，國土空間用途管制將產(chǎn)生雙重影響，一方面會導(dǎo)致自然保護(hù)地集體土地財產(chǎn)權(quán)行使受限，另一方面會帶來生態(tài)利益的外溢。進(jìn)一步而言，在自然保護(hù)地空間用途管制中，集體土地財產(chǎn)權(quán)人不僅是自然資源財產(chǎn)權(quán)受損者，亦是生態(tài)利益的提供者。雙重影響將觸發(fā)兩種不同屬性的法律問題，其一會引發(fā)自然資源財產(chǎn)權(quán)行使受限，其二自然資源利用受限所帶來的環(huán)境改善亦會引發(fā)生態(tài)利益外溢。由于此雙重影響具有內(nèi)在勾連關(guān)系，在立法實踐以及理論研究中，集體土地公益限制補(bǔ)償所觸發(fā)的法律認(rèn)知一直模糊不清。厘清集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ɡ磉壿嬍紫刃枰饰錾鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ婊A(chǔ)。

在“雜糅主義”的語境下，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ硌哉f呈現(xiàn)眾說紛紜、莫衷一是的狀態(tài)，而且集中于對宏觀環(huán)境治理機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段運用的探討，針對微觀個體權(quán)利的法治關(guān)照相對較少。當(dāng)然，近年來一些學(xué)者開始基于個體權(quán)利保障視角闡釋生態(tài)補(bǔ)償之法理，有學(xué)者提出環(huán)境資源開發(fā)利用限制的生態(tài)補(bǔ)償不屬于財產(chǎn)權(quán)限制的行政補(bǔ)償類型，生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利本質(zhì)上是發(fā)展權(quán)。(17)參見杜群、車東晟：《新時代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實現(xiàn)——以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析進(jìn)路》，《法制與社會發(fā)展》2019年第2期。還有學(xué)者認(rèn)為國土空間用途管制外溢的生態(tài)利益可以為人們帶來效用的提高，因而構(gòu)成一種財產(chǎn)，為此有必要在法律上建構(gòu)農(nóng)地外部效益財產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償制度。(18)參見楊惠、熊暉：《農(nóng)地管制中的財產(chǎn)權(quán)保障——從外部效益分享看農(nóng)地激勵性管制》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第3期。宏觀與微觀兩種不同視域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念界定，不僅反映了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)然和實然狀態(tài)的區(qū)隔，亦折射出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與公益限制補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在糾葛。在自然保護(hù)地建設(shè)與管理中，國土空間用途管制將引致一體二維構(gòu)造的法益保障需求，即財產(chǎn)權(quán)受限補(bǔ)償與正外部性的增益性補(bǔ)償?shù)亩獏^(qū)分與競合。然而目前大多數(shù)學(xué)者往往擇其一端或一維展開生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償論證，難免陷入“盲人摸象”之困境。晚近，基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜實踐樣態(tài)，有學(xué)者提出了政策和法律雙重維度的制度重構(gòu)思路，政策層面主要著力于環(huán)境治理的區(qū)域協(xié)同，而法律層面著力于行政補(bǔ)償?shù)木?xì)化設(shè)計。(19)參見車東晟：《政策與法律雙重維度下生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ硭菰磁c制度重構(gòu)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第8期。通過政策與法律的雙維設(shè)計雖然能夠解決我國生態(tài)補(bǔ)償實然和應(yīng)然二元區(qū)隔的問題，但這種制度設(shè)計路徑顯然過于理想化，不僅難以解釋和安置現(xiàn)有法律體系中存量布局的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范，而且會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策與法律的割裂和沖突。更為重要的是環(huán)境保護(hù)政策法律化、政策性立法已成為環(huán)境立法的客觀要求和重要動向。(20)參見葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，《清華法治論衡》2013年第3期。面對一體二維構(gòu)造的法益保障需求，有必要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度設(shè)計的統(tǒng)分價值，在自然保護(hù)地法治體系建構(gòu)中統(tǒng)籌考量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與公益限制補(bǔ)償，塑造“一體二元”交織協(xié)同的補(bǔ)償規(guī)范格局。

(二)從管制主導(dǎo)到合作治理：集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)恼甙l(fā)展邏輯

為了推動以國家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。這兩個文件一方面體現(xiàn)了黨和國家對自然保護(hù)地建設(shè)一以貫之的重視態(tài)度，另一方面也折射出黨和國家對集體土地公益限制補(bǔ)償策略的創(chuàng)新發(fā)展邏輯。

《方案》對國家公園內(nèi)涵做出初步界定，在自然資源資產(chǎn)空間布局方面提出確?！叭袼小薄罢贾黧w地位”的目標(biāo)要求。而這一目標(biāo)要求重點指向國家公園建設(shè)中土地及其附屬資源的權(quán)屬關(guān)系。圍繞這一空間布局要求，《方案》提出了不同的權(quán)益保護(hù)管理方案。一是通過“生態(tài)移民搬遷”“租賃、置換等集體土地流轉(zhuǎn)方式”實現(xiàn)重點保護(hù)區(qū)域土地權(quán)屬及法律關(guān)系的調(diào)整。二是通過“生態(tài)移民搬遷”“居民相對集中居住”“合作協(xié)議”等方式實現(xiàn)其他區(qū)域人地關(guān)系的調(diào)整及土地的統(tǒng)一管理?！斗桨浮吩趶?qiáng)調(diào)保護(hù)管理措施的同時，初步提出“租賃、置換”“合作協(xié)議”等集體土地權(quán)益維護(hù)方案。

《指導(dǎo)意見》是對《方案》的繼承與發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地統(tǒng)一管理原則，但不再強(qiáng)調(diào)土地等自然資源資產(chǎn)全民所有之主體地位占比的要求。在強(qiáng)化差別化管理的同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)新機(jī)制和方法維護(hù)集體土地財產(chǎn)權(quán)人的利益，包括明確提出“自然資源有償使用制度”，強(qiáng)調(diào)對劃入自然保護(hù)地的集體土地財產(chǎn)權(quán)人的多元化保護(hù)。

兩個文件的不同表達(dá)折射了黨和國家對自然保護(hù)地建設(shè)政策的“變與不變”。一方面政府通過國土空間用途管制對集體土地財產(chǎn)權(quán)施以公益限制的法治邏輯始終未變，集中統(tǒng)一管理自然資源、嚴(yán)格空間用途管制的實踐邏輯始終未變。另一方面黨中央、國務(wù)院期望達(dá)成公益限制的運行邏輯不斷淡化強(qiáng)制，提倡經(jīng)濟(jì)激勵和自愿協(xié)議，而且逐漸明晰公益限制對集體土地財產(chǎn)權(quán)人帶來的財產(chǎn)價值損失及多元化補(bǔ)償方案。從管制主導(dǎo)到協(xié)同共治的政策發(fā)展邏輯不僅是國家公園及自然保護(hù)地法治體系建構(gòu)的重要指引，亦是厘清集體土地公益限制補(bǔ)償之法理邏輯的必要考量前提。

(三)激勵性管制：集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)慕?gòu)邏輯

集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)碾p重法益基礎(chǔ)從管制主導(dǎo)到合作治理的政策發(fā)展邏輯對其法治化建構(gòu)路徑提出了更具兼容性的客觀要求。進(jìn)而言之，集體土地公益限制補(bǔ)償制度建構(gòu)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，公私法割裂思維下的管制性征收或保護(hù)地役權(quán)模式難以滿足法治發(fā)展需求。應(yīng)該通過引入激勵性管制消弭公私法規(guī)范的對立與隔閡，回應(yīng)公私合作治理的客觀需求，將集體土地公益限制補(bǔ)償涵攝于自然保護(hù)地法律體系。

首先，合意性不應(yīng)成為保護(hù)地役權(quán)優(yōu)于管制性征收的理由。根據(jù)《民法典》第十五章對地役權(quán)的專章規(guī)定，地役權(quán)是基于不動產(chǎn)相鄰關(guān)系而設(shè)立的用益物權(quán)，目的在于實現(xiàn)私法領(lǐng)域不動產(chǎn)的利用效益?！睹穹ǖ洹肪幾脒^程中一些地方提出要刪除對地役權(quán)的有關(guān)規(guī)定，因為實踐中地役權(quán)很少設(shè)立且鮮有登記的事例發(fā)生。(21)參見《民法典立法背景與觀點全集》編寫組：《民法典立法背景與觀點全集》，法律出版社，2020年，第106頁。然而，隨著社會的變革，地役權(quán)的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)生嬗變，由以實現(xiàn)私人利益為目的逐漸擴(kuò)展到以實現(xiàn)公共利益為目的，作為地役權(quán)分支的保護(hù)地役權(quán)因此而產(chǎn)生。傳統(tǒng)法定地役權(quán)表現(xiàn)為私人相鄰關(guān)系中供役地的限制和需役地的擴(kuò)張，而以實現(xiàn)公共利益為目的的保護(hù)地役權(quán)顯然不同于我國《民法典》上的地役權(quán)。因其在環(huán)境公共利益維護(hù)領(lǐng)域的獨特價值，保護(hù)地役權(quán)逐漸受到我國理論界和實務(wù)界相關(guān)人士的關(guān)注。私法合意性成為眾多學(xué)者強(qiáng)烈推崇在自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)中引入保護(hù)地役權(quán)的重要基礎(chǔ)?！盁o論征收還是管制性征收，都是極端的、公法色彩濃烈的‘是—非’型暴力式的解決方案，無法提供更具包容性、建設(shè)性的多元協(xié)商解決路徑?！?22)孫悅：《公共地役權(quán)在不動產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2020年第4期。換而言之，因為保護(hù)地役權(quán)具有合意性，而管制性征收帶有強(qiáng)制性，所以保護(hù)地役權(quán)優(yōu)于管制性征收。暫且不論保護(hù)地役權(quán)和管制性征收在法理上是否可以簡單地并行比較，此間關(guān)于保護(hù)地役權(quán)和管制性征收的定位顯然有失偏頗。一定程度上大陸法系和英美法系的保護(hù)地役權(quán)(公共地役權(quán))都承繼于羅馬法上的役權(quán)制度，雖然因為文化以及地域的不同，在概念表述以及制度內(nèi)涵上兩大法系呈現(xiàn)出較大的差異，但法定或判決設(shè)立已經(jīng)成為眾多國家的選擇。美國實踐表明，創(chuàng)建保護(hù)地役權(quán)的背景各不相同，一些保護(hù)地役權(quán)出于緩解壓力目的而轉(zhuǎn)讓，或作為開發(fā)審批流程的一部分(即，交換交易)而被迫執(zhí)行；一些保護(hù)地役權(quán)是作為慈善禮物全數(shù)捐贈的，捐贈者通常獲得聯(lián)邦或州稅收優(yōu)惠；有些保護(hù)地役權(quán)是全部或部分購買的，通常由聯(lián)邦、州或地方保護(hù)地役權(quán)購買計劃提供資金。(23)Federico Cheever & Nancy A. McLaughlin，“An Introduction to Conservation Easements in the United States：A Simple Concept and a Complicated Mosaic of Law，”Journal of Law，Property and Society，Vol.1，2015，pp.108-186.設(shè)立背景的多樣性也決定了私法合意并不能成為保護(hù)地役權(quán)全面建立與執(zhí)行的充分要件。為了順利使用保護(hù)地役權(quán)作為土地保護(hù)工具，美國所有50個州和哥倫比亞特區(qū)都頒布了某種形式的立法，消除了對保護(hù)地役權(quán)的創(chuàng)建和長期有效性的潛在普通法障礙。(24)Nancy A. McLaughlin，“Condemning Conservation Easements：Protecting the Public Interest and Investment in Conservation，”UC Davis Law Review，Vol.41，2008，pp.1897-1967.由此可見，相關(guān)立法是美國保護(hù)地役權(quán)建立和執(zhí)行的重要屏障，保護(hù)地役權(quán)實施中雖然強(qiáng)調(diào)私法合意性，但法定強(qiáng)制力始終是其大范圍推行的重要保障。因此，主要基于私法合意性理由而引入國外保護(hù)地役權(quán)制度顯然難以獲得立法支持?！霸谖餀?quán)法定之下，公共地役權(quán)沒有棲身之所，廣泛的個案研究變成沙盤上的學(xué)理推演。”(25)朱金東：《民法典編纂背景下公共地役權(quán)的立法選擇》，《理論導(dǎo)刊》2019年第2期。再者，無論是征收抑或管制性征收，都在不斷強(qiáng)化合意而弱化強(qiáng)制，協(xié)商合意、多元選擇已經(jīng)成為相關(guān)制度設(shè)計的價值遵循和內(nèi)容表達(dá)。

其次，地役權(quán)交易只是達(dá)成管制性征收的方式。誠然，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少強(qiáng)制、推動協(xié)同共治是自然保護(hù)地建設(shè)中施行統(tǒng)一管理、強(qiáng)化生態(tài)空間管制的重要指引。此宏觀政策背景為自然保護(hù)地空間用途管制中市場化補(bǔ)償方式的有效運用提供了重要基礎(chǔ)。但在自然保護(hù)地建設(shè)中空間用途管制始終是基礎(chǔ)和前提，各種市場化的資源配置方式只是順利實現(xiàn)自然保護(hù)地統(tǒng)一管理的路徑選擇，不能用資源利用的物權(quán)關(guān)系代替資源利用管制的行政管理關(guān)系?！皬?qiáng)制性或選擇性的補(bǔ)償規(guī)定，可使誡命式的法律規(guī)定隨狀況差異性做不同的變化，且不損及其管制的功能?！?26)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社，2012年，第115頁。保護(hù)地役權(quán)實質(zhì)上是國家為了生態(tài)保護(hù)的目的對自然資源財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制的一種選擇性權(quán)利配置方案，地役權(quán)交易只是達(dá)成管制性征收行為的一種方式而已，這種方式不會導(dǎo)致管制功能的消解，更不應(yīng)替代管制本身。設(shè)定公共役權(quán)實質(zhì)上體現(xiàn)為可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)TDR(Transferable Development Rights)的市場化補(bǔ)償，是政府直接去購買可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)而事實上并不用于某地區(qū)開發(fā)的PDR(Purchasable Development Right)模式。(27)參見王振標(biāo)、彭華：《紅樹林地法律保護(hù)中的財產(chǎn)權(quán)限制與補(bǔ)償——基于管制性征收的分析視角》，《林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第3期。正如有學(xué)者所言，法定地役權(quán)的本質(zhì)并非民事權(quán)利亦非地役權(quán)，而是一種公共地役關(guān)系或者準(zhǔn)征收。(28)參見李遐楨：《我國地役權(quán)法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社，2014年，第239頁。

再次，公私合作治理下集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓Y(jié)構(gòu)建構(gòu)應(yīng)該遵循激勵相容式的管制邏輯。公私法割裂思維下的管制性征收或保護(hù)地役權(quán)之體系融入之路，顯然無法滿足集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位l(fā)展需要，亦難以契合“有為政府”和“有效市場”雙向發(fā)力、協(xié)同共治的國土空間用途管制要求。激勵相容式的管制思維和治理策略能夠有效弱化命令控制、強(qiáng)化合意共識，進(jìn)而消弭公私法規(guī)范的對立與隔閡。“土地用途激勵性管制是對兩種規(guī)范的合理取舍，其標(biāo)準(zhǔn)在于兩類規(guī)范的平衡配置，而配置的權(quán)重又取決于激勵性管制適用的特定社會環(huán)境?！?29)郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2013年第2期。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)通過激勵約束機(jī)制推進(jìn)自然保護(hù)地合作治理亦符合黨中央、國務(wù)院倡導(dǎo)的集體土地公益限制與保護(hù)的政策發(fā)展邏輯。補(bǔ)償措施的多元化、補(bǔ)償措施選擇的多樣性能夠讓自然資源財產(chǎn)權(quán)公益限制充分彰顯激勵相容理論的功能特質(zhì)。進(jìn)一步而言，激勵機(jī)制的有效融入能夠讓公益限制的剛性棱角得以軟化，進(jìn)而讓管制性征收成為紓解空間用途管制權(quán)與集體土地財產(chǎn)權(quán)之間矛盾的最佳路徑選擇。

三、集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)闹贫缺磉_(dá)

在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局、強(qiáng)化國土空間用途管制的新發(fā)展階段，將集體土地公益限制補(bǔ)償涵攝于自然保護(hù)地法律體系，建立完善的集體土地財產(chǎn)權(quán)管制方案，有助于推動自然資源財產(chǎn)權(quán)與國土空間用途管制權(quán)的動態(tài)平衡，實現(xiàn)分配正義和社會公平。

(一)統(tǒng)合建構(gòu)集體土地公益限制補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

在當(dāng)前的國家公園地方立法實踐中，各地都把生態(tài)補(bǔ)償列入了法律規(guī)范內(nèi)容，但大多沒有明確公益限制補(bǔ)償?shù)莫毩⒌匚弧Ｈ欢?，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與自然資源財產(chǎn)權(quán)公益限制補(bǔ)償雖有競合之處，卻不能等同視之。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為政府間“縱、橫”權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)的公共政策定位。公共政策設(shè)定的改革旨向與《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第31條關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范定位基本一致?；诖耍瑥淖匀毁Y源開發(fā)利用受限角度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和自然資源財產(chǎn)權(quán)公益限制補(bǔ)償在法益基礎(chǔ)方面的確存在著部分競合之處，但根據(jù)當(dāng)前相關(guān)法律與政策之規(guī)定，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要關(guān)涉縱向和橫向政府間的利益協(xié)調(diào)，并不針對微觀個體的權(quán)利義務(wù)調(diào)整。換言之，以財政激勵為主要工具的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范文本無法直接涵攝解決特定主體的損失補(bǔ)償問題。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計應(yīng)該立足于中國特色社會主義法治實踐，面向國土空間用途管制的客觀需要，對其制度內(nèi)涵的界定既不能過度限縮亦不能過度擴(kuò)大。在自然保護(hù)地立法中確立生態(tài)補(bǔ)償制度，應(yīng)該能夠包容考量現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)和法治實踐經(jīng)驗。為此，在自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)中，基于自然資源財產(chǎn)權(quán)受限與生態(tài)利益外溢的區(qū)分競合關(guān)系，可以對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與集體土地公益限制補(bǔ)償做出統(tǒng)合式的一體雙維設(shè)計，建構(gòu)二者互動協(xié)調(diào)的補(bǔ)償法律體系。一方面基于發(fā)展權(quán)保障形塑生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范體系，確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼w統(tǒng)領(lǐng)地位，其不僅應(yīng)該涵攝政府間“縱、橫”補(bǔ)償，還要發(fā)揮客觀價值秩序的功能，能夠規(guī)范促進(jìn)微觀個體補(bǔ)償權(quán)利的制度實現(xiàn)；另一方面基于財產(chǎn)權(quán)受限建構(gòu)集體土地公益限制補(bǔ)償規(guī)范體系，使其發(fā)揮個體自然資源財產(chǎn)權(quán)受限的補(bǔ)償規(guī)范功能。進(jìn)一步而言，在《國家公園法》《自然保護(hù)地法》立法設(shè)計中，可以把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和公益限制補(bǔ)償設(shè)置為補(bǔ)償規(guī)范的一般條款和特別條款，作為一般條款的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范一方面能夠涵攝公益限制補(bǔ)償，發(fā)揮轉(zhuǎn)致公益限制補(bǔ)償規(guī)范的作用，另一方面主要用于保護(hù)國土空間用途管制中的生態(tài)利益，從宏觀層面發(fā)揮落實“誰受益，誰補(bǔ)償”抽象原則的規(guī)范依據(jù)功能。

換言之，針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和公益限制補(bǔ)償，在未來《國家公園法》《自然保護(hù)地法》中可以建構(gòu)總分結(jié)合的體系化表達(dá)方案，在總則篇中設(shè)計“國家建立健全自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制”之一般規(guī)定，在保護(hù)管理篇中規(guī)定“自然保護(hù)地內(nèi)的土地及其附屬資源財產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，因征收或公益限制(管制)而對相關(guān)權(quán)利人造成利益損失的，應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償”，在資金保障篇中規(guī)定“國家持續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立與自然保護(hù)地基本公共服務(wù)相匹配的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵受益地區(qū)和自然保護(hù)地開展橫向補(bǔ)償，建立市場化補(bǔ)償機(jī)制”。

(二)確立管制正義與激勵相容的制度建構(gòu)原則

自然保護(hù)地建設(shè)與維護(hù)是一項久久為功的復(fù)雜作業(yè)，不僅需要行政強(qiáng)制、命令、懲罰作為后盾，更需要采用激勵性的手段引導(dǎo)集體土地財產(chǎn)權(quán)人自覺履行保護(hù)義務(wù)。在公私合作環(huán)境治理的時代背景下，自然保護(hù)地法律體系建設(shè)中的集體土地公益限制補(bǔ)償制度建構(gòu)，應(yīng)該堅持以公私法協(xié)同治理理論為指引，同時注重發(fā)揮政府和市場在自然資源配置和權(quán)利保護(hù)中的雙重價值。

首先，堅持集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)墓苤普x價值取向，確立其獨特的制度地位?！吨笇?dǎo)意見》明確提出要“突出自然保護(hù)地體系建設(shè)的社會公益性”。公益性是以國家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)的本質(zhì)特征及制度價值，公共利益是政府限制集體土地及附屬資源開發(fā)利用的出發(fā)點和正當(dāng)基礎(chǔ)。這種底層邏輯亦是個人權(quán)利保障救濟(jì)制度的識別和權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步而言，自然保護(hù)地建設(shè)中集體土地公益限制補(bǔ)償是涉及分配正義的公共治理問題，不是單純地役權(quán)等私法規(guī)范所能調(diào)整的私人法益問題?！罢鲗?dǎo)，多方參與”亦是《指導(dǎo)意見》確立的自然保護(hù)地建設(shè)基本原則之一?；诖?，在立法中一方面要保持集體土地公益限制補(bǔ)償自身獨特的法律地位，另一方面需要明確集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)墓苤菩匝a(bǔ)償屬性，防止對管制正義屬性的徹底揚棄，防范政府規(guī)避責(zé)任。作為治理工具的契約越來越多應(yīng)用于行政活動的各個階段并承載著不同的目標(biāo)，然而，作為一種私的形式，同樣可能引發(fā)諸多問題，例如不適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移公法責(zé)任并可能侵犯公民權(quán)利等。(30)參見胡敏潔：《作為治理工具的契約：范圍與邊界》，《中國行政管理》2015年第1期。

其次，強(qiáng)化社區(qū)賦權(quán)和協(xié)商參與，促進(jìn)公益限制補(bǔ)償?shù)墓胶献?。在宏觀上確立集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)墓苤普x價值取向，旨在明晰國土空間用途管制的行政干預(yù)性；而在微觀上可以通過社區(qū)賦權(quán)和協(xié)商參與，以弱化國土空間用途管制的剛性色彩，促進(jìn)公益限制補(bǔ)償法律關(guān)系的交互平等，進(jìn)而實現(xiàn)激勵相容?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年修訂)已經(jīng)對國土空間用途管制中的協(xié)商程序進(jìn)行了初步關(guān)涉，該條例第11條第2款規(guī)定：“申請設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)在報請審批前，與風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商。”當(dāng)然，在自然保護(hù)地法律體系建設(shè)中，社區(qū)賦權(quán)和協(xié)商參與應(yīng)該貫穿于公益限制補(bǔ)償?shù)娜^程。在啟動公益限制補(bǔ)償階段，自然保護(hù)地不僅需要做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，而且應(yīng)該將集體土地公益限制補(bǔ)償情況提前進(jìn)行公告，并廣泛聽取社區(qū)居民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他利害關(guān)系人的意見。在實施公益限制補(bǔ)償階段，應(yīng)該充分尊重集體土地財產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償選擇權(quán)和表達(dá)權(quán)，鼓勵他們通過參與管理、共建共享生態(tài)保護(hù)收益等方式獲取長效補(bǔ)償。《IUCN自然保護(hù)地治理指南》明確提出：“國家公園合作治理的關(guān)鍵在于參與戰(zhàn)略決策和治理的主體，及其運用所擁有的權(quán)力制定的政策、法律與承擔(dān)的責(zé)任。”(31)IUCN：《自然保護(hù)地治理——從理解到行動》，朱春全、李葉、趙云濤譯，中國林業(yè)出版社，2016年，第66頁。在自然保護(hù)地法律體系中強(qiáng)化社區(qū)賦權(quán)和協(xié)商參與制度設(shè)計是實現(xiàn)自然保護(hù)地共建共享的重要保障和基礎(chǔ)。

再次，確立多元化、市場化的補(bǔ)償方式。明確集體土地公益限制補(bǔ)償?shù)墓苤菩匝a(bǔ)償屬性，并不意味對市場規(guī)則、私法契約的排斥。公益限制補(bǔ)償不應(yīng)拘泥于單一的政府直接給付式的金錢補(bǔ)償，應(yīng)該按照《指導(dǎo)意見》提出的“多元化保護(hù)”原則確立多元化、市場化的利益補(bǔ)償模式。集體土地公益限制補(bǔ)償方式應(yīng)該體現(xiàn)“公共利益的公共因素與契約的私法因素”(32)哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社，1999年，第179頁。之糅合互動需求。在強(qiáng)化管制和保持土地所有權(quán)不變的前提下，通過自然資源使用制度創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)“適度的明示或暗含的權(quán)利補(bǔ)償”(33)張鵬：《經(jīng)典案例邏輯中的準(zhǔn)征收理論和實踐：中美差異和政策選擇》，《中國土地科學(xué)》2018年第6期。方式，構(gòu)建互惠共享、公私協(xié)同治理的發(fā)展模式和法治架構(gòu)。自然保護(hù)地可以通過提供生態(tài)保護(hù)公益崗位、稅收優(yōu)惠、賦予自然資源生態(tài)化利用優(yōu)先權(quán)等方式讓集體土地財產(chǎn)權(quán)人獲得間接補(bǔ)償。公私協(xié)同治理模式不僅可以減輕政府直接金錢給付的財政壓力，也可以讓集體土地公益限制補(bǔ)償呈現(xiàn)出開放包容的發(fā)展態(tài)勢。

(三)以管制性征收形塑集體土地公益限制補(bǔ)償條款

由于我國現(xiàn)行的征收制度以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為要件，因此征收或征用制度規(guī)范無法涵蓋自然保護(hù)地建設(shè)中集體土地公益限制之情形。相關(guān)政策及法律法規(guī)雖然已經(jīng)注意到管制措施所帶來的集體土地財產(chǎn)權(quán)益過度限制問題，但囿于管制性征收概念的缺失，相關(guān)制度規(guī)范無論在管制措施的設(shè)定上，抑或補(bǔ)償問題的規(guī)范上，始終模糊不清、語焉不詳，難以為執(zhí)法、司法實踐提供規(guī)范指引。

在推進(jìn)國家公園及自然保護(hù)地建設(shè)中，把集體土地及附屬自然資源劃入自然保護(hù)地范圍統(tǒng)一管制不僅面臨著應(yīng)否限制的持續(xù)性拷問，還需回應(yīng)管制過度應(yīng)否補(bǔ)償?shù)膬r值性拷問。面對雙重價值拷問，為了紓解自然保護(hù)地體系建設(shè)中空間用途管制權(quán)與集體土地財產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，依法保護(hù)集體土地財產(chǎn)權(quán)人的合法利益，亟待以管制性征收理論為指引，在自然保護(hù)地立法體系中明確規(guī)范集體土地公益限制補(bǔ)償制度。我國雖然沒有管制性征收概念，但相關(guān)類似管制實踐始終存在。面對因公益限制導(dǎo)致的管制糾紛，在相關(guān)立法規(guī)范缺位的情況下，一些司法機(jī)關(guān)已經(jīng)開始有意識借鑒管制性征收理論進(jìn)行說理裁判。當(dāng)然，我國不是判例法國家，司法實踐雖然能為管制糾紛提供臨時性的解決方案，為管制性征收理論的生長及制度建構(gòu)奠定基礎(chǔ)，但相關(guān)制度的確立最終還需立法支撐。

目前，《森林法》《防沙治沙法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)雖然規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立過程中私有財產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，由于受我國現(xiàn)行《憲法》上“財產(chǎn)權(quán)保護(hù)——公益征收補(bǔ)償”二元規(guī)范結(jié)構(gòu)的影響，其在規(guī)范設(shè)計上并沒有突破財產(chǎn)權(quán)保障“二元結(jié)構(gòu)”的思維窠臼。筆者以為，面對自然保護(hù)地建設(shè)中的集體土地及附屬資源過度限制問題，《國家公園法》《自然保護(hù)地法》在立法中有必要明晰公益限制補(bǔ)償條款，構(gòu)建“財產(chǎn)權(quán)保護(hù)——公益限制補(bǔ)償——公益征收補(bǔ)償”三元規(guī)范結(jié)構(gòu)。未來在相關(guān)立法中可以明確規(guī)定“自然保護(hù)地內(nèi)的土地及其附屬資源財產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，因征收或公益限制(管制)而對相關(guān)權(quán)利人造成利益損失的，應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償”。集體土地公益限制補(bǔ)償制度不僅能夠彌合存續(xù)性保障的漏洞，依法回應(yīng)是否應(yīng)該限制，以及限制的妥當(dāng)性之疑問；還能夠填補(bǔ)價值型保障的制度鴻溝，解決應(yīng)否補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)膯栴}。

結(jié) 語

在自然保護(hù)地體系建設(shè)中，為了統(tǒng)一管理、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)需要對集體土地等自然資源采取相應(yīng)的管制措施。管制措施雖然不會導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，但會對集體土地用益物權(quán)造成限制，如果限制過度而讓特定主體蒙受了特別犧牲，需要依法給予相應(yīng)補(bǔ)償。針對自然保護(hù)地體系建設(shè)中相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益保護(hù)，《指導(dǎo)意見》明確提出了“依法有償”的自然資源制度創(chuàng)新原則。為此，在自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)中確立集體土地公益限制補(bǔ)償制度不僅是貫徹落實《指導(dǎo)意見》的應(yīng)有之義，亦是化解管制糾紛，實現(xiàn)管制正義與私權(quán)保護(hù)的客觀要求。對公益限制補(bǔ)償進(jìn)行體系化的規(guī)范闡釋，厘清其實踐方位和理論邏輯，并提出符合實踐需要和法理的制度表達(dá)方案，對于健全自然保護(hù)地法律體系至關(guān)重要。公私法割裂思維下的管制性征收或保護(hù)地役權(quán)模式均無法滿足公益限制補(bǔ)償入法的證成要求和現(xiàn)實需要。自然保護(hù)地體系建設(shè)中的財產(chǎn)權(quán)自由與國土空間用途管制涉及公私法交界之處，集體土地公益限制補(bǔ)償制度設(shè)計應(yīng)該回應(yīng)公私法交融、公私權(quán)協(xié)力的現(xiàn)實需求，堅持激勵相容理念下的管制性征收形塑路徑，在防范政府不當(dāng)轉(zhuǎn)移責(zé)任的基礎(chǔ)上，推行多元化、市場化的利益補(bǔ)償模式，構(gòu)建“財產(chǎn)權(quán)保護(hù)——公益限制補(bǔ)償——公益征收補(bǔ)償”三元規(guī)范結(jié)構(gòu)。在自然保護(hù)地建設(shè)與管理中，國土空間用途管制將引致一體二維構(gòu)造的法益保障需求，因此在《國家公園法》《自然保護(hù)地法》立法中，可以對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與集體土地公益限制補(bǔ)償做出統(tǒng)合式的一體雙維設(shè)計，形塑二者互動協(xié)調(diào)的補(bǔ)償法律體系。