劉 冰 捷

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)

黨的二十大報(bào)告明確指出：“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)。強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度?！惫矙C(jī)關(guān)作為我國(guó)行政執(zhí)法體制中行政管理事項(xiàng)最多、執(zhí)法范圍最廣、強(qiáng)制程度最高的執(zhí)法部門(mén)，其行政執(zhí)法權(quán)呈現(xiàn)出“強(qiáng)大”“自主”的概括性特征，整個(gè)警察法制體系概括性條款的運(yùn)用幾乎成為警察權(quán)運(yùn)行的制度性支撐。盡管公共秩序、公共安全等抽象保護(hù)概念在具體規(guī)則適用上存在不確定性，難以指導(dǎo)一線(xiàn)執(zhí)法人員的具體行為方式，但是，仍然可以為執(zhí)法判斷提出導(dǎo)向性依據(jù)。因此，警察在執(zhí)法中因概括性條款享有的高度行政裁量權(quán)，其裁量行為應(yīng)當(dāng)在司法審查的解釋與確認(rèn)下受到監(jiān)督和控制，以保證行政裁量權(quán)行使的正當(dāng)性與合理性。

目前，學(xué)界有關(guān)行政裁量行為司法審查的理論成果主要為行政法總論層面的一般性研究，聚焦于對(duì)行政裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍等的概括性理論分析，而缺少對(duì)特定部門(mén)行政法中具體行政裁量行為的規(guī)律性分析。(1)主要學(xué)術(shù)成果參見(jiàn)何海波：《論行政行為“明顯不當(dāng)”》，《法學(xué)研究》2016年第3期；葉必豐：《嚴(yán)重不合理的正常人判斷——“陸煜章案”判解》，《行政法學(xué)研究》2012年第1期；沈巋：《行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之議》，《法商研究》2004年第4期；王靜：《比例原則在中國(guó)行政判決中的適用》，《交大法學(xué)》2017年第4期；王東偉：《行政裁量行為的合理性審查研究》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期等?！皬膫€(gè)別領(lǐng)域之專(zhuān)業(yè)部門(mén)行政法發(fā)展而成的行政法學(xué)總論，與各別專(zhuān)業(yè)行政法演變對(duì)于行政法學(xué)結(jié)論的引導(dǎo)，形成一種互動(dòng)的過(guò)程?！盵1]正是要通過(guò)深入觀察警察行政領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)作，探究治安秩序行政管控在裁量行為中的基本規(guī)律，以解決真實(shí)世界存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而尋求社會(huì)治理良策、推動(dòng)部門(mén)行政法制更新[2]。本文的研究視野從行政法總論之一般性行政裁量行為的司法審查，下沉至警察行政法領(lǐng)域，以期提煉出行政訴訟對(duì)警察執(zhí)法中行政裁量行為的審查規(guī)律。這既能為全面深化公安改革提供司法面向的理論支撐，也能以公安類(lèi)案件司法審查的規(guī)律性觀察為總論層面的行政訴訟研究提供可靠的參考。

一、公安類(lèi)案件中比例原則適用的實(shí)證分析

裁量存在于公職人員職權(quán)履行的實(shí)際界限內(nèi)，只要在界限內(nèi)可以選擇，他就擁有裁量權(quán)。裁量范圍取決于法律規(guī)范條款的概括性程度，一個(gè)規(guī)則條款越具體，那么裁量的空間就越小。當(dāng)規(guī)則條款的概括性程度過(guò)高，與具體適用案件的距離就會(huì)拉長(zhǎng)，而條款與案件事實(shí)之間就需要行政裁量權(quán)來(lái)銜接，即“法律終止之處實(shí)乃裁量起始之所”[3]?，F(xiàn)有研究表明，公安類(lèi)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件因具有“治安兜底職能”，為維護(hù)社會(huì)治安與公共空間秩序，其概括性條款的使用頻率較高，所擁有的裁量權(quán)也高于絕大部分行政機(jī)關(guān)[4]。膨脹的行政裁量權(quán)必然導(dǎo)致大量行政糾紛的產(chǎn)生，而司法審查正是行政裁量的重要控制模式之一?！鞍殡S著一系列司法案例的適用，特別是代表最高人民法院態(tài)度的判例援引，比例原則已成為具有司法適用正當(dāng)性的規(guī)范命題。”[5]但是，通過(guò)學(xué)術(shù)史梳理與實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)比例原則的援引有著本土化的邏輯以及較長(zhǎng)的嬗變過(guò)程。比例原則本身就發(fā)端于18世紀(jì)末期的警察行政法領(lǐng)域，因而透析我國(guó)行政裁量行為司法審查的機(jī)理，以公安機(jī)關(guān)作為觀察對(duì)象更為契合[6]。

(一)適用基礎(chǔ)：對(duì)公安機(jī)關(guān)行政裁量行為的雙重審查

法院對(duì)公安機(jī)關(guān)行政裁量行為的審查分為以下兩個(gè)方面。

第一，對(duì)行政裁量基準(zhǔn)本身進(jìn)行審查，以此判斷公安機(jī)關(guān)是否按照裁量基準(zhǔn)合理合法作出行政行為。傳統(tǒng)行政法理論所認(rèn)定的裁量基準(zhǔn)，作為內(nèi)部行為對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員產(chǎn)生約束，并不直接影響公民權(quán)利。但是，隨著行政規(guī)則功能的泛化與擴(kuò)張，“行政規(guī)則外部化”理論使得行政規(guī)則的具體規(guī)范在實(shí)際執(zhí)法中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位[7]?！疤貏e是作為法律規(guī)范細(xì)化的裁量基準(zhǔn)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)及工作人員如何針對(duì)具體情形進(jìn)行判斷，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的適用直接或間接地產(chǎn)生了事實(shí)上的外部效果。因此，行政規(guī)則效力的外部化逐漸得到了普遍承認(rèn)。”[8]在實(shí)踐中，規(guī)范性文件所規(guī)定的裁量基準(zhǔn)已然成為公安機(jī)關(guān)作出行政行為的直接法律依據(jù)。在“婁國(guó)金訴溫州市公安局鹿城區(qū)分局行政處罰案”中，被告作出行政處罰的主要依據(jù)之一，便是《浙江省公安機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，并得到法院的認(rèn)可。(2)浙江省高級(jí)人民法院(2019)浙行申199號(hào)。同樣，“程龍?jiān)V惠民縣公安局行政糾紛案”的被告惠民縣公安局，也是依據(jù)《山東省公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安管理處罰法細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》作出了相應(yīng)裁量基準(zhǔn)等級(jí)的行政處罰。(3)山東省濱州市中級(jí)人民法院(2016)魯16行終70號(hào)。類(lèi)似的案例還有“章柏炎案”“韋立平案”等。浙江省諸暨市人民法院(2020)浙0681行初111號(hào)；廣西壯族自治區(qū)來(lái)賓市中級(jí)人民法院(2020)桂13行終72號(hào)。司法審查的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)表明，裁量基準(zhǔn)的外部化適用不僅僅得到了普遍承認(rèn)，而且已經(jīng)成為我國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中的主要依據(jù)。

第二，對(duì)行政裁量行為進(jìn)行審查，既包括公安機(jī)關(guān)作出的一般性行政裁量的行政行為，也包括運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中忽略裁量基準(zhǔn)而作出“頂格處罰”的裁量怠惰行為。正如學(xué)者所言：“所謂公安行政專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，是我國(guó)公安行政執(zhí)法部門(mén)比較常用的一種執(zhí)法方式，公安行政執(zhí)法部門(mén)針對(duì)社會(huì)上所出現(xiàn)的某種違法現(xiàn)象而采取的一種‘從嚴(yán)、從重、從快’進(jìn)行治理的執(zhí)法方式?！盵9]運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中集中打擊式的執(zhí)法模式所帶來(lái)的裁量怠惰，本身就是一種裁量權(quán)的濫用，行政機(jī)關(guān)為強(qiáng)化運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的短期治理效果，以政策之名上浮行政裁量權(quán)而作出的“頂格處罰”背離了行政裁量肩負(fù)的實(shí)現(xiàn)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的使命[10]。在司法審查中法官引入比例原則理論，作為分析警察行政裁量行為是否屬于明顯不當(dāng)情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)適用現(xiàn)狀：直接引用與多因素考量

比例原則是我國(guó)行政法對(duì)于德國(guó)行政法的一種繼受，主要適用于行政處罰等負(fù)擔(dān)性行政行為，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是比例原則具有妥當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為應(yīng)當(dāng)以完成行政任務(wù)為目的；二是比例原則具有必要性，在完成行政任務(wù)所采取的措施之外，沒(méi)有其他措施可以對(duì)行政相對(duì)人造成的損害更?。蝗潜壤瓌t具有相稱(chēng)性，采取的行政行為之必要措施與完成行政任務(wù)的目的之間并非不成比例(狹義的比例性)[11]。1996年，我國(guó)行政訴訟比例原則“第一案”——“匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案”法官首次使用比例原則的法理內(nèi)涵，對(duì)該案的審判提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兼顧行政相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)，在執(zhí)法過(guò)程中盡可能的對(duì)行政相對(duì)人造成最小侵害。(4)中華人民共和國(guó)最高人民法院(1999)行終20號(hào)。此后，比例原則的適用常常伴隨著行政行為“顯失公正”或“明顯不當(dāng)”的裁判理由出現(xiàn)在行政訴訟當(dāng)中。有法官談道：“雖然我國(guó)法律目前對(duì)比例原則尚無(wú)明文規(guī)定，但一些相關(guān)法律還是在一定程度上反映和體現(xiàn)了比例原則的精神。”[12]盡管比例原則是作為行政法學(xué)基本原則的一種理論，但是“法條主義”的裁判模式在近年來(lái)越來(lái)越弱化，理論支撐與行政法學(xué)的法理闡釋漸漸走上了一線(xiàn)行政裁判的舞臺(tái)。

“在判決論理中直接地、較為細(xì)致地陳述某種具有原則性的規(guī)范之內(nèi)容，對(duì)于法院或法官來(lái)說(shuō)，并非史無(wú)前例的司法技術(shù)?！盵13]在公安類(lèi)行政訴訟中，比例原則越來(lái)越頻繁的適用于行政裁判，甚至成為判決書(shū)中法官作出判決的主要理由，并明確寫(xiě)在裁判說(shuō)理部分。事實(shí)上，從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，如比例原則、正當(dāng)程序原則等不成文的行政法基本原則，陸續(xù)在司法實(shí)踐中得到適用，但是，其間經(jīng)歷了從隱形適用到顯性適用的過(guò)程[14]。我國(guó)行政訴訟受到法條主義的深刻影響，在嘗試引用行政法基本原則的同時(shí)采取不明確指出具體適用哪個(gè)原則的策略。近年來(lái)，行政法基本原則的引用在行政判決書(shū)上隨處可見(jiàn)。檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)可以看到，行政判決、裁定書(shū)中直接引用“比例原則”字樣的案件在2013年至2015年間共有45件，2017年至2019年間共有233件，同比增長(zhǎng)417%。例如，在2019年“朱偉訴白銀市公安局行政處罰案”中，法官在判決書(shū)中提道：“公安機(jī)關(guān)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、對(duì)社會(huì)的危害程度等因素綜合考慮，在自由裁量權(quán)的幅度范圍內(nèi)對(duì)違法者作出行政處罰，就不屬于顯失公正?！痹嬷靷ピ诰哂兄鲃?dòng)投案的情形下，白銀市公安局仍然按照《治安管理處罰法》第59條第4款的規(guī)定處以拘留十日、罰款一千元的頂格處罰，并未考慮行政相對(duì)人主動(dòng)投案的情節(jié)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定違反比例原則。(5)甘肅省高級(jí)人民法院(2019)甘行終68號(hào)。在“鄧某訴菏澤市公安局定陶分局司法行政管理案”“曹雋訴常州市公安局天寧分局行政糾紛案”等案件中，法官同樣在判決書(shū)中直接寫(xiě)入比例原則，并將該理論作為公安機(jī)關(guān)行政裁量行為是否具有合法性的分析工具。(6)山東省菏澤市定陶區(qū)人民法院(2021)魯1703行初23號(hào)；江蘇省常州市中級(jí)人民法院(2021)蘇04行終73號(hào)。近年來(lái)法院通過(guò)比例原則的適用，對(duì)公安機(jī)關(guān)的不合理裁量行為進(jìn)行直接地司法審查，以判決被告公安機(jī)關(guān)敗訴的方式對(duì)警察的自由裁量權(quán)進(jìn)行外部控制。同樣，在2017年“宋玲琴、王彥軍訴長(zhǎng)治市公安局郊區(qū)分局、長(zhǎng)治市公安局行政糾紛再審案”中，法院也提到公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰應(yīng)當(dāng)符合比例原則，應(yīng)當(dāng)綜合考慮案件事實(shí)、情節(jié)等因素作出適當(dāng)、相稱(chēng)的行政處罰。(7)山西省高級(jí)人民法院(2017)晉行申310號(hào)。類(lèi)似的案件還有“諶倫剛案”“江飛案”等。遵義市中級(jí)人民法院(2017)黔03行終134號(hào)；景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院(2019)贛02行終60號(hào)。

在公安行政領(lǐng)域，案件事實(shí)的具體情節(jié)，尤其是行政相對(duì)人所造成的社會(huì)危害程度、治安秩序破壞程度等因素，成為法院運(yùn)用比例原則控制警察行政裁量權(quán)的主要路徑。判決的結(jié)果導(dǎo)向是，根據(jù)行政處罰中等級(jí)次第的情節(jié)裁量行為(裁量基準(zhǔn)的規(guī)范對(duì)象)進(jìn)行審查。但是，法院所依據(jù)的法律規(guī)范均為立法文本，鮮有適用規(guī)范性文件或規(guī)范性文件中的裁量基準(zhǔn)作為裁判依據(jù)的。也就是說(shuō)，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中優(yōu)先適用的行政裁量基準(zhǔn)在裁判實(shí)踐中法院并不否定。如果公安機(jī)關(guān)的被訴行政行為合法，那么行政裁量基準(zhǔn)可以作為法院認(rèn)可的執(zhí)法依據(jù)。但是，公安機(jī)關(guān)的被訴行政行為如果最終被法院認(rèn)定為違法行為，那么法院在判決中會(huì)忽略公安機(jī)關(guān)所適用的規(guī)范性文件裁量基準(zhǔn)，以法律法規(guī)作為裁判依據(jù)。

二、公安類(lèi)案件中作為判決依據(jù)的合理性審查條款

在司法審查中，比例原則的適用是作為法律原則的形態(tài)出現(xiàn)的。法律原則作為一種“最佳化命令”能夠在不同情形中以不同的程度被實(shí)現(xiàn)，這是與法律規(guī)則作為“確定性命令”的最大的區(qū)別[15]。也正因此，比例原則在司法審查中只能作為個(gè)案事實(shí)與法律效果之間關(guān)聯(lián)性的說(shuō)理與考量，而不能作為司法判決的具體適用依據(jù)。新《行政訴訟法》第70條第6款“明顯不當(dāng)”作為撤銷(xiāo)判決的情形之一，與該條第5款“濫用職權(quán)”一并成為行政行為合理性審查的判決依據(jù)，以彌補(bǔ)比例原則理論僅出現(xiàn)在判決書(shū)中說(shuō)理部分的缺陷。但是，行政判決中合理性審查情形認(rèn)定的精細(xì)化程度不足，通過(guò)比例原則進(jìn)行合理性審查時(shí)，存在混用撤銷(xiāo)判決中其他適用情形的情況，筆者將針對(duì)《行政訴訟法》第70條的6個(gè)條款作出具體分析。

(一)合理性審查條款的實(shí)體審查排他性

在公安類(lèi)案件中，合理性審查的對(duì)象是公安機(jī)關(guān)運(yùn)用行政裁量權(quán)作出的行政執(zhí)法結(jié)果。但是，對(duì)于行政裁量權(quán)審查所得出的實(shí)體性“明顯不當(dāng)”或“濫用職權(quán)”之審查依據(jù)，卻往往與《行政訴訟法》第70條第1款、第2款的合法性審查依據(jù)混用。筆者認(rèn)為，合法性審查與合理性審查在行政訴訟中的審查順序應(yīng)當(dāng)具備層次性，以區(qū)分兩種審查的法律性質(zhì)。必須承認(rèn)，進(jìn)行合理性審查的前提條件是受案行政行為合法，否則違法行政行為的合理性審查在“毒樹(shù)之果”理論下就會(huì)失去審查意義。

在“陳立祿訴珠海市公安局斗門(mén)分局行政處罰案”中，法院根據(jù)《治安管理處罰法》第43條對(duì)公安機(jī)關(guān)作出行政處罰決定行為的合法性沒(méi)有質(zhì)疑，對(duì)于依據(jù)情節(jié)適用的具體處罰結(jié)果，法院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)選擇不當(dāng)，符合《行政訴訟法》第70條第6款明顯不當(dāng)情形。然而，法院的最終判決理由卻為被告的行政處罰行為明顯不當(dāng)、作出《行政處罰決定書(shū)》主要證據(jù)不足。(8)珠海市中級(jí)人民法院(2017)粵04行終59號(hào)。類(lèi)似的判決如“艾建峰案”等。西安市灞橋區(qū)人民法院(2015)灞行初00030號(hào)。該案的審查路徑實(shí)質(zhì)上是對(duì)被告選擇《治安管理處罰法》第43條行政處罰方式的一種否定，其本身對(duì)應(yīng)的是行政裁量權(quán)的合理性審查，而適用情節(jié)及裁量輕重應(yīng)當(dāng)是對(duì)明顯不當(dāng)情形的判斷，不應(yīng)適用“主要證據(jù)不足”條款。在“董文干訴寶應(yīng)縣公安局行政糾紛案”中，高郵市人民法院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)適用的裁量情節(jié)明顯不當(dāng)，但是判決書(shū)中的裁判依據(jù)卻是適用《行政訴訟法》第70條第1、2款(合法性審查條款)作出撤銷(xiāo)判決，并得到二審法院的認(rèn)可。(9)高郵市人民法院(2016)蘇1084行初45號(hào)；揚(yáng)州市中級(jí)人民法院(2016)蘇10行終269號(hào)。對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查事實(shí)上是一種合理性審查，而行政訴訟中法院有時(shí)會(huì)誤用合法性審查的適用情形，或者將合法性審查情形混同“明顯不當(dāng)”或“濫用職權(quán)”的合理性審查情形作為裁判的依據(jù)。

面對(duì)行政裁量行為的單一審查對(duì)象時(shí)，僅能從是否“明顯不當(dāng)”或“濫用職權(quán)”這兩款適用情形進(jìn)行審查，合理性與合法性審查條款之間應(yīng)當(dāng)形成排斥關(guān)系，即合理性審查具有實(shí)體審查的排他性。行政訴訟的使命在于首先解決行政行為的合法性，在行政行為合法的情況下法院才應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法性審查原則的大前提下，對(duì)行政行為是否合理進(jìn)行審查。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《行政訴訟法》第70條“明顯不當(dāng)”的釋義也證明了這一點(diǎn)[16]21?！缎姓V訟法》第70條第1、2款與第5、6款同屬實(shí)體性審查，當(dāng)行政行為的合法性審查沒(méi)有違反法律規(guī)范時(shí)，單一的警察行政裁量權(quán)實(shí)體審查僅能在《行政訴訟法》第70條第5款“濫用職權(quán)”及第6款“明顯不當(dāng)”的范圍內(nèi)進(jìn)行。

(二)實(shí)體審查與程序?qū)彶榈倪m用辨析

《行政訴訟法》第70條規(guī)定的第3種情形“違反法定程序的”，由于在案件事實(shí)認(rèn)定上屬于程序性審查，與實(shí)體性審查的“明顯不當(dāng)”“濫用職權(quán)”在審查性質(zhì)上存在根本不同，因而在判決適用依據(jù)上與合理性審查條款不存在沖突。行政裁量權(quán)的區(qū)間規(guī)定了不同裁量結(jié)果的執(zhí)法程序。例如在“劉運(yùn)平訴魏縣公安局行政管理案”中，法院認(rèn)為魏縣公安局適用《治安管理處罰法》第49條時(shí)，不僅在實(shí)體上存在處罰過(guò)重的明顯不當(dāng)情形，而且程序上違反了法定程序。(10)成安縣人民法院(2018)冀0424行初4號(hào)。法律法規(guī)對(duì)于行政處罰不同情節(jié)的區(qū)分，決定了行政機(jī)關(guān)適用何種法律程序來(lái)完成具體的執(zhí)法行為。盡管在“劉運(yùn)平案”中對(duì)于《治安管理處罰法》第49條的情節(jié)認(rèn)定屬于公安機(jī)關(guān)的行政裁量行為，但是裁量結(jié)果決定了具體執(zhí)法程序的要求。《行政處罰法》第38條第2款規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”，當(dāng)該案被告無(wú)法提供該行政處罰決定進(jìn)行了公安局集體討論程序的證據(jù)時(shí)，就適用《行政訴訟法》第70條第3款“違反法定程序”。

除違反法定程序外，《行政訴訟法》第70條第4款“超越職權(quán)的”情形，盡管也屬于實(shí)體性審查，但是由于該情形的審查路徑與行政裁量的合理性審查路徑大相徑庭，鮮有在司法判決中看到法官對(duì)同一行政裁量行為作出超越職權(quán)的認(rèn)定，因此本文在此不做贅述。

(三)“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的適用辨析

在司法實(shí)踐中，判斷警察的行政裁量行為是否合理時(shí)，對(duì)“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚未有清晰的法律適用區(qū)分，有的行政裁判用“濫用職權(quán)”條款代替“明顯不當(dāng)”作為裁判依據(jù)，有的則同時(shí)適用“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”兩種情形。在“陳宏威訴沈陽(yáng)市公安局皇姑分局行政處罰案”中，法院的裁判書(shū)寫(xiě)道：“關(guān)于濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)方面。本案的起因通過(guò)各方當(dāng)事人的陳述，可以認(rèn)定系因家庭糾紛所引發(fā)，被告據(jù)此按照情節(jié)較輕的情形給予陳宏威行政處罰，裁量適當(dāng)?！?11)沈陽(yáng)市和平區(qū)人民法院(2018)遼0102行初460號(hào)。類(lèi)似的案例還有“王翠林案”“馮成芝案”等。連云港市海州區(qū)人民法院(2015)海行初00074號(hào)；東莞市第一人民法院(2015)東一法行初485號(hào)。兩款合理性審查的適用依據(jù)所指向的法律事實(shí)與審查基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)作出理論分層，以清晰條款適用的判斷標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在法律效果上應(yīng)當(dāng)審查不同情形的行政裁量事實(shí)，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩個(gè)方面。

1.行政裁量行為的主觀選擇

學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，“濫用職權(quán)”的認(rèn)定只需通過(guò)判斷行政執(zhí)法人員是否在裁量權(quán)范圍內(nèi)作出不適當(dāng)?shù)男姓袨椋徽撝饔^是否惡意都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。但是，自2014年新《行政訴訟法》出臺(tái)，明顯不當(dāng)情形成為第70條第6款審查行政裁量權(quán)的新型合理性審查路徑，系與濫用職權(quán)情形并列，兩者都符合具有裁量權(quán)的選擇性執(zhí)法情形。如學(xué)者所言：“幾乎所有有權(quán)保護(hù)公共利益的行政機(jī)關(guān)和官員，即便在顯然適合采取行動(dòng)的情形下，都擁有避免行動(dòng)的裁量權(quán)”，“結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生選擇性執(zhí)法的權(quán)力”[3]133-134。雖然“明顯不當(dāng)”與“濫用職權(quán)”都會(huì)實(shí)現(xiàn)選擇性執(zhí)法的結(jié)果，但必須注意到“濫用職權(quán)”是一種具備行政執(zhí)法人員主觀惡意的行政裁量行為。選擇性執(zhí)法制度并不必然構(gòu)成“蓄意而為”，只有當(dāng)行政相對(duì)人有充分證據(jù)證明自己是“有計(jì)劃的故意差別對(duì)待的受害者”時(shí)，才能將行政裁量行為納入到“濫用職權(quán)”的審查范疇中，美國(guó)“埃德?tīng)柭浮?Edelman v. California)、“吳益和案”(Yick Wo v. Hopkins)等就是最好的例證。在沒(méi)有充分證據(jù)表明警察行使行政裁量權(quán)是出于“故意差別對(duì)待”的情況下，“濫用職權(quán)”的審查與適用應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。(12)344 U. S. 357(1953); 118 U. S. 356(1886).

因此，就“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)而言，執(zhí)法人員并不是通過(guò)客觀判斷和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)作出的不適當(dāng)行政裁量，而是在明知裁量情節(jié)不符合該等處罰的情形下，仍然施以該等處罰的裁量行為。這應(yīng)當(dāng)結(jié)合長(zhǎng)期形成的行政慣例與地方性智識(shí)。如果行政執(zhí)法人員基于對(duì)案件事實(shí)的經(jīng)驗(yàn)性誤判，并且不具備主觀惡意，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“明顯不當(dāng)”?！霸谛隆缎姓V訟法》的審查體系下，濫用職權(quán)應(yīng)當(dāng)包含主觀惡意。只是，這里的‘惡意’不應(yīng)當(dāng)被過(guò)于狹隘地理解：行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)動(dòng)機(jī)行使權(quán)力，是惡意；極端輕率任性、不負(fù)責(zé)任的行為，也屬于惡意?！盵17]由此可見(jiàn)，濫用職權(quán)的主觀方面既包括直接的故意，即報(bào)復(fù)或惡意處罰行為，也包括明知有可能違反比例原則、過(guò)罰相當(dāng)原則而造成的間接故意。

2.“濫用職權(quán)”條款與合理性審查范圍的辨析

“濫用職權(quán)”的法律概念并不完全與合理性審查的范圍重合。有學(xué)者認(rèn)為，司法實(shí)踐中將濫用職權(quán)分為最廣義、廣義及狹義等三種不同的概念范圍，挑戰(zhàn)了濫用職權(quán)是濫用裁量權(quán)的主流學(xué)說(shuō)，造成濫用職權(quán)認(rèn)定的混用及缺陷[18]。筆者認(rèn)為，新《行政訴訟法》中明顯不當(dāng)情形在第70條第6款的出現(xiàn)，使得“濫用職權(quán)”在法律概念上與“明顯不當(dāng)”進(jìn)行區(qū)分是必然趨勢(shì)。

行政裁量權(quán)是行政執(zhí)法人員通過(guò)自身的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷并參考裁量基準(zhǔn)作出不同等級(jí)梯次的區(qū)間選擇。“無(wú)論對(duì)‘濫用職權(quán)’概念作怎樣較為準(zhǔn)確的界定，它在常人乃至立法者心目中，往往將之與行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)的主觀過(guò)錯(cuò)相聯(lián)系，而不像主流學(xué)說(shuō)所認(rèn)為的那樣僅僅限于行政裁量權(quán)的不合理運(yùn)用。”[13]“濫用職權(quán)”的適用情形不僅僅針對(duì)裁量區(qū)間的行政裁量行為濫用，還可能涉及其他情形。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)除了基于行政機(jī)關(guān)以主觀惡意行使的行政職權(quán)，實(shí)際上還存在裁量之外的案件事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其范圍與合理性審查是交叉關(guān)系，“濫用職權(quán)”也可以用于合法性審查。例如有學(xué)者提道：某房管局在分配住房時(shí)沒(méi)有根據(jù)分配規(guī)定，擅自把應(yīng)當(dāng)分配給年老多病夫婦的房子分配給自己?jiǎn)挝还ぷ魅藛T，這也被法院認(rèn)定為濫用職權(quán)[19]。行政機(jī)關(guān)主觀上為了達(dá)成自身目的，發(fā)動(dòng)了在具體案件事實(shí)上本不應(yīng)該發(fā)動(dòng)的其他行政職權(quán)，也可能被認(rèn)定為濫用職權(quán)，該情形與有關(guān)裁量權(quán)的合理性審查存在本質(zhì)區(qū)別。

綜上所述，辨析“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的適用，在行政裁量行為的范疇內(nèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)作出行為時(shí)是否具有主觀惡意來(lái)判斷，對(duì)主觀惡意的認(rèn)定還需具備充足的證據(jù)來(lái)證明“蓄意而為”。而“濫用職權(quán)”的合理性審查適用標(biāo)準(zhǔn)則更加嚴(yán)格。在行政裁量范疇外，行政機(jī)關(guān)有目的行使不應(yīng)行使的其他行政權(quán)力時(shí)，“濫用職權(quán)”也可以作為合法性審查的適用依據(jù)。

三、公安類(lèi)案件中合理性審查的認(rèn)定與擴(kuò)張

比例原則是審查行政裁量行為的分析路徑與解釋工具，《行政訴訟法》第70條規(guī)定的“明顯不當(dāng)”與“濫用職權(quán)”是判決的適用依據(jù)，而在審查標(biāo)準(zhǔn)上，基于治安管控所具有的應(yīng)急性、危害防止性等特征，公安類(lèi)案件在司法審查中展現(xiàn)出認(rèn)定范圍擴(kuò)張的趨勢(shì)。

(一)“明顯不當(dāng)”是合法性審查的擴(kuò)大解釋

近年來(lái)，行政訴訟的實(shí)質(zhì)性糾紛解決已經(jīng)成為理論與實(shí)務(wù)界達(dá)成的普遍共識(shí)，逐漸形成“敷衍性司法向回應(yīng)性司法的轉(zhuǎn)向”[20]。由于法律淵源的內(nèi)容和形式都趨泛化，合法性與合理性區(qū)分的界限日益模糊，合理性審查不再被排除在司法審查之外，且逐漸引起立法機(jī)關(guān)的重視并走向司法實(shí)務(wù)[17]。國(guó)家立法層面在實(shí)質(zhì)上允許合理性審查的同時(shí)，仍然在形式上通過(guò)合法性審查的解釋框架將合理性審查條款“明顯不當(dāng)”納入其中。全國(guó)人大法工委對(duì)《行政訴訟法》第70條中“明顯不當(dāng)”情形的解釋為：“在堅(jiān)持合法性審查原則的前提下，對(duì)合法性原則的內(nèi)涵作了擴(kuò)大解釋?！盵16]21將明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛楹戏ㄐ詫彶榈囊环N擴(kuò)大情形，其在法律概念上仍屬于違法行為。“明顯不當(dāng)”是法院對(duì)行政裁量進(jìn)行司法審查的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者搜集了近年來(lái)69個(gè)有關(guān)公安機(jī)關(guān)行政裁量行為的案件，法院認(rèn)為因公安機(jī)關(guān)作出行政裁量行為不合理而作出撤銷(xiāo)判決的，“明顯不當(dāng)”占90%，“濫用職權(quán)”占10%。通常情況下，在難以確定或沒(méi)有充足證據(jù)證明被告具備主觀惡意時(shí)，法院更偏向以“明顯不當(dāng)”作為行政裁量行為審查的標(biāo)準(zhǔn)。

法院審查公安機(jī)關(guān)行政裁量案件時(shí)，需要審查公安機(jī)關(guān)在處理緊急治安威脅或特定治安隱患時(shí)實(shí)施的行政行為。這類(lèi)行政行為作出的目的是為了維護(hù)社會(huì)秩序與公民的人身財(cái)產(chǎn)安全，產(chǎn)生的法律效果可能會(huì)影響行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，但是所作出的行政行為卻難以在現(xiàn)有制度上找到明確法律依據(jù)?！缎姓V訟法》第70條的兩個(gè)合理性審查條款就成為這類(lèi)行政行為審查的基本依據(jù)，以其審視具體案件事實(shí)與概括性授權(quán)條款間的適用射程，從而判斷該訴行政行為是否具有合法性。這符合《行政訴訟法》將“明顯不當(dāng)”作為合法性審查原則的擴(kuò)大解釋?zhuān)愿玫乇Ｗo(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的制度定位。

(二)公安機(jī)關(guān)以即時(shí)判斷作出的應(yīng)急強(qiáng)制措施

法院通過(guò)案件事實(shí)、情節(jié)及治安危害程度等因素對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政裁量行為進(jìn)行綜合考量。但是，綜合考量的審判路徑不僅僅包括法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)范，還包括警察因即時(shí)判斷所作出的應(yīng)急措施行為。

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官司法解釋寫(xiě)道：“立法者于立法定制時(shí)，仍得衡酌法律所規(guī)范生活事實(shí)之復(fù)雜性及適用于個(gè)案之妥當(dāng)性，從立法上適當(dāng)運(yùn)用不確定法律概念或概括條款而為相應(yīng)之規(guī)定?！?13)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“大法官釋字第四三二號(hào)解釋”。在概括性條款的授權(quán)下，面對(duì)治安緊迫危害常需要進(jìn)行即時(shí)的執(zhí)法判斷，以適宜的行為來(lái)完成法律賦予公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序的立法目的，這使得一線(xiàn)警察執(zhí)法與嚴(yán)格意義上的依法行政存在一定沖突。安全與秩序是人民最基本的需求，需經(jīng)由國(guó)家來(lái)完成，以公安機(jī)關(guān)為主要職能部門(mén)的各個(gè)行政機(jī)關(guān)，必須承擔(dān)起社會(huì)秩序維持的國(guó)家任務(wù)，盡管這樣的任務(wù)法律無(wú)法窮盡[21]。學(xué)界所做的研究，根本目的上就是通過(guò)法律解釋、法律改革和技術(shù)優(yōu)化將固有的沖突盡可能的消解，只是這樣的沖突僅會(huì)縮小，并不會(huì)完全消滅。概括性條款所具有的“預(yù)見(jiàn)性”，成為警察維持公共安全、公共秩序進(jìn)行即時(shí)判斷的法理基礎(chǔ)。

盡管警察執(zhí)法中所特有的即時(shí)判斷在性質(zhì)上與執(zhí)行法律之間有著天然沖突，但是對(duì)即時(shí)判斷本身應(yīng)當(dāng)有一個(gè)科學(xué)化、體系化的規(guī)范路徑，以防止即時(shí)判斷的失范。即時(shí)判斷性劃分標(biāo)準(zhǔn)可分為兩個(gè)類(lèi)型：一是危害防止，二是干擾停止[22]。警察任務(wù)所指向的執(zhí)法對(duì)象具有高度不確定性及廣泛性，警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)概括性條款對(duì)公共秩序、公共安全造成破壞的行為及情形進(jìn)行積極的作為，尤其是公共秩序所代表的社會(huì)生活中個(gè)人行為的整體不成文規(guī)范，包括公眾意識(shí)中的秩序習(xí)慣、日常交往中的安寧狀態(tài)等，描述性的事實(shí)狀態(tài)顯然無(wú)法用法律這種規(guī)范學(xué)的架構(gòu)去調(diào)整。

因此，警察執(zhí)法在無(wú)限接近依法行政的道路上，只能盡可能地將概括性條款具體化，但是仍然需要概括性條款的包容。警察通過(guò)即時(shí)判斷得出的結(jié)論，認(rèn)為會(huì)對(duì)公共安全與秩序造成影響的，就應(yīng)當(dāng)有所作為，并且這種作為在危害防止理論下經(jīng)常具有應(yīng)急性，包括應(yīng)急強(qiáng)制措施和應(yīng)急非強(qiáng)制措施。

(三)應(yīng)急強(qiáng)制措施屬于行政裁量權(quán)的審查范圍

應(yīng)急強(qiáng)制措施是根據(jù)法律法規(guī)的明確規(guī)定，授權(quán)警察履行強(qiáng)制限制個(gè)人自由或權(quán)利的行為。如學(xué)者所言：“如目前有緊迫之事情，用普通方法難以達(dá)到目的時(shí)，警察得運(yùn)用其通常所不許之強(qiáng)制力，加之于人民身體及財(cái)產(chǎn)上者?！盵23]應(yīng)急強(qiáng)制措施一般都有法律明確授權(quán)，例如遇到突發(fā)事故或自然災(zāi)害，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《道路交通安全法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等對(duì)高速公路實(shí)施關(guān)閉或分流。但也有學(xué)者認(rèn)為，在同時(shí)滿(mǎn)足“三要素”的情形下，公安機(jī)關(guān)可以作出法律沒(méi)有規(guī)定的應(yīng)急強(qiáng)制措施：一是限制公民權(quán)利的強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)小于同等條件下法律規(guī)定的事實(shí)認(rèn)定；二是面對(duì)治安威脅任何人都可以行使強(qiáng)制行為的場(chǎng)合；三是制止治安違法行為人正在實(shí)施的持續(xù)性違法狀態(tài)所采取的最小限度的應(yīng)急強(qiáng)制措施[24]。理論與實(shí)踐盡管總是存在距離，但本文的實(shí)證研究表明，在沒(méi)有法律明確規(guī)定的應(yīng)急狀態(tài)下，公安機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中作出了符合“三要素”理論的應(yīng)急強(qiáng)制措施，并接受了司法審查。

在“陳寧訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案”中，一審法院對(duì)被告實(shí)施的沒(méi)有法律規(guī)定的應(yīng)急強(qiáng)制措施行為進(jìn)行了審查：“在處理事故中，警方根據(jù)司機(jī)韓勇生死不明的情況，判斷應(yīng)立即從發(fā)生事故的汽車(chē)中將其救出送往醫(yī)院，并無(wú)不當(dāng)。在其他方法都無(wú)法打開(kāi)已經(jīng)嚴(yán)重變形的車(chē)門(mén)時(shí)，采取破損車(chē)門(mén)的措施保護(hù)人民生命安全并不違法。”[25]《道路交通安全法》第五章“交通事故處理”及相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定公安機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制切割汽車(chē)的權(quán)力。涉案交警所作出的切割汽車(chē)救人的應(yīng)急強(qiáng)制措施，是在沒(méi)有法律明確授權(quán)的情形下作出的。有學(xué)者認(rèn)為：“在滿(mǎn)足正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)的必要條件的情況下，在其必要的限度內(nèi)限制國(guó)民的權(quán)利與自由，即便各項(xiàng)法律中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，也是被允許的?！盵24]68在我國(guó)司法實(shí)踐中，也同樣獲得了法院的支持并得到最高人民法院的肯定，將其作為指導(dǎo)案例向全國(guó)推廣。

在治安秩序理論上，任何對(duì)治安秩序明顯產(chǎn)生突發(fā)威脅的情形，社會(huì)公眾都會(huì)認(rèn)為警察這一政府角色應(yīng)當(dāng)立即介入——即某事不應(yīng)該發(fā)生，對(duì)此警察必須立即有所作為，以消除令人陷入恐慌的治安秩序狀態(tài)[26]?！瓣悓幇浮倍徟袥Q書(shū)中提到：“警方在緊急情況下作出強(qiáng)行打開(kāi)車(chē)門(mén)搶救韓勇的決定，具有充分的合理性”，“該行為從性質(zhì)上屬于警方正當(dāng)?shù)膿岆U(xiǎn)救助行為，沒(méi)有超出交通警察依法履行職責(zé)的范圍”[27]?！瓣悓幇浮鄙姘附痪?，通過(guò)對(duì)臨時(shí)、緊急的行政強(qiáng)制措施的必要性作出考量，實(shí)質(zhì)上是對(duì)《道路交通安全法》(2021年修正)第1條、第72條的概括性條款在行政強(qiáng)制措施權(quán)限內(nèi)進(jìn)行的即時(shí)判斷性“職權(quán)裁量”，以實(shí)現(xiàn)職權(quán)行使的正當(dāng)性、合理性，從而區(qū)別于傳統(tǒng)的行政裁量權(quán)范圍。一般討論的行政裁量權(quán)，是指法律規(guī)定的某一項(xiàng)行政權(quán)力可以在法律允許的區(qū)間內(nèi)，根據(jù)執(zhí)法人員自身的判斷作出罰過(guò)相當(dāng)?shù)男姓袨?，行政裁量基?zhǔn)則是規(guī)范這個(gè)區(qū)間如何具體實(shí)施的規(guī)范。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，警察具有保障社會(huì)安全與秩序的治安“兜底職能”，“警察任務(wù)產(chǎn)生于緊急環(huán)境，通常伴隨著至少是潛在的社會(huì)沖突因素”[26]。即使法律沒(méi)有規(guī)定警察相應(yīng)的強(qiáng)制措施職權(quán)，警察面對(duì)緊急的治安危險(xiǎn)或社會(huì)危害，可以根據(jù)概括性條款及自身判斷作出是否行使臨時(shí)、緊急行政強(qiáng)制措施的裁量行為。

我國(guó)法院在面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政裁量問(wèn)題上，并不僵化地止步于法律具體授權(quán)條款所留下的空白，而是通過(guò)行政裁判的理性說(shuō)理與能動(dòng)判決，既將行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)納入到有效規(guī)制軌道中，也通過(guò)對(duì)警察特有的治安“兜底職能”之判斷分析，解釋和擴(kuò)張行政裁量權(quán)在特定緊急狀態(tài)下的合理性審查范圍，賦予正當(dāng)應(yīng)急強(qiáng)制措施合法性，最大限度地保障人民群眾人身、財(cái)產(chǎn)安全。

四、結(jié)語(yǔ)

“對(duì)法官眼中的行政現(xiàn)象的把握”始終是行政法學(xué)理論探索的不變立場(chǎng)[7]57。通過(guò)提煉公安機(jī)關(guān)行政裁量行為的行政裁判規(guī)律，能夠?qū)π聲r(shí)代《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》的制度要求作出較為可靠的理論回應(yīng)。本文研究的主要貢獻(xiàn)在于，通過(guò)對(duì)公安類(lèi)行政裁量案件的實(shí)證分析得出三點(diǎn)初步結(jié)論：第一，法院通過(guò)普遍適用比例原則的理論，對(duì)公安類(lèi)行政案件進(jìn)行多要素辨析，從司法層面對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行外部控制。第二，在實(shí)體審查中，單一行政裁量行為的合理性審查具有實(shí)體審查排他性，程序性審查可以與合理性審查條款并用，而“濫用職權(quán)”不僅具有主觀惡意的判斷要件，并且在合理性審查范圍外也可以成為合法性審查的適用依據(jù)。第三，合理性審查是合法性審查的擴(kuò)大解釋?zhuān)ㄔ和ㄟ^(guò)能動(dòng)裁判，對(duì)公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安管控中的治安“兜底職能”進(jìn)行認(rèn)可，賦予正當(dāng)、合理的應(yīng)急強(qiáng)制措施合法性。

面向司法的行政法學(xué)進(jìn)路能夠檢討既有行政法理論學(xué)說(shuō)的得失，努力形成中國(guó)本土化的具有現(xiàn)實(shí)解釋力的理論體系。尤其是行政法總論，最初便是從德國(guó)警察法、建筑法、公務(wù)員法的規(guī)范構(gòu)架中孕育而出的。以公安機(jī)關(guān)作為觀察對(duì)象不僅可以對(duì)微觀部門(mén)行政法提出規(guī)律性總結(jié)，而且對(duì)宏觀的行政法總論研究也具有有益的“反哺”功能。